ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1131/2020

Ședința publică din data de 26 februarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 22 noiembrie 2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, astfel cum a fost precizată și completată prin cererile depuse la data de 14 decembrie 2016 și 27 aprilie 2017, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate ("CNAS"), a solicitat anularea adresei nr. x/27.04.2016, emisă de pârâtă, atât cu privire la valoarea procentului "p", cât și cu privire la consumul individual al DAPP în trimestrul I 2016, inclusiv ca urmare a efectuării controlului judiciar asupra Ordinului Președintelui CNAS nr. 227/26.04.2016, prin care a fost stabilit și aprobat procentul "p", în baza căruia s-a calculat contribuția trimestrială aferentă trimestrului I 2016.

Prin sentința civilă nr. 1941 din 25 mai 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost completată, formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Sănătate, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 1941 din 25 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în principal, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, iar în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului Președintelui CNAS nr. 227/26.04.2016, solicitând instanței de control judiciar ca, făcând aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, să constate inexistența unui procent "p" legal stabilit pentru trimestrul I 2016.

A arătat recurenta-reclamantă că, potrivit art. 291 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 si art. 17 alin. (5) din Statutul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, în exercitarea atribuțiilor ce îi revin, președintele CNAS emite ordine care devin executorii după ce sunt aduse la cunoștința persoanelor interesate, iar ordinele cu caracter normativ se publica in Monitorul Oficial al României, Partea I. Prin urmare, președintele CNAS emite atât ordine cu caracter normativ, care necesită publicarea în Monitorul Oficial al României pentru a-si putea produce efectele, cât și ordine cu caracter individual care, pentru a-și putea produce efectele, trebuie aduse la cunoștința persoanelor interesate.

Prin urmare, a susținut recurenta, Ordinul Președintelui CNAS nr. 227/26.04.2016 are natura unui act administrativ cu caracter individual deoarece, pe de-o parte, se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, respectiv Deținătorilor de Autorizații de Punere pe Piața, iar pe de alta parte, acesta nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României.

În raport de aceste aspecte, recurenta a invocat următoarele motive de nelegalitate a ordinului atacat:

- actul administrativ cu caracter individual nu a fost comunicat persoanelor cărora li se adresează, în speță DAPP-urilor, pentru a putea deveni executoriu și a produce efecte juridice;

- neregulile referitoare la lipsa motivării actului administrativ și la lipsa documentației administrative impuse de lege fac imposibilă, până la sesizarea instanței, evaluarea completă a actului în cauza, precum și analiza, prin prisma interesului personal al destinatarului vizat de o asemenea decizie, a acurateții, a legalității și temeiniciei datelor comunicate;

- deși în cuprinsul Ordinului nr. 227/26.04.2017 este menționat temeiul emiterii sale, reprezentat de art. 291 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 si art. 17 alin. (5) din Statutul Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, niciuna dintre aceste dispoziții de lege si nicio altă dispoziție din O.U.G. nr. 77/2011 nu instituie competența Președintelui CNAS de a calcula și aproba procentul "p" și elementele acestuia;

- deși în cuprinsul art. 1 din acest act administrativ individual este menționat trimestrul pentru care a fost aprobat procentul "p", în formula de calcul pentru obținerea acestui procent a fost utilizat un element, respectiv CTt - consumul total de medicamente - aferent unui alt trimestru.

Sub acest ultim aspecte de nelegalitate, recurenta-reclamantă a considerat nelegală și contrară dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011 utilizarea elementului CTt aferent trimestrului IV 2015 pentru calcularea si stabilirea procentului "p" aferent trimestrului I 2016. Totodată, a apreciat că instanța de fond a analizat sumar și superficial acest motiv de nelegalitate al Ordinului nr. 227/26.04.2016, ca, de altfel, și celelalte motive de nelegalitate invocate, preluând susținerea complet neîntemeiată și nedovedită de către pârâta CNAS în sensul că aceasta mențiune ar reprezenta o eroare materială.

Recurenta-reclamantă a învederat că sunt dovedite și condițiile de invocare a excepției de nelegalitate prevăzute de art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, respectiv existența unui act administrativ individual și cerința ca de actul administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate să depindă soluționarea litigiului pe fond.

În ceea ce privește criticile aduse sentinței recurate, subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. recurenta-reclamantă a susținut că prima instanță a înlăturat, fără a motiva, critica de nelegalitate referitoare la modul netransparent în care CNAS a determinat datele comunicate. Instanța de fond s-a rezumat la a cita în cuprinsul sentinței recurate o serie de decizii ale Curții Constituționale, fără a face o corelare a acestora cu argumentele reclamantei. Procedând astfel, prima instanță nu a analizat în mod efectiv susținerile reclamantei, respectiv nu a înlăturat, motivat și argumentat, în mod explicit, criticile din acțiune și nici nu a prezentat, în concret, motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței.

A arătat recurenta că, datorită modului în care a fost emis actul contestat și refuzului pârâtei de depunere a unei documentații complete, s-a aflat în imposibilitate de a efectua verificări asupra modalității de calcul abordate de pârâtă, fiind, astfel, încălcate principiile transparentei, predictibilității fiscale si certitudinii fiscale, precum și dreptul la apărare al reclamantei și fiind împiedicat exercițiul unui control judecătoresc real.

Reclamanta consideră că nu a criticat însăși legea care reglementează contribuția trimestrială, ci împrejurarea că autoritatea publică a emis un act a cărui legalitate nu poate fi verificată în contextul lipsei datelor primare pe care s-a fundamentat, deși obligativitatea existenței lor este expres prevăzuta de lege. Instanța de fond ar fi trebuit sa rețină că efectuarea unei verificări reale se impune ca garanție împotriva arbitrariului. Notificarea nr. x/27.04.2016 nu cuprinde nicio mențiune referitoare la consumul total trimestrial de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății, astfel încât reclamanta este în imposibilitate de a verifica realitatea și corectitudinea valorii rezultat a calculului, respectiv valoarea procentului "p", element indispensabil în calculul contribuției clawback.

În ceea ce privește cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a reiterat aspectele de nelegalitate referitoare la lipsa motivării actului administrativ, susținând că raționamentul instanței de judecata, potrivit căruia conținutul actului administrativ, care ar cuprinde exclusiv decizia unilaterală a autorității publice, stabilirea valorilor comunicate, reprezintă un substituent al motivării. În aceste condiții, au fost încălcate dreptul la apărare și dreptul efectiv de acces la justiție al reclamantei, vătămarea fiind evidentă, reclamanta neavând posibilitatea de a evalua, nici măcar în fața instanței de judecată, acuratețea, legalitatea și temeinicia datelor comunicate.

În ceea ce privește documentația administrativă, făcând trimitere la dispozițiile art. 5 alin. (4), (5) și (6) din O.U.G. nr. 77/2011, recurenta-reclamantă a învederat că, deși pârâta CNAS a susținut că raportările comunicate de farmacii, unitățile sanitare și centrele de dializă sunt în format electronic, la dosarul cauzei nu s-a depus vreo dovadă de comunicare către reclamantă a consumului individual rezultat din aceste raportări, nici în format scriptic, nici în format electronic. La dosarul cauzei au fost depuse exclusiv extrase actuale din sistemul informatic unic integrat, care nu îndeplinesc condițiile de forma ale unui înscris în formă electronică, prevăzute de Legea specială nr. 455/2001 și de dreptul comun - art. 266-268 C. proc. civ. și cu privire la care nu poate fi identificată sursa și modul de prelucrare a informațiilor.

În aceste condiții, recurenta-reclamantă a apreciat că înscrisurile depuse la dosarul cauzei de către pârâta CNAS nu au forță probantă cu privire la conținutul raportărilor. Atâta vreme cat pârâta CNAS nu a respectat condițiile de fond și formă ale procedurile legale ce reglementează modul de raportare, stabilire și decontare a consumului comunicat trimestrial, actele administrative atacate nu pot fi prezumate ca fiind valide. Transmiterea către reclamantă a unui consum centralizat de medicamente înregistrat în sistemul de asigurări sociale de sănătate, fără a permite verificarea realității informațiilor pe baza cărora a fost stabilit acesta reprezintă o încălcare flagrantă a dreptului de contestare a actului, precum și a tuturor principiilor aplicabile în cauză - justețea impunerii, certitudinea impunerii, proporționalitatea impunerii și realitatea impunerii.

Prin urmare, în mod greșit a considerat prima instanță a fi suficientă proba cu înscrisurile depuse de pârâta CNAS, înscrisuri care nu pot fi considerate documente justificative ale emiterii actului administrativ contestat.

Totodată, reclamanta a subliniat că sistemul informatic nu asigură securitatea datelor introduse, acestea putând fi modificate, fie cu intenție, fie din eroare, de către toți cei care au acces la aceste informații, respectiv casele județene de asigurări de sănătate, CNAS, dar și furnizorii (deci angajații farmaciilor, unităților sanitare cu paturi și centrelor de dializa) și, nu de puține ori, CNAS a recunoscut existența erorilor ce se produc în sistem.

O altă critică formulată de recurenta-reclamantă privește înlăturarea greșită a motivului de nelegalitate privind caracterul excesiv al contribuției, ca efect al calculării acesteia nu asupra veniturilor efective ale reclamantei, ci asupra unei sume care include adaosurile entităților de pe lanțul de distribuție.

A arătat recurenta că instanța de fond a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, contribuția trimestriala se calculează prin aplicarea unui procent "p" asupra valorii consumului de medicamente suportate din FNUASS si din bugetul Ministerului Sănătății, fără a avea în vedere ultima teză a aceluiași articol, care prevede că aplicarea procentului trebuie sa aibă în vedere consumul aferent vânzărilor fiecărui plătitor de medicamente. Prin această interpretare gramaticală eronată, în opinia recurentei, instanța de fond a adăugat la lege, statuând că ceea ce este aferent vânzărilor fiecărui plătitor de medicamente este consumul iar nu valoarea acestui consum.

Pe de altă parte, instanța de fond a considerat în mod greșit ca aceste critici, privind includerea adaosurilor distribuitorilor și farmaciilor în valoarea consumului comunicat, exced controlului efectuat de instanța de contencios administrativ și poate fi "valorificat" doar în cadrul unei excepții de neconstituționalitate. Prima instanță a reținut, fără legătură cu motivul de nelegalitate invocat de reclamantă, argumentele invocate de pârâta CNAS prin întâmpinare, respectiv argumentele Curții Constituționale din decizia nr. 484/22.09.2014, care analizează exclusiv critici cu privire la discriminarea rezultată din lipsa instituirii unei taxe similare și pentru ceilalți agenți economici care acționează în domeniu, cum sunt distribuitorii și farmaciile. Prin aceasta decizie, Curtea Constituțională nu s-a pronunțat cu privire la includerea în mod legal/nelegal a adaosurilor distribuitorilor angro și a adaosurilor farmaciilor în datele comunicate de CNAS.

A arătat reclamanta că valorile consumului menționate în cuprinsul notificării pentru Trimestrul I 2016 au fost calculate luând în considerare prețurile la care au fost compensate medicamentele, respectiv cele care au fost suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății. Aceste prețuri sunt semnificativ mai mari decât sumele încasate de DAPP deoarece acestea includ nu numai sumele încasate de DAPP din vânzarea respectivelor medicamente, ci și adaosurile distribuitorilor angro, adaosurile farmaciilor și taxa pe valoarea adăugată aplicabilă. În condițiile în care O.U.G. nr. 77/2011 nu prevede în mod expres faptul ca adaosurile terților distribuitori angro și/sau adaosurile farmaciilor ar trebui luate în considerare la determinarea valorii vânzărilor sau a consumului de medicamente folosite pentru calcularea contribuției, pârâta CNAS nu a avut niciun temei legal pentru a include asemenea adaosuri în datele comunicate pentru Trimestrul I 2016, iar reclamanta nu putea supune controlului de constituționalitate prevederi inexistente.

Printr-un alt set de critici, recurenta a susținut înlăturarea greșită a motivului de nelegalitate referitor la discrepanța dintre vânzările sale și consumurile comunicate de pârâta CNAS. Aceste neconcordanțe nu au fost analizate și valorificate de instanța de fond, însă ele confirmă susținerile reclamantei referitoare la erorile existente în sistemul CNAS și, în lipsa oricăror documente justificative, nu au putut fi clarificate. Instanța de fond nu a considerat necesar sa solicite documente suplimentare, respectiv fișierele de raportare a datelor primare și a machetelor raport solicitate de reclamantă și nici nu a încuviințat administrarea probei cu expertiza, reținând ca aceste probe nu sunt utile pentru soluționarea cauzei.

Chiar și în lipsa accesului la bazele de date ale CNAS, a arătat recurenta că, din analiza pe care a făcut-o, a rezultat că vânzările trimestriale ale unui DAPP și consumul individual de medicamente ale aceluiași DAPP nu sunt superpozabile integral, întrucât consumul poate cuprinde medicamente care provin și din stocuri anterioare este real. Dar atunci când, în fiecare trimestru, DAPP-urilor li se comunica consumuri superioare vânzărilor realizate ori există variații nefirești, care nu se reflecta în niciun alt indice, devine evident faptul ca aceste consumuri sunt majorate artificial, fără a se reflecta în veniturile obținute de reclamantă.

A mai susținut recurenta că, odată puse la îndoială, pârâta trebuia sa facă dovada faptului ca aceste cantități/valori au fost într-adevăr eliberate/compensate, acesta reprezentând tocmai obiectul acțiunii formulate. Prima instanță s-a rezumat la a înlătura acest motiv de nelegalitate, fără a analiza motivul acestor neconcordanțe, fără a aprecia necesar a se dovedi din ce provine mai exact consumul aferent Trimestrului I 2016 si dacă, într-adevăr, au existat stocuri din trimestrele anterioare, vândute în perioada de referință.

În mod greșit a reținut instanța de fond faptul ca pârâta a indicat că valoarea consumului este cea suportată efectiv de la FNUASS și bugetul Ministerului Sănătății, rolul său fiind doar de informare a contribuabilului asupra acestei valori, îmbrățișând astfel opinia pârâtei CNAS, potrivit căreia aceasta nu este decât un simplu centralizator al datelor raportate de furnizori și de casele județene, fără a putea fi considerată răspunzătoare pentru legalitatea lor. Procedând într-o astfel de manieră, instanța de fond a încălcat dreptul de acces la justiție al reclamantei, întrucât singura cale de contestare a acestor date, prevăzută expres de O.U.G. nr. 77/2011, ar rămâne la stadiul de formalitate.

Faptul ca pârâta CNAS este răspunzătoare de datele raportate de furnizori și de casele județene de asigurări de sănătate rezultă în mod expres și din Contractul cadru din 27 decembrie 2010 privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2011-2012, aprobat prin H.G. nr. 1389/2010, obligație preluată și de Contractul cadru din 27 martie 2013 privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2013-2014, aprobat prin H.G. nr. 117/2013.

În fine, o ultimă critică formulată de recurentă a vizat greșita înlăturare a motivului de nelegalitate privind includerea în notificare a unor medicamente care nu se afla pe lista medicamentelor compensate și nici în lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția. Instanța de fond a procedat la înlăturarea acestui motiv de nelegalitate, preluând simplele susțineri ale pârâtei CNAS din întâmpinare, fără a pune în vedere acestei părți să indice modalitatea efectivă prin care medicamentele Aulin - cod W04552009 si Aulin 100 mg - cod W04553001 au fost consumate în trimestrul 1 2016 de către pacienți, fără nicio contribuție din partea acestora.

A arătat recurenta că, din probele administrate în cauză, nu reiese faptul ca aceste medicamente au fost raportate de unitățile sanitare cu paturi sau de centrele de dializă și, deși instanța de fond retine ca acestea au fost consumate fără ca pacientul sa achite contravaloarea lor, la dosarul cauzei nu se regăsește o dovadă în acest sens.

Recurenta-reclamantă a argumentat în sensul că instanța de fond nu a luat în considerare faptul că furnizorii achiziționează atât medicamente care se află pe lista medicamentelor compensate, cât și medicamente care se vând la liber, fără nicio legătura cu statul sau cu contribuția acestuia la plata lor. Însă, în consumul realizat din Fondul Unic de Asigurări Sociale de Sănătate pot fi incluse numai acele produse care sunt compensate potrivit legii și pentru care, din acest fond, se suportă fie o parte, fie integral prețul produselor, la momentul la care ele sunt eliberate pacienților (iar nu achiziționate de la furnizori).

În consecința, a apreciat reclamanta că instanța de fond a înlăturat în mod greșit motivul de nelegalitate privind includerea in notificare a unor medicamente care nu se afla pe lista medicamentelor compensate si nici in lista medicamentelor pentru care datorează contribuția.

Intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate nu a depus întâmpinare în cauză.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

II. 1. Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile formulate de reclamantă cu privire la greșita respingere a cererii în anularea Ordinului Președintelui CNAS nr. 227/26.04.2016.

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reține că, prin cererea de recurs, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului Președintelui CNAS nr. 227/26.04.2016, pentru ca, ulterior, în fața instanței de control judiciar, la termenul de judecată din 26.02.2020, să precizeze că nu mai susține această excepție, formulată în condițiile art. 4 din Legea nr. 554/2001. Totodată, reprezentantul reclamantei a solicitat ca argumentele expuse în susținerea excepției de nelegalitate să fie avute în vedere drept critici aduse sentinței de fond, vizând soluția de respingere a capătului de cerere privind anularea ordinului anterior menționat.

Din această perspectivă, Înalta Curte reține că motivele de nelegalitate a Ordinului Președintelui CNAS nr. 227/26.04.2016, expuse de reclamantă în cuprinsul cererii de recurs, exced celor invocate în fața instanței de fond.

Astfel, prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată la data de 14.12.2016 și la data de 27.04.2017, reclamanta a susținut două motive de nelegalitate a ordinului, și anume nerespectarea cerinței de publicare în Monitorul Oficial și calcularea procentului "p" și, implicit, a contribuției trimestriale aferente trimestrului I 2016, prin luarea în considerare a consumului total de medicamente aferent trimestrului IV 2015, iar nu cel aferent trimestrului I 2016, analizat în speță.

Pe de altă parte, prin recurs s-au invocat motive suplimentare de nelegalitate, respectiv lipsa motivării actului administrativ și a documentației pe care se întemeiază emiterea ordinului, precum și depășirea competențelor legale ale Președintelui CNAS.

Totodată, recurenta-reclamantă a invocat un motiv de nelegalitate referitor la necomunicarea ordinului, pe care îl apreciază a fi un act administrativ individual, către destinatarii săi, respectiv deținătorilor de autorizații pentru punere pe piață a medicamentelor, categorie în care se încadrează și reclamanta.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi.", iar potrivit art. 494 din același act normativ:

"Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune.". Înalta Curte va avea în vedere și dispozițiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunțate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilității formulării unor pretenții noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

Formularea unei astfel de cereri contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum și principiului contradictorialității reglementat de art. 14 din același cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări și a administra probe față de pretențiile reclamantului.

Pe cale de consecință, instanța de control judiciar nu poate proceda la analizarea unor motive de nelegalitate noi, neinvocate în fața instanței de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la analizarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului.

Așadar, motivele de nelegalitate invocate de recurentă, referitoare la lipsa motivării actului administrativ și nerespectarea competențelor legale ale Președintelui CNAS la emiterea ordinului, nefăcând obiectul cererii de chemare în judecată și nici a precizărilor ulterioare, nu pot fi analizate pentru prima dată, în calea de atac a recursului.

În ceea ce privește motivul referitor la necomunicarea actului administrativ individual, de asemenea, instanța de control judiciar constată că un astfel de motiv a fost invocat pentru prima dată în calea de atac. Mai exact, în fața instanței de fond, reclamanta a susținut că ordinul atacat are caracter normativ, fiind supus cerinței de publicare în Monitorul Oficial. Prin sentința recurată, prima instanță a reținut caracterul de act administrativ individual al ordinului și, corelativ, inexistența cerinței de publicare în Monitorul Oficial, iar urmare a acestei hotărâri judecătorești, reclamanta a formulat un motiv de recurs prin care, susținând că ordinul atacat este un act administrativ individual (astfel cum a reținut instanța de fond), a reclamat nerespectarea obligației autorității de a comunica actul destinatarilor săi.

În acest context, este evident că, prin cererea de recurs, reclamanta a înlocuit critica de nelegalitate referitoare la nepublicarea Ordinului Președintelui CNAS nr. 227/26.04.2016 în Monitorul Oficial cu cea privind necomunicarea actului. Deși ambele cerințe de legalitate invocate de recurentă (comunicarea actului, respectiv publicarea lui în Monitorul Oficial) sunt întemeiate pe principiile publicității și transparenței actelor administrative, totuși ele privesc acte de natură diferite (individual, respectiv normativ) și se adresează unor subiecți de drept diferiți, astfel încât cele două motive de nelegalitate nu se suprapun și nu sunt interschimbabile.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că singurul motiv de nelegalitate a ordinului atacat, expus atât în fața instanței de fond, cât și a instanței de recurs, se referă la calcularea procentului "p" și, implicit, a contribuției trimestriale aferente trimestrului I 2016, prin luarea în considerare a consumului total de medicamente aferent trimestrului IV 2015, iar nu cel aferent trimestrului I 2016, analizat în speță.

Or, analizând această critică a reclamantei, Înalta Curte constată a fi corecte considerentele primei instanțe, prin care s-a reținut existența unei erori materiale în cuprinsul ordinului contestat, eroare care nu poate constitui un motiv de nelegalitate a actului administrativ. Mai exact, eroarea constă în menționarea în cuprinsul ordinului a valorii CTt aferentă trimestrului IV 2015, deși toate celelalte mențiuni din cuprinsul ordinului confirmă că actul administrativ privește trimestrul I 2016, dar această eroare nu are niciun fel de efect asupra indicatorilor în raport de care s-a calculat contribuția datorată de reclamantă, atât timp cât, în art. 2 alin. (1) din același ordin se menționează valoarea corectă a consumului centralizat de medicamente care include TVA, iar această valoare a fost comunicată reclamantei prin adresa nr. x/27.04.2016.

Pentru aceste considerente, nefiind decelat niciun motiv de nelegalitate a actului administrativ, din cele invocate de reclamantă, respectiv nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile referitoare la Ordinul Președintelui CNAS nr. 227/26.04.2016.

II.2. Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile formulate de reclamantă referitoare la greșita respingere a motivelor de nelegalitate privitoare la adresa nr. x/27.04.2016.

II.2.1. În ceea ce privește criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a invocat o pretinsă nemotivare a sentinței recurate, atât din perspectiva prezentării unor argumente succinte cu privire la o serie de motive de nelegalitate, sau chiar a inexistenței unor astfel de argumente, cât și din perspectiva unei greșite rețineri a contestării, de către reclamantă, a legii în temeiul căreia se calculează contribuția trimestrială.

Referitor la acest din urmă argument, Înalta Curte constată că acesta nu se circumscrie cazului de casare reglementat de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., ci de pct. 8 al aceluiași articol, urmând a fi analizat sub acest aspect.

Referitor la caracterul succint/inexistent al considerentelor, Înalta Curte apreciază a fi nefondată această critică de nelegalitate, constatând că prima instanță a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentința recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părți, precum și elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit, este neîntemeiată.

Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinței recurate corespund poziției procesuale exprimate de pârâtă, sau că, în sprijinul soluției pronunțate, instanța de fond a invocat argumente din cuprinsul unor decizii pronunțate de instanța de contencios constituțional nu reprezintă o necercetare a cauzei în sensul neprezentării argumentelor proprii instanței și a neanalizării apărărilor reclamantei, în condițiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu ușurință din lecturarea hotărârii, iar din considerentele sentinței reiese că au fost avute în vedere susținerile părților.

Totodată, instanța de control judiciar reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză, obligație îndeplinită în prezenta speță.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

II.2.2. Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate de recurenta-reclamantă cu privire la sentința atacată, subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că acestea pot fi sintetizate după cum urmează:

- critici referitoare la nemotivarea adresei/notificării prin care intimata-pârâtă a comunicat datele necesare calculării contribuției clawback aferentă trimestrului I 2016;

- critici referitoare la caracterul excesiv al contribuției, ca efect al calculării acesteia asupra unei sume care include adaosurile entităților de pe lanțul de distribuție;

- critici referitoare la înlăturarea motivului de nelegalitate privitor la includerea în baza de calcul a contribuției a unor medicamente care nu se află incluse în lista medicamentelor compensate și nici în lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția; în acest set de critici se includ și cele privitoare la neconcordanțele dintre vânzările înregistrate de reclamantă și consumul comunicat de pârâta CNAS.

A. Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile prin care se reiterează nemotivarea actului administrativ și lipsa documentației administrative avute în vedere la emiterea sa.

Din cuprinsul adresei nr. x din 27.04.2016 rezultă că autoritatea intimată-pârâtă a comunicat recurentei-reclamante elementele prevăzute de art. 3 alin. (3) și art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, notificarea contestată cuprinde atât temeiul de drept în baza căruia a fost emisă, cât și elementele obligatorii prevăzute de lege, respectiv, valoarea procentului "p" și valoarea consumului de medicamente aferent trimestrului în litigiu, conform anexei la notificare.

Prin motivele de recurs, recurenta-reclamantă recunoaște că actul administrativ atacat este motivat în drept, însă pretinde că nu există și o motivare în fapt a acesteia, deoarece nu există nicio pârghie de control a informațiilor primite în vederea calculării contribuției clawback.

Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu invocă, în realitate, lipsa unei motivări a actului administrativ contestat, ci imposibilitatea verificării datelor comunicate centralizat de intimata-pârâtă CNAS, prin raportare la sursele efective ale consumurilor înregistrate pe canalele de eliberare a medicamentelor, reclamanta susținând că, astfel, nu există un mijloc de control a informațiilor primite în vederea calculării contribuției clawback.

Or, criticile reclamantei cu privire la lipsa motivării actului administrativ se circumscriu unor argumente de neconstituționalitate a normei, vizând lipsa de transparență fiscală și nu unor aspecte de nelegalitate a actului, sancționabile de către instanța de contencios administrativ, în condițiile în care notificarea respectă întru totul conținutul stabilit prin dispozițiile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011.

În realitate, recurenta-reclamantă solicită să i se comunice raportările transmise de casele de asigurări de sănătate județene, raportări ce au fost ulterior centralizate în ceea ce se numește "consumul centralizat de medicamente", dar și raportările primare efectuate de farmacii, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă, în condițiile în care în cuprinsul O.U.G. nr. 77/2011 nu există nicio dispoziție legală în acest sens. Reclamanta urmărește, astfel, obținerea unor date suplimentare, a căror comunicare nu incumbă CNAS în aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011. Prin urmare și argumentele referitoare la nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 455/2001 privind semnătura electronică, prin raportare la extrasele din sistemul informatic integrat, sunt nerelevante în soluționarea cauzei, neputând fi calificate drept criterii de nelegalitate a adresei de notificare a contribuției.

Este de necontestat că motivarea este de esența actului administrativ, dar îndeplinirea acestei cerințe se raportează la textul de lege care reglementează regimul juridic al actului în speță, conținutul motivării trebuind să respecte această normă. În aceste condiții, nemulțumirile reclamantei referitoare la reglementarea de către legiuitor a unui conținut mult prea succint al motivării pe care trebuie să o cuprindă notificarea privește, într-adevăr, neconstituționalitatea normei și nu nelegalitatea actului administrativ emis în temeiul acesteia, astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond.

B. Referitor la criticile reiterate ale reclamantei vizând modul de stabilire a bazei de calcul a contribuției clawback prin includerea adaosurilor enităților aflate în lanțul de distribuție.

În esență, recurenta-reclamantă a susținut că taxa trimestrială este calculată în mod greșit asupra valorii la care au fost vândute medicamentele pe canalele de distribuție, care include atât prețul medicamentului, cât și adaosurile distribuitorilor, apreciind că aplicarea procentului "p" trebuie raportat la vânzările aferente fiecărui plătitor de contribuție.

Înalta Curte va respinge, ca nefondate, aceste susțineri, instanța de fond reținând corect că, în raport cu prevederile art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, stabilirea contribuției se face prin raportare la valoarea consumului de medicamente suportate din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție.

Este de necontestat împrejurarea că, în consumul raportat de farmacii și distribuitori către CNAS sunt incluse și adaosurile comerciale practicate de agenții economici de pe lanțul de distribuție (adaosul comercial de distribuție și adaosul de farmacie), calculate potrivit art. 20 și 21 din Ordinul Ministrului Sănătății nr. 75/2009, însă criticile reclamantei vizează însuși modul în care legiuitorul a reglementat mecanismul de calcul al taxei parafiscale, care poate face obiectul unei eventuale sesizări adresate Curții Constituționale, iar nu al controlului instanței de contencios administrativ. În lipsa unor argumente legate de modul concret de determinare a valorii consumului, susținerile recurentei în sensul că intimata-pârâtă CNAS ar fi trebuit să aibă în vedere valoarea vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție și nu valoarea consumului de medicamente, raportat la valoarea de compensare a medicamentelor, constituie, în realitate, critici ce vizează justețea reglementării, iar nu legalitatea actelor emise de autoritate în executarea legii.

Criticile referitoare la greșita aplicare a considerentelor deciziei Curții Constituționale nr. 484 din 25.09.2014 sunt, de asemenea, neîntemeiate, fiind datorate unei lecturări incomplete a argumentației forului constituțional, care a reținut următoarele:

"În aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit așadar modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus.".

Totodată, Curtea Constituțională a reiterat faptul că această contribuție trimestrială a fost instituită de legiuitor exclusiv în considerarea faptului că acestor deținători li se decontează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății contravaloarea medicamentelor vândute (deci în considerarea acestei facilități), ceea ce nu este cazul celorlalți subiecți care desfășoară o activitate comercială, fără a beneficia de alte avantaje.

Aceste considerente au fost reiterate și prin deciziile Curții Constituționale nr. 668/2014, nr. 665/2014 și nr. 789/2015, motiv pentru care Înalta Curte este obligată să valideze interpretarea dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, nemaiputând să aplice textul analizat în sens contrar celor constatate prin deciziile Curții Constituționale. În deciziile sus-menționate, Curtea Constituțională s-a referit și la faptul că o atare interpretare nu încalcă principiul certitudinii fiscale, echității, proporționalității, rezonabilității și nediscriminării, deoarece DAPP beneficiază de un real avantaj, are certitudinea vânzării și încasării contravalorii medicamentelor, iar măsurile instituite sunt în acord cu prevederile constituționale cu privire la garantarea dreptului la ocrotirea sănătății și nu aduce atingere prevederilor din art. 1 par. 2 din Primul Protocol Adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Așadar, susținerile recurentei-reclamante, în sensul că ar fi îndatorată la plata unor taxe pe venituri pe care nu le realizează, adaosurile comerciale nefiind încasate de deținătorii DAPP, ci de distribuitori și farmacii, nu poate fi reținută, întrucât, la introducerea pe piață a unui medicament, titularii contribuției cunoșteau condițiile de plată a taxei, respectiv faptul că nu vor plăti o contribuție raportată doar la prețul de producător.

În concluzie, Înalta Curte constată că în mod corect intimata-pârâtă CNAS a comunicat reclamantei valoarea consumului de medicamente aferent vânzărilor, raportat la valoarea de compensare din prețul final al acestor medicamente, chiar dacă prețul final include și eventuale adaosuri practicate de agenții economici interpuși în lanțul de distribuție, împrejurare care nu poate fi interpretată ca fiind nelegală or ca având caracter discriminatoriu.

C. În ceea ce privește criticile referitoare la includerea în baza de calcul a contribuției a unor medicamente care nu sunt incluse în lista medicamentelor compensate și nici în lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția, precum și a celor privitoare la neconcordanțele dintre vânzările înregistrate de reclamantă și consumul comunicat de pârâta CNAS.

Înalta Curte constată că instanța de fond a soluționat în mod corect motivul de nelegalitate referitor la neconcordanțele dintre vânzările înregistrate de reclamantă și consumul comunicat de pârâta CNAS, având în vedere că, între momentul vânzării de către deținătorul autorizației de punere pe piață și momentul eliberării medicamentelor, prin canalele de distribuție, către consumatorul final, intervine un interval de timp, astfel încât valoarea consumului comunicat de pârâtă în cauză poate include și valori ale medicamentelor pe care reclamanta le-a pus în vânzare anterior trimestrului I 2016, dar care au fost consumate în acest trimestru.

Prin urmare, având în vedere decalajul de timp existent între data achiziționării și data eliberării către pacienți a medicamentelor de către furnizorii de produse sau servicii medicale, acestea nefiind retrase din circuitul terapeutic, obligația de plată a contribuției de către reclamantă nu este înlăturată, nefiind împiedicată eliberarea respectivelor medicamente către pacienți, chiar dacă pentru respectivele medicamente au intervenit situații precum expirarea sau retragerea autorizației de punere pe piață. În egală măsură, nici diferențele înregistrate de reclamantă în volumul vânzărilor acestor medicamente nu este relevant, atât timp cât momentul vânzărilor efectuate de reclamantă nu coincide cu momentul punerii medicamentelor la dispoziția pacienților.

Totodată, Înalta Curte are în vedere împrejurarea că legalitatea unui act administrativ se analizează în funcție de normele în vigoare, care prevăd modul de calcul al contribuției în raport de datele puse la dispoziție de canalele prevăzute în cuprinsul O.U.G. nr. 77/2011, instanța de judecată neputând să ia în considerare date statistice sau evidențe interne ale reclamantei în detrimentul datelor oficiale, raportate în conformitate cu prevederile legale și a căror nerealitate nu a fost dovedită.

În ceea ce privește medicamentele Aulin - cod W04552009 si Aulin 100 mg - cod W04553001, Înalta Curte are în vedere că art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011 prevăd că plata trimestrială este datorată pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, pentru medicamentele utilizate în tratamentul spitalicesc, precum și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, contribuțiile trimestriale calculate conform prezentei ordonanțe de urgență. Așadar, nu este necesar ca medicamentele să fie incluse în lista medicamentelor compensate aprobată prin H.G. nr. 720/2008, ci este suficient ca acestea să fie înscrise într-una dintre categoriile menționate de textul de lege anterior citat și contravaloarea lor să fie suportată din FNUASS și bugetul Ministerului Sănătății.

În cauză, intimata-pârâtă a arătat că cele două medicamente au fost raportate drept consumate de către canalele de eliberare prevăzute de lege, astfel încât în mod corect au fost incluse în consumul aferent vânzărilor plătitorului de contribuție. Argumentele recurentei-reclamante, referitoare la nedovedirea raportării consumului acestor medicamente de către unitățile sanitare cu paturi sau de centrele de dializă nu fac altceva decât să reitereze criticile referitoare la imposibilitatea verificării datelor comunicate centralizat de intimata-pârâtă CNAS, prin raportare la sursele efective ale consumurilor înregistrate pe canalele de eliberare a medicamentelor, care au fost respinse, ca nefondate, în cuprinsul prezentei decizii. Astfel cum s-a arătat anterior, în sarcina intimatei-pârâte nu subzistă o obligație de punere la dispoziția DAPP a raportărilor transmise de casele de asigurări de sănătate județene și a raportărilor primare efectuate de farmacii, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă, în baza cărora s-a calculat valoarea consumului de medicamente pentru medicamentele cuprinse în Anexa 1 la notificare.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 1941 din 25 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 februarie 2020.