Decizia nr. 14 din 5 martie 2018

Tribunalul Dolj – Secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin Încheierea din data de 10 octombrie 2017, în Dosarul nr. 27.182/215/2016, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:

Stabilirea naturii juridice a procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002.”

Art. 6 din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale „Apele Române”, aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002) :

Art. 7 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 76/2012) :

La data de 26 septembrie 2016, petenta Societatea Comercială Compania de Apă Oltenia – S.A. a formulat plângere împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei încheiat la data de 30 august 2016 de intimata Administraţia Bazinală de Apă Jiu, arătând că nu se face vinovată de săvârşirea abaterii menţionate, referitor la volumul de apă preluat fără abonament de utilizare/exploatare, considerând că a existat o acceptare tacită din partea intimatei a prelungirii contractului-abonament pentru încă 1 an de zile.

Prin întâmpinarea formulată, intimata a arătat că a fost încheiat procesul-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei de apă, întrucât Societatea Comercială Compania de Apă Oltenia – S.A. – Centrul Operaţional Călăraşi a preluat volume de apă fără să deţină acte de reglementare din punctul de vedere al gospodăririi apelor (autorizaţie de gospodărire a apelor şi abonament).

A menţionat că penalitatea aplicată nu reprezintă o sancţiune contravenţională conform Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), ci o penalitate pentru prelevarea de volume de apă din sursă fără acte de reglementare din punctul de vedere al gospodăririi apelor, penalitate prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002.

A considerat că prezenta cauză nu poate fi calificată ca o plângere contravenţională, dat fiind că Administraţia Bazinală de Apă Jiu nu a aplicat prevederile art. 87 din Legea apelor nr. 107/1996, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 107/1996), ci a aplicat prevederile art. 82 din legea menţionată, având posibilitatea de a aplica atât amenzi contravenţionale, cât şi penalităţi pentru abaterile de la normele de utilizare şi exploatare a resurselor de apă.

Prin Sentinţa civilă nr. 2.851 din 1 martie 2017, pronunţată de Judecătoria Craiova în Dosarul nr. 27.182/215/2016, a fost respinsă plângerea formulată, cu indicarea căii de atac ca fiind apelul în termen de 30 de zile de la comunicare.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut, în esenţă, că prin procesul-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei încheiat la data de 30 august 2016 de intimata Administraţia Bazinală de Apă Jiu, petenta a fost sancţionată în baza art. 4 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 cu o penalizare în sumă de 1.150,40 lei, reţinându-se că petenta a preluat un volum de 2.000 mc de apă fără abonament de utilizare/exploatare.

Întrucât procesul-verbal de constatare a abaterilor se încheie în baza unor dispoziţii cu caracter special, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, instanţa a constatat că nu ne aflăm în prezenţa unei plângeri contravenţionale formulate în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, aşa cum susţine petenta prin cererea de chemare în judecată, ci a unei plângeri formulate în temeiul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002.

Instanţa a constatat că petenta nu a respectat normele legale privitoare la punerea în funcţiune a sistemului de alimentare cu apă, folosind sursa de apă fără act de reglementare, respectiv fără a avea încheiat abonament de utilizare/exploatare valabil, în condiţiile în care contractul- abonament de utilizare/exploatare a resurselor de apă din 16 februarie 2015 încetase la data de 31 decembrie 2015.

Totodată, instanţa a mai reţinut că neprelungirea valabilităţii abonamentului dintre părţi nu poate fi imputată intimatei şi că nu poate fi avută în vedere susţinerea petentei referitoare la împrejurarea că a intervenit o prelungire tacită a abonamentului, întrucât contractul dintre părţi a fost încheiat pe o perioadă determinată, respectiv 16 februarie 2015-31 decembrie 2015, iar o asemenea reînnoire nu a fost prevăzută de clauzele contractuale.

Ca urmare, instanţa a constatat că măsura aplicată este legală şi nu există niciun motiv pentru anularea procesului- verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei, astfel că a respins plângerea formulată de petentă, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentinţe a formulat apel petenta, arătând că instanţa de fond a analizat şi motivat hotărârea în baza prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, deşi contestaţia împotriva procesului-verbal de contravenţie a fost motivată în principal pe dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, care reglementează regimul juridic al contravenţiilor.

Cu referire la competenţa funcţională a instanţei a considerat că este vorba de un litigiu cu profesionişti, competente funcţional fiind completele specializate din cadrul Judecătoriei Craiova.

Intimata a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea apelului ca inadmisibil, apreciind că, faţă de dispoziţiile art. 6 alin. (4) – (7) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, sentinţa primei instanţe este definitivă şi nu este susceptibilă de calea de atac a apelului.

A susţinut că penalitatea aplicată nu reprezintă o sancţiune contravenţională conform Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, ci o penalitate pentru prelevarea de volume de apă din sursă fără acte de reglementare din punctul de vedere al gospodăririi apelor, penalitate prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002.

Prin încheierea de sesizare din data de 10 octombrie 2017, completul de judecată al Tribunalului Dolj – Secţia contencios administrativ şi fiscal a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum urmează:

De lămurirea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 6 alin. (6) şi art. 6 alin. (7) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, în raport cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 76/2012, de către instanţa de apel, depind atât soluţionarea apelului, cât şi soluţionarea pe fond a plângerii. Astfel, instanţa de fond nu poate trece la soluţionarea plângerii împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 până la stabilirea naturii juridice a acestuia. De asemenea, în cauză a fost invocată excepţia inadmisibilităţii apelului faţă de dispoziţiile art. 6 alin. (7) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, excepţie de a cărei soluţionare depinde soluţionarea pe fond a apelului.

Prin acţiunea ce face obiectul dosarului pendinte, petenta Societatea Comercială Compania de Apă Oltenia – S.A. a formulat plângere împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei încheiat la data de 30 august 2016 de către intimata Administraţia Bazinală de Apă Jiu. În drept au fost invocate dispoziţiile Legii nr. 400/2005 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 73/2005 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale „Apele Române” coroborate cu cele ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001.

Problema de drept enunţată este nouă, deoarece prin consultarea jurisprudenţei s-a constatat că asupra acestei probleme Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre.

Problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Părţile nu au formulat puncte de vedere asupra chestiunii de drept supuse judecăţii, după comunicarea raportului, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă.

În opinia instanţei de trimitere, procesul-verbal de constatare şi de stabilire a penalităţilor este un act administrativ, însă legiuitorul a stabilit, prin lege specială, competenţa în primă instanţă, la judecătorie, astfel încât se aplică dispoziţiile art. 6 alin. (7) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 raportat la art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012.

În urma solicitării adresate de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, instanţele naţionale au înaintat hotărârile judecătoreşti identificate şi care prezintă relevanţă pentru chestiunile de drept în discuţie, precum şi punctele de vedere teoretice exprimate de către judecători, relevând următoarele aspecte:

Cu privire la natura juridică a procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, opiniile sunt diferite, respectiv, fie că este un act administrativ, fie că are regimul juridic al unui proces-verbal de constatare a contravenţiilor, fie că are caracter civil ori că acest proces-verbal poate fi asimilat actelor administrative.

De asemenea există opinii divergente şi în ceea ce priveşte calea de atac împotriva hotărârii prin care s-a soluţionat plângerea împotriva procesului-verbal, după cum urmează: fie că hotărârea prin care se soluţionează plângerea este definitivă, iar cererea de apel este inadmisibilă; fie că această hotărâre nu este definitivă, fiind supusă apelului; fie că hotărârea prin care se soluţionează plângerea se atacă cu recurs.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Adresa nr. 2.641/C/4.805/III-5/2017 din 17 noiembrie 2017, a comunicat că, la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul prezentei sesizări.

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 179 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 251 din 11 aprilie 2011, şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 610 din 12 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 574 din 12 august 2011, Curtea a reţinut că penalităţile se aplică acelor utilizatori de apă la care se constată abateri de la prevederile reglementate atât pentru depăşirea cantităţilor de apă utilizate, cât şi a concentraţiilor şi cantităţilor de substanţe impurificatoare evacuate în resursele de apă şi că este firesc ca instituţia publică de interes naţional care asigură aplicarea strategiei şi a politicii naţionale în domeniul apelor, şi anume Administraţia Naţională „Apele Române”, să poată constata încălcarea cerinţelor referitoare la concentraţiile maxime admise ale poluanţilor din apele uzate evacuate în resursele de apă şi să aplice aceste penalităţi, prin întocmirea unui proces-verbal de contravenţie. Curtea a constatat totodată că nu poate reţine susţinerea potrivit căreia obligarea la plata penalităţilor la valoarea stabilită prin procesul- verbal atacat diminuează fondurile proprii de investiţii şi posibilitatea de a investi sumele pentru care s-a obligat în programele de cofinanţare, deoarece procesul-verbal de constatare şi de stabilire a penalităţilor poate fi atacat la instanţa judecătorească.

Dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 au făcut obiectul excepţiilor de neconstituţionalitate asupra cărora Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 634 din 27 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 12 ianuarie 2017, Decizia nr. 219 din 12 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 17 iunie 2016, Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015, şi Decizia nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015, decizii prin care Curtea a constatat că aceste prevederi sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

În esenţă, Curtea a reţinut că, aşa cum prevede art. 2 din Codul de procedură civilă, acest act normativ constituie procedura de drept comun în materie civilă, dispoziţiile acestui cod aplicându-se şi în alte materii reglementate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu cuprind dispoziţii contrare. Prin Legea nr. 76/2012 a fost modificată doar parţial procedura contenciosului administrativ, reglementată prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), tocmai pentru a se asigura eficienţa noilor dispoziţii procedurale, urmând ca, în măsura în care dispoziţiile legii speciale nu conţin anumite dispoziţii din Codul de procedură civilă, acestea să fie complinite cu prevederile codului. După adoptarea noului Cod de procedură civilă, în materia contenciosului administrativ este menţinut sistemul dublului grad de jurisdicţie, respectiv instanţele de fond care soluţionează litigiile de contencios administrativ sunt, după caz, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor sau ale curţilor de apel, fiind menţinută, de asemenea, prin prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, calea de atac a recursului împotriva hotărârilor judecătoreşti pