Decizia nr. 38/2021 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 661/1/2021

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluţionarea Dosarului nr. 661/1/2021, a fost constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 37 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 38 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 28.560/3/2019.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părţilor, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; părţile au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept; s-au depus două memorii amicus curiae.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanţele naţionale hotărâri judecătoreşti pronunţate în materia ce face obiectul sesizării şi opinii teoretice exprimate de judecători, iar Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin Încheierea din 14 decembrie 2020, pronunţată în Dosarul nr. 28.560/3/2019, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă, cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român (Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004), nepublicată în Monitorul Oficial al României, în sensul de a se stabili dacă drepturile băneşti reglementate de aceste prevederi (diurna în valută şi suma pentru facilitarea legăturii cu familia şi recreere) trebuie acordate de statul român necondiţionat de plata aceloraşi drepturi de către organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară misiunea, chiar şi sub o altă denumire şi într-un alt cuantum, dar în acelaşi scop.

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 9 martie 2021, cu nr. 661/1/2021, termenul de judecată fiind stabilit la 7 iunie 2021. II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile

Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă, cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român Art. 1. – „(1) Personalul participant la misiunile prevăzute la art. 2 lit. b) şi c) din Legea nr. 42/2004 privind participarea forţelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român, în zonele de operaţii, beneficiază de diurnă în valută, care nu include cheltuieli de hrană, calculată în baza ordinului de numire în funcţie, de la data părăsirii teritoriului naţional şi până la data intrării în ţară, după executarea misiunii, astfel: a) ofiţerii – 40 de dolari SUA/zi/persoană; b) alte categorii de personal – 35 de dolari SUA/zi/persoană. (…)” Art. 3. – „Pe durata misiunii, personalul beneficiază de 1 dolar SUA/zi/persoană pentru facilitarea legăturii cu familia şi recreere.” III. Expunerea succintă a procesului

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 25 septembrie 2019 cu nr. 28.560/3/2019, reclamantul X, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat: admiterea cererii de repunere în termenul de prescripţie pentru solicitarea de obligare a pârâtului la plata drepturilor salariale pentru participarea la Misiunea de monitorizare a Uniunii Europene în Georgia, în perioada 1 septembrie 2014-31 august 2018, respectiv a diurnei în valută, conform art. 1 alin. (1) lit. a) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, şi a costurilor pentru facilitarea legăturii cu familia, conform art. 3 din acelaşi act normativ; obligarea pârâtului la plata diurnei în valută şi la plata costurilor pentru facilitarea legăturii cu familia pentru această perioadă, precum şi la plata dobânzii legale calculate conform Ordonanţei Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, aprobată prin Legea nr. 43/2012, cu completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 13/2011), de la data scadenţei sumelor şi până la plata efectivă a acestor sume.

În motivarea cererii reclamantul a arătat că, în calitate de ofiţer de poliţie al Ministerului Afacerilor Interne, a participat în perioada 1 septembrie 2014-31 august 2018 la Misiunea de monitorizare a Uniunii Europene în Georgia, dar aceste drepturi nu i-au fost aduse la cunoştinţă, având în vedere, pe de o parte, faptul că Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 nu a fost publicată în Monitorul Oficial al României, fiind declarată „act nepublic” şi, pe de altă parte, că această hotărâre nu i-a fost comunicată nici măcar pe cale administrativă.

Prin Sentinţa civilă nr. 710 din 28 februarie 2020, Tribunalul Bucureşti – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, a respins cererea de repunere în termen, a admis cererea de chemare în judecată şi a obligat pârâtul să plătească reclamantului diurna în valută şi costurile pentru facilitarea legăturii cu familia, prevăzute de art. 1 alin. (1) lit. a) şi art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 pentru participarea acestuia, în calitate de ofiţer de poliţie, în perioada 1 septembrie 2014-31 august 2018, precum şi dobânda legală aferentă debitului principal, calculată de la data scadenţei lunare a fiecărei sume şi până la data achitării integrale a debitului.

