Decizia nr. 7 din 19 martie 2018

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită de către Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, potrivit Hotărârii nr. 51 din 16 octombrie 2017, cu soluţionarea unui recurs în interesul legii, în scopul eliminării divergenţei apărute în jurisprudenţa instanţelor naţionale, în stabilirea competenţei materiale procesuale de judecată a acţiunilor în despăgubiri formulate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, împotriva administratorului unei societăţi înregistrate în registrul comerţului, în situaţia în care s-a dispus achitarea acestuia pentru săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 6 din Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale, cu modificările ulterioare (Legea nr. 241/2005), în sensul de a se determina dacă acţiunile având acest obiect sunt în competenţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal, în temeiul art. 96 pct. 1 şi art. 95 pct. 1 din Codul de procedură civilă, raportat la art. 281 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare (Codul de procedură fiscală), coroborat cu art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), sau în competenţa instanţei civile, în condiţiile art. 94 pct. 1 lit. k), art. 95 pct. 1 din Codul de procedură civilă, prin raportare la art. 1.349, art. 1.357, art. 1.359 din Codul civil. II. Problema de drept care a generat practica neunitară

Problema de drept care a determinat jurisprudenţa divergentă derivă din modul diferit în care instanţele au interpretat dispoziţiile legale care vizează competenţa materială de soluţionare a litigiilor derivate din cauzele penale în care s-a dispus achitarea inculpatului (administrator al unei societăţi supuse înregistrării în registrul comerţului), pentru săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 6 din Legea nr. 241/2005, rămânând nesoluţionată latura civilă, şi care au ca obiect despăgubirile solicitate acestei persoane, în calitate de pârât, de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală. III. Orientările jurisprudenţiale divergente

Problema de drept care a creat divergenţă în practica judiciară vizează stabilirea instanţei competente material să soluţioneze acţiunile prin care Agenţia Naţională de Administrare Fiscală solicită obligarea administratorului societăţii comerciale să achite contribuţiile de asigurări sociale şi impozitele reţinute pentru salariul angajaţilor persoanei juridice, precum şi accesoriile, acţiune întemeiată pe normele răspunderii civile delictuale pentru neîndeplinirea culpabilă a obligaţiilor, după lăsarea nesoluţionată a acţiunii civile în procesul penal, în condiţiileart. 27 alin. (2) din Codul de procedură penală.

Asemenea acţiuni sunt întemeiate în drept pe prevederile art. 25, 27, 28 şi art. 397 alin. (5), raportat la art. 16 alin. (1) lit. b) din Codul de procedură penală, art. 1.349, art. 1.357-1.371 şi următoarele din Codul civil, invocându-se îndeplinirea condiţiilor răspunderii civile delictuale.

În motivarea lor se arată, în esenţă, că pârâtul, în calitate de administrator al unei societăţi comerciale, a reţinut la sursă şi nu a virat la bugetul de stat contribuţii cu reţinere la sursă.

Anterior, pârâtul fusese trimis în judecată pentru săvârşirea infracţiunii de reţinere şi nevărsare cu intenţie, în cel mult 30 de zile de la scadenţă, a sumelor reprezentând impozite sau contribuţii cu reţinere la sursă, faptă prevăzută de art. 6 din Legea nr. 241/2005. În cadrul dosarelor penale, statul român, prin Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, s-a constituit şi parte civilă. Având în vedere admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 241/2005, instanţele penale au dispus achitarea inculpatului şi, în temeiul art. 25 alin. (5) din Codul de procedură penală, au lăsat nesoluţionate acţiunile civile.

În cadrul Curţii de Apel Alba Iulia problema de drept care a generat practică divergentă s-a ivit în cadrul soluţionării cauzelor privind conflictele negative de competenţă dintre secţiile civile ale Tribunalelor Sibiu şi Hunedoara şi secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale aceloraşi instanţe.

Din verificările efectuate de titularul sesizării la nivelul celorlalte curţi de apel s-a remarcat existenţa practicii neunitare la nivelul Curţii de Apel Oradea, opinii divergente între judecătorii secţiilor a III-a civilă şi a IV-a civilă ale Curţii de Apel Bucureşti, precum şi între judecătorii secţiilor civile şi de contencios administrativ şi fiscal ale Tribunalului Suceava. De asemenea, şi judecătorii Tribunalului Vrancea au opinat că astfel de litigii sunt de competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal.

S-a menţionat totodată că, în cadrul întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor civile ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel din 11-12 mai 2017 de la Bucureşti, cu majoritate, participanţii la întâlnire au agreat soluţia propusă în punctul de vedere al Institutului Naţional al Magistraturii, în sensul că, în acest caz, competenţa materială aparţine instanţei civile, chiar dacă judecarea cererii presupune verificarea caracterului ilicit al faptei în raport cu dispoziţiile legislaţiei fiscale.

Cele două orientări jurisprudenţiale identificate în practica judiciară la nivelul tribunalelor şi curţilor de apel care au justificat prezenta sesizare de recurs în interesul legii sunt următoarele:

Într-o primă orientare, minoritară, pornind de la Decizia nr. 17 din 5 octombrie 2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea unui recurs în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 875 din 23 noiembrie 2015, potrivit căreia „în cauzele penale având ca obiect infracţiunile de evaziune fiscală prevăzute în Legea nr. 241/2005, instanţa, soluţionând acţiunea civilă, dispune obligarea inculpatului condamnat pentru săvârşirea acestor infracţiuni la plata sumelor reprezentând obligaţia fiscală principală datorată şi la plata sumelor reprezentând obligaţiile fiscale accesorii datorate, în condiţiile Codului de procedură fiscală”, s-a apreciat că sumele pe care Agenţia Naţională de Administrare Fiscală le pretinde nu reprezintă altceva decât o creanţă fiscală pentru care legea prevede o cale specială de recuperare, organul fiscal neavând posibilitatea de a alege o altă cale. Prin urmare, fiind vorba de un litigiu referitor la valorificarea unei creanţe fiscale principale şi a accesoriilor, astfel cum aceasta este definită de Codul de procedură fiscală, competenţa revine instanţei de contencios administrativ.

Într-o altă orientare, majoritară, s-a apreciat, din perspectiva art. 1, 2 şi 8 din Legea nr. 554/2004, că în cauzele de acest tip litigiul nu s-a născut din emiterea sau încheierea unui act administrativ sau din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, chiar dacă una dintre părţi este o autoritate publică.

Singurul text care face referire la o ipoteză în care instanţei de contencios administrativ îi revine competenţa soluţionării, pe cale principală, a unei cereri care are alt obiect decât cel menţionat la art. 1 din lege este art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, cum competenţa materială a instanţei de contencios administrativ este, în raport cu cea a instanţelor civile, una specială, nu îi poate fi deferită judecarea altor cereri decât cele menţionate în Legea nr. 554/2004 ori, după caz, într-o lege specială.

Chiar dacă instanţa civilă de drept comun este chemată să facă un examen al normelor de drept fiscal pentru a stabili condiţia faptei ilicite, acest lucru nu schimbă datele problemei şi soluţia pe care o impune corelaţia normă generală – normă specială în stabilirea competenţei instanţei. IV. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În urma verificărilor efectuate nu a fost identificată jurisprudenţă relevantă a Curţii Constituţionale cu privire la problema de drept în discuţie. V. Opinia titularului sesizării

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia nu şi-a exprimat opinia cu privire la orientarea jurisprudenţială pe care o consideră ca fiind legală. VI. Opinia procurorului general

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a arătat, cu titlu prealabil, că, deşi nu este menţionat în actul de sesizare cu recurs în interesul legii, se impune a face precizarea că soluţiile subsumate orientării jurisprudenţiale majoritare au fost, la rândul lor, divergente în ceea ce priveşte problema admisibilităţii acţiunilor de genul celor ce fac obiectul analizei de faţă, constatându-se astfel alte două curente jurisprudenţiale, după cum urmează:

Într-o primă opinie s-a apreciat că aceste acţiuni sunt inadmisibile, nefiind de competenţa instanţei de judecată statuarea asupra întinderii creanţei fiscale şi instituirea obligaţiei de plată în sarcina debitorului, întrucât, în materie fiscală, acestea se realizează de către însuşi organul fiscal care are abilitarea specială din partea legii de a emite titlul de creanţă fiscală prin decizia de impunere care apoi poate fi contestată şi verificată de către instanţa de contencios administrativ.

Într-o a doua opinie s-a apreciat că acţiunile sunt admisibile, între stat şi persoana chemată în judecată neexistând un raport juridic fiscal, neîndeplinirea culpabilă de către administratorul societăţii a obligaţiilor ce îi reveneau şi prejudicierea bugetului de stat reprezintă fapta ilicită în sensul prevăzut de art. 1.349 din Codul civil, astfel încât, considerându-se a fi întrunite condiţiile răspunderii civile delictuale – existenţa prejudiciului, a faptei ilicite, a raportului de cauzalitate, a vinovăţiei – acţiunile au fost admise.

În raport cu aceste observaţii, procurorul general a considerat utilă extinderea problemei de drept şi cu privire la aspectul privind admisibilitatea acţiunii în pretenţii formulate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

Totodată, având în vedere că problema vizând stabilirea competenţei instanţei sesizate cu acţiunea în despăgubiri formulată de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în ipoteza lăsării nesoluţionate a acţiunii civile nu se reduce doar la cazul achitării/încetării procesului penal pentru săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 6 din Legea nr. 241/2005, s-a propus redefinirea problemei de drept sub forma „Competenţa materială şi funcţională a instanţei în cazul acţiunilor formulate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, derivate din cauze penale, în care organul fiscal s-a constituit parte civilă şi în care, făcându-se aplicarea dispoziţiilor art. 25 alin. (5) din Codul de procedură penală, instanţa penală a lăsat nesoluţionată acţiunea civilă”.

Cu aceste precizări, opinia procurorului general a fost în sensul că acţiunile în răspundere civilă delictuală îndreptate împotriva administratorului unei societăţi, formulate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, derivate din cauze penale în care s-a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 25 alin. (5) din Codul de procedură penală, sunt inadmisibile, iar constatarea inadmisibilităţii acestor acţiuni revine instanţei civile – judecătoria sau tribunalul, după criteriul valoric.

Astfel, s-a arătat că acţiunile formulate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în temeiul dispoziţiilor art. 1.349 şi art. 1.357 din Codul civil privind răspunderea civilă delictuală, sunt de competenţa instanţei civile, judecătoria pentru cererile încadrabile în dispoziţiile art. 94 pct. 1 lit. k) din Codul de procedură civilă, respectiv tribunalul, în temeiul dispoziţiilor art. 95 pct. 1 din Codul de procedură civilă, chiar dacă judecarea cererilor presupune verificarea caracterului ilicit al faptei în raport cu dispoziţiile legislaţiei fiscale.

Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.”

Dispoziţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt altceva decât reglementarea unei situaţii de excepţie de la regula contenciosului administrativ de plină jurisdicţie instituită prin art. 8 alin. (1) din aceeaşi lege, privind o acţiune cu obiect complex, de anulare a actului administrativ şi de reparare a pagubei. În mod obişnuit, cererea de despăgubiri reprezintă un capăt de cerere accesoriu cererii principale, iar scindarea litigiului de contencios administrativ, prin introducerea ulterioară a cererii de despăgubire, intervine în acele situaţii în care, din motive ce ţin de complexitatea şi anvergura prejudiciului cauzat prin actul sau contractul administrativ, reclamantul nu are posibilitatea de a cunoaşte întinderea pagubei în termenul impus de lege pentru formularea acţiunii principale. Din această cauză, persoanele vătămate introduc mai întâi acţiunea principală privind anularea actului pentru a nu depăşi termenul legal prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004, urmând ca ulterior, atunci când se edifică asupra cuantumului prejudiciului suferit, să formuleze şi cererea de acordare a despăgubirilor.

În cazul acţiunilor formulate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin care se solicită obligarea pârâţilor, persoane fizice, la plata sumelor de bani reprezentând impozite şi contribuţii cu reţinere la sursă care nu au fost vărsate la bugetul de stat, dreptul pe care reclamantul persoană juridică de drept public şi-l revendică pe calea acţiunii în justiţie nu a fost încălcat de o autoritate publică prin emiterea unui act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri, pentru a atrage competenţa instanţei de contencios administrativ.

Chiar dacă raportul juridic dedus judecăţii este unul de drept public fiscal, nu este îndeplinită condiţia ca pârâtul să fie o autoritate publică şi nici cea referitoare la obiectul acţiunii în contencios administrativ, acela de anulare a unui act administrativ tipic sau asimilat care vatămă un drept sau un interes legitim.

Cum pârâtul, în cazul de faţă, este o persoană fizică, fost subiect activ al infracţiunii de evaziune fiscală incriminate de art. 6 din Legea nr. 241/2005, iar cauza acţiunii reclamantei Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, fost subiect pasiv al infracţiunii şi parte civilă în procesul penal, o reprezintă fapta ilicită a pârâtului de a se sustrage de la plata obligaţiilor fiscale, prejudiciind bugetul de stat, competenţa de soluţionare a acţiunii astfel formulate aparţine instanţei civile de drept comun, judecătoria sau tribunalul, după criteriul valoric al cuantumului pretenţiilor solicitate.

Totodată, procurorul general a apreciat că acţiunea civilă formulată de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin care aceasta solicită obligarea pârâtului, administrator al unei societăţi, la plata obligaţiilor fiscale, este inadmisibilă, arătând că săvârşirea unor fapte în legătură cu administrarea impozitelor, taxelor sau altor contribuţii prevăzute de legislaţia fiscală atrage o formă specială de răspundere pentru nerespectarea obligaţiilor rezultate dintr-un raport juridic de drept fiscal, ale cărui particularităţi fac ca regimul juridic al răspunderii să deroge de la regimul general al răspunderii civile delictuale consacrat de prevederile Codului civil.

S-au invocat argumentele reţinute de instanţa supremă în cuprinsul Deciziei nr. 17/2015 a Completului competent să judece recursul în interesul legii, precum şi concluzia că în orice litigii referitoare la valorificarea creanţelor fiscale principale şi accesorii de către creditor se aplică prevederile Codului fiscal şi ale Codului de procedură fiscală (paragraful 21.23).

În materie fiscală, organul fiscal are atribuţii speciale şi extraordinare fundamentate pe puterea conferită de lege de a emite însuşi titlul executoriu, după emiterea deciziei de impunere şi împlinirea ulterioară a termenului de plată pentru aceasta, nefiind necesară, ca în materia civilă de drept comun, intervenţia instanţei de judecată pentru statuarea, prin hotărâre judecătorească, asupra întinderii creanţei şi instituirea obligaţiei de plată în sarcina debitorului. Intervenţia instanţei este provocată într-o fază ulterioară a procedurii, pe calea acţiunii în contencios fiscal. VII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Punctele de vedere ale judecătorilor-raportori asupra problemei de drept au fost diferite, drept care în cauză au fost întocmite două rapoarte.

Soluţia propusă prin unul dintre rapoarte a fost de admitere a recursului în interesul legii şi pronunţării unei decizii în sensul că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 94 pct. 1 lit. k), art. 95 pct. 1 şi art. 96 pct. 1 din Codul de procedură civilă, precum şi art. 281 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, competenţa materială de soluţionare a acţiunilor în despăgubiri formulate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, împotriva administratorului unei societăţi înregistrate în registrul comerţului, în situaţia în care s-a dispus achitarea acestuia pentru săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 6 din Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale, cu modificările ulterioare, revine instanţei civile.

Prin celălalt raport întocmit în cauză s-a propus ca, în interpretarea şi aplicarea unitară a aceloraşi dispoziţii legale, soluţia asupra recursului în interesul legii să fie în sensul că aceste cereri sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi fiscal. VIII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, în limitele învestirii, rapoartele întocmite de judecătorii-raportori, punctul de vedere al procurorului general, precum şi dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, constată următoarele: VIII.1. Admisibilitatea recursului în interesul legii

Verificând regularitatea învestirii, prin prisma dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, se constată că această condiţie legală este îndeplinită în ceea ce îl priveşte pe titularul sesizării, acesta fiind legitimat procesual activ să declanşeze prezentul mecanism de unificare a practicii judiciare.

Este îndeplinită şi condiţia privind obiectul recursului în interesul legii, deoarece se solicită instanţei supreme să interpreteze, în vederea aplicării unitare, o serie de norme de procedură pentru a stabili instanţa căreia îi revine competenţa materială procesuală de soluţionare a cererilor formulate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin care se solicită obligarea administratorului societăţii comerciale să achite contribuţiile de asigurări sociale şi impozitele reţinute pentru salariul angajaţilor persoanei juridice, după lăsarea nesoluţionată a acţiunii civile în procesul penal, în condiţiile art. 27 alin. (2) din Codul de procedură penală.

De asemenea sunt respectate şi cerinţele de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, întrucât memoriului de recurs în interesul legii i-au fost ataşate hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă că jurisprudenţa are un caracter neunitar.

Prin urmare, sunt întrunite toate condiţiile de admisibilitate instituite prin dispoziţiile art. 514-515 din Codul de procedură civilă. VIII.2. Pe fondul recursului în interesul legii

Litigiile în care s-a creat jurisprudenţa neunitară au ca obiect acţiunile formulate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin care se solicită obligarea pârâţilor (administratori ai unor societăţi înregistrate în registrul comerţului) la repararea prejudiciului cauzat bugetului general consolidat al statului, prin neîndeplinirea cerinţei legale de virare către buget a contribuţiilor cu reţinere la sursă, precum şi la plata accesoriilor.

