ÎCCJ, Decizia nr. 6/2018

Recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava și Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov vizează interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 36 alin. (1), raportat la art. 56 alin. (1) și (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (Legea nr. 101/2016), în sensul stabilirii modului de calcul al taxei judiciare de timbru în cazul plângerii formulate împotriva deciziei pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor. II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 101/2016: "Art. 36. - (1) Plângerea formulată împotriva deciziei pronunțate de Consiliu se taxează cu 50% din valoarea taxelor de timbru prevăzute la art. 56 alin. (1) și/sau (2), după caz. (2) Prin excepție de la prevederile alin. (1), în cazul în care procedura de atribuire este organizată pe loturi, taxele de timbru se raportează la valoarea estimată a fiecărui lot contestat. (3) Sunt scutite de taxa judiciară de timbru prevăzută la alin. (1) plângerile formulate de autoritățile contractante. (4) Prevederile art. 56 alin. (4) sunt aplicabile în mod corespunzător. (...) Art. 56. - (1) Cererile introduse la instanțele judecătorești potrivit prevederilor prezentului capitol se taxează după cum urmează: a) până la 450.000 lei inclusiv - 2% din valoarea estimată a contractului; b) între 450.001 lei și 4.500.000 lei inclusiv - 9.000 lei + 0,2% din ceea ce depășește 450.001 lei; c) între 4.500.001 lei și 45.000.000 lei inclusiv - 18.000 lei + 0,02% din ceea ce depășește 4.500.001 lei; d) între 45.000.001 lei și 450.000.000 lei inclusiv - 27.000 lei + 0,002% din ceea ce depășește 45.000.001 lei; e) între 450.000.001 lei și 4.500.000.000 lei inclusiv - 36.000 lei + 0,0002% din ceea ce depășește 450.000.001 lei; f) peste 4.500.000.001 lei - 45.000 lei + 0,00002% din ceea ce depășește 4.500.000.001 lei. (2) Cererile neevaluabile în bani formulate potrivit prezentei legi și cele care nu fac obiectul alin. (1) se taxează cu 450 lei. (3) Prin excepție de la prevederile alin. (1), în cazul în care procedura de atribuire este organizată pe loturi, taxele se raportează la valoarea estimată a fiecărui lot contestat. (4) Persoana care a formulat cerere potrivit prevederilor prezentului articol poate beneficia, la cerere, de facilități sub formă de reduceri, eșalonări sau amânări pentru plata taxelor judiciare de timbru datorate, potrivit prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare." III. Examen jurisprudențial

Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezlegării, existând două orientări, după cum urmează: A. Unele instanțe au considerat că plângerile împotriva deciziilor Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (C.N.S.C.) se timbrează cu taxă judiciară de timbru în cuantum de 225 lei, conform art. 36 alin. (1), coroborat cu art. 56 alin. (2) din Legea nr. 101/2016.

În sprijinul acestei orientări s-a susținut că plângerile împotriva deciziilor C.N.S.C. sunt neevaluabile în bani, având în vedere cele statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, în Decizia nr. 2 din 19 ianuarie 2015 2 . 2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 13 februarie 2015.

S-a arătat că, potrivit acestei decizii, în contestația adresată C.N.S.C. sunt vizate proceduri de atribuire a contractului de achiziție publică, care au caracter administrativ și dau naștere unor raporturi juridice specifice, în cadrul cărora contestatorul invocă încălcarea drepturilor și intereselor sale legitime, decurgând din conduita autorității contractante; în cadrul procedurilor de atribuire, între contestator și autoritatea contractantă nu sunt stabilite raporturi contractuale, de natură a genera cereri în baza și în executarea contractului, care să atragă obligația de plată a taxei de timbru la valoare. Raționamentul instanței supreme, enunțat în decizia sus- menționată, este aplicabil, pentru identitate de rațiune, și plângerilor împotriva deciziilor C.N.S.C. guvernate de dispozițiile procesuale prevăzute de Legea nr. 101/2016.

Această opinie este îmbrățișată de curțile de apel Târgu Mureș, Constanța, Pitești, Bacău, Timișoara, Ploiești (parțial, dosarele nr. 903/42/2016, nr. 896/42/2016, nr. 466/42/2017), București, Galați, Craiova, Cluj și Oradea. B. Alte instanțe au apreciat că plângerea formulată împotriva deciziei pronunțate de C.N.S.C. se taxează cu 50% din valoarea taxelor de timbru prevăzute la art. 56 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, raportat la valoarea estimată a contractului.

S-a argumentat în sprijinul acestei orientări că, spre deosebire de dispozițiile legale (în prezent abrogate) a căror interpretare a fost lămurită prin Decizia în interesul legii nr. 2 din 19 ianuarie 2015, actuala reglementare în materie prevede expres și posibilitatea timbrării plângerilor în procente variabile, în funcție de valoarea estimată a contractului.

Astfel, din interpretarea corelată a dispozițiilor art. 36 alin. (1) și art. 56 alin. (1) și (2) din Legea nr. 101/2016 rezultă că, în situația cererilor formulate în cursul procedurii de atribuire, până la încheierea contractului, taxele de timbru se calculează conform algoritmului prevăzut la art. 56 alin. (1), în funcție de valoarea estimată a contractului sau a valorii estimate a fiecărui lot contestat, numai pe această cale fiind acordată eficiență principiului de interpretare potrivit căruia o normă se interpretează în sensul în care produce efecte, iar nu în sensul neaplicării ei.

Deși formularea art. 56 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 nu este la adăpost de critică, se constată că, dacă s-ar admite caracterul neevaluabil al unor astfel de cereri, prevederile art. 36 alin. (2) și art. 56 alin. (3) din aceeași lege ar deveni inaplicabile, deși conținutul lor este clar în sensul calculării taxei de timbru a valorii estimate doar a loturilor contestate.

Tot astfel, dacă s-ar admite încadrarea lor în categoria cererilor care nu fac obiectul dispozițiilor art. 56 alin. (1), ci al dispozițiilor alin. (2) al aceluiași articol din legea în discuție, alături de cererile neevaluabile în bani, ar deveni inaplicabile prevederile art. 36 alin. (1) din lege, care arată clar că taxele se calculează potrivit art. 56 alin. (1) și (2), după caz.

Este adevărat, în același timp, că soluția adoptată prin Decizia în interesul legii nr. 2 din 19 ianuarie 2015 este argumentată și pe o analiză sui generis a caracterului evaluabil sau neevaluabil în bani al plângerii formulate, la instanța judecătorească, împotriva deciziei pronunțate de C.N.S.C., concluzionându-se că "în această etapă a procedurii de achiziție publică, premergătoare încheierii și executării contractului de achiziție publică, ne aflăm în ipoteza (...) referitoare la cereri neevaluabile în bani".

La această concluzie s-a ajuns însă și prin prisma dispozițiilor legale interpretate, în prezent abrogate, conform cărora, pentru ca taxa să se calculeze la valoare, era necesară premisa existenței unui contract deja încheiat și aflat în derulare; în prezent, dispoziția legală care stabilește algoritmul de calcul la valoare are în vedere valoarea estimată a contractului.

Or despre valoarea "estimată" putem vorbi până la finalizarea procedurii de atribuire și încheierea contractului, tocmai această fază, prealabilă, anterioară încheierii contractului, făcând obiectul controlului de legalitate și temeinicie pe calea plângerii. După acest moment, al încheierii contractului, Legea nr. 101/2016 trimite la valoarea "stabilită" a contractului (de exemplu, la constituirea cauțiunii aferente cererii de suspendare a procedurii de atribuire și/sau executării contractului se are în vedere, potrivit art. 33 din lege, "valoarea estimată a contractului" sau "valoarea stabilită a contractului").

Deosebit de aceste argumente este de acceptat că o calificare, din punctul de vedere al legii care reglementează taxa judiciară de timbru, iar dispoziția analizată este o lege specială în acest sens, în acțiuni neevaluabile și evaluabile în bani are la bază rațiuni fiscale și nu are nimic comun cu natura patrimonială sau nepatrimonială a dreptului dedus judecății.

