ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4152/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 21.07.2016 sub nr. x/2016, astfel cum a fost precizată ulterior, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu pârâtul Guvernul României, obligarea pârâtului sa efectueze modificarea pozițiilor din Anexa 32 la H.G. nr. 964/2002 - pct. 6, 7, 20, 21, 22, 26, 35, 38 - la care sunt indicate bunuri ce fac parte din domeniul public al Comunei Crăiești Jud. Mureș, în sensul anularii acestora, întrucât imobilele/bunurile menționate nu fac parte din domeniul public al Comunei Crăiești, fiind restituite în natura reclamantului prin hotărâri judecătorești, parata urmând sa ia act de cele statuate cu putere de lucru judecat prin sentința civila nr. 1426/2005 a Tribunalului Mureș, decizia civila nr. 161 A/2006 a Curții de Apel Mureș și decizia civila nr. 722/2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Prin aceste hotărâri instanțele au reținut că "imobilele (construcții si teren) ce au aparținut tatălui reclamantului B. si ulterior reclamantului, ca moștenitor, nu fac parte din domeniul public, iar Statul nu poate emite "acte" de trecere în domeniul public … ".

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3765 din 17 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și s-a dispus anularea parțială a H.G. nr. 964/05.09.2002 publicată în Monitorul Oficial nr. 686 bis din data de 17.09.2002, în privința imobilelor evidențiate la pozițiile 6, 7, 20, 21, 22, 26, 35 și 38 din Anexa nr. 32 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Crăiești.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 a formulat recurs pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, criticând-o pentru motive de nelegalitate. Motivele de recurs, circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., vizează următoarele încălcări sau aplicări greșite a normelor de drept material: - instanța de fond a ignorat aspectul prescrierii dreptului la acțiune și acela al interesului privind analizarea legalității actului autorității publice locale, respectiv a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Crăiești nr. 19/2001 privind însușirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unității administrativ - teritoriale; - acceptând termenul de un an prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004, soluția respingerii excepției tardivității cererii apare ca fiind nelegală, în condițiile în care termenul de decădere a fost cu mult depășit, avându-se în vedere modalitatea specială de realizare a publicității anexelor hotărârii de guvern, cu respectarea dispozițiilor prevăzute în art. 108 din Constituție privind publicarea acestora în Monitorul Oficial. - în mod nelegal prima instanță a omis a se pronunța asupra aspectului invocat de către Guvernul României (în adresa nr. x/15.06.2017) privind necesitatea analizării, de către instanța competentă material, a H.C.L. nr. 19/2001 al Comunei Crăiești, prin raportare la prevederile art. 36, coroborate cu cele ale art. 49 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, republicată, cu modificări și completări, respectiv ale art. 3 alin. (4), coroborate cu cele ale art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică; - Hotărârea de guvern nr. 964/2002 este un act administrativ de autoritate care nu condiționează și nici nu cenzurează existența efectelor actelor juridice precedente, pe care doar le aprobă (în limitele exercitării, de către Guvernul României, a prerogativelor cu care este expres învestit prin dispozițiile Legii nr. 213/1998, republicată); - analiza instanței de fond s-a limitat la interpretarea formală a atribuțiilor Guvernului României privind aprobarea inventarelor întocmite și însușite de către autoritățile publice locale, în virtutea drepturilor conferite potrivit principiului autonomiei locale; - instanța a interpretat eronat dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificări și completări, care prevăd că inventarele astfel însușite se centralizează de către Consiliul Județean și se trimit Guvernului României doar pentru atestare, rolul exercitat de către autoritatea centrală a puterii executive fiind, eminamente, unul constatator/aprobator; - în lipsa unei decizii de anulare a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Crăiești nr. 19/2001, soluția pronunțată în cauză este lipsită de sens, actul autorității publice locale subzistând ca efecte juridice; - a fost ignorată cererea întemeiată pe dispozițiile art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., privind oportunitatea și necesitatea participării în cauză a emitentului Hotărârii nr. 19/2001, respectiv a Consiliului Local al Comunei Crăiești. Pentru toate aceste motive s-a solicitat admiterea recursului declarat împotriva sentinței civile nr. 3765/17.10.2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și, în consecință, respingerea acțiunii, inclusiv cu privire la aspectul cheltuielilor de judecată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă, intimatul reclamant A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea soluției primei instanțe. Referitor la motivul privind prescripția dreptului la acțiune, s-a arătat că termenul începe să curgă de la momentul luării la cunoștință și nu de la data publicării în Monitorul Oficial, iar data luării la cunoștință este luna ianuarie 2016, când anexele hotărârii de guvern au fost depuse la dosarul aflat pe rolul Judecătoriei Reghin privind plângerea formulată împotriva încheierii de carte funciară. S-a invocat jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, potrivit căreia actul vătămător este hotărârea de guvern, și nu hotărârea de consiliu local privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public. (Decizia nr. 2915/2011), nefiind astfel nici necesară introducerea în cauză a Consiliului Local. A arătat intimatul - reclamant că statul a preluat imobilele fără titlu valabil, astfel cum rezultă din cele 3 hotărâri judecătorești având ca obiect acțiune în revendicare.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 29 septembrie 2020, față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Prin Incheierea de ședință din data de 15 ianuarie 2019 s-a admis contestația la tergiversare și a fost acordat termen pentru judecarea cauzei la data de 24 septembrie 2019. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prin H.G. nr. 964/2002, publicată în Monitorul Oficial 686 bis din 17 septembrie 2002, s-a atestat apartenența la domeniul public al Comunei Crăiești a următoarelor imobile: Clădire Școală generală Crăiești, Clădire WC Școala generală Crăiești, Clădire sediu post poliție Crăiești, teren aferent post poliție Crăiești, teren aferent gheretă pază Crăiești, teren aferent școală Crăiești, gard beton și plasă școala Crăiești, teren de sport Crăiești - pozițiile 6, 7, 20, 21, 22, 26, 35, 38 din Anexa nr. 32 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Crăiești. Imobilele sunt înscrise în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Crăiești la pozițiile 6, 7, 20, 21, 22, 26, 35, 38 din Anexa nr. 32 la H.G. nr. 964/2002, a cărei anulare parțială o solicită reclamantul. Din hotărârile judecătorești depuse în probațiune la dosar, precum și din raportul de expertiza efectuat în cauza rezulta că exista identitate intre imobilele construcții și anexe înscrise în CF nr. x (50012) si nr. 8 (50020), restituite reclamantului prin hotărâri judecătorești, și imobilele construcții menționate în Anexa 32 la H.G. nr. 964/2002 la pozițiile 6, 7, 20, 21, 22, 26, 35, 38. Din înscrisurile dosarului rezulta ca autorul reclamantului, B., a fost proprietar tabular al imobilelor înscrise în CF nr. x Crăiești si CF nr. x Crăiești, iar în anul 1947 în aceste cărți funciare s-a intabulat dreptul de proprietate în favoarea Statului Roman, cu cota 1/1, prin expropriere, în CF fiind menționată întabularea sub nr. x/1947. In ceea ce privește cadrul procesual, raportat și la motivul de casare vizând greșita aplicare a dispozițiilor art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., privind necesitatea participării în cauză a emitentului Hotărârii nr. 19/2001, respectiv a Consiliului Local al Comunei Crăiești, se impune mențiunea că acțiunea în contencios administrativ nu are ca obiect propriu-zis anularea unui act administrativ adoptat de Consiliul Local, în exercitarea atribuțiilor sale de autoritate publică locală, litigiul tinzând, în esență, la delimitarea domeniului public al unității administrativ - teritoriale, în sensul art. 23 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în vigoare în perioada de referință. Hotărârea de guvern de atestare a domeniului public a unei unități administrativ - teritoriale nu constituie, prin ea însăși, titlul de proprietate al județului, orașului, municipiului sau comunei asupra imobilelor vizate, dar produce efecte juridice în sensul delimitării domeniului public de cel privat, în timp ce hotărârile consiliilor locale prin care se aprobă inventarele bunurilor ce alcătuiesc domeniul public, adoptate conform art. 21 din Legea nr. 213/1998 și al normelor tehnice de aplicare a acesteia reprezintă doar acte premergătoare în cadrul procedurii administrative reglementate de lege pentru atestarea domeniului public. De aceea, contestarea judiciară a hotărârii de guvern de atestare a domeniului public nu este condiționată de atacarea, în prealabil, a hotărârii prin care a fost aprobat inventarul bunurilor; dimpotrivă, aceasta din urmă ar putea fi cenzurată de instanța de contencios administrativ învestită cu acțiunea în anularea actului administrativ pe care l-a precedat, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. In acest context, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut, în mod corect, în marja de apreciere oferită de dispozițiile art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., că nu se impune introducerea în cauză a autorității locale. Mai are în vedere instanța și împrejurarea că prin adresa nr. x/5.08.2016, depusă la dosarul curții de apel de către Guvernul României, s-a precizat că s-a solicitat Consiliului Local al Comunei Crăiești, să formuleze cerere de intervenție în temeiul art. 61 din C. proc. civ., solicitare la care nu a primit răspuns. Critica referitoare la soluția de respingere a excepției tardivități acțiunii este lipsită de fundament, prima instanță interpretând și aplicând corect prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în raport cu natura juridică a actului administrativ atacat și cu specificul formalităților procedurale de aducere la cunoștință publică a acestuia. În cazul unei hotărâri adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, pentru atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor procedurale nu coincide cu publicarea în Monitorul Oficial, pentru că anexele în care sunt indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele "bis" ale Monitorului Oficial al României, Partea I, care nu se aduc la cunoștința generală a publicului, ci sunt distribuite doar persoanelor interesate. Această interpretare, impusă de respectarea principiului liberului acces la justiție și a dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 21 din Constituția României și în art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, se regăsește în practica anterioară a Înaltei Curți (e.g. decizia nr. 4060/13 noiembrie 2008, publicată în Jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal pe anul 2008, semestrul II, pag. 78). Prin urmare, intimatul - reclamant, în calitatea sa de terț care se consideră vătămat printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altor subiecte de drept, potrivit art. 1 alin. (2) și art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a luat cunoștința de existența actului vătămător, mai precis, de includerea imobilelor în litigiu în anexele H.G. nr. 964/2002 în cursul judecății dosarului nr. x/2015, având ca obiect plângerea împotriva încheierilor de CF nr. x și 8192 din 03.06.2015, a încheierii nr. 5222 din 01.04.2014 și 5221 din 31.03.2015, în luna ianuarie 2016. De altfel, din parcurgerea actelor dosarului și a deciziilor civile invocate de către reclamant, având ca obiect acțiunile în revendicare, nu rezultă nicio referire cu privire la hotărârea de guvern care face obiectul prezentei acțiuni. Înalta Curte constată neîntemeiate și criticile referitoare la dezlegarea dată fondului cauzei. Într-o acțiune în contencios administrativ subiectiv, cum este aceasta de față, încadrată în prevederile art. 1 alin. (2) și art. 8 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, sancțiunea juridică a nulității actului administrativ poate fi aplicată dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiții: actul administrativ contestat să fie nelegal și să aibă ca efect vătămarea unui drept ori a unui interes legitim privat al reclamantului. În speță, pentru anularea parțială a hotărârii de guvern este necesar ca din probele cauzei să rezulte cu certitudine, pe de o parte, că atestarea apartenenței bunurilor în litigiu la domeniul public a comunei este nelegală, fie din motive legate de neregularitatea procedurii derulate în temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998, fie sub aspect substanțial, legat de titularul dreptului de proprietate sau de uzul și destinația de interes public a imobilelor, și, pe de altă parte, că prin includerea acestora în anexele H.G. nr. 964/2002 a fost vătămat dreptul de proprietate pe care îl invocă reclamantul. In aceste repere, concluzia curții de apel este corectă, fiind însușită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea judicioasă, în acord cu voința clar exprimată de legiuitor, a prevederilor care reglementează regimul juridic al proprietății publice. Singura justificare pentru regimul juridic al terenului, indicată de emitentul hotărârii de guvern, o reprezintă HCL Crăiești nr. 19/2001, prin care, în mod unilateral, făcând totală abstracție de statutul juridic al terenului, s-au creat premisele atestării acestuia ca făcând parte din domeniul public al localității. Prin Hotărârea de Guvern contestată nu au fost invocate motivele care au determinat calificarea imobilelor în litigiu ca făcând parte din patrimoniul comunei (dobândit de unitatea administrativ- teritorială prin vreunul din modurile prevăzute de lege) și fiind de uz sau de interes public, fiind încălcate prevederile art. 1, art. 3 alin. (1), art. 4 și art. 7 alin. (1) Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Înalta Curte reține că dovada dreptului de proprietate în favoarea intimatului-reclamant este susținută de mai multe elemente probatorii, corect prezentate de instanța de fond, relevante fiind hotărârile judecătorești depuse la dosar, pronunțate în acțiunile de stabilire a proprietății și de punere în posesie, respectiv sentința nr. 1426 din 7 noiembrie 2005 a Tribunalului Mureș, Decizia nr. 161/A din 15 septembrie 2006 a Curții de Apel Târgu Mureș si Decizia nr. 722 din 6 februarie 2008 a Înaltei Curți de Casație si Justiție. Astfel prin aceste hotărâri s-a stabilit că "deposedarea reclamantului s-a realizat abuziv, în temeiul unei exproprieri care nu îndeplinea condițiile legii" (Decizia nr. Decizia nr. 722 din 6 februarie 2008 a Înaltei Curți de Casație si Justiție, secția I civilă). Totodată, astfel cum s-a arătat, soluția judecătorului de fond a fost fundamentată și pe concluziile expertizei tehnice judiciare, întocmită in cauză (dosar primă instanță), care a stabilit identitatea intre imobilele construcții și anexe restituite reclamantului prin hotărârile judecătorești, cu imobilele menționate în Anexa 32 la H.G. nr. 964/2002, respectiv includerea acestora, după caz, in lista cuprinsă in senințele civile. Ca atare, în absența probării împrejurării că trecerea imobilelor în domeniul public al Comunei Crăiești s-a realizat pe temeiul unui interes public sau pentru cauză de utilitate publică, în condițiile in care pentru aceste imobile existau litigii înregistrate pe rolul instanțelor din anul 1998, se reține că întreaga procedură derulată conform art. 18-24 din Legea nr. 213/1998 este nelegală și, deci, în mod justificat a fost anulat actul administrativ atacat. Referitor la cheltuielile de judecată solicitate de către intimatul - reclamant, Înalta Curte reține față de dispozițiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. potrivit cu care: "Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", caracterul întemeiat al cererii cu privire la sumele avansate in faza procesuală a recursului. În ceea ce privește însă cuantumul acestora, instanța reține că, pentru a obține rambursarea cheltuielilor de judecată, trebuie luat în calcul caracterul lor rezonabil, proporțional în raport cu activitatea desfășurată de avocat în stadiul procesual al recursului, astfel incât instanța va face aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ. în ceea ce privește onorariul apărătorului. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Constatând că sentința recurată este legală și că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 496 teza a II - a C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.