Decizia nr. 13 din 6 martie 2017

Titularul sesizării este Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă, învestită cu soluţionarea apelului formulat împotriva Sentinţei nr. 442 din 3 martie 2016, pronunţată de Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă.

Titularul sesizării este legitimat procesual activ, în conformitate cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind o curte de apel care judecă în ultima instanţă un litigiu având ca obiect cererea reclamanţilor Judeţul C, Consiliul Judeţean C şi preşedintele Consiliului judeţean C, de obligare a pârâtei la restituirea sumei de 800.000 lei, reprezentând plata efectuată de reclamanţi în temeiul Hotărârii Consiliului Judeţean C nr. 52/2013. II. Obiectul şi temeiul juridic al sesizării

Prin Încheierea din 10 octombrie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 7.430/118/2015, Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă a sesizat, în temeiul dispoziţiilor art. 519-520 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 5 alin. (5), art. 33 alin. (3) teza ultimă şi art. 64 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, măsura impusă prin decizia Curţii de Conturi privind recuperarea prejudiciului produs prin alocarea nelegală de fonduri publice, printr-un act al administraţiei publice locale cu caracter individual, constatat nelegal în temeiul dispoziţiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, deschide calea recuperării sumelor de la terţii beneficiari, conform dispoziţiilor art. 1.635 şi următoarele din Codul civil ?” III. Expunerea succintă a procesului

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa – Secţia I civilă, reclamanţii Judeţul C, Consiliul Judeţean C şi preşedintele Consiliului Judeţean C au chemat în judecată pe pârâta, solicitând obligarea acesteia la restituirea sumei de 800.000 lei, reprezentând plata efectuată de reclamanţi în temeiul Hotărârii Consiliului Judeţean C nr. 52/2013.

Reclamanţii au arătat că, prin Decizia nr. 70 din 6.08.2013, emisă de Camera de Conturi din cadrul Curţii de Conturi a României, aferent exerciţiului financiar 2012, auditorii publici externi au constatat că entitatea auditată a efectuat plăţi nelegale la titlul VI – Transferuri între unităţi ale administraţiei publice din cadrul cap. 67.02 alin. 51.01.01 – Transferuri curente/Transferuri către instituţii publice reprezentând finanţare acţiuni sportive. S-a reţinut, din verificările efectuate şi documentele puse la dispoziţie de entitatea auditată, că finanţarea acţiunilor sportive s-a realizat fără respectarea normelor legale în vigoare, care stipulează în mod expres principiile şi regulile în care se pot asigura finanţări nerambursabile din fonduri publice. A reieşit faptul că finanţarea asigurată din bugetul Consiliului Judeţean C pentru activităţile sportive nu a respectat regulile şi principiile stipulate de Legea educaţiei fizice şi sportului nr. 69/2000, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 69/2000). De asemenea a rezultat că din bugetul consiliului judeţean nu puteau fi finanţate şi efectuate plăţi pentru acţiuni sportive, decât în condiţiile prevăzute expres de actele normative în vigoare, astfel că, în anul 2012, entitatea verificată a plătit nelegal sume reprezentând finanţări nerambursabile din fonduri publice către asociaţii şi cluburi sportive, finanţarea şi plăţile fiind efectuate de către Consiliul Judeţean C numai în baza hotărârilor emise de această autoritate.

S-a reţinut, prin Decizia nr. 70 din 6.08.2013 a Camerei de Conturi că, potrivit prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2012 nr. 293/2011 (Legea nr. 293/2011) şi a Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 273/2006), ordonatorul principal de credite putea asigura finanţarea acţiunilor sportive în limita creditelor bugetare aprobate prin bugetul local, cu respectarea dispoziţiilor legale în materie, respectiv prevederile Legii nr. 350/2005 privind regimul finanţărilor nerambursabile din fonduri publice alocate pentru activităţi nonprofit de interes general, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 350/2005), precum şi cele ale Legii nr. 69/2000, care reglementează organizarea şi funcţionarea sistemului naţional de educaţie fizică şi sport în România şi condiţiile finanţării activităţii sportive din fonduri publice, prevederi nerespectate de entitatea auditată.

În raport cu aceste împrejurări, Curtea de Conturi a dispus în sensul obligării ordonatorului principal de credite, având calitatea de reclamant în cauza în care a fost formulată sesizarea, de a proceda la stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor de recuperare a acestuia, ca urmare a plăţii nelegale în sumă totală de 10.949.041 lei, reprezentând finanţări nerambursabile pentru acţiuni sportive, dispoziţie a cărei nerespectare atrage tragerea la răspundere penală a persoanei care se face vinovată de nepromovarea demersurilor pentru recuperarea plăţilor nelegale.

În acest context, au arătat reclamanţii, alocarea sumei de 800.000 de lei către pârâtă, precum şi achitarea acesteia ulterior reprezintă o plată nedatorată care trebuie supusă repetiţiunii, în vederea evitării îmbogăţirii patrimoniului pârâtei în dauna patrimoniului reclamantei, astfel cum aceste sume au fost reţinute şi individualizate de către Curtea de Conturi prin actele anterior menţionate; au apreciat reclamanţii că plăţile efectuate în baza Hotărârii Consiliului Judeţean C nr. 52/2013 sunt veritabile plăţi nedatorate, în sensul că nu există un contract, un act juridic în temeiul căruia să se interpreteze că plata este datorată, nefiind în ipoteza prevăzută de dispoziţiile Legii nr. 350/2005, fapt pentru care urmează ca plata efectuată fără a fi datorată să fie supusă repetiţiunii.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 1.341 şi următoarele din Codul civil, raportate la dispoziţiile art. 1.635- 1.649 din acelaşi cod.

Pe cale de excepţie, reclamanţii au invocat nelegalitatea Hotărârii Consiliului Judeţean C nr. 52/2013.

Prima instanţă, prin Sentinţa nr. 442 din 3 martie 2016, a admis excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Judeţean C nr. 52/2013, precum şi acţiunea formulată de reclamanţi, obligând pârâta la restituirea către reclamanţi a sumei de 800.000 lei, plătită de reclamanţi în temeiul Hotărârii Consiliului Judeţean C nr. 52/2013; în temeiul dispoziţiilor art. 73 1 din Legea nr. 500/2002, a obligat pârâta la dobânzi şi majorări de întârziere, după caz, aplicabile la suma de 800.000 lei, calculate pentru perioada de când s-a efectuat plata şi până la data recuperării sumei.

Instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că la emiterea Hotărârii Consiliului Judeţean C nr. 52/2013 niciuna dintre condiţiile prevăzute de Legea nr. 350/2005 nu a fost respectată, respectiv nu a existat o transparenţă a finanţărilor nerambursabile, nu a existat o cofinanţare din partea beneficiarului, nu s-a realizat o procedură de selecţie publică de proiecte (nici măcar nu a existat un astfel de proiect), nu a existat o alocare prealabilă în bugetul anual al autorităţilor finanţatoare pentru programele de finanţare nerambursabilă, nu a existat un program anual pentru astfel de finanţări şi, cu atât mai puţin, un raport cu privire la contractele încheiate.

Cu privire la fondul cauzei, prima instanţă a reţinut că, în urma constatării nelegalităţii dispoziţiilor actului administrativ prin care s-au alocat fondurile publice, actele subsecvente şi plăţile realizate în baza acestora sunt, şi ele, desfiinţate.

Aşadar, având în vedere dispoziţiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), prima instanţă a reţinut că se impune ca litigiul să fie dezlegat fără a ţine seama de dispoziţiile actului administrativ constatat nelegal, respectivul act anulat nemaiexistând în acest proces, ceea ce produce efectele fireşti retroactive, astfel cum sunt acestea reglementate de Codul civil în materia efectelor nulităţii contractului, conform art. 1.254, aplicabile şi actului unilateral, conform art. 1.325, deci şi actului administrativ cu caracter individual, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În aceste condiţii prima instanţă a considerat că pârâta nu a fost niciodată îndreptăţită a beneficia de finanţarea cu suma de 800.000 lei. Constatarea nelegalităţii actului administrativ prin care s-a aprobat alocarea din fonduri publice, realizându-se cu încălcarea normelor legale imperative, lipseşte de temei legal sau angajament legal plata acestei sume din fonduri publice, cu consecinţa prejudicierii bugetului local, astfel încât această sumă este supusă restituirii.

În ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtei la plata dobânzii şi a majorărilor de întârziere s-a constatat că acesta este, de asemenea, întemeiat, potrivit dispoziţiilor art. 73 1 din Legea nr. 500/2002.

Împotriva sentinţei pronunţate de prima instanţă a declarat apel pârâta. IV. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 94/1992) „Art. 5. – (1) Curtea de Conturi are acces neîngrădit la acte, documente, informaţii, necesare exercitării atribuţiilor sale. (2) Entităţile auditate de Curtea de Conturi sunt obligate să-i transmită actele, documentele, informaţiile solicitate, la termenele şi în structura stabilite de Curtea de Conturi, şi să-i asigure accesul în sediile acestora. (3) La solicitarea auditorilor publici, persoanele fizice sau juridice deţinătoare de acte sau documente sunt obligate să le pună la dispoziţia acestora. (4) Entităţile auditate sunt obligate să sprijine activitatea auditorilor publici, în cazul efectuării misiunilor de audit la sediile acestora, prin asigurarea unor spaţii de lucru adecvate şi a accesului logistic corespunzător. (5) Entităţile auditate poartă întreaga răspundere pentru acţiunile lor şi nu pot fi absolvite de această răspundere prin invocarea rapoartelor Curţii de Conturi.(…)” „Art. 33. – (1) Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 11 alin. (2). (2) În situaţia în care se constată regularitatea conturilor, se emite certificatul de conformitate şi se comunică entităţii auditate. (3) În situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entităţii publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate. (…)” „Art. 64. – (1) Nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii şi a neurmăririi de conducerea entităţii a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă. (2) Dacă fapta prevăzută la alin. (1) a fost săvârşită din culpă, pedeapsa este amenda.” V. Motivele reţinute de titularul sesizării, care susţin admisibilitatea procedurii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă

Instanţa de trimitere a apreciat că sesizarea este admisibilă, întrucât este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, de dezlegarea problemei în discuţie depinde soluţionarea litigiului, chestiunea de drept care face obiectul sesizării este nouă, asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a mai statuat şi nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. VI. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Apelanta-pârâtă a arătat că trimiterea legii la noţiunea de „prejudiciu” exclude punerea pe poziţie de egalitate a persoanei care se face vinovată de nelegalitatea plăţii dispuse prin hotărârea consiliului judeţean (înţeleasă în sens larg, începând cu ordonatorul de credite, până la responsabilitatea celor care, conform legii administraţiei publice locale, au avizat sub aspectul legalităţii hotărârea) cu persoana beneficiarului acestor plăţi şi care, cu bună-credinţă şi în considerarea scopului acestor alocări, a utilizat aceste sume.

Intimaţii-reclamanţi au apreciat că nu se impune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nu au formulat un punct de vedere referitor la problema de drept supusă dezlegării. VII. Punctul de vedere al completului de judecată care a sesizat instanţa supremă cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Din cuprinsul dispoziţiilor legale supuse interpretării rezultă că legiuitorul a conferit Curţii de Conturi atributul verificării şi constatării abaterilor/neregulilor în gestionarea fondurilor publice, precum şi rolul de a estima abaterea/eroarea constatată, în timp ce obligaţia legală a determinării efective a prejudiciului cert astfel creat este trasată conducerii entităţii verificate, care trebuie să ia şi măsurile necesare recuperării lui.

Conform pct. 163 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, cu modificările ulterioare (Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010), raportul de control cuprinde, ca regulă, măsurile recomandate entităţii audiate pentru înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată, precum şi pentru stabilirea întinderii prejudiciului şi luarea măsurilor necesare recuperării acestuia. Între aceste recomandări se înscrie şi cea de sesizare a organelor de urmărire penală, cu informarea entităţii controlate în legătură cu această sesizare, în situaţia în care se constată existenţa unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârşite cu încălcarea legii penale, care au determinat sau nu producerea de prejudicii, dar şi suspendarea din funcţie a persoanelor acuzate de săvârşirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, constatate în urma controalelor efectuate, până la soluţionarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate.

Textul pct. 171 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 arată că, „pentru valorificarea constatărilor înscrise în raportul de control şi, respectiv, în nota de constatare prevăzută la pct. 125 lit. a) -d), care constituie anexă a raportului de control, Curtea de Conturi poate dispune/solicita” mai multe măsuri în scopul înlăturării neregulilor constatate, inclusiv sesizarea organelor de urmărire penală.

În raport cu înscrisurile prezentate de părţi a reieşit că este constituit un dosar penal în legătură cu aceste finanţări nerambursabile, astfel că entitatea auditată a pus în aplicare prevederile sus-menţionate în directă legătură cu persoana/persoanele identificată/identificate a fi apreciată/apreciate ca vinovată/vinovate de generarea acestui prejudiciu la bugetul local – în sensul că s-a constituit ca parte civilă în vederea recuperării lui.

Instanţa, astfel sesizată, a considerat că problema de drept care necesită dezlegare este aceea referitoare la posibilitatea apelării de către reclamanta entitate audiată, în conformitate cu dispoziţiile art. 33 alin. (3) teza ultimă din Legea nr. 94/1992 şi cu normele enunţate, la orice altă instituţie juridică în vederea recuperării prejudiciului constatat prin actele de control ale Curţii de Conturi, în afara celei deja consacrate, de răspundere civilă delictuală a persoanelor găsite responsabile de emiterea actului nelegal de plată.

Această chestiune are, în contextul reglementării cu caracter general a răspunderii civile delictuale a funcţionarului care a contribuit la producerea prejudiciului, conform art. 16 din Legea nr. 554/2004, precum şi al reglementării cu caracter special a răspunderii civile a aleşilor locali pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin, conform art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, o importanţă deosebită sub aspectul ordonării raţionamentului juridic, fiindcă ea generează o serie de ipoteze de lucru în practică.

Astfel, dacă sarcina entităţii auditate de a lua măsurile necesare recuperării prejudiciului constatat prin controlul Curţii de Conturi s-ar traduce într-un drept de opţiune între atragerea răspunderii civile delictuale a persoanei acuzate de săvârşirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar – incluzând în această situaţie şi teza răspunderii penale (cu constituire de parte civilă) – şi, respectiv, solicitarea în justiţie de la terţul beneficiar a sumelor alocate nelegal, aceasta ar presupune că răspunderea civilă delictuală pentru fapta proprie va putea opera cumulativ cu plata nedatorată.

Într-un asemenea caz s-ar admite că: – solicitarea inserată în decizia Curţii de Conturi (pct. 181 alin. 2 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010), de luare de către entitatea verificată a măsurilor pentru suspendarea din funcţie, în condiţiile legii, a persoanelor acuzate de săvârşirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, „până la soluţionarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate”, ar fi facultativă, iar nu una cu caracter obligatoriu, supusă sancţiunii date de textul menţionat – aplicarea art. 62 lit. b) din Legea nr. 94/1992; – recuperarea mai rapidă a prejudiciului în temeiul art. 1.635 alin. (1) din Codul civil, de la terţul beneficiar al plăţilor dispuse conform actului administrativ ulterior anulat, ar avea importanţă hotărâtoare asupra procedurilor administrative, civile sau penale iniţiate asupra persoanelor acuzate de săvârşirea de fapte cauzatoare de prejudicii (răspunderea civilă delictuală a acestora din urmă ori încadrarea juridică a faptelor de abuz în serviciu depinzând într-o măsură determinantă de prejudiciul rămas neacoperit); – restituirea prestaţiilor de către terţul beneficiar ar avea în plan juridic aceleaşi efecte cu cele ale răspunderii civile delictuale solidare, în raport cu bugetul local prejudiciat; – s-ar pune în discuţie existenţa, din perspectiva Legii nr. 554/2004, a dreptului terţului beneficiar al plăţii ordonanţate de a se regresa împotriva funcţionarului public/alesului local găsit culpabil de săvârşirea faptei cauzatoare de prejudicii, atât pentru restituirea sumei primite, cât şi pentru eventualele daune- interese suferite; – restituirea prestaţiilor de către terţul beneficiar ar pune în discuţie posibilitatea celui din urmă de a se apăra, în contextul imputării directe a unui prejudiciu stabilit printr-un control al Curţii de Conturi, într-o procedură la care însă nu a participat. Cu toate că decizia Curţii este în prezent act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, terţul beneficiar al plăţilor apreciate ca nelegale nu o va putea contesta în condiţiile legii contenciosului administrativ, actele de control ale Curţii de Conturi putând fi contestate doar de către entităţile supuse verificării; – acţiunea vizând restituirea sumelor primite ar ignora principiul securităţii juridice, câtă vreme – cum se invocă în speţă – plăţile ordonanţate au fost utilizate de către beneficiar în încheierea altor acte juridice. Cu privire la acest aspect, chestiunea aplicabilităţii principiului de drept resoluto jure dantis resolvitur jus accipientis, în urma anulării unui act administrativ care a produs efecte juridice în alte ramuri de drept, nu a fost negată şi a făcut obiectul unor studii doctrinare; – acţiunea vizând restituirea sumelor primite ar pune în discuţie modul de calcul al termenelor de prescripţie (calculate de la data efectuării plăţii ori de la momentul constatării nelegalităţii plăţii ordonanţate).

Opinia instanţei de trimitere este că, în tranşarea acestei probleme, are relevanţă, în egală măsură, faptul că în cazul actului administrativ cu caracter individual emis de către o autoritate a administraţiei publice locale, legiuitorul a consacrat mecanisme specifice de control prealabil de legalitate; până la momentul punerii ei în aplicare, hotărârea consiliului judeţean este supusă avizului de legalitate al secretarului judeţului, în raport cu dispoziţiile art. 97 şi 98, cu referire la art. 48 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), dar şi tutelei administrative reglementate prin art. 115 alin. (7) din aceeaşi lege, coroborat cu art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În considerarea acestor reglementări ale Legii nr. 215/2001, beneficiarul unor plăţi dispuse prin acte administrative vizând sponsorizări sau alte alocări de fonduri publice este îndrituit să se încreadă în legalitatea operaţiunilor de aprobare la plată (cu excepţia cazului în care probele converg spre teza conivenţei frauduloase a terţului beneficiar, iar răspunderea este atrasă pe alte temeiuri în drept).

Se consideră deopotrivă relevantă, în acest context, jurisprudenţa anterioară a instanţei supreme în litigiile privind măsurile dispuse de către Curtea de Conturi în procedura administrativ-jurisdicţională, în raport cu dispoziţiile art. 45 şi următoarele din Legea nr. 94/1992, în forma în vigoare anterior revizuirii Constituţiei (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 9 septembrie 1992) şi în conformitate cu care era atrasă răspunderea civilă a administratorilor, gestionarilor, contabililor, precum şi a celorlalţi salariaţi care au concurat, prin acţiunile lor, la producerea pagubelor cauzate în legătură cu formarea, administrarea şi întrebuinţarea resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi cu gestionarea patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale (de exemplu, Decizia nr. 206/1997 a Curţii Supreme de Justiţie – Secţia comercială, publicată în Dreptul nr. 9/1997, p. 115), dar şi soluţia dată de Secţiile Unite prin Decizia nr. 2/1996, în aplicarea art. 46 din Legea nr. 94/1992.

Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 făcea trimitere la măsuri luate împotriva celor găsiţi vinovaţi de producerea prejudiciului, mergând de la suspendarea din funcţie şi până la iniţierea asupra acestor persoane a procedurilor legale de recuperare a sumelor (normele utilizând sintagma „până la soluţionarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate” – n.r. – aceste persoane).

Opiniile doctrinare actuale susţin aceeaşi linie de gândire, afirmând că răspunderea autorităţii publice pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative ilegale este o răspundere civilă delictuală obiectivă, care derivă din obligaţia de garanţie instituită de lege în sarcina autorităţilor publice cu privire la legalitatea actelor pe care le emit şi activităţii pe care o desfăşoară în slujba cetăţenilor, care are ca suport asumarea riscurilor pentru eventuala activitate defectuoasă, abuzivă, ilicită şi cauzatoare de prejudicii pentru persoanele fizice şi persoanele juridice.

În fine, s-ar putea pune în discuţie dacă, prin jocul apelării la diferite proceduri judiciare de recuperare a prejudiciului constatat prin decizia Curţii de Conturi, implicaţiile de ordin patrimonial şi penal asupra persoanei/persoanelor trimise în judecată pentru pretinsa săvârşire a unor infracţiuni în legătură cu gestionarea fondurilor publice să mizeze pe aplicarea aceloraşi argumente reţinute de CEDO în Cauza Lungu şi alţii împotriva României – nr. 25.129/06, Hotărârea din 21 octombrie 2014 (încălcarea principiului securităţii juridice prin derularea simultană şi în paralel a două proceduri independente cu privire la aceeaşi faptă – punerea instanţei penale în situaţia luării în considerare a hotărârilor civile definitive, de impunere către terţe persoane, fie şi în parte, a prejudiciului pentru care funcţionarul public este trimis în judecată, ori de a lua în considerare reîncadrarea juridică a faptei pe măsura recuperării respectivului prejudiciu).

Instanţa de trimitere a mai avut în vedere şi că, în alte acte normative, legiuitorul a prevăzut explicit că prejudiciul constatat ca urmare a nerespectării legalităţii, conformităţii şi regularităţii utilizării şi administrării fondurilor publice stă la baza emiterii unui titlu de creanţă, care fundamentează – în temeiul legii – acţiunea de recuperare de la beneficiari a sumelor primite necuvenit (de exemplu, art. 21 şi următoarele din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare – Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011), ori că prejudiciul se recuperează prin decizie de imputaţie sau angajament de plată [art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare – Legea nr. 188/1999].

Spre deosebire de aceste reglementări, Legea nr. 94/1992 pare a transpune în sarcina entităţii auditate şi a factorilor de decizie din cadrul ei chestiunea răspunderii civile delictuale pentru actele emise. Astfel, art. 5 alin. (5) din legea menţionată poate primi, în raport cu această viziune, interpretarea că rapoartele Curţii de Conturi nu ar putea fi opuse de către entitatea auditată nici actelor ulterioare de control financiar, dar nici terţilor, iar răspunderea pentru prejudiciul produs prin utilizarea nelegală a fondurilor publice operează strict pe tărâmul dat de art. 1.349, art. 1.357, art. 1.382 şi art. 1.384 din Codul civil.

Desigur, a susţinut instanţa de trimitere, problematica pusă în dezbatere nu are nicio legătură cu situaţiile în care recuperarea creanţelor bugetare (constituite fie ca sume datorate de terţe persoane în temeiul legislaţiei fiscale, fie ca plăţi bugetare nedatorate pe temei contractual) implică luarea de către entitatea auditată a măsurilor necesare întregirii bugetului autorităţii administraţiei publice, pentru că, într-o atare ultimă ipoteză, valorificarea actelor de control se realizează în virtutea calităţii de creditor bugetar.

A concluzionat instanţa de trimitere că problema de drept pusă în discuţie în prezenta cauză vizează clarificarea existenţei unui drept de opţiune între iniţierea procedurii răspunderii civile delictuale a celor vinovaţi de producerea prejudiciului prin plăţi nelegale de la bugetul local şi recuperarea aceluiaşi prejudiciu de la beneficiarii de bună credinţă ai acestor plăţi ori chiar a posibilităţii legale de valorificare concomitentă a ambelor opţiuni de către entitatea auditată. VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 2.108/C/4.057/III-5/2016 din 21 noiembrie 2016, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie A) În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate hotărâri relevante cu privire la problema de drept a cărei dezlegare se solicită. B) Curţile de apel şi tribunalele

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, majoritatea curţilor de apel a comunicat că nu a identificat jurisprudenţă referitoare la problema de drept în discuţie şi nici cauze aflate pe rol, în care să se pună această problemă de drept; singura instanţă care a transmis jurisprudenţă relevantă în legătură cu chestiunea de drept supusă dezlegării este Curtea de Apel Constanţa – Secţia a I civilă (Decizia nr. 25/C din 2 martie 2016, Decizia nr. 18/C din 10 februarie 2016, Decizia nr. 73/C din 6 iunie 2016), care este şi autorul sesizării; şi alte curţi de apel – Bucureşti şi Bacău – au transmis hotărâri judecătoreşti pronunţate în materie, care, însă, nu vizează problema de drept punctuală ce face obiectul sesizării în discuţie (de exemplu, Decizia nr. 2.587 din 7 august 2014 a Curţii de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal): a) Prin Decizia nr. 25/C din 2 martie 2016 a Curţii de Apel Constanţa – Secţia I civilă s-au reţinut următoarele: 42. „Pretinzând efectuarea unei plăţi nedatorate, prin acţiunea dedusă judecăţii în cauză, reclamanţii au solicitat obligarea pârâtului (o asociaţie sportivă – n.r.) la restituirea sumei de 1.130.000 lei, ce i-a fost achitată în temeiul hotărârilor (…) emise de Consiliul Judeţean C., şi au susţinut îndeplinirea condiţiilor stabilite de art. 1.341 alin. (1) şi art. 1.635 alin. (1) din Codul civil, prin raportare la Decizia nr. 70/2013 a Camerei de Conturi C., prin care s-a constatat că finanţarea asigurată din bugetul Consiliului Judeţean C. pentru activităţile sportive nu a respectat regulile şi principiile stipulate de Legea nr. 69/2000 a educaţiei fizice şi sportului. (…) Instanţa de control judiciar a constatat nelegalitatea celor două acte administrative individuale (hotărârile consiliului judeţean – n.r.) prin încheierea de şedinţă din 25.11.2015, iar, în acest context, aprecierea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate ale acţiunii în repetiţiune ce s-a dedus judecăţii impune valorificarea prevederilor art. 4 alin. (3) din actul normativ anterior menţionat (Legea nr. 554/2004 – n.r.) (…). Deşi este de necontestat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea acestuia din litigiul în care a fost invocată excepţia, beneficiarul actului administrativ constatator sau constitutiv de drepturi nu mai are posibilitatea de a se prevala de acesta în faţa instanţei, ceea ce conduce la lipsa fundamentului dreptului consacrat şi impune concluzia că admiterea excepţiei de nelegalitate produce, practic, efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului. În consecinţă, în valorificarea considerentelor teoretice expuse anterior, referitoare la ipoteza plăţii efectuată în executarea unei obligaţii nule, Curtea (de apel – n.r.) apreciază că, urmare a constatării nelegalităţii hotărârilor (…) Consiliului Judeţean C., în temeiul cărora a fost efectuată plata a cărei restituire se solicită, îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate ale acţiunii în repetiţiune nu mai poate fi contestată, întrucât ne aflăm în prezenţa executării unei obligaţii de care Consiliul Judeţean C., în calitatea sa de titular al plăţii ce se pretinde a fi restituită, nu mai este ţinut. Nefiind opozabile părţii împotriva căreia au fost invocate, respectiv reclamanţilor, cele două acte administrative individuale a căror nelegalitate a fost constatată rămân inoperante în cadrul litigiului de faţă, iar plata sumei de 1.130.000 lei, efectuată în temeiul acestora, a devenit lipsită de cauză şi este, în consecinţă, o plată nedatorată, care se impune a fi restituită, indiferent de atitudinea subiectivă a intimatului-pârât, respectiv de buna sau reaua sa credinţă, întrucât în cazul plăţii nedatorate nu interesează faptul că a fost încasată cu bună-credinţă, plata fiind supusă repetiţiunii în orice situaţie, pentru că ceea ce nu este datorat nu poate fi reţinut.” (În acelaşi sens sunt şi deciziile nr. 18/C din 10 februarie 2016 şi nr. 73/C din 6 iunie 2016 ale aceleiaşi instanţe). b) Prin Decizia nr. 2.587 din 7 august 2014 a Curţii de Apel Bacău – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-au reţinut următoarele: 43. „În urma acţiunii de audit a contului de execuţie bugetară pe anul 2010 efectuat la reclamantă, Camera de Conturi Judeţeană N. a emis Decizia nr. 61/2011 în care a constatat, cu privire la acest contract, că autoritatea publică a efectuat plăţi nelegale pentru cantităţi de lucrări neefectuate (în sumă de 73.878,9 lei) şi pentru cantităţi de lucrări care nu au fost asumate legal (în sumă de 65.659 lei). Astfel, la punctele numărul 12 din dispozitivul deciziei, organul de control a dispus măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de efectuarea de cheltuieli fără bază legală cu privire la respectivul obiectiv şi recuperarea prejudiciului. Obiectul acţiunii cu care reclamanta (unitate administrativ-teritorială – n.r.) a învestit instanţa în prezenta cauză îl constituie obligarea pârâtei (societate comercială – n.r.) la plata prejudiciului rezultat din efectuarea plăţilor pentru lucrări neexecutate. În raport cu limitele învestirii, prima instanţă a constatat că acţiunea este întemeiată în parte. (…) Conform concluziilor expertului tehnic, situaţiile de lucrări au fost întocmite în mod defectuos. (…) Rezultă că pentru executarea obiectivului contractat de pârâtă, autoritatea publică achizitoare a suferit un prejudiciu în sumă de 47.756,43 lei, constatările expertului confirmând lipsa de diligenţă a autorităţii publice la recepţia cantităţilor de lucrări şi faptul că procesele- verbale de recepţie au fost încheiate formal. Este adevărat că principiul libertăţii contractuale instituit de art. 969 din Codul civil, în vigoare la data naşterii raportului juridic dintre părţi, se aplică şi în cazul contractelor de achiziţie publică, însă actele de gestiune întocmite de părţi în executarea contractului sunt supuse cu preponderenţă regimului de drept public, calitatea de autoritate publică a achizitorului şi sursa publică a sumelor achitate executantului imprimând raporturilor juridice dintre părţi o natură administrativă. În consecinţă, chiar dacă reclamanta şi-a asumat obligaţia de plată evidenţiată în situaţiile de lucrări şi a semnat procesele-verbale de recepţie, această situaţie nu este de natură să ducă la respingerea acţiunii; întrucât plata serviciilor prestate s-a făcut din fonduri publice, devin incidente dispoziţiile art. 51 alin. 3 din Legea nr. 500/2000 privind finanţele publice, potrivit cărora efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente justificative, care să confirme angajamentele contractuale, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrări, plata salariilor şi a altor drepturi băneşti, plata obligaţiilor bugetare, precum şi a altor obligaţii.”

Unele instanţe de judecată au transmis puncte de vedere/opinii ale judecătorilor, potrivit cărora: a) în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 5 alin. (5), art. 33 alin. (3) teza ultimă şi art. 64 din Legea nr. 94/1992, măsura impusă prin decizia Curţii de Conturi, privind recuperarea prejudiciului produs prin alocarea nelegală de fonduri publice, printr-un act al administraţiei publice locale cu caracter individual, constatat nelegal în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, deschide calea recuperării sumelor de la terţii beneficiari, conform art. 1.635 şi următoarelor din Codul civil (Tribunalul Braşov – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Curtea de Apel Galaţi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal; Tribunalul Vrancea; Curtea de Apel Piteşti şi instanţele judecătoreşti din circumscripţia teritorială a acesteia); b) măsura impusă prin decizia Curţii de Conturi privind recuperarea prejudiciului produs prin alocarea nelegală de fonduri publice, printr-un act al administraţiei publice locale cu caracter individual, constatat nelegal în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, deschide calea recuperării sumelor de la terţii beneficiari, conform dispoziţiilor art. 1.635 şi următoarelor din Codul civil, în măsura în care nu se identifică un alt temei care ar justifica restituirea (Tribunalul Cluj – Secţia mixtă, de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale); c) opinia judecătorilor din cadrul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Galaţi este în sensul că, din prevederile art. 5 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 rezultă că rapoartele Curţii de Conturi nu pot fi opuse de către entitatea auditată nici actelor ulterioare de control financiar, nici terţilor, iar răspunderea pentru prejudiciul produs prin utilizarea nelegală a fondurilor publice operează strict pe tărâmul art. 1.349, 1.357, 1.382 şi 1.384 din Codul civil; în condiţiile în care problema pusă în discuţie nu are legătură cu situaţiile în care recuperarea creanţelor bugetare implică luarea de către entitatea auditată a măsurilor necesare întregirii bugetului autorităţii administraţiei publice, se opinează că nu există un drept de opţiune între iniţierea procedurii răspunderii civile delictuale a celor vinovaţi de procedura prejudiciului prin plăţi nelegale de la bugetul local şi recuperarea aceluiaşi prejudiciu de la beneficiarii de bună-credinţă a acestor plăţi, ci urmarea primei căi este obligatorie. X. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra dispoziţiilor art. 2 lit. n) şi art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, prin Decizia nr. 203 din 7 aprilie 2016, respingând, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate analizată. În considerentele deciziei sus-menţionate, Curtea Constituţională a constatat că, potrivit prevederilor art. 140 alin. (1) teza întâi din Constituţie, Curtea de Conturi „exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public”, control care nu se poate raporta decât la dispoziţiile legale. S-a relevat că acesta este motivul pentru care legiuitorul, dând eficienţă prevederilor Legii fundamentale, a stipulat în art. 2 lit. a) din Legea nr. 94/1992 că, prin activitatea de control exercitată de Curtea de Conturi, „se verifică şi se urmăreşte modul de respectare a legii privind constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice”. Pe cale de consecinţă, Curtea Constituţională a apreciat că dispoziţiile de lege criticate, referitoare la constatarea de către Curtea de Conturi a unor abateri de la legalitate şi regularitate, nu sunt neconstituţionale, ci, din contră, reprezintă o expresie a prevederilor art. 137 alin. (1) şi art. 140 alin. (1) din Legea fundamentală. Cât priveşte critica referitoare la încălcarea prevederilor art. 126 alin. (1), (2), (5) şi (6) din Constituţie, Curtea Constituţională a notat că dispoziţiile art. 2 lit. n) şi art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 „nu împiedică exercitarea atribuţiilor jurisdicţionale ale instanţelor de judecată cu privire la actele Curţii de Conturi, iar susţinerea referitoare la caracterul definitiv al constatărilor acestei instituţii apare, de asemenea, ca fiind lipsită de temei”. XI. Jurisprudenţa C.E.D.O şi a C.J.U.E.

În jurisprudenţa instanţelor europene nu au fost identificate hotărâri relevante cu privire la problema de drept a cărei dezlegare se solicită. XII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile; s-a apreciat de către judecătorii-raportori că nu este îndeplinită condiţia privind legătura ce trebuie să existe între lămurirea chestiunii de drept supuse dezlegării şi soluţionarea pe fond a litigiului. XIII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată că sesizarea este inadmisibilă, după cum se va arăta în cele ce urmează.

Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept are a analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, faţă de prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.

Potrivit dispoziţiilor legale sus-menţionate, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea o rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Din cuprinsul prevederilor legale citate se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ; în doctrină, ele au fost identificate după cum urmează: – existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; – instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă; – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; – soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; – chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă.

Procedând la analiza asupra admisibilităţii sesizării, se constată că primele trei condiţii sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Constanţa este legal învestită cu soluţionarea apelului împotriva unei hotărâri pronunţate de Tribunalul Constanţa, într-un litigiu având ca obiect recuperarea prejudiciului produs unei autorităţi publice, Consiliul Judeţean C, prin efectuarea de finanţări nerambursabile din fonduri publice, către o asociaţie sportivă.

Competenţa de a soluţiona cauza, în primă instanţă, aparţine Tribunalului Constanţa, în temeiul art. 95 pct. 1 din Codul de procedură civilă. Hotărârea pronunţată de tribunal este supusă numai apelului, iar curtea de apel este competentă să soluţioneze cauza în ultimă instanţă, în conformitate cu prevederile art. 96 pct. 2 din Codul de procedură civilă, coroborat cu cele ale art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, conform cărora „În procesele pornite începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi şi până la data de 31 decembrie 2017 nu sunt supuse recursului hotărârile pronunţate în cererile prevăzute la art. 94 pct. 1 lit. a) -i) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, în cele privind navigaţia civilă şi activitatea în porturi, conflictele de muncă şi de asigurări sociale, în materie de expropriere, în cererile privind repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare, precum şi în alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 1.000.000 lei inclusiv.”

Analiza îndeplinirii condiţiei de admisibilitate referitoare la caracterul esenţial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică presupune a stabili dacă dispoziţiile legale care fac obiectul sesizării au legătură cu cauza şi sunt determinante în soluţionarea acesteia.

Instanţa de trimitere, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, trebuie să verifice din oficiu admisibilitatea sesizării şi să prezinte argumentele pentru care apreciază, între altele, că de dezlegarea chestiunii de drept depinde soluţionarea pe fond a cauzei.

Încheierea de sesizare nu conţine argumente de natură să permită a se înţelege raţionamentul instanţei în stabilirea legăturii dintre dispoziţiile legale a căror lămurire se solicită şi soluţionarea cauzei pe fond. Sub acest aspect sunt expuse mai multe situaţii posibile de urmat din perspectiva valorificării deciziei Curţii de Contu