Pentru a hotărî astfel instanţa de fond a constatat că nu se poate reţine, pe baza probelor existente, faptul că reclamantul a cunoscut dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 înainte de momentul indicat chiar de acesta în cuprinsul acţiunii, în condiţiile în care nu se contestă faptul nepublicării actului normativ în Monitorul Oficial al României. Mai mult, dispoziţiile art. I pct. 11 din Hotărârea Guvernului nr. 582/2015 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar (Hotărârea Guvernului nr. 582/2015), deşi fac referire la Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, nu cuprind nici domeniul de aplicare al acesteia şi nici condiţiile şi conţinutul drepturilor reglementate. Prin urmare, nu se poate considera că de la acest moment reclamantul „ar fi trebuit” să cunoască naşterea dreptului material la acţiune. În aceste condiţii, excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune a fost respinsă ca nefondată şi, întrucât termenul de prescripţie nu s-a împlinit, s-a respins şi cererea de repunere în termen.

Pe fondul cauzei s-a reţinut că, în perioada 1 septembrie 2014-31 august 2018, reclamantul, fiind angajat al Ministerului Afacerilor Interne, a fost detaşat în Misiunea de monitorizare a Uniunii Europene din Georgia.

Coroborând dispoziţiile art. 1 alin. (1) lit. a), art. 3 şi art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, ale art. 2 lit. b) şi c), art. 27 din Legea nr. 42/2004 privind participarea forţelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român (Legea nr. 42/2004), art. 26 alin. (1) şi art. 27 din Legea nr. 121/2011 privind participarea forţelor armate la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 121/2011), şi ale art. 2 şi 3 din Decizia 2010/452/PESC a Consiliului din data de 12 august 2010 privind Misiunea de monitorizare a Uniunii Europene în Georgia şi aplicându-le situaţiei de fapt, instanţa de fond a reţinut că reclamantul trebuia să beneficieze de drepturile solicitate. De asemenea, a reţinut că pârâtul nu a dovedit faptul că reclamantului i-a fost plătită diurna în valută reglementată de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 de către organizaţia unde a fost detaşat şi că prevederile Hotărârii Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, cu modificările şi completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 518/1995), nu sunt aplicabile reclamantului, care nu a participat la o misiune cu caracter temporar, ci la una cu caracter permanent.

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs părţile.

Reclamantul a criticat hotărârea instanţei de fond pentru greşita respingere a cererii de repunere în termenul de prescripţie, respectiv pentru neanalizarea dispoziţiilor art. 2.522 din Codul civil, incidente în cauză.

Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a susţinut că sentinţa recurată este nelegală, sub aspectul greşitei respingeri a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune. Astfel, a apreciat că instanţa de fond nu a avut în vedere că momentul de început al termenului de prescripţie este stabilit de dispoziţiile art. 2.517 din Codul civil şi art. 171 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul muncii), ca fiind data la care drepturile salariale trebuiau plătite, şi nu poate fi lăsat la latitudinea persoanei în defavoarea căreia curge.

De asemenea, a criticat sentinţa sub aspectul greşitei aplicări a dispoziţiilor Legii nr. 42/2004, deoarece reclamantul avea calitatea de funcţionar public cu statut special – poliţist, nefiind militar, precum şi pentru reţinerea greşită a incidenţei în cauză a dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 anterior anului 2015.

Cu privire la fondul cererii de chemare în judecată, recurentul-pârât a susţinut că, faţă de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Decizia 2010/452/PESC a Consiliului din 12 august 2010 privind Misiunea de monitorizare a Uniunii Europene în Georgia, statul român nu putea fi obligat la plata diurnei, aceste drepturi fiind achitate de Uniunea Europeană, în caz contrar ajungându-se la o dublă recompensă, deci la îmbogăţire fără justă cauză. În acest sens, în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 518/1995, care clarifică conţinutul noţiunii de diurnă.

Prin notele de şedinţă depuse la data de 14 octombrie 2020, recurentul-pârât a solicitat instanţei de recurs ca, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, să sesizeze Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: A. Dacă drepturile băneşti prevăzute la art. 1 alin. (1) şi art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 trebuie să fie acordate de statul român necondiţionat de plata aceloraşi drepturi pentru participarea la misiunile de menţinere a păcii de către organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară, chiar şi sub o altă denumire şi într-un alt cuantum, dar în acelaşi scop. B. Dacă dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 pot fi aplicabile poliţiştilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne anterior datei de 21 iulie 2015, data modificării Hotărârii Guvernului nr. 518/1995, prin introducerea art. 9 1 , potrivit căruia poliţiştii care participă la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român în comun cu forţele armate ale României, sau similar celor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 121/2011, pentru forţele armate, beneficiază de diurnă şi cazare cu aplicarea dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004, nepublicată în Monitorul Oficial al României.

Prin Încheierea din 14 decembrie 2020, cererea a fost considerată admisibilă în parte şi s-a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în procedura prevăzută de art. 519 şi următoarele din Codul de procedură civilă, în vederea dezlegării următoarei chestiuni de drept: interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, nepublicată în Monitorul Oficial al României, în sensul de a se stabili dacă drepturile băneşti reglementate de aceste prevederi (diurna în valută şi suma pentru facilitarea legăturii cu familia şi recreere) trebuie acordate de statul român necondiţionat de plata aceloraşi drepturi de către organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară misiunea, chiar şi sub o altă denumire şi într-un alt cuantum, dar în acelaşi scop.

În temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă s-a dispus suspendarea judecăţii. IV. Motivele de admisibilitate reţinute de titularul sesizării

Instanţa de trimitere a constatat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a sesizării Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă în ceea ce priveşte prima chestiune de drept invocată prin notele de şedinţă depuse la data de 14 octombrie 2020, pentru argumentele expuse în continuare.

Astfel, cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost formulată într-o cauză aflată în curs de judecată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, care judecă în ultimă instanţă, iar chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată nu a mai făcut obiectul unei hotărâri prealabile sau unui recurs în interesul legii.

În ceea ce priveşte relevanţa chestiunii de drept cu privire la soluţionarea pe fond a cauzei, Curtea a reţinut că prima chestiune invocată de recurentul-pârât se referă la interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, în sensul de a se stabili dacă drepturile reglementate de aceste prevederi (diurna în valută şi suma pentru facilitarea legăturii cu familia şi recreere) trebuie să fie acordate de statul român necondiţionat de plata aceloraşi drepturi pentru participarea la misiunile de menţinere a păcii de către organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară, chiar şi sub o altă denumire şi într-un alt cuantum, dar în acelaşi scop.

Recurentul-pârât face referire expresă la misiunile de menţinere a păcii, misiuni reglementate de art. 2 lit. b) din Legea nr. 42/2004, însă situaţia este similară şi în cazul misiunilor de asistenţă umanitară reglementate de art. 2 lit. c) din Legea nr. 42/2004 şi cărora li se aplică prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004.

Curtea a apreciat că obligaţia statului român, în cazul de faţă prin instituţia pârâtă, de a plăti drepturile reglementate de prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, independent de plata unor drepturi similare de către organizaţia internaţională sub egida căreia s-a desfăşurat misiunea la care a participat reclamantul, reprezintă o chestiune de drept importantă de care depinde soluţionarea cauzei, aspect ce rezultă din faptul că această chestiune a fost dezlegată de prima instanţă în favoarea reclamantului, iar recurentul-pârât a criticat această dezlegare prin intermediul cererii de recurs ce face obiectul cauzei de faţă.

Faptul că recurentul-reclamant invocă şi alte motive pentru admiterea acţiunii, chiar şi în ipoteza în care dezlegarea chestiunii de drept în discuţie s-ar face conform punctului de vedere exprimat de recurentul-pârât, nu conduce la concluzia lipsei de relevanţă a dezlegării, întrucât la acest moment nu are loc o soluţionare a recursului, ci doar se verifică utilitatea chestiunii de drept pentru soluţionarea căii de atac.

Mai mult, Curtea a constatat că recurentul-reclamant a invocat un număr de patru decizii ale unor curţi de apel care, în cauze similare cu cea de faţă, au respins acţiunile reclamanţilor în baza acestei interpretări.

S-a reţinut că este îndeplinită şi cerinţa noutăţii, întrucât pe rolul instanţelor judecătoreşti se găsesc foarte multe cauze nesoluţionate definitiv (aproximativ 600, conform susţinerii recurentului-pârât), declanşate începând cu anul 2016, şi nu există o jurisprudenţă clară în favoarea uneia dintre cele două interpretări, fiind pronunţate atât soluţii de admitere, cât şi soluţii de respingere a unor astfel de cereri.

În condiţiile existenţei unei jurisprudenţe neunitare, Curtea a apreciat că problema de drept prezintă un grad de dificultate ce reclamă necesitatea unei interpretări din partea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

În ceea ce priveşte cea de-a doua întrebare, care se referă la aplicabilitatea dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 în cazul poliţiştilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne anterior datei de 27 iulie 2015, Curtea a apreciat că această chestiune de drept este una lipsită de dificultate, pentru soluţionarea căreia nu este necesară o dezlegare din partea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. V. Punctele de vedere ale părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Punctul de vedere al recurentului-reclamant este în sensul că acordarea diurnei în valută în baza Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 nu este condiţionată de neplata vreunor sume de bani de către organizaţia internaţională, întrucât o astfel de condiţie nu este prevăzută în actul normativ, interpretarea recurentului-pârât reprezentând o adăugare la lege.

De asemenea, recurentul-reclamant susţine că prevederile Hotărârii Guvernului nr. 518/1995 nu sunt aplicabile în cazul misiunii la care a participat, întrucât aceasta nu este o misiune temporară, ci o misiune permanentă de menţinere a păcii, iar dreptul de diurnă reglementat de Hotărârea Guvernului nr. 518/1995 este distinct de diurna în valută prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 şi care este solicitată prin cererea de chemare în judecată.

Recurentul-reclamant aduce şi o serie de argumente referitoare la situaţia din speţă, prin care susţine că diurna în valută reglementată de Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 ar fi diferită ca conţinut şi scop de diurnele (daily allowance) plătite de UE în baza Deciziei 2010/452/PESC a Consiliului din 12 august 2010 privind Misiunea de monitorizare a Uniunii Europene în Georgia, diurna în valută fiind o răsplată pentru reprezentarea României în teatrele de operaţii, în timp ce „daily allowance” acoperă hrana şi cazarea din timpul misiunii.

Punctul de vedere al recurentului-pârât Ministerul Afacerilor Interne este, în esenţă, similar celui prezentat de către completul de judecată prin încheierea de sesizare. Acesta mai susţine că poliţiştilor nu le sunt aplicabile prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004, ci prevederile Hotărârii Guvernului nr. 518/1995, şi acestea începând cu data de 27 iulie 2015, când au intrat în vigoare prevederile art. 9 1 , introduse prin Hotărârea Guvernului nr. 582/2015. Recurentul prezintă şi evoluţia reglementărilor în materie şi concluzionează că, prin edictarea normelor în discuţie, legiuitorul a urmărit crearea unui cadru legal care să asigure acoperirea/compensarea cheltuielilor efectuate de persoanele care participă la misiuni de menţinere a păcii, prin instituirea unor norme legale la care să se apeleze în situaţia în care acoperirea acestor cheltuieli nu se realizează de către organizaţiile internaţionale.

După comunicarea raportului întocmit de judecătoriiraportori, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţile au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept.

Astfel, recurentul-reclamant a solicitat, în principal, respingerea sesizării, ca inadmisibilă, susţinând că întrebarea adresată instanţei supreme nu este aptă să conducă la soluţionarea fondului cauzei, deoarece are ca obiect dezlegarea unei chestiuni ipotetice, neaplicabile speţei.

În subsidiar, a solicitat admiterea sesizării, în sensul de a stabili că, în interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1 alin. (3) şi art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, diurna în valută, distinctă de norma de hrană, cazare, transport şi costurile de comunicare privată, trebuie acordată de statul român în situaţia în care organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară misiunea au plătit sume de bani cu un scop diferit, respectiv cu scopul acoperirii costurilor de hrană şi cazare.

Recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus, de asemenea, un punct de vedere asupra chestiunii de drept, susţinând că întrebarea cu care a fost sesizată instanţa supremă este una veritabilă şi că prin soluţia propusă prin raportul întocmit de judecătorii-raportori nu se atinge scopul procedurii hotărârii prealabile, iar la nivelul instanţelor naţionale va subzista problema de drept care va genera în continuare practică neunitară. Asupra fondului chestiunii de drept a opinat că, în cadrul raporturilor de muncă, dacă un anumit aspect al activităţii prestate este recompensat de partenerul extern, nu mai există nicio justificare pentru ca acelaşi aspect să fie remunerat şi de autorităţile naţionale, întrucât ar fi vorba despre o dublă plată, care ar duce la o îmbogăţire fără justă cauză. VI. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Completul de judecată învestit cu soluţionarea recursurilor în Dosarul nr. 28.560/3/2019, redând dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 3 şi art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, a reţinut că actul normativ a fost adoptat în aplicarea prevederilor art. 26 din Legea nr. 42/2004. Legea nr. 42/2004 a fost abrogată prin Legea nr. 121/2011, însă prevederile art. 26 din noua lege au conţinut similar cu cele ale art. 26 din legea abrogată.

Pe lângă prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004, mai există şi prevederile Hotărârii Guvernului nr. 518/1995, care reglementează, la art. 5 alin. (1) lit. a), acordarea unor drepturi de diurnă şi cazare pentru personalul român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar.

Potrivit art. 16 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2003 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 604/2003, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2003): „Pe timpul participării la misiunile forţelor prevăzute la art. 3, efectivelor Ministerului Administraţiei şi Internelor le sunt aplicabile dispoziţiile legale privind personalul trimis în misiune temporară în străinătate.”

La rândul său, art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2003 prevede că: „La solicitarea Preşedintelui României şi cu aprobarea Parlamentului, Ministerul Administraţiei şi Internelor participă cu efective şi tehnică din dotare la misiuni internaţionale sau multinaţionale umanitare şi de menţinere a păcii, în afara teritoriului naţional.”

Textul se referă la misiuni umanitare şi de menţinere a păcii, adică tocmai la misiunile prevăzute de art. 2 lit. b) şi c) din Legea nr. 42/2004: „b) în sprijinul păcii; c) de asistenţă umanitară”.

Dispoziţiile art. 16 alin. (6) şi art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2003 sunt identice cu prevederile art. 17 alin. (8) şi art. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007).

În condiţiile în care există dispoziţii în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007 care prevăd expres aplicabilitatea dispoziţiilor legale privind personalul trimis în misiune temporară în străinătate în cazul participării Ministerului Administraţiei şi Internelor la misiuni internaţionale sau multinaţionale umanitare şi de menţinere a păcii, în afara teritoriului naţional, Curtea a apreciat că sunt aplicabile şi prevederile Hotărârii Guvernului nr. 518/1995 şi ale Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004.

Din dispoziţiile art. 9 1 din Hotărârea Guvernului nr. 518/1995, astfel cum au fost modificate prin Hotărârea Guvernului nr. 999/2015 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 518/1995 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar (Hotărârea Guvernului nr. 999/2015), rezultă clar că, cel puţin începând cu data intrării în vigoare a acestora, diurnele se acordă poliţiştilor doar în situaţia în care nu sunt acordate de către aliaţii, partenerii sau organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară misiunile şi operaţiile.

Curtea a apreciat însă că, şi anterior datei de 23 decembrie 2015, deşi nu există o prevedere expresă în acest sens, trebuie aplicată aceeaşi regulă a acordării diurnei în valută şi a sumei pentru facilitarea legăturii cu familia şi recreere doar în situaţia în care aceste drepturi nu sunt acordate de organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară misiunea.

Aceasta deoarece diurna în valută şi suma pentru facilitarea legăturii cu familia şi recreere sunt acordate pentru acoperirea unor cheltuieli pe care poliţiştii le fac în timpul misiunii, astfel că, în măsura în care aceste cheltuieli sunt suportate de organizaţiile internaţionale amintite, nu se mai justifică acoperirea lor şi de către statul român.

O aplicare a acestei reguli se regăseşte în cuprinsul art. 6 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 518/1995, potrivit căruia: „În situaţia în care partenerii externi rambursează delegaţilor, parţial sau integral, cheltuielile prevăzute la alin. (1), aceştia au obligaţia ca la întoarcerea din deplasare să depună în contul unităţilor trimiţătoare sumele primite, dar nu mai mult decât nivelul sumelor avansate sau suportate de către aceste unităţi.”

Acest argument a fost găsit întemeiat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în considerentele Deciziei Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 30 din 15 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 3 iulie 2017 (Decizia nr. 30 din 15 mai 2017), la paragraful 92, potrivit căruia: „Un argument în plus în susţinerea faptului că aceste cheltuieli aferente drepturilor de care beneficiază personalul român trimis în străinătate sunt suportate de statul român numai în măsura în care nu sunt achitate de partenerii externi îl constituie dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 518/1995, cu modificările şi completările ulterioare, care stabilesc că, în situaţia în care partenerii externi rambursează delegaţilor, parţial sau integral, cheltuielile prevăzute la alin. (1) al aceluiaşi articol, în care sunt incluse şi cheltuielile aferente drepturilor prevăzute la art. 5 alin. (1) din hotărârea menţionată, aceştia au obligaţia ca la întoarcerea din deplasare să depună în contul unităţilor trimiţătoare sumele primite, dar nu mai mult decât nivelul sumelor avansate sau suportate de către aceste unităţi.”

Instanţa de trimitere reţine că, deşi Decizia nr. 30 din 15 mai 2017 se referă la cheltuielile de hrană prevăzute de art. 2 şi 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, şi nu la drepturile prevăzute de art. 1 alin. (1) şi art. 3 din acelaşi act normativ, iar în ceea ce priveşte drepturile de hrană există şi alte reglementări decât cele aplicabile drepturilor la care se referă cauza de faţă, totuşi, în cele din urmă, raţiunile pentru care instanţa supremă a stabilit că „personalul care participă la misiuni de menţinere a păcii în afara teritoriului statului român, căruia i-au fost acoperite cheltuielile cu hrana, nu beneficiază de contravaloarea financiară neimpozabilă a normei de hrană” se regăsesc şi în cazul diurnei în valută şi al sumei pentru facilitarea legăturii cu familia şi recreere reglementate de art. 1 alin. (1) şi art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004.

Faţă de considerentele de mai sus, Curtea a apreciat că prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 ar trebui interpretate în sensul că drepturile băneşti reglementate de aceste prevederi (diurna în valută şi suma pentru facilitarea legăturii cu familia şi recreere) trebuie acordate de statul român doar în situaţia în care aceste drepturi nu au fost suportate de către organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară misiunea, chiar şi sub o altă denumire şi într-un alt cuantum, dar în acelaşi scop. VII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele naţionale au comunicat hotărâri judecătoreşti relevante în materia ce face obiectul sesizării, precum şi opinii teoretice ale magistraţilor.

Din analiza acestora s-a constatat că, într-o primă orientare jurisprudenţială, majoritară, drepturile băneşti în discuţie trebuie acordate de statul român condiţionat de neplata aceloraşi drepturi de către organismele internaţionale sub egida cărora se desfăşoară misiunea, chiar şi sub o altă denumire şi într-un alt cuantum, dar în acelaşi scop. Acest principiu al dublei compensări ar rezulta din nota de fundamentare a actului normativ, fiind preluat ulterior în art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 46/2020 pentru stabilirea drepturilor de diurnă, cazare, hrană, facilitarea legăturii cu familia, recreere şi transport ale personalului militar şi civil participant la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român, care a abrogat Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004.

De asemenea, s-a apreciat ca fiind relevantă Decizia nr. 30 din 15 mai 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi s-a arătat că, deşi nu există identitate între problema de drept din prezenta cauză şi cea care a făcut obiectul dosarului aflat pe rolul instanţei supreme, trebuie avute în vedere considerentele obligatorii ale acesteia, prin care s-a statuat că, în cazul în care personalul care participă la misiuni de menţinere a păcii în afara teritoriului statului român a primit din partea organizaţiei internaţionale sub egida căreia s-a desfăşurat misiunea o sumă de bani în valută destinată cheltuielilor legate de întreţinere (cazare şi hrănire), acesta nu are dreptul la valoarea financiară neimpozabilă a normei de hrană (paragraful 93).

În cadrul acestei orientări jurisprudenţiale se regăsesc atât soluţii de respingere a acţiunilor, instanţele apreciind că drepturile încasate de poliţiştii reclamanţi de la partenerii externi sunt identice cu cele pretinse de la statul român, cât şi soluţii de admitere a acţiunilor şi de obligare a pârâtului la plata sumelor solicitate cu motivarea că nu există identitate între sumele pretinse pe calea acţiunilor şi cele deja încasate de la instituţiile sub egida cărora s-au derulat misiunile la care au participat reclamanţii.

Într-o a doua orientare jurisprudenţială, minoritară, drepturile băneşti reglementate de art. 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004 trebuie să fie acordate de statul român, independent de plata unor sume de către organizaţiile internaţionale sub egida cărora s-a desfăşurat misiunea, reţinându-se, totodată, că acestea sunt drepturi salariale distincte ale personalului participant la misiune, care nu sunt reglementate de acordurile/înţelegerile tehnice internaţionale, ci doar de norma naţională.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit, judecătorii-raportori au apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, lipsind condiţia dificultăţii problemei de drept supuse interpretării, care este formulată ipotetic, astfel încât se impune respingerea, ca inadmisibilă, a sesizării. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Din cuprinsul acestei prevederi legale rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării: – existenţa unei chestiuni de drept care să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele; – problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, norma legală fiind susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite.

În speţă, sesizarea a fost formulată de un complet al unei curţi de apel învestit cu soluţionarea pricinii în ultimă instanţă.

În ceea ce priveşte noutatea problemei de drept se constată că, deşi se solicită interpretarea unui act normativ adoptat în anul 2004, litigiile în legătură cu interpretarea şi aplicarea acestor norme sunt de dată recentă, rezultând, din materialele înaintate de instanţele care şi-au exprimat punctul de vedere cu privire la problema de drept supusă dezlegării, că astfel de litigii au fost soluţionate cu precădere în a doua parte a anului 2020, hotărârile fiind, în cea mai mare măsură, nedefinitive.

Referitor la caracterul esenţial al chestiunii de drept, instanţa de trimitere a arătat că această chestiune a făcut obiectul analizei primei instanţe, care a tranşat problema în favoarea reclamantului, iar recurentul-pârât a criticat această dezlegare prin intermediul cererii de recurs cu care este învestită instanţa de trimitere.

De asemenea, se constată că problema de drept ce se solicită a fi dezlegată nu face şi nu a făcut obiectul unei hotărâri prealabile sau al unui recurs în interesul legii.

Cu privire la identificarea unei chestiuni de drept reale, veritabile, de un anumit grad de dificultate în jurisprudenţa dezvoltată în legătură cu această condiţie de admisibilitate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în mod constant că, în declanşarea procedurii pronunţării unei hotărâri prealabile, trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept şi al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii (deciziile Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018).

În speţă, întrebarea este formulată de o manieră ipotetică. Instanţa de trimitere se raportează la ipoteza existenţei unei identităţi între drepturile băneşti de care a beneficiat reclamantul de la organizaţiile internaţionale sub mandatul cărora s-a desfăşurat misiunea la care acesta a participat şi cele datorate de statul român, în temeiul normelor legale supuse interpretării, şi solicită Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să precizeze dacă, într-o astfel de ipoteză, poliţistul participant la misiunea internaţională este îndreptăţit să încaseze aceste drepturi băneşti şi de la autorităţile naţionale.

În această modalitate de formulare întrebarea nu prezintă un grad de dificultate care să fi justificat declanşarea mecanismului reglementat de art. 519 din Codul de procedură civilă, interpretarea normelor legale fiind una facilă.

În cadrul raporturilor de muncă (înţelese în sens larg), cauza drepturilor băneşti de care beneficiază persoana angajată rezidă în activitatea desfăşurată de aceasta, fiind vorba fie de plata propriu-zisă a muncii prestate, fie de compensarea unor inconveniente de ordin material sau moral care decurg din condiţiile particulare de desfăşurare a activităţii. În consecinţă, dacă un anumit aspect al activităţii prestate de poliţistul aflat în misiune este recompensat de către partenerul extern, nu mai există nicio justificare pentru ca acelaşi aspect să fie remunerat şi de către autorităţile naţionale. Ar fi vorba de o dublă plată care ar conduce la o îmbogăţire fără justă cauză.

Argumentul potrivit căruia dacă un drept de natură salarială este prevăzut de legislaţia naţională el trebuie acordat de statul român în mod necondiţionat este vădit eronat. În speţa de faţă, interpretarea normei naţionale nu se poate face în mod izolat, ci doar prin coroborare cu reglementările europene sau internaţionale care au asigurat cadrul legal de desfăşurare a misiunii la care a participat poliţistul. Dacă, potrivit acestor reglementări, o anumită cheltuială este preluată de organizaţia internaţională sau de statul partener, se creează un cadru legal derogator de la norma naţională, poliţistul aflat în misiune nefiind îndreptăţit să solicite acelaşi beneficiu atât de la partenerul extern, în baza reglementărilor internaţionale sau europene, cât şi de la autorităţile naţionale, în temeiul legislaţiei interne.

Acest raţionament rămâne pe deplin valabil şi atunci când drepturile băneşti acordate de către partenerul extern conform acordurilor/înţelegerilor tehnice europene sau internaţionale sunt structurate în mod diferit faţă de reglementarea naţională. Important este ca, în esenţă, plăţile efectuate de partener să fi avut în vedere, în ansamblu, aspectele la care s-a raportat şi legiuitorul intern atunci când a reglementat drepturile poliţistului aflat în misiune.

Instanţa de trimitere însăşi nu a avut nicio dificultate în interpretarea normei legale, opinia exprimată fiind în acelaşi sens cu cele arătate mai sus, fără evidenţierea vreunui element de controversă rezonabil.

Singurul argument invocat în susţinerea îndeplinirii acestei condiţii de admisibilitate a sesizării se referă la existenţa unei practici neunitare, însă din hotărârile judecătoreşti înaintate de instanţele care şi-au exprimat punctul de vedere cu privire la problema de drept supusă dezlegării rezultă că soluţiile divergente nu au avut drept cauză soluţionarea diferită a chestiunii care face obiectul prezentei sesizări, ci s-au datorat interpretării diferite a naturii drepturilor băneşti încasate de la instituţia europeană sau internaţională, raportat la natura drepturilor reglementate de art. 1 alin. (1) şi art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.086/2004, care făceau obiectul litigiului.

Strict cu privire la problema ridicată de instanţa de trimitere prin prezenta sesizare, soluţiile au fost mai degrabă unitare în sensul menţionat mai sus, iar în puţinele hotărâri în care instanţele au dat o interpretare diferită normelor legale incidente argumentele au fost sumare, inconsistente, dublate întotdeauna de constatarea potrivit căreia drepturile acordate de instituţia europeană sau internaţională nu se confundă cu cele datorate de statul român cu titlu de diurnă în valută şi costuri pentru facilitarea legăturii cu familia. Or, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu este chemată să se pronunţe cu privire la acest din urmă aspect, problema corespondenţei dintre sumele încasate de la partenerul extern şi cele datorate în temeiul Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 rămânând în sarcina instanţei de trimitere.

Dificultatea chestiunii de drept supuse dezlegării este cu atât mai redusă cu cât prin Decizia nr. 30 din 15 mai 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost soluţionată o problemă similară, referitoare la norma de hrană. Chiar dacă pentru norma de hrană există şi alte reglementări, raţionamentul dezvoltat în cadrul respectivei decizii este, în parte, aplicabil şi situaţiei din speţa de faţă, desprinzându-se ideea că o anumită categorie de cheltuieli suportate de poliţistul aflat în misiune nu poate fi compensată decât o singură dată.

În fine, mai trebuie subliniat faptul că, după data de 23 decembrie 2015, când a intrat în vigoare Hotărârea Guvernului nr. 999/2015, problema ridicată de instanţa de trimitere a primit o dezlegare legală, fiind modificat art. 9 1 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 518/1995 după cum urmează: „Personalul Ministerului Afacerilor Interne care participă la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român în comun cu forţele armate ale României sau similare celor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 121/2011 privind participarea forţelor armate la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român, pentru forţele armate, beneficiază de diurnă, cazare şi hrană care se stabilesc în raport cu nivelul acestora utilizat la data de 31 decembrie 2009, potrivit legislaţiei aplicabile forţelor armate care participă la misiuni în afara teritoriului statului român, în lipsa acordării acestor drepturi de către aliaţii, partenerii sau organizaţiile internaţionale sub egida cărora se desfăşoară misiunile şi operaţiile.”

Chiar dacă acest text de lege se regăseşte într-un act normativ care, aşa cum o precizează titlul hotărârii Guvernului, îşi propunea să reglementeze unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, articolul citat se referă în mod explicit la drepturi ale persoanelor care participă la misiuni similare celor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 121/2011, care se referă la misiuni şi operaţiuni de durată, diferite de cele enumerate la art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 518/1995. La o astfel de misiune a participat şi reclamantul din litigiul aflat pe rolul instanţei de trimitere, astfel încât norma citată îi este pe deplin aplicabilă începând cu data de 23 decembrie 2015.

Intervenţia legiuitorului naţional în acest caz a avut exclusiv scopul de a facilita corecta interpretare a dispoziţiilor legale modificate, întrucât, aşa cum s-a arătat mai sus, nici anterior modificării norma naţională nu putea să producă efecte care să conducă la o îmbogăţire fără justă cauză printr-o dublă plată a aceloraşi drepturi.

În considerarea argumentelor expuse, rezultă că sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile nu întruneşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de lege.