Se cuvine subliniat că, anterior, pârâţii fuseseră trimişi în judecată pentru săvârşirea infracţiunii de reţinere şi nevărsare cu intenţie, în cel mult 30 de zile de la scadenţă, a sumelor reprezentând impozite sau contribuţii cu reţinere la sursă, faptă prevăzută de art. 6 din Legea nr. 241/2005.

În dosarele penale, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală s-a constituit parte civilă.

Prin Decizia nr. 363 din 7 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 6 iulie 2015, Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 241/2005, reţinând că sintagma „impozite sau contribuţii cu reţinere la sursă” din definiţia infracţiunii nu respectă exigenţele constituţionale privind calitatea legii (condiţiile de claritate, precizie, previzibilitate şi accesibilitate), aşa încât subiectul de drept se află pus în situaţia de a nu îşi putea adapta conduita în funcţie de ipoteza normativă a legii.

Ca efect al acestei decizii, instanţele penale au dispus achitarea inculpaţilor şi au lăsat nesoluţionate acţiunile civile.

Potrivit art. 19 alin. (1) din Codul de procedură penală, acţiunea civilă exercitată în cadrul procesului penal are ca obiect tragerea la răspundere civilă delictuală a persoanelor responsabile potrivit legii civile pentru prejudiciul produs prin comiterea faptei care face obiectul acţiunii penale, iar, în conformitate cuart. 27 alin. (2) din acelaşi cod, persoana vătămată sau succesorii săi, care s-au constituit parte civilă în procesul penal, pot introduce acţiune la instanţa civilă dacă, prin hotărâre definitivă, instanţa penală a lăsat nesoluţionată acţiunea civilă.

Prin Decizia nr. 17 din 5 octombrie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii a stabilit că în cauzele penale având ca obiect infracţiunile de evaziune fiscală prevăzute în Legea nr. 241/2005, instanţa, soluţionând acţiunea civilă, dispune obligarea inculpatului condamnat pentru săvârşirea acestor infracţiuni la plata sumelor reprezentând obligaţia fiscală principală datorată şi la plata sumelor reprezentând obligaţiile fiscale accesorii datorate, în condiţiile Codului de procedură fiscală.

Tocmai această dezlegare se află la baza divergenţei jurisprudenţiale, pentru că, în opinia minoritară, s-a apreciat că, atât timp cât sumele pe care Agenţia Naţională de Administrare Fiscală le pretinde reprezintă o creanţă fiscală, definită de Codul de procedură fiscală, competenţa revine instanţei de contencios administrativ şi fiscal.

În considerentele Deciziei nr. 17/2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii a statuat că răspunderea persoanei trimise în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de evaziune fiscală, în legătură cu administrarea impozitelor şi taxelor sau a altor contribuţii prevăzute de legislaţia fiscală este o formă de răspundere pentru nerespectarea obligaţiilor dintr-un raport juridic de drept procedural fiscal; pronunţându-se în limitele sesizării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a indicat instanţa căreia i-ar reveni competenţa de a judeca acţiunea civilă, atunci când aceasta ar fi fost lăsată nesoluţionată de către instanţa penală.

În măsura în care s-ar aprecia că instanţa civilă la care se referă art. 27 alin. (2) din Codul de procedură penală trebuie interpretată lato sensu (incluzând orice instanţă care nu judecă în materie penală), stabilirea, prin decizia de recurs în interesul legii anterior evocată, a naturii juridice a formei de răspundere nu constituie un temei suficient pentru a se trage concluzia că litigiile prin care Agenţia Naţională de Administrare Fiscală se îndreaptă împotriva administratorului unei societăţi pentru neplata contribuţiei de asigurări sociale şi a impozitelor pe salariul angajaţilor, achitat în procesul penal, ar fi date în competenţa materială a instanţelor specializate de contencios administrativ şi fiscal, în condiţiile în care competenţa acestora este limitativ prevăzută de lege.

Substanţa dreptului care trebuie examinat nu constituie, în sine, un argument peremptoriu pentru determinarea competenţei unei instanţe specializate, în lipsa unei norme atributive de competenţă; de altfel, însăşi instanţa penală, în măsura în care soluţionează latura civilă, aplică într-un asemenea caz dispoziţii de drept fiscal, chiar dacă îi lipseşte o specializare într-un asemenea domeniu.

Pentru a verifica dacă instanţei de contencios administrativ şi fiscal îi revine competenţa de a soluţiona acţiuni, precum cele la care se referă memoriul de recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie subliniază că instanţei de contencios administrativ şi fiscal nu îi revine o competenţă de drept comun în soluţionarea oricărui litigiu având ca obiect o creanţă de natură fiscală.

Mai mult decât atât, Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală nu conţine nicio normă de competenţă, cu excepţia celor cuprinse în art. 213 alin. (13) şi art. 281 alin. (2), care însă nu sunt aplicabile litigiilor în discuţie.

Astfel, art. 213 alin. (13) stabileşte competenţa instanţei specializate numai în situaţia atacării deciziei prin care se dispune instituirea măsurilor asigurătorii, iar art. 281 alin. (2) instituie competenţa aceleiaşi instanţe când se atacă deciziile emise de organul fiscal în soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva actelor administrativ-fiscale de către persoanele vătămate prin acestea.

Pe de altă parte, nici din interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 nu se poate trage concluzia competenţei instanţei de contencios administrativ şi fiscal în soluţionarea litigiilor la care se referă prezenta sesizare.

Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) şi (2) dinLegea nr. 554/2004, „(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. (2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.”

Sesizarea instanţei de contencios administrativ are, aşadar, ca premisă vătămarea reclamantului, care se produce fie prin actul administrativ al autorităţii publice, fie prin nesoluţionarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri.

În acest sens, sub titlul Obiectul acţiunii judiciare, art. 8 din Legea nr. 554/2004 prevede la alin. (1) că: „Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.”

Prin urmare, de esenţa contenciosului administrativ este fie existenţa unui act administrativ, a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie nesoluţionarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori refuzul nejustificat de a o rezolva, manifestări sau omisiuni ale autorităţii publice prin care subiectul care poate sesiza instanţa de contencios administrativ se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim.

Aşadar, de principiu, într-un litigiu de contencios administrativ, autoritatea publică are calitatea de pârâtă.

Chiar dacă, definind noţiunea de contencios administrativ, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 prevede că aceasta este „activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”, aceasta nu înseamnă că orice litigiu în care o autoritate publică are calitatea de reclamantă este dat în competenţa instanţei de contencios administrativ.

Se are în vedere, pe de o parte, că, potrivit acestui din urmă text legal, litigiul trebuie să se fi născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Pe de altă parte, dacă nu are calitatea de persoană vătămată în termenii definiţi de Legea nr. 554/2004, autoritatea publică poate sesiza instanţa de contencios administrativ numai în cazul în care există dispoziţii legale exprese în acest sens.

Asemenea prevederi se regăsesc în art. 1 alin. (3) – (6) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: „(3) Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorităţii administrative de a-şi realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă petiţionarul nu îşi însuşeşte acţiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanţa de contencios administrativ anulează cererea. (4) Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. (5) Când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act administrativ normativ se vatămă un interes legitim public, sesizează instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente. (6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.”

Analiza acestor dispoziţii relevă că Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nu îi este recunoscută legitimarea procesuală de a sesiza instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu acţiuni de genul celor la care se referă memoriul de recurs în interesul legii.

În concluzie, în situaţia acţiunilor în despăgubiri formulate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală la care se referă prezenta sesizare de recurs în interesul legii, autoritatea publică reclamantă nu este persoană vătămată în înţelesul Legii nr. 554/2004 şi nu există nici dispoziţii legale care să îi confere expres dreptul de a sesiza instanţa de contencios administrativ.

În considerarea argumentelor expuse, competenţa instanţei de contencios administrativ este exclusă, ceea ce determină concluzia că aceasta revine instanţei civile de drept comun, ea fiind partajată între judecătorii, dacă valoarea creanţei fiscale nu depăşeşte 200.000 lei [potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) din Codul de procedură civilă] şi tribunale, dacă această valoare este depăşită (potrivit art. 95 pct. 1 din acelaşi cod).

Este util a se sublinia încă o dată, în acest context, că dispoziţiile evocate mai sus nu disting în funcţie de temeiul juridic al pretenţiilor, ceea ce înseamnă că şi o acţiune în valorificarea unei creanţe fiscale este dată în competenţa instanţei de drept comun, în lipsa unei norme atributive de competenţă în favoarea instanţei specializate de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru considerentele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,