Astfel, așa cum legea generală în materia taxei judiciare de timbru, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013), acceptă pentru acțiuni cu caracter patrimonial taxe fixe (de exemplu, cererile de valoare redusă ori cererile formulate pe cale de ordonanță președințială, evaluabile în bani), cu același argument trebuie acceptat că o plângere împotriva deciziei C.N.S.C., care tinde la ocrotirea unui drept cu caracter nepatrimonial (anularea actului autorității contractante, obligarea acesteia la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, până la faza de încheiere a unui contract), poate fi taxată, conform legii speciale, cu o taxă variabilă, legiuitorul optând să se raporteze la valoarea estimată a contractului.

Așadar, chiar dacă natura dreptului care fundamentează acțiunea, particularizând-o și transferându-i din caracterele sale, este eminamente nepatrimonială, legiuitorul are opțiunea de a califica și astfel de acțiuni, din punct de vedere fiscal, ca evaluabile în bani și, drept consecință, să prevadă taxarea ca atare.

Această din urmă orientare este însușită de curțile de apel Suceava, Brașov și Ploiești (parțial, dosarele nr. 921/42/2016 și nr. 445/42/2017). IV. Opinia autorului sesizării

Autorii sesizării nu au formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept supusă dezbaterii, Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava limitându-se la a menționa că aceasta a făcut obiectul discuțiilor cu ocazia întâlnirilor profesionale ale judecătorilor specializați în materia achizițiilor publice, din cadrul respectivei instanțe, care și-au exprimat opinia că singura excepție de la stabilirea taxei judiciare de timbru, în funcție de valoarea estimată a contractului, o constituie plângerea împotriva deciziei C.N.S.C. prin care s-a suspendat procedura de atribuire (art. 22 din Legea nr. 101/2016), când, pe lângă o taxă de timbru fixă (225 lei), la introducerea plângerii, petentul a preconstituit deja o cauțiune (în fața C.N.S.C.), calculată prin raportare la valoarea estimată a contractului. V. Punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 3.009/C/5.181/III-5/2017 din 22 februarie 2018, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și-a exprimat punctul de vedere, potrivit căruia recursul în interesul legii supus analizei în cauză a rămas fără obiect, întrucât problema de drept ce face obiectul sesizării a fost soluționată pe cale legislativă.

Astfel, se arată în punctul de vedere formulat de Ministerul Public, dispozițiile art. 36 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 au fost modificate prin art. IV pct. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul achizițiilor publice (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017), prevăzând că: "Plângerea formulată împotriva deciziei pronunțate de Consiliu se taxează cu 50% din valoarea taxei de timbru prevăzute la art. 56 alin. (2)", iar, potrivit acestor din urmă dispoziții legale [art. 56 alin. (2) din Legea nr. 101/2016], "Cererile neevaluabile în bani formulate potrivit prezentei legi și cele care nu fac obiectul alin. (1) se taxează cu 450 lei".

Au rămas nemodificate dispozițiile art. 36 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, potrivit cărora "Prin excepție de la prevederile alin. (1), în cazul în care procedura de atribuire este organizată pe loturi, taxele de timbru se raportează la valoarea estimată a fiecărui lot contestat". VI. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 2 din 19 ianuarie 2015, a admis recursul, stabilind că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 285 1 raportat la art. 287 17 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare, plângerea formulată împotriva deciziei pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor se taxează cu 50% din suma prevăzută la art. 287 17 alin. (2). " VII. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul analizează sesizarea formulată, apreciind că nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă. VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție

Înainte de a proceda la analiza în fond a problemei de drept care formează obiectul sesizării se impune a fi verificată îndeplinirea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii.

Potrivit dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, "Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești".

De asemenea, art. 515 din același cod prevede că "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii".

Aceste texte de lege stabilesc mecanismul, scopul și condițiile de admisibilitate ale recursului în interesul legii.

Analiza implică așadar verificarea îndeplinirii cumulative a condițiilor formale sau de fond prevăzute de textele de lege citate, după cum urmează: - sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, art. 514 din Codul de procedură civilă indică limitativ subiecții care au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești, respectiv procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel și Avocatul Poporului; cum sesizarea analizată a fost formulată de colegiile de conducere ale curților de apel Suceava și Brașov, care se regăsesc printre titularii dreptului de sesizare prevăzuți de norma legală, această primă condiție este îndeplinită; - cerința de ordin formal, care presupune dovada că problemele de drept care formează obiectul sesizării au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii de sesizare, se constată, de asemenea, a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curți de apel din țară; - o ultimă cerință ce se impune a fi verificată se referă la obiectul recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești.

Această din urmă condiție trebuie analizată și din perspectiva scopului reglementării recursului în interesul legii, care, conform art. 514 din Codul de procedură civilă, este reprezentat de asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii.

Premisa declanșării mecanismului de unificare a practicii unitare, reprezentat de recursul în interesul legii, sub acest aspect, constă în existența unei practici judiciare neunitare la momentul sesizării, de o consistență considerabilă, cu tendințe de perpetuare și acutizare pe viitor, în lipsa intervenției instanței supreme prin acest mijloc procedural.

Este neîndoielnic că, la momentul sesizării, exista o practică judiciară neunitară, legată de aplicarea dispozițiilor art. 36 alin. (1), raportat la art. 56 alin. (1) și (2) din Legea nr. 101/2016, unele instanțe considerând că plângerile împotriva deciziilor Consiliului Național pentru Soluționarea Contestațiilor sunt cereri evaluabile în bani, determinând, calculând și impunând petenților o taxă judiciară de timbru în cuantum de 50% din taxa determinată prin aplicarea criteriilor prevăzute la art. 56 alin. (1) din legea respectivă, la valoarea estimată a contractului de achiziție publică, iar alte instanțe au considerat că aceste plângeri sunt cereri neevaluabile în bani care sunt taxabile cu suma fixă de 225 lei [50% din taxa prevăzută la art. 56 alin. (2) din Legea nr. 101/2016].

Aceste dispoziții legale, care au generat jurisprudența contradictorie a instanțelor judecătorești, au fost modificate însă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. IV pct. 11 din acest act normativ, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 se modifică și va avea următorul cuprins: "Art. 36. - (1) Plângerea formulată împotriva deciziei pronunțate de Consiliu se taxează cu 50% din valoarea taxei de timbru prevăzute la art. 56 alin. (2)."

În acest context normativ se constată că jurisprudența neunitară a instanțelor judecătorești a fost estompată, prin intervenția legiuitorului eliminându-se riscul pronunțării unor hotărâri judecătorești diferite prin aplicarea acelorași norme juridice unor situații de fapt identice sau similare, așa încât nu se mai poate susține că este îndeplinită condiția existenței unor probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, care să susțină și să justifice intervenția instanței supreme pe calea recursului în interesul legii.

Analiza acestei condiții poate fi privită și din perspectiva interesului soluționării recursului în interesul legii, decizia pronunțată în cadrul acestui mecanism trebuind să fie aptă a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii, adică de a produce efectele juridice scontate de legiuitor.

Or, luând în considerare că, potrivit art. 518 din Codul de procedură civilă, efectele deciziei în interesul legii se produc până la data modificării dispoziției legale care a făcut obiectul interpretării, că taxa judiciară de timbru datorată se impune și se plătește la data declanșării litigiului sau, cel târziu, până la data primei zile de înfățișare a părților, iar între momentul intervenției legislative și termenul fixat pentru soluționarea prezentului recurs în interesul legii trece o perioadă de timp considerabilă, care presupune, în condițiile celerității sporite de soluționare a plângerilor îndreptate împotriva deciziilor C.N.S.C., că momentul procesual în care se achită taxa judiciară de timbru este depășit, soluționarea recursului în interesul legii presupune pronunțarea unei decizii neviabile, inaptă să producă efectul juridic scontat.

Așadar, constatându-se că cerința legală referitoare la existența unei probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești nu mai subzistă, sesizarea devenind inadmisibilă, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă,