Decizia nr. 6/2018 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 3235/1/2017

Recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Suceava şi Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov vizează interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 36 alin. (1), raportat la art. 56 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Legea nr. 101/2016), în sensul stabilirii modului de calcul al taxei judiciare de timbru în cazul plângerii formulate împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor. II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Legea nr. 101/2016: „Art. 36. – (1) Plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliu se taxează cu 50% din valoarea taxelor de timbru prevăzute la art. 56 alin. (1) şi/sau (2), după caz. (2) Prin excepţie de la prevederile alin. (1), în cazul în care procedura de atribuire este organizată pe loturi, taxele de timbru se raportează la valoarea estimată a fiecărui lot contestat. (3) Sunt scutite de taxa judiciară de timbru prevăzută la alin. (1) plângerile formulate de autorităţile contractante. (4) Prevederile art. 56 alin. (4) sunt aplicabile în mod corespunzător. (…) Art. 56. – (1) Cererile introduse la instanţele judecătoreşti potrivit prevederilor prezentului capitol se taxează după cum urmează: a) până la 450.000 lei inclusiv – 2% din valoarea estimată a contractului; b) între 450.001 lei şi 4.500.000 lei inclusiv – 9.000 lei + 0,2% din ceea ce depăşeşte 450.001 lei; c) între 4.500.001 lei şi 45.000.000 lei inclusiv – 18.000 lei + 0,02% din ceea ce depăşeşte 4.500.001 lei; d) între 45.000.001 lei şi 450.000.000 lei inclusiv – 27.000 lei + 0,002% din ceea ce depăşeşte 45.000.001 lei; e) între 450.000.001 lei şi 4.500.000.000 lei inclusiv – 36.000 lei + 0,0002% din ceea ce depăşeşte 450.000.001 lei; f) peste 4.500.000.001 lei – 45.000 lei + 0,00002% din ceea ce depăşeşte 4.500.000.001 lei. (2) Cererile neevaluabile în bani formulate potrivit prezentei legi şi cele care nu fac obiectul alin. (1) se taxează cu 450 lei. (3) Prin excepţie de la prevederile alin. (1), în cazul în care procedura de atribuire este organizată pe loturi, taxele se raportează la valoarea estimată a fiecărui lot contestat. (4) Persoana care a formulat cerere potrivit prevederilor prezentului articol poate beneficia, la cerere, de facilităţi sub formă de reduceri, eşalonări sau amânări pentru plata taxelor judiciare de timbru datorate, potrivit prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare.” III. Examen jurisprudenţial

Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezlegării, existând două orientări, după cum urmează: A. Unele instanţe au considerat că plângerile împotriva deciziilor Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (C.N.S.C.) se timbrează cu taxă judiciară de timbru în cuantum de 225 lei, conform art. 36 alin. (1), coroborat cu art. 56 alin. (2) din Legea nr. 101/2016.

În sprijinul acestei orientări s-a susţinut că plângerile împotriva deciziilor C.N.S.C. sunt neevaluabile în bani, având în vedere cele statuate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, în Decizia nr. 2 din 19 ianuarie 2015 2 . 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 13 februarie 2015.

S-a arătat că, potrivit acestei decizii, în contestaţia adresată C.N.S.C. sunt vizate proceduri de atribuire a contractului de achiziţie publică, care au caracter administrativ şi dau naştere unor raporturi juridice specifice, în cadrul cărora contestatorul invocă încălcarea drepturilor şi intereselor sale legitime, decurgând din conduita autorităţii contractante; în cadrul procedurilor de atribuire, între contestator şi autoritatea contractantă nu sunt stabilite raporturi contractuale, de natură a genera cereri în baza şi în executarea contractului, care să atragă obligaţia de plată a taxei de timbru la valoare. Raţionamentul instanţei supreme, enunţat în decizia sus- menţionată, este aplicabil, pentru identitate de raţiune, şi plângerilor împotriva deciziilor C.N.S.C. guvernate de dispoziţiile procesuale prevăzute de Legea nr. 101/2016.

Această opinie este îmbrăţişată de curţile de apel Târgu Mureş, Constanţa, Piteşti, Bacău, Timişoara, Ploieşti (parţial, dosarele nr. 903/42/2016, nr. 896/42/2016, nr. 466/42/2017), Bucureşti, Galaţi, Craiova, Cluj şi Oradea. B. Alte instanţe au apreciat că plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de C.N.S.C. se taxează cu 50% din valoarea taxelor de timbru prevăzute la art. 56 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, raportat la valoarea estimată a contractului.

S-a argumentat în sprijinul acestei orientări că, spre deosebire de dispoziţiile legale (în prezent abrogate) a căror interpretare a fost lămurită prin Decizia în interesul legii nr. 2 din 19 ianuarie 2015, actuala reglementare în materie prevede expres şi posibilitatea timbrării plângerilor în procente variabile, în funcţie de valoarea estimată a contractului.

Astfel, din interpretarea corelată a dispoziţiilor art. 36 alin. (1) şi art. 56 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 101/2016 rezultă că, în situaţia cererilor formulate în cursul procedurii de atribuire, până la încheierea contractului, taxele de timbru se calculează conform algoritmului prevăzut la art. 56 alin. (1), în funcţie de valoarea estimată a contractului sau a valorii estimate a fiecărui lot contestat, numai pe această cale fiind acordată eficienţă principiului de interpretare potrivit căruia o normă se interpretează în sensul în care produce efecte, iar nu în sensul neaplicării ei.

Deşi formularea art. 56 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 nu este la adăpost de critică, se constată că, dacă s-ar admite caracterul neevaluabil al unor astfel de cereri, prevederile art. 36 alin. (2) şi art. 56 alin. (3) din aceeaşi lege ar deveni inaplicabile, deşi conţinutul lor este clar în sensul calculării taxei de timbru a valorii estimate doar a loturilor contestate.

Tot astfel, dacă s-ar admite încadrarea lor în categoria cererilor care nu fac obiectul dispoziţiilor art. 56 alin. (1), ci al dispoziţiilor alin. (2) al aceluiaşi articol din legea în discuţie, alături de cererile neevaluabile în bani, ar deveni inaplicabile prevederile art. 36 alin. (1) din lege, care arată clar că taxele se calculează potrivit art. 56 alin. (1) şi (2), după caz.

Este adevărat, în acelaşi timp, că soluţia adoptată prin Decizia în interesul legii nr. 2 din 19 ianuarie 2015 este argumentată şi pe o analiză sui generis a caracterului evaluabil sau neevaluabil în bani al plângerii formulate, la instanţa judecătorească, împotriva deciziei pronunţate de C.N.S.C., concluzionându-se că „în această etapă a procedurii de achiziţie publică, premergătoare încheierii şi executării contractului de achiziţie publică, ne aflăm în ipoteza (…) referitoare la cereri neevaluabile în bani”.

La această concluzie s-a ajuns însă şi prin prisma dispoziţiilor legale interpretate, în prezent abrogate, conform cărora, pentru ca taxa să se calculeze la valoare, era necesară premisa existenţei unui contract deja încheiat şi aflat în derulare; în prezent, dispoziţia legală care stabileşte algoritmul de calcul la valoare are în vedere valoarea estimată a contractului.

Or despre valoarea „estimată” putem vorbi până la finalizarea procedurii de atribuire şi încheierea contractului, tocmai această fază, prealabilă, anterioară încheierii contractului, făcând obiectul controlului de legalitate şi temeinicie pe calea plângerii. După acest moment, al încheierii contractului, Legea nr. 101/2016 trimite la valoarea „stabilită” a contractului (de exemplu, la constituirea cauţiunii aferente cererii de suspendare a procedurii de atribuire şi/sau executării contractului se are în vedere, potrivit art. 33 din lege, „valoarea estimată a contractului” sau „valoarea stabilită a contractului”).

Deosebit de aceste argumente este de acceptat că o calificare, din punctul de vedere al legii care reglementează taxa judiciară de timbru, iar dispoziţia analizată este o lege specială în acest sens, în acţiuni neevaluabile şi evaluabile în bani are la bază raţiuni fiscale şi nu are nimic comun cu natura patrimonială sau nepatrimonială a dreptului dedus judecăţii.

