ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1415/2020

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 16 mai 2016, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării Științifice și Ministerul Cercetării și Inovării, pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună:

Prin Încheierea din 31 octombrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2016, s-a admis excepția inadmisibilității și a respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a Ghidului Solicitantului aprobat prin Ordinul MECS nr. 3821 din 11 mai 2015.

Prin Sentința civilă nr. 314 din 6 februarie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării Științifice și Ministerul Cercetării și Inovării.

Împotriva Sentinței civile nr. 314 din 6 februarie 2017 și a Încheierii din 31 octombrie 2016 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2016, a formulat recurs reclamanta SC A. SRL.

În legătură cu încheierea din data de 31 octombrie 2016, recurenta apreciază greșită interpretarea instanței de fond asupra caracterului actului administrativ - Ghidul Solicitantului, acesta având în opinia sa un caracter individual și nu normativ, motiv pentru care poate face obiectul excepției de nelegalitate reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, instanța pornește de la o definiție incompletă a actului administrativ normativ, în sensul că omite că acesta, pentru a avea caracter normativ trebuie să producă efecte erga omnes iar regulile pe care le impune să se aplice la un număr nedeterminat/nedeminabil de subiecți.

De asemenea, este eronată susținerea instanței în sensul că Ghidul este un act cu aplicabilitate repetată.

Astfel, actele administrative normative se delimitează de cele individuale prin conținut dar și prin calitatea subiecților. Actul normativ conține reglementări de principiu care se adresează unor persoane nedeterminate, adică are o aplicabilitate generală.

Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, fată de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.

Susține recurenta că Ghidul solicitantului, așa cum o arată și denumirea, se adresează unor subiecți identificabili respectiv participanții la Programul Operațional Competitivitate (POC) care trebuie să se încadreze în categoria întreprinderilor cu activitate de cercetare-dezvoltare, după cum urmează:

- pag. 2 Ghid: "Programul Operațional Competitivitate (POC) (disponibil la adresa www.x.ro și www.x.ro) aprobat prin decizia de punere în aplicare a Comisiei nr. 10233 din 19 decembrie 2014 reprezintă un document strategic care contribuie la strategia Uniunii Europene pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii și la realizarea coeziunii economice, sociale și teritoriale fiind unul dintre cele 8 programe operaționale prevăzute în Acordul de Parteneriat 2014 - 2020 (disponibil la adresă www.x.ro). POC se implementează de către Autoritatea de Management din cadrul Ministerului Fondurilor Europene.

POC include două axe prioritare, și anume:

Axa Prioritară 1 - Cercetare, dezvoltare tehnologică și inovare (CDI) în sprijinul competitivității economice și dezvoltării afacerilor, Axa Prioritară 2 - Tehnologia Informației și Comunicațiilor (TIC) pentru o economie digitală competitivă".

- secțiunea A pag. A-l din Ghid: "Acest tip de proiect se adresează întreprinderilor cu activitate de cercetare-dezvoltare ca potențiali beneficiari în cadrul Acțiunii 1.1.1: Mari infrastructuri de CD din cadrul Axei prioritare 1 a POC.

Se menționează că regulile pe care le impune într-adevăr Ghidul Solicitantului nu sunt aplicabile unor subiecți nedeterminați, aceștia sunt determinabili în funcție de calitatea lor de solicitanți ai fondurilor europene în cadrul unui program riguros specificat.

Mai mult decât atât, pentru fiecare direcție de acțiune a programelor finanțate din fonduri structurale europene s-au elaborat Ghiduri personalizate, fără ca aceste Ghiduri să aibă aplicație universală.

Chiar întâmpinarea depusă la dosarul cauzei demonstrează acest principiu, în sensul că se invocă normele aplicabile programului "Orizont 2020", deși Ghidul Solicitantului contestat în cauză este limitat la o altă categorie de proiecte, cu sursă de finanțare diferită (fondurile structurale și de investiții europene - fondurile ESI).

Or prin Ordinul nr. 8321/11 mai 2015 prin care a fost aprobat Ghidul Solicitantului contestat, s-a specificat în mod concret tipul de proiecte față de care se aplică Ghidul, acestea fiind enumerate la articolul 2 din Ordin, respectiv de la lit. a) la lit. g).

Mai mult decât atât, Ghidul Solicitantului nu este un act cu aplicabilitate repetată, întrucât odată cu finalizarea apelului de proiecte, acesta nu mai poate fi modificat și chiar își încetează aplicabilitatea, fiind finalizat programul pentru care a fost elaborat.

În concluzie, recurenta solicită să se constate că, în mod greșit, instanța fondului a respins excepția ca inadmisibilă, și în rejudecare solicită admiterea excepției de nelegalitate, pentru motivele arătate în cererea de chemare în judecată, excepția de nelegalitate vizând doar paragrafele din Ghidul solicitantului care limitează dreptul solicitantului de a contesta doar "eventualele vicii de procedură".

Sub acest aspect arată că dreptul de contestare ar trebui să fie unul efectiv care să se raporteze și la motivările, considerentele și modul de acordare a punctajului în procedura de evaluare a proiectului, astfel încât instanța să nu poată fi limitată în exercitarea controlului judecătoresc, la viciile de procedură, aceasta prin prerogativele acordate de Legea nr. 554/2004 fiind învestită să se pronunțe cu privire la "anularea actului recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. - art. 1 alin. (1).

Cu privire la Sentința civilă nr. 314 din 6 februarie 2017, recurenta apreciază că în cauză sunt incidente atât motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6) cât și pct. 8) din C. proc. civ..

Cu privire la primul motiv de nelegalitate al Adresei nr. x/22 decembrie 2015, recurenta menționează că este greșit raționamentul instanței, raportat la împrejurarea că în Ghidul solicitantului capitolul - Faza evaluării în panel, se statuează: "Evaluatorii din panel completează Fișa de evaluare panel care cuprinde punctajele, comentariile și recomandările privind propunerea. Fișa de evaluare panel se întocmește de către unul dintre evaluatori și este semnată de către membrii panelului."

Mai mult decât atât pentru Fișa de evaluare individuală/panel, evaluatorii aveau obligația folosirii formularului ANEXA 2. B - care prevede la final rubrica "Nume și semnătură".

Evaluatorii au folosit acest formular, însă cu omiterea menționării numelor și a semnăturilor, lăsând această rubrică necompletată.

Or încălcarea acestei prevederi exprese nu poate fi acoperită nici prin "înalta calificare a experților" și nici prin comunicarea numelor acestora în faza de judecată.

În primul rând, prin menționarea numelui și a semnăturilor, orice act dobândește autenticitate și produce efecte juridice.

Efectul juridic ale Fișei de evaluare panel a fost acela de acordare a 78 puncte proiectului reclamantei și pe cale de consecință înscrierea acestuia pe lista de rezervă, fiind astfel exclus din lista propusă spre finanțare.

Ca atare, în ceea ce o privește pe reclamantă, acesteia i s-a comunicat un act fără respectarea formei legale impuse însă acest act a produs efectul juridic al unui act legal întocmit.

Cu privire la cel de al doilea motiv de nelegalitate, arată că, în cauză Comisia de soluționare a contestației a încălcat prevederile Ghidului Solicitantului, susținând că "aprecierile evaluatorilor se referă la un criteriu în ansamblul său, iar punctajul reflectă aprecierea globală a acestuia, ținând cont de sub-criteriile menționate", în condițiile în care în Ghid se precizează: "Fiecare subcriteriu trebuie analizat și punctat corespunzător. Fiecare punctaj acordat trebuie justificat cu argumente relevante pentru Solicitantul finanțării nerambursabile".

Cu toate acestea, față de împrejurarea că recurenta a susținut lipsa analizei fiecărui subcriteriu și lipsa argumentelor pentru punctajul acordat, în măsura în care instanța apreciază că aceste argumente există, arată că instanța ar fi trebuit să le prezinte în concret pentru fiecare situație în parte, astfel încât atât părțile cât și instanța de control să poată aprecia dacă raționamentul instanței de fond, este corect sau nu.

Astfel, la subcriteriul Contribuția proiectului la creșterea performanței în cercetare, a cooperării internaționale și la dezvoltarea aptitudinilor întreprinderii de utilizare a rezultatelor de CD, evaluatorii au acordat punctaj "1", ceea ce semnifică potrivit Ghidului Solicitantului că propunerea răspunde subcriteriului, deși unele aspecte mai pot fi îmbunătățite".

În primul rând reclamanta a criticat că la rubrica "Comentarii" de la criteriul "1. Relevanța și impactul socio - economic al proiectului", sunt prezente o serie de afirmații, însă nu se precizează care dintre acestea se referă la subcriteriul pentru care societatea a fost depunctată și nici care sunt cele care se referă la subcriteriile pentru care societatea a obținut punctajul maxim ("2").

Mai mult decât atât, nu se menționează recomandările evaluatorilor privind propunerea, deși în Ghidul solicitantului, la Faza evaluării în panel, se menționează: "Evaluatorii din panel completează Fișa de evaluare panel care cuprinde punctajele, comentariile și recomandările privind propunerea."

În mod similar, la Criteriul 2 - Calitatea și maturitatea proiectului deși proiectul reclamantei a fost depunctat la fiecare dintre cele 5 subcriterii, acordându-se punctaj "1", ceea ce semnifică potrivit Ghidului Solicitantului că "propunerea răspunde subcriteriului, deși unele aspecte mai pot fi îmbunătățite", sunt prezente o serie de afirmații, însă nu se precizează care dintre acestea se referă la fiecare subcriteriu în parte și nici nu sunt prezentate recomandările evaluatorilor privind propunerea, deși în Ghidul solicitantului, la Faza evaluării în panel, se menționează: "Evaluatorii din panel completează Fișa de evaluare panel care cuprinde punctajele, comentariile și recomandările privind propunerea".

Aceeași situație se regăsește și la Criteriul 3 - unde proiectul reclamantei a fost depunctat la subcriteriul 3.5. - Contribuția la promovarea dezvoltării durabile și a egalității de șanse, fiind prezente o serie de afirmații, însă nu se precizează care dintre acestea se referă la subcriteriul pentru care societatea a fost depunctată ("1") și nici care sunt cele care se referă la subcriteriile pentru care societatea a obținut punctajul maxim ("2").

În concluzie, apreciază că în susținerea afirmațiilor generale ale instanței fondului, aceasta avea obligația de a exemplifica în concret, pentru fiecare criteriu/subcriteriu din Fișa de evaluare în panel, care sunt argumentele aduse de evaluatori în susținerea depunctării ("1") și care afirmații reprezintă comentariile și recomandările privind propunerea, astfel încât atât părțile cât și instanța de control judiciar să poată aprecia dacă raționamentul instanței de fond, este corect sau nu.

Lipsa argumentelor sus arătate demonstrează nemotivarea sentinței pentru acest capăt de cerere, nefiind suficient a se afirma că actul contestat este legal, fără a se înlătura motivat susținerile reclamantei, prin raportare la conținutul concret al actului administrativ atacat.

Se mai susține că cel de al treilea motiv de nelegalitate, care a vizat greșita neidentificare de către comisie a viciilor de procedură, de asemenea a fost respins de către instanța fondului fără analizarea argumentelor reclamantei însă folosind fraze cu caracter general sau fără conținut.

În primul rând, instanța nu analizează semnificația noțiunii de "viciul de procedură", față de materia aplicabilă în cauză, cu atât mai mult cu cât acesta noțiune nu este nicăieri definită.

În opinia recurentei, Ghidul solicitantului însumează o serie de reguli aplicabile atât solicitanților cât și autorității (inclusiv evaluatorilor) iar încălcarea acestor reguli procedurale, constituie "viciu de procedură".

Prin cererea de chemare în judecată s-au invocat o serie de încălcări ale regulilor procedurale prevăzute în ghid, însă fără a le analiza, instanța a concluzionat neargumentat, că aceste critici sunt "doar nemulțumiri cu privire la punctajul acordat", deși acordarea punctajului final este doar consecința nerespectării procedurilor prevăzute în ghid.

În mod greșit reține instanța de fond că "lipsa motivărilor din fișa panel indicate pentru fiecare subcriteriu depunctat vizează de fapt aprecierile evaluatorilor, or diferențele dintre opinia reclamantei și aprecierile evaluatorilor nu reprezintă un viciu de procedură".

Lipsa motivărilor, este în sine un viciu de procedură, întrucât, din punct de vedere procedural, evaluatorii aveau obligația de a prezenta critici/argumente pentru fiecare subcriteriu în parte și aveau obligația de a prezenta recomandări pentru solicitant.

Lipsa semnăturilor evaluatorilor este un viciu de procedură întrucât orice act administrativ trebuie însușit prin numele și semnătura emitentului astfel încât să fie apt a produce efecte juridice, iar Ghidul solicitantului prevede în mod expres că odată cu întocmirea Fișei de evaluare în panel, aceasta trebuie asumată prin nume și semnătură fiind comunicată solicitantului în acesta formă și nu alta.

Se menționează că este greșită susținerea instanței în sensul că recurenta nu ar fi indicat "normele legale care ar fi fost încălcate prin pretinsa neregularitate semnalată" și că nu ar fi existat obligația de a se comunica solicitantului exemplarul semnat, fiind suficient ca un exemplar semnat să existe la dosarul administrativ, deoarece în Ghidul solicitantului la pag. A-20 (ultimul paragraf) se precizează: "Fișa de evaluare panel se întocmește de către unul dintre evaluatori și este semnată de către membrii panelului."

În ceea ce privește criticile de fond pe care instanța le înlătură fără a le analiza, apreciind că nu se subsumează "viciilor de procedură", arată că echivalează cu o nesoluționare a cauzei și o respingere nemotivată a acțiunii, întrucât pentru fiecare critică în parte, reclamanta a arătat care este prevederea din Ghid încălcată, chiar dacă acesta se răsfrângea asupra modului de evaluare a proiectului.

De altfel, analizând procesul-verbal al Comisiei pentru soluționarea contestațiilor din data de 21 decembrie 2015, se poate observa, că odată cu soluționarea celor 24 de contestații la 8 propuneri de proiecte s-au constatat "erori în acordarea punctajului 1 punct în loc de 2 puncte (...)"

Iată, deci că inclusiv în faza de soluționare a contestației Comisia reanalizează modul de acordare a punctajului raportat la motivele invocate de evaluatori și poate constata erori în acordarea punctajelor, împrejurare invocată și de reclamantă însă neanalizată de instanța fondului.

Pentru analizarea riguroasă a respectării de către evaluatori a procedurilor din Ghidul solicitantului, reclamanta a solicitat instanței administrarea probei cu expertiză în specialitate tehnică evaluare proiecte, însă această probă a fost respinsă de către instanța fondului, ceea ce în opinia recurentei consolidează dovada faptului că instanța a refuzat soluționarea în fond a cererii de chemare în judecată.

Astfel, arată că atât în cererea de chemare în judecată, cât și în cererea având ca obiect solicitarea încuviințării probei cu expertiză, reclamanta a indicat inclusiv prevederile din Ghid încălcate prin evaluarea proiectului, împrejurări pe care instanța avea obligația să le lămurească fie prin admitere fie prin respingerea punctuală și motivată.

În continuarea recursului au fost reluate câteva dintre argumentele invocate de reclamanta și nesoluționate de instanță, și care în opinia recurentei au fost astfel respinse nemotivat.

Intimatul-pârât Ministerul Cercetării și Inovării a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Cu privire la primul motiv de recurs, apreciază că instanța de fond, în mod legal, a considerat că Ghidul Solicitantului nu se încadrează în categoria actelor administrative ce pot forma obiect al excepției de nelegalitate, acesta fiind un act administrativ cu caracter normativ, ce conține reglementări cu caracter general, impersonal și obligatoriu.

Astfel, Ghidul Solicitantului este un act administrativ cu caracter normativ emis în executarea legii, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului, conform prevederilor art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, astfel că la interpretarea și aplicarea sa vor fi avute în vedere dispozițiile actelor normative de nivel superior, potrivit art. 81 din Legea nr. 24/2000.

În legătură cu motivul de nelegalitate al Adresei nr. x/22 decembrie 2015, se arată că recurenta nu justifică niciun interes în solicitarea de a i se comunica numele experților. Mențiunea din Ghidul Solicitantului potrivit căreia fișa de evaluare panel trebuie semnată de către membrii panelului nu atrage obligativitatea comunicării numelui evaluatorilor către aplicanți. Mai mult de atât, nu este nici permisă comunicarea numelor evaluatorilor către aplicanți pentru a se evita un contact direct între aplicați și evaluatori și a se respecta independența și imparțialitatea acestora. În ceea ce privește susținerea că fișa de evaluare penal nu ar fi legal întocmită întrucât lipsesc numele evaluatorilor este neîntemeiată, întrucât Fișa de evaluare panel este asumată de către instituția noastră, aceasta purtând parafa instituției. Nu există niciun viciu sau vreun motiv de nelegalitate cu privire la necomunicarea numelor evaluatorilor către aplicanți.

Cu privire la cel de-al doilea motiv de nelegalitate al adresei nr. x/22 decembrie 2015, legat de faptul că aprecierile evaluatorilor se referă la un criteriu în ansamblul său, iar punctajul reflectă aprecierea globală a acestuia, ținând cont de subcriteriile menționate", acesta nu contrazice prevederile din "Ghidul Solicitantului", așa cum afirmă recurenta, întrucât, așa cum reiese din fișele de evaluare, experții evaluatori au analizat și punctat fiecare element, acest punctaj fiind justificat, dar nu există un șablon, astfel punctajul acordat reflectă aprecierea globală a proiectului, ținând cont bineînțeles de subcriterii.

Cu privire la al treilea motiv de nelegalitate, care ar fi vizat greșita neidentificare de către comisie a viciilor de procedură, și faptul că instanța de fond ar fi respins acest motiv fără analizarea argumentelor recurentei, intimatul precizează că aceste vicii de procedură nu există, iar cele semnalate de către reclamant nu pot constitui vicii de procedură.

Recurenta avea cunoștință de limitele în care era obligat să se încadreze la formularea contestației, respectiv să facă referiri doar la viciile de procedură pe care le considera neconforme cu precizările din "Cererea de propunere de proiecte" și "Ghidul Solicitantului" privind metodologia de evaluare și selecție a proiectelor.

Prin acțiunea sa, deși recurentul a invocat așa zise "Vicii de procedură", în realitate criticile sale din contestație vizau doar nemulțumiri cu privire la punctajul acordat, așa cum de altfel s-a și precizat în decizia de soluționare a contestației.

În lumina dispozițiilor din ghidul solicitantului referitoare la soluționarea contestațiilor, comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul DGOI a verificat doar respectarea metodologiei de evaluare și în urma acestei verificări a constatat că s-a respectat metodologia de evaluare din Ghidul solicitantului pentru proiecte pentru întreprinderi nou-înființate inovatoare și de asemenea, a constatat că nu s-a înregistrat nicio eroare în privința punctajului comunicat pe fiecare criteriu în parte sau la calculul punctajului total obținut de proiectul la care se făcea referire în contestație. De asemenea, prin Decizie s-a constatat și faptul că nu au fost identificate vicii de procedură.

Așadar, intimatul susține că, în raport de metodologia de evaluare, nu se poate invoca vreun abuz de drept sau subiectivism în evaluarea proiectului reclamantei, întrucât aceasta a fost efectuată în mai multe etape, de evaluatori independenți, specialiști în domeniu.

Pentru a analiza modalitatea de acordare a punctajului, era nevoie de expertiză în domeniul cercetării științifice, respectiv această evaluare a modalității de acordare a punctajului trebuie efectuată de către un expert cu experiență în evaluare de proiecte de cercetare. Ori, așa cum prevede și ghidul, comisia de soluționare a contestațiilor nu reevaluează ci doar verifică eventualele vicii de procedură. Comisia nici nu poate evalua efectiv punctajul acordat, acesta fiind apanajul experților.

Experții analizează propunerea de proiect în baza informațiilor prezentate în Cererea din cadrul procedurii de evaluare. Lipsa de coerență a acestor documente nu echivalează cu lipsă de obiectivism a evaluatorilor. Cererea de finanțare a reclamantei reprezintă documentele în baza cărora aceasta s-a prezentat la competiția de propuneri de proiecte.

În ceea ce privește respingerea probei cu expertiză în specialitatea tehnică evaluare proiecte, consideră că instanța de fond în mod întemeiat a respins această probă și în mod întemeiat a reținut că aceasta nu este admisibilă în raport de obiectivele propuse și de Ghidul Solicitantului.

Intimatul-pârât Ministerul Educației Naționale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive.

S-a susținut că între Ministerul Educației Naționale și reclamantă nu există nici un fel de raporturi juridice și, cu atât mai mult, nu există nici obligații din partea ministerului cu privire la evaluarea proiectului depus de reclamantă pentru competiția POC-A.l.l.l-A-2015, secțiunea A tip proiect: investiții pentru departamentele de CD ale întreprinderilor.

În prezent Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare a fost transformată în Ministerul Cercetării și Inovării în conformitate cu prevederile art. 8 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 1/2017 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative.

Ministerul Cercetării și Inovării este organul de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, care se organizează și funcționează în subordinea Guvernului, ce are sediul în municipiul București, potrivit dispozițiilor art. 1 din H.G. nr. 13/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Cercetării și Inovării.

Prin urmare, din anexa 1 la H.G. nr. 13/2017, rezultă că în cadrul Ministerul Cercetării și Inovării funcționează la nivel de direcție generală Organismul intermediar pentru cercetare, care îndeplinește atribuțiile delegate de Autoritatea de management pentru Programul operațional Creșterea competitivității economice și pentru Programul operațional Competitivitate prin acordul părților implicate.

Așadar, solicitările reclamantei de obligare la anularea raportului de evaluare, respectiv anularea raportului de soluționare a contestației având ca obiect evaluarea proiectului cu nr. x având ca titlul: "Centru de Cercetare-Dezvoltare Medicală în Oncologie și Neurologie" depus în cadrul competiției POC-A.l.l.l-A-2015, secțiunea A tip proiect: investiții pentru departamentele de CD ale întreprinderilor, conform Fișei de Evaluare Panel din 18 noiembrie 2015, anularea adresei ANCSI a nr. 13473/2015, anularea Deciziei ANCSI nr. 9070/2016, acordarea punctajului corect de 100 puncte, sunt de competența Autorității Naționale pentru Cercetare Științifică și Inovare, așa cum rezultă chiar din aceste solicitări, fiind vorba de acte administrative emise de această instituție publică.

II. Soluția instanței de recurs

1.1 Recursul împotriva Încheierii de ședință din 31 octombrie 2016

Prin încheierea de ședință recurată prima instanță a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Ghidului Solicitantului aprobat prin Ordinul MECS nr. 3821/11 mai 2015, respectiv în ceea ce privește Secțiunea A, Cap. 3. Verificare, evaluare și selecție, Subcapitolul 3.3. Depunerea și soluționarea contestațiilor, parag. 2, respectiv: "Contestațiile se vor depune numai la eventualele vicii de procedură pe care solicitantul le consideră neconforme cu precizările din "Cererea de propunere de proiecte" și "Ghidul Solicitantului" privind metodologia de evaluare și selecție a proiectelor."

Pentru a adopta această soluție, actul contestat a fost calificat ca fiind un act administrativ normativ întrucât conține reguli și criterii la care participanții se supun sau sunt excluși, fiind un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecți de drept nedeterminați în cadrul unui Program Operațional cu finanțare europeană.

Această soluție este criticată de recurentă în prezentul recurs, poziția procesuală a acesteia fiind în sensul că actul administrativ în discuție are caracterul unui act individual, dat fiind conținutul acestuia și categoria restrânsă de persoane căreia se adresează.

Pentru a stabili caracterul actului împotriva căreia recurenta reclamantă a invocat excepția de nelegalitate, Înalta Curte va porni de la aspectele teoretice care diferențiază actul administrativ individual de cel normativ.

Astfel, este de principiu că în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte normative și acte individuale.

Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.

Încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate se realizează, prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuție (acte normative și acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conținutul concret al acelui act.

La fel de adevărat este că, de principiu, actele intitulate "Ghidul Solicitantului" reprezintă o colecție de reguli și recomandări utilizate în procedura accesării fondurilor europene. Majoritatea prevederilor conținute în aceste documente sunt preluate în contractele de finanțare încheiate cu autoritățile competente, astfel încât acestea nu își pierd caracterul de recomandare, îndrumare, orientare și informare. În acest context, Ghidul Solicitantului nu poate fi definit, de plano, ca un act administrativ, întrucât nu naște, nu modifică și nu stinge drepturi și obligații în regim de putere publică.

Așadar, neputând fi încadrat în definiția de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, distincția de mai sus între actul administrativ individual și actul administrativ normativ nu are nicio relevanță.

Totuși, în speța de față, Ordinul MECS nr. 3821/11 mai 2015 deși a fost intitulat "Ghidul Solicitantului", acesta nu are caracterul unui ghid așa cum a fost descris mai sus.

Concret, prin documentul de mai sus, publicat pe pagina de internet a intimatei pârâte a fost stabilită metodologia de evaluare și selecție a proiectelor pentru participanții la Programul Operațional Competitivitate. Acesta conține reguli aplicabile tuturor aplicanților privind verificarea, evaluarea și selecția proiectelor. Prin urmare, este evident că acesta naște raporturi juridice în regim de putere publică, având, prin urmare caracterul unui act individual.

Or, din această perspectivă, rezultă cu puterea evidenței că actul administrativ în discuție, Ordinul MECS nr. 3821/11 mai 2015, este unul normativ din moment ce conține reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii acestuia sunt subiecți nedeterminați, mai ales în condițiile în care conține reguli prin care este stabilit cadrul legal pentru desfășurarea procedurii de verificare, evaluare și selecție a proiectelor în cadrul Programului Operațional Competitivitate.

Așadar, pentru a avea caracter normativ, actul administrativ în discuție nu trebuie să se adreseze tuturor subiecților de drept, erga omnes, așa cum a susținut recurenta, ci doar acelora care intră sub incidența sa, fără ca aceștia să poată fi identificați sau indentificabili, așa cum este cazul de față. Este cert că Ordinul se adresează întreprinderilor cu activitate de cercetare-dezvoltare ca potențiali beneficiari ai fondurilor acordate în cadrul programului, aceștia nefiind nici determinați și nici identificabili.

Mai mult, Ordinul cuprinde norme generale de conduită și are aplicabilitate repetată, de câte ori un aplicant se situează sub incidența sa.

Date fiind aceste considerente, în acord cu soluția instanței de fond, Înalta Curte constată că excepția de nelegalitate invocată în prezenta speță este inadmisibilă, iar hotărârea atacată nu este viciată sub acest aspect.

1.2 Recursul împotriva Sentinței civile nr. 314 din 6 februarie 2017

Criticile de nelegalitate invocate în cadrul acestui recurs se circumscriu cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Sub un prim aspect, recurenta este nemulțumită de soluția adoptată de instanța de fond în privința Adresei nr. x/22 decembrie 2015.

Astfel, s-a reținut că lipsa din Fișa de evaluare panel a menționării a numelui evaluatorilor cât și lipsa semnăturii acestora nu constituie niciun viciu sau motiv de nelegalitate.

Recurenta apreciază că au fost interpretate greșit prevederile din Ghidul Solicitantului care statuează că: "Evaluatorii din panel completează Fișa de evaluare panel care cuprinde punctajele, comentariile și recomandările privind propunerea. Fișa de evaluare panel se întocmește de către unul dintre evaluatori și este semnată de către membrii panelului."

Totuși, se observă că obligația de semnare a fișelor de evaluare nu poate fi confundată cu obligația de comunicare către parte a unui exemplar semnat al unui atare document, sau a comunicării numelor experților, așa cum a susținut recurenta.

Din verificarea documentelor dosarului rezultă fără putință de tăgadă că la momentul întocmirii acestora, fișele de evaluare cuprindeau atât numele evaluatorilor cât și semnăturile acestora. Însă lipsa comunicării acestor elemente către parte nu poate avea efectul antamat de aceasta, astfel cum nici hotărârile judecătorești nu sunt comunicate părților însoțite de semnăturile judecătorilor, fără ca acest aspect să constituie un element intrinsec de nulitate a acestor documente.

Fișele de evaluare au produs efecte juridice fiind semnate și însușite de personalul desemnat să le întocmească, în condiții de legalitate, iar comunicarea către parte a unui exemplar nesemnat nu viciază actul și nu îl lipsește de finalitatea sa juridică, în condițiile în care este confirmat de autoritatea emitentă pentru autenticitate.

Argumentul recurentei în sensul că potrivit Ghidului Solicitantului se transmite părții fișa de evaluare, iar nu un exemplar nesemnat al acesteia, nu poate fi primit, deoarece din textul actului normativ citat nu se desprinde ideea că părții i se comunică exemplarul original al fișei, ci o copie a acesteia.

Așadar, în mod legal a constatat prima instanță că motivele de nelegalitate invocate de parte împotriva adresei nr. x/22 decembrie 2015 nu se confirmă.

Sentința a mai fost criticată și din perspectiva faptului că prima instanță a abordat la modul general argumentul privind lipsa analizei fiecărui subcriteriu și lipsa argumentelor pentru punctajul acordat la evaluare, în loc să prezinte în concret pentru fiecare situație în parte dacă evaluatorii au analizat și punctat fiecare element și subcriteriu, așa cum s-a susținut.

Înalta Curte observă că, în mod legal prima instanță a constatat, cu putere de evidență, că fișele de evaluare conțin punctajul acordat de evaluatori pentru fiecare element și subcriteriu al evaluării, astfel cum rezultă din documentele aflate la dosar fond. Împrejurarea că s-a pronunțat la modul general asupra acestei critici nu face ca hotărârea să fie afectată de vreun viciu de nelegalitate, raționamentul instanței putând fi verificat și în această modalitate.

Totodată, această abordare nu constituie o nemotivare a hotărârii primei instanțe, aceasta nefiind obligată să răspundă la fiecare argument al părții, ci având posibilitatea să le grupeze, în condițiile în care exprimă susțineri similare și să ofere un răspuns comun.

În raport de susținerea recurentei potrivit căreia în fișele de evaluare nu se menționează recomandările evaluatorilor privind propunerea, Înalta Curte reține că eventuala lipsă a recomandărilor nu poate conduce la o nulitate a fișei de evaluare, aceste recomandări nefiind prevăzute sub sancțiunea menționată, ci reprezentând doar o mențiune facultativă aflată la îndemâna experților evaluatori.

A treia critică a vizat greșita neidentificare de către comisie a viciilor de procedură, și, în opinia recurentei, această critică a fost greșit respinsă de către instanța fondului, fără analizarea argumentelor reclamantei însă folosind fraze cu caracter general sau fără conținut.

În esență, recurenta este nemulțumită deoarece prin cererea de chemare în judecată a invocat o serie de încălcări ale regulilor procedurale prevăzute în ghid, însă, fără a le analiza, instanța a concluzionat neargumentat, că aceste critici sunt "doar nemulțumiri cu privire la punctajul acordat", deși acordarea punctajului final este doar consecința nerespectării procedurilor prevăzute în ghid.

În cadrul acestui argument de nelegalitate, recurenta a reluat argumentele privind lipsa semnăturilor evaluatorilor și a motivelor acestora pentru fiecare element și subcriteriu, aspecte ce însă au fost analizate mai sus și nu se va reveni asupra lor.

În continuare, recurenta a susținut că toate criticile sale invocate în acțiune cu privire la modalitatea de evaluare și punctajul acordat reprezintă vicii de procedură și instanța trebuia să le analizeze.

Verificând aceste susțineri Înalta Curte amintește cu titlu preliminar că "în controlul exercitat asupra actelor administrative deduse judecății, instanța de contencios administrativ are de verificat conformitatea acestora cu legea și respectarea, în conduita autorității emitente, a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat și interesul public pe care autoritățile publice sunt chemate să îl ocrotească. Numai în măsura în care, probele dosarului conduc către concluzia ruperii acestui just echilibru, printr-o exercitare abuzivă, excesivă a dreptului de apreciere a autorității publice, se poate vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, sau despre o deturnare a scopului legii, în sensul de fraudă la lege" (Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ fiscal, decizia nr. 4357 din 15 octombrie 2009).

Așadar, este binecunoscut că raportul de drept administrativ este guvernat de principiul proporționalității între măsura dispusă în fiecare caz individual și interesul public ocrotit, impunând ca actele administrative să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie disproporționate în raport de scopurile urmărite.

Tocmai de aceea, actuala lege a contenciosului administrativ a introdus, printre temeiurile acțiunii, excesul de putere, definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege, sau prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale.

În aceeași notă, se poate afirma că, în exercitarea atribuțiilor lor, entitățile administrative dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situația în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporționalității între interesul public și cel privat, o evaluare a substanței măsurilor dispuse, făcută de instanța de contencios administrativ însăși, ar constitui o ingerință nepermisă în atribuțiile administrației publice.

Aceeași abordare se regăsește și în jurisprudența Curții Europene de Drepturilor Omului, care a statuat în cauza Van Marle și alții c. Olandei (hotărârea Plenului Curții din 26 iunie 1986) că o atare evaluare "se îndepărtează atât de mult de la sarcina normală a judecătorului, încât garanțiile prevăzute de art. 6 din Convenție nu ar putea viza litigii într-o asemenea materie".

Prin urmare, analizând conținutul actelor administrative atacate, în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte constată că adresa și fișele de evaluare contestate respectă limitele și scopul prevederilor legale în executarea cărora au fost adoptate, iar măsurile dispuse sunt amplu și adecvat motivate, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Așa cum just a reținut și instanța de fond, în urma verificărilor efectuate s-a constatat că a fost respectată metodologia de evaluare din Ghidul solicitantului pentru proiecte pentru întreprinderi nou-înființate inovatoare și de asemenea, a constatat că nu s-a înregistrat nicio eroare în privința punctajului comunicat pe fiecare criteriu în parte sau la calculul punctajului total obținut de proiectul la care se făcea referire în contestație. De asemenea, prin Decizie s-a constatat și faptul că nu au fost identificate vicii de procedură.

Așadar, în mod legal a statuat prima instanță că, în realitate criticile reclamantei din contestație vizează doar nemulțumiri cu privire la punctajul acordat.

S-a mai susținut că toate argumentele invocate de parte au fost înlăturate fără a fi analizate, apreciindu-se că nu se subsumează "viciilor de procedură", or, în opinia recurentei acest aspect echivalează cu o nesoluționare a cauzei și o respingere nemotivată a acțiunii, întrucât pentru fiecare critică în parte, reclamanta a arătat care este prevederea din Ghid încălcată, chiar dacă acesta se răsfrângea asupra modului de evaluare a proiectului.

Fără a reveni asupra celor menționate anterior, se constată că, apreciind în sensul că toate susținerile recurentei constituie simple nemulțumiri cu privire la punctaj și care exced cadrului procesual cu care a fost învestită, instanța a răspuns în bloc tuturor acestor aprecieri, astfel încât hotărârea pronunțată nu este afectată sub aspectul motivării.

Recurenta a mai invocat faptul că odată cu soluționarea celor 24 de contestații la 8 propuneri de proiecte s-au constatat "erori în acordarea punctajului 1 punct în loc de 2 puncte (...)", însă acest argument nu echivalează cu împrejurarea că, în faza administrativă, Comisia a reanalizat modul de acordare a punctajului, așa cum a susținut recurenta, ci că în anumite cazuri, punctual, au fost constatate vicii de procedură care au condus la o reexaminare a punctajului acordat.

Nici respingerea solicitării de administrare a probei cu expertiză în specialitate tehnică evaluare proiecte, nu este de natură să confirme o nelegalitate a soluției pronunțate, având în vedere că prin această probă, recurenta reclamantă tindea către o reevaluare în fond a propunerii de proiect, ceea ce excede prezentului cadru procesual, așa cum s-a justificat pe larg mai sus.

Susținerile intimatului pârât Ministerul Educației Naționale formulate pe calea întâmpinării, referitoare la lipsa calității sale procesuale pasive, nu pot fi analizate, întrucât nemulțumirile acestuia cu privire la soluția de respingere a excepției trebuiau formulate în contextul unei căi de atac, declarate în termenul legal, împotriva actului procedural prin care s-a adoptat soluția contestată.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va dispune respingerea recursului declarat de reclamantă ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legală, a hotărârii instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta SC A. împotriva Sentinței civile nr. 314 din 6 februarie 2017 și a încheierii de ședință din 31 octombrie 2016 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 martie 2020.

GGC - CL