ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3072/2019

Ședința publică din data de 5 iunie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2014 din 14.08.2014 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Călărași și Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură:

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x încheiat de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, Centrul Județean Călărași ("APIA"') la data de 16.06.2014, privind cererea de plată nr. x/26.04.2012 depusă de S.C. A. S.R.L. și, pe cale de consecință, anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 11230 din 01.08.2014 emisă de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, Centrul Județean Călărași;

- anularea Deciziei nr. x/05.06.2014 de acordare a plăților în cadrul schemelor de sprijin pe suprafață - campania 2012, prin care au fost aplicate reduceri/sancțiuni, respectiv sancțiunea multianuală constituită de 1.135.972,48 RON și excluderea de la plată ca urmare a supradeclarării suprafețelor, și pe cale de consecință anularea Notificării de respingere contestație nr. 13321/01.08.2014;

- anularea creanței de 3.021.034,26 RON și a accesoriilor acesteia, stabilite în sarcina reclamantei;

- suspendarea Deciziei și a Procesului-verbal contestate, până la soluționarea irevocabilă a prezentei cauze, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Prin sentința nr. 1148 pronunțată în data de 6 aprilie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ-CENTRUL JUDEȚEAN CĂLĂRAȘI și AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ, ca neîntemeiată și a dispus restituirea către reclamantă a cauțiunii în cuantum de 30.210,34 RON, consemnată prin recipisa nr. x din 18.02.2015 emisă de B. S.A. - Sucursala Slobozia, după rămânerea definitivă a sentinței.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și prejudecând cauza, să se dispună anularea actelor administrative și suspendarea acestora până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

În motivarea recursului, reclamanta A. S.R.L. a arătat, în esență, următoarele:

Cererea de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 483 și art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., hotărârea instanței fiind dată cu încălcarea normelor de drept material.

1). APIA nu avea competența de a face aprecieri cu privire la validitatea contractului de asociere în participațiune.

La art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 se prevede ca "(p)entru a beneficia de acordarea de plăți în cadrul schemelor de plată unică pe suprafață, solicitanții trebuie să fie înscriși în Registrul fermierilor, administrat de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, să depună cerere de solicitare a plăților la termen și să îndeplinească următoarele condiții generale: (...) f) să prezinte documentele necesare care dovedesc dreptul de folosință și să poată face dovada că utilizează terenul pentru care s-a depus cererea (subl. ns.)". La art. 7 alin. (5) din același act normativ se prevede că "(d)ocumentele care dovedesc dreptul de folosință și documentele din care reiese utilizarea terenului agricol se stabilesc prin ordin al ministrului agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale și se prezintă la solicitarea reprezentanților Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură".

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate, "(d)ocumentele doveditoare solicitate producătorului agricol, conform art. 7 alin. (1) lit. f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006, privind dreptul de folosință a terenului agricol sunt, după caz, titlul de proprietate sau alte acte doveditoare ale dreptului de proprietate asupra terenului, contractul de arendare, contractul de concesiune, contractul de asociere în participațiune, contractul de închiriere, contractul de comodat, alte acte ce fac dovada folosinței terenului, precum: adeverință eliberată de primărie conform înscrierilor din registrul agricol, înscrisuri sub semnătură privată etc. (subl. ns.)".

În dovedirea dreptului de folosință a terenului agricol în suprafață de 1.897 ha, a fost atașată la Cererea de sprijin Contractul de asociere în participațiune. În plus, așa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, la momentul formulării Cererii de sprijin Contractul de asociere în participațiune era în vigoare, nefiind desființat de instanțele judecătorești sau arbitrale.

Or, având în vedere cele de mai sus, competențele APIA erau limitate la verificarea îndeplinirii condițiilor prevăzute la art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006, la art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 246/2008, precum și la dispozițiile art. 2 din Ordinul nr. 127/2012. Mai exact, în ceea ce privește dreptul de folosință, singurul element asupra căruia APIA avea competență să se pronunțe era dovada dreptului de folosință a terenului agricol.

În ceea ce privește dovada dreptului de folosință, potrivit formularelor anexate la Cererea de sprijin, verificările APIA vizau elemente esențiale ale fiecărui titlu în parte (părți, obiect, durată, semnături):

"(...) 6. Documentele doveditoare ale dreptului de utilizare îndeplinesc cerințele legale? (Spre exemplu, contractele de arendă/concesiune/închiriere/comodat, etc. trebuie să conțină elementele caracteristice contractelor, cum ar fi: identificarea părților contractului, semnătura acestora, să fie datate, să aibă definită perioada de valabilitate și obiectul contractului, iar suprafața din documente să corespundă suprafeței declarate în cerere) (...)".

În consecință, APIA nu avea competența de a cenzura și/sau a se pronunța cu privire la interpretarea clauzelor și/sau întinderea aplicării contractelor care dovedesc dreptul de folosință asupra terenului. Această apreciere a fost făcută cu exces de putere, o asemenea acțiune fiind de competența exclusivă a instanțelor judecătorești sau arbitrale sesizate cu o asemenea cerere.

2). Contractul de concesiune și contractul de asociere în participațiune erau valabile la data formulării cererii de plată.

Instanța de fond a reținut în mod nelegal că A. S.R.L. nu ar fi avut un drept legal de folosință a terenului, contractul de asociere în participațiune fiind interzis de contractul de concesiune, ca de altfel orice contract având ca obiect exploatarea terenului.

La momentul formulării cererii de sprijin, documentele care dovedesc dreptul de folosință al subscrisei asupra terenului erau valabile. Contractul de concesiune și contractul de asociere în participațiune sunt considerate suficiente atât de către legiuitorul național, cât și de către legiuitorul european, pentru a dovedi îndeplinirea condițiilor necesare pentru a beneficia de acordarea de plăți în cadrul schemelor de plată unică pe suprafață.

Cu toate acestea, APIA și-a întemeiat aplicarea sancțiunii pe pretinsa nerespectare de către concesionarul C. a dispozițiilor contractului de concesiune.

În primul rând. împrejurarea pretinsei nerespectări de către C. a dispozițiilor Contractului de concesiune ar putea conduce la obligarea concesionarului la plata de daune interese potrivit dispozițiilor de la art. 9.4 din contractul de concesiune, în măsura în care o asemenea încălcare ar fi reținută de către instanța de judecată sau arbitrată competentă în acest sens.

În consecință, contrar celor reținute de instanța de fond, pretinsa nerespectare a dispozițiilor contractului de concesiune are drept consecință atragerea răspunderii civile contractuale a concesionarului în limitele raportului obligațional izvorât din acest contract, o asemenea răspundere neputând produce efecte față de terți, deci nici față de A..

În al doilea rând, obiectul contractului de concesiune este reprezentat de transmiterea dreptului și a obligației de exploatare a terenului cu suprafața agricolă de 1.897,13 ha.

Potrivit dispozițiilor art. 7.1.1 din contractul de concesiune, "(c)oncesionarul este obligat să exploateze în mod direct terenurile cu destinație agricolă care fac obiectul concesiunii, inclusiv bunurile prevăzute la pct. 2.4, pe riscul și pe răspunderea sa, si să depună toate eforturile pentru a-și menține sau spori capacitatea de a realiza obligațiile contractuale".

De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 7.1.6 din contractul de concesiune, "(p)e toată durata contractului, concesionarul este obligat să plătească redevența și să realizeze investițiile angajate, la termenele scadente și în condițiile stabilite".

Din interpretarea coroborată a prevederilor contractuale enumerate mai sus rezultă că C. avea (i) obligația de a exploata în condiții de eficiență suprafața de teren concesionată, (ii) obligația de a depune toate eforturile, pe riscul și răspunderea sa, pentru a-și menține sau spori capacitatea de a realiza obligațiile contractuale și (iii) de a plăti redevența și de a realiza investițiile la care s-a angajat prin contract, fără a subconcesiona suprafața de teren.

Or, încheierea contractului de asociere în participațiune cu A. a vizat tocmai îndeplinirea acestor obligații, scopul asocierii fiind exploatarea în comun a suprafeței de teren pusă la dispoziție de asociatul participant, în scopul obținerii unor producții performante. De asemenea, C. a făcut dovada realizării investițiilor aferente contractului de concesiune.

Așadar, obiectul contractului de asociere în participațiune nu l-a reprezentat transmiterea către A. a dreptului de exploatare a terenului agricol în suprafață de 1.897 ha, ci asigurarea unui management eficient tocmai pentru această exploatare, A. și C. exploatând împreună suprafața de teren concesionată.

Așadar, nu se poate interpreta că interdicția expresă cuprinsă în Contractul de concesiune de a subconcesiona activitatea de exploatare a terenului agricol (art. 7.1.4), respectiv de a încheia un contract care are ca obiect exploatarea terenului (art. 7.1.5), ar putea fi extinsă și la situația încheierii contractului de asociere în participațiune. Contractul de asociere în participațiune nu are ca obiect transmiterea dreptului de exploatare a terenului primit în concesiune de la ADS de către C..

De altfel, în jurisprudență s-a reținut că "(...) asociațiile în participațiune fac dovada exploatării terenurilor (...)"'. Astfel, într-o speță similară, Curtea de Apel București a menținut sentința civilă a Tribunalului Teleorman nr. 806/25.06.2007 prin care instanța a anulat adresa APIA nr. x/06.06.2006 de respingere a contestației formulate de un fermier având ca obiect cererea de sprijin direct întemeiată pe un contract de asociere în participațiune. Motivul de respingere a contestației de către APIA a fost că fermierul nu ar fi făcut dovada dreptului de folosință a terenului agricol, cesiunea contractelor de arendare fiind nulă și contractul de asociere în participațiune, încheiat între aceleași părți, nefiind depus odată cu cererea de acordare a plății.

3). Instanța de judecată a făcut o greșită interpretare și aplicare a noțiunii de culpă cu privire la pretinsa neregulă săvârșită, raportat la dispozițiile art. 68 din Tratatul nr. 796/2004 și ale art. 23 din Regulamentul nr. 73/2009.

4). Instanța de fond a respins în mod greșit cererea A. de suspendare a deciziei și a procesului-verbal.

Actele administrative contestate au fost emise cu depășirea competențelor APIA, competențe care erau limitate la îndeplinirea condițiilor prevăzute în art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006, la art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 246/2008, limitate la îndeplinirea condițiilor prevăzute în art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006, la art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 246/2008, precum și la dispozițiile art. 2 din Ordinul nr. 127/2012.

A fost dată o greșită interpretare și aplicare a noțiunii de culpă cu privire la pretinsa neregulă săvârșită, raportat la dispozițiile art. 68 din Tratatul nr. 796/2004 și ale art. 23 din Regulamentul nr. 73/2009. Atât reglementările naționale cât și cele europene incidente stabilesc cu rang de principiu faptul că sancțiunile trebuie să se întemeieze pe culpa agricultorului. Or, în cauză, dovada culpei A. nu a fost făcută nici în cadrul procedurii prealabile și nici în fața instanței de judecată. APIA nu contestă exploatarea efectivă de către reclamantă a terenului, aceasta fiind una dintre condițiile esențiale ce trebuiesc îndeplinite potrivit legii și nu indică vreun act fraudulos săvârșit de către A. la momentul încheierii contractului de asociere în participațiune. Analizând raționamentul pârâtei, rezultă că sancțiunea aplicată prin procesul-verbal corespunde unei pretinse fapte săvârșite de domnul C., iar nu de reclamantă, nefiind identificată efectiv fapta culpabilă pentru care ar trebui atrasă răspunderea A..

Intimata-pârâtă Agenția de Plăți pentru Agricultură a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

La data de 16 decembrie 2016, recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a depus răspuns la întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința pronunțată de către instanța de fond, prin prisma motivelor de recurs invocate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat și urmează a fi respins pentru considerentele ce urmează.

1). În esență, reclamanta susține că APIA nu avea competența de a face aprecieri cu privire la validitatea contractului de asociere în participațiune, trebuind să se rezume la verificarea îndeplinirii condițiilor prevăzute în art. 7 din O.U.G. nr. 125/2006, singurul element asupra căreia aceasta avea competență să se pronunțe era dovada dreptului de folosință a terenului agricol. Mai exact, ceea ce susține reclamanta este că APIA nu putea să facă decât un control formal al existenței documentelor menționate în art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008.

Instanța de recurs nu împărtășește opinia reclamantei. În consonanță cu cele reținute de către judecătorul fondului, instanța supremă consideră că, în aplicarea dispozițiilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, verificarea condițiilor presupune nu doar un examen formal al documentelor prezentate prezentate de solicitantul sprijinului financiar, ci și o evaluare a acestora din partea autorității competente să soluționeze cererea de plată. Așa cum s-a mai pronunțat instanța supremă în această chestiune, o interpretarea validă a textului legal mai sus citat presupune recunoașterea competenței autorității administrative de a examina titlul în temeiul căruia s-a constituit dreptul de folosință al terenului.

Este important de reținut că textul legal invocat de către reclamantă în recurs, art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 prevede că pentru a beneficia de acordarea de plăți în cadrul schemelor de plată unică pe suprafață, solicitantul trebuie să prezinte, printre altele, documentul care atestă dreptul de folosință și să poată face dovada că utilizează terenul pentru care s-a depus cererea. Având ca reper acest text legal, rezultă cu evidență că solicitantul nu trebuie să facă doar dovada utilizării acelui teren, ci și a dreptului de folosință al acestui imobil, or, "dreptul de folosință" presupune neîndoios legala utilizare a acestuia. Prin urmare, este evident că autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene posedă și competența să verifice dacă terenul deținut de solicitant este folosit în mod legal sau nu, cu alte cuvinte, să se pronunțe dacă înscrisurile prezentate de solicitantul sprijinului financiar justifică valabil și probează deținerea terenului agricol.

În concret, această competență nu se limitează la a bifa depunerea contractului de concesiune în dosarul administrativ, pentru a face dovada dreptului de folosință a terenului, ci presupune și un examen al acestui act juridic, din partea autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, examen care însă nu se confundă cu un control al valabilității juridice al respectivului contract, așa cum susține reclamanta recurentă, fiind vorba strict de o evaluare a îndeplinirii condițiilor cerute de lege pentru a putea beneficia de sprijin financiar. A nu admite posibilitatea efectuării unei astfel de verificări ar echivala cu lipsirea de conținut a competenței recunoscute autorității pârâte de a verifica existența dreptului de folosință a terenului. În aceste condiții, firesc, autoritatea pârâtă a observat că reclamanta nu dovedește un drept de folosință asupra terenului, dată fiind natura juridică de proprietate publică a acestui imobil, că asocierea în participațiune convenita de către reclamantă avea la bază un contract de concesiune încheiat între Agenția Domeniilor Statului și domnul C., în care era prevăzut în mod expres că transmiterea terenului în folosința concesionarului este condiționată de cerința privind exploatarea directă a terenului în discuție, fiind consemnată interdicția de subconcesionare a activității de exploatare, fără acordul prealabil al concedentului.

În aceste condiții, prima instanță, în mod corect, a observat că reclamanta nu posedă un drept de folosință asupra terenului, având în vedere că atât art. 33 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cât și art. 55 din H.G. nr. 216/1999 pentru aprobarea normelor metodologice - cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 interzic în termeni imperativi și inderogabili subconcesionarea.

2). În opinia Înaltei Curți este lipsit de relevanță juridică în prezenta cauză faptul că ambele contracte, contractul de concesiune și contractul de asociere în participațiune erau valabile la data formulării cererii de plată. Chestiunea este irelevantă pentru că instanța de judecată nu a verificat în cauza de față valabilitatea celor două contracte, ci s-a limitat strict la verificarea dreptului de folosință a terenului. Evident, așa cum arată reclamanta, încălcarea de către concesionar a dispozițiilor contractului de concesiune ar putea conduce la tragerea la răspundere acestuia, în măsura în care încălcarea ar fi reținută de către instanța de judecată sau arbitrală competentă, și, la fel de evident, o asemenea răspundere nu poate produce efecte față de terți. Însă în speța de față nu e vorba de o sancțiune aplicată pentru modul în care concesionarul, domnul C., a încheiat contractul de asociere în participațiune și nici dacă acesta a fost sau nu diligent la încheierea contractului de asociere în participațiune, asumându-și riscul de a nu solicita acordul Agenției Domeniilor Statului anterior încheierii contractului de asociere în participațiune. Sancțiunea aplicată de APIA vizează strict și exclusiv conduita societății reclamante în calitatea sa de solicitant al sprijinului financiar .

3). Înalta Curte constată că nu poate fi primită nici critica formulată de către reclamanta-recurentă cu privire la greșită interpretare și aplicare a noțiunii de culpă.

Așa cum s-a arătat deja în cuprinsul prezentei decizii, sancționarea reclamantei nu s-a produs pentru nereguli săvârșite de domnul C., ci în considerarea conduitei A., având în vedere că această societate nu a probat existența unui drept, obținut în condițiile legii, de folosință asupra terenului, potrivit art. 7 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006.

Așa cum a reținut judecătorul fondului, cu îndreptățire, reclamanta "trebuia să verifice și să se asigure că i-a fost transmis în mod legal dreptul de folosință a terenului și că documentele încheiate și prezentate în susținerea cererii fac dovada dreptului de folosință asupra terenului pentru care a solicitat sprijinul financiar".

Altfel spus, culpa reclamantei constă în aceea că nu a făcut dovada unui drept de folosință valabil obținut atunci când a solicitat sprijinul financiar, că nu a dat dovadă de diligenta la momentul încheierii contractului de asociere în participațiune în legătură cu drepturile cei puteau fi legal conferite de către celălalt contractant. În calitatea sa de solicitant al sprijinului financiar reclamanta avea o minimă obligație de a verifica dacă îi este transmis legal dreptul de folosință asupra terenului, or, conținutul contractului de concesiune demonstra fără nicio tăgadă o interdicție formulată în termeni categorici cu privire la subconcesionare.

4). În fine, nici critica cu privire la soluția dată în privința capătului de cerere ce viza suspendarea actelor administrative contestate, nu este întemeiată.

În materia suspendării judiciare a actelor infralegislative, judecătorul investit cu o asemenea cerere este ținut să verifice, raportat la prevederile art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, dacă sunt îndeplinite condițiile stabilite în acest text legal pentru a putea hotărî suspendarea acelor acte administrative. Controlul pe care judecătorul de contencios administrativ îl exercită asupra actelor infralegislative, în baza art. 14, este unul mai puțin profund decât cel realizat în baza cererii principale, de anulare a actelor, judecătorul, în cazul suspendării, limitându-se la a "pipăi fondul". Or, cum în cauza de față, judecătorul cauzei, în privința cererii de anulare a actelor infralegislative, a decis că acestea sunt legale și a respins acțiunea principală, iar afirmațiile dezvoltate în susținerea cazului bine justificat erau identice cu cele invocate în susținerea cererii de anulare a actelor administrative, în mod corect a tras concluzia că argumentele reclamantei nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative contestate.

Față de cele ce preced, Înalta Curte, constatând că recursul declarat de către reclamantă este nefondat, îl va respinge ca atare, potrivit art. 496 din C. proc. civ. și art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin lichidator judiciar D. împotriva sentinței nr. 1148 din 6 aprilie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 5 iunie 2019.