Astfel, aşa cum legea generală în materia taxei judiciare de timbru, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013), acceptă pentru acţiuni cu caracter patrimonial taxe fixe (de exemplu, cererile de valoare redusă ori cererile formulate pe cale de ordonanţă preşedinţială, evaluabile în bani), cu acelaşi argument trebuie acceptat că o plângere împotriva deciziei C.N.S.C., care tinde la ocrotirea unui drept cu caracter nepatrimonial (anularea actului autorităţii contractante, obligarea acesteia la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, până la faza de încheiere a unui contract), poate fi taxată, conform legii speciale, cu o taxă variabilă, legiuitorul optând să se raporteze la valoarea estimată a contractului.

Aşadar, chiar dacă natura dreptului care fundamentează acţiunea, particularizând-o şi transferându-i din caracterele sale, este eminamente nepatrimonială, legiuitorul are opţiunea de a califica şi astfel de acţiuni, din punct de vedere fiscal, ca evaluabile în bani şi, drept consecinţă, să prevadă taxarea ca atare.

Această din urmă orientare este însuşită de curţile de apel Suceava, Braşov şi Ploieşti (parţial, dosarele nr. 921/42/2016 şi nr. 445/42/2017). IV. Opinia autorului sesizării

Autorii sesizării nu au formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept supusă dezbaterii, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Suceava limitându-se la a menţiona că aceasta a făcut obiectul discuţiilor cu ocazia întâlnirilor profesionale ale judecătorilor specializaţi în materia achiziţiilor publice, din cadrul respectivei instanţe, care şi-au exprimat opinia că singura excepţie de la stabilirea taxei judiciare de timbru, în funcţie de valoarea estimată a contractului, o constituie plângerea împotriva deciziei C.N.S.C. prin care s-a suspendat procedura de atribuire (art. 22 din Legea nr. 101/2016), când, pe lângă o taxă de timbru fixă (225 lei), la introducerea plângerii, petentul a preconstituit deja o cauţiune (în faţa C.N.S.C.), calculată prin raportare la valoarea estimată a contractului. V. Punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 3.009/C/5.181/III-5/2017 din 22 februarie 2018, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi-a exprimat punctul de vedere, potrivit căruia recursul în interesul legii supus analizei în cauză a rămas fără obiect, întrucât problema de drept ce face obiectul sesizării a fost soluţionată pe cale legislativă.

Astfel, se arată în punctul de vedere formulat de Ministerul Public, dispoziţiile art. 36 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 au fost modificate prin art. IV pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact în domeniul achiziţiilor publice (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017), prevăzând că: „Plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliu se taxează cu 50% din valoarea taxei de timbru prevăzute la art. 56 alin. (2)”, iar, potrivit acestor din urmă dispoziţii legale [art. 56 alin. (2) din Legea nr. 101/2016], „Cererile neevaluabile în bani formulate potrivit prezentei legi şi cele care nu fac obiectul alin. (1) se taxează cu 450 lei”.

Au rămas nemodificate dispoziţiile art. 36 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, potrivit cărora „Prin excepţie de la prevederile alin. (1), în cazul în care procedura de atribuire este organizată pe loturi, taxele de timbru se raportează la valoarea estimată a fiecărui lot contestat”. VI. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 2 din 19 ianuarie 2015, a admis recursul, stabilind că: „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 285 1 raportat la art. 287 17 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor se taxează cu 50% din suma prevăzută la art. 287 17 alin. (2). „ VII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea formulată, apreciind că nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă. VIII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Înainte de a proceda la analiza în fond a problemei de drept care formează obiectul sesizării se impune a fi verificată îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii.

Potrivit dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, „Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti”.

De asemenea, art. 515 din acelaşi cod prevede că „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”.

Aceste texte de lege stabilesc mecanismul, scopul şi condiţiile de admisibilitate ale recursului în interesul legii.

Analiza implică aşadar verificarea îndeplinirii cumulative a condiţiilor formale sau de fond prevăzute de textele de lege citate, după cum urmează: – sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, art. 514 din Codul de procedură civilă indică limitativ subiecţii care au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, respectiv procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel şi Avocatul Poporului; cum sesizarea analizată a fost formulată de colegiile de conducere ale curţilor de apel Suceava şi Braşov, care se regăsesc printre titularii dreptului de sesizare prevăzuţi de norma legală, această primă condiţie este îndeplinită; – cerinţa de ordin formal, care presupune dovada că problemele de drept care formează obiectul sesizării au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii de sesizare, se constată, de asemenea, a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curţi de apel din ţară; – o ultimă cerinţă ce se impune a fi verificată se referă la obiectul recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti.

Această din urmă condiţie trebuie analizată şi din perspectiva scopului reglementării recursului în interesul legii, care, conform art. 514 din Codul de procedură civilă, este reprezentat de asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii.

Premisa declanşării mecanismului de unificare a practicii unitare, reprezentat de recursul în interesul legii, sub acest aspect, constă în existenţa unei practici judiciare neunitare la momentul sesizării, de o consistenţă considerabilă, cu tendinţe de perpetuare şi acutizare pe viitor, în lipsa intervenţiei instanţei supreme prin acest mijloc procedural.

Este neîndoielnic că, la momentul sesizării, exista o practică judiciară neunitară, legată de aplicarea dispoziţiilor art. 36 alin. (1), raportat la art. 56 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 101/2016, unele instanţe considerând că plângerile împotriva deciziilor Consiliului Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor sunt cereri evaluabile în bani, determinând, calculând şi impunând petenţilor o taxă judiciară de timbru în cuantum de 50% din taxa determinată prin aplicarea criteriilor prevăzute la art. 56 alin. (1) din legea respectivă, la valoarea estimată a contractului de achiziţie publică, iar alte instanţe au considerat că aceste plângeri sunt cereri neevaluabile în bani care sunt taxabile cu suma fixă de 225 lei [50% din taxa prevăzută la art. 56 alin. (2) din Legea nr. 101/2016].

Aceste dispoziţii legale, care au generat jurisprudenţa contradictorie a instanţelor judecătoreşti, au fost modificate însă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. IV pct. 11 din acest act normativ, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 se modifică şi va avea următorul cuprins: „Art. 36. – (1) Plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliu se taxează cu 50% din valoarea taxei de timbru prevăzute la art. 56 alin. (2).”

În acest context normativ se constată că jurisprudenţa neunitară a instanţelor judecătoreşti a fost estompată, prin intervenţia legiuitorului eliminându-se riscul pronunţării unor hotărâri judecătoreşti diferite prin aplicarea aceloraşi norme juridice unor situaţii de fapt identice sau similare, aşa încât nu se mai poate susţine că este îndeplinită condiţia existenţei unor probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, care să susţină şi să justifice intervenţia instanţei supreme pe calea recursului în interesul legii.

Analiza acestei condiţii poate fi privită şi din perspectiva interesului soluţionării recursului în interesul legii, decizia pronunţată în cadrul acestui mecanism trebuind să fie aptă a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii, adică de a produce efectele juridice scontate de legiuitor.

Or, luând în considerare că, potrivit art. 518 din Codul de procedură civilă, efectele deciziei în interesul legii se produc până la data modificării dispoziţiei legale care a făcut obiectul interpretării, că taxa judiciară de timbru datorată se impune şi se plăteşte la data declanşării litigiului sau, cel târziu, până la data primei zile de înfăţişare a părţilor, iar între momentul intervenţiei legislative şi termenul fixat pentru soluţionarea prezentului recurs în interesul legii trece o perioadă de timp considerabilă, care presupune, în condiţiile celerităţii sporite de soluţionare a plângerilor îndreptate împotriva deciziilor C.N.S.C., că momentul procesual în care se achită taxa judiciară de timbru este depăşit, soluţionarea recursului în interesul legii presupune pronunţarea unei decizii neviabile, inaptă să producă efectul juridic scontat.

Aşadar, constatându-se că cerinţa legală referitoare la existenţa unei probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti nu mai subzistă, sesizarea devenind inadmisibilă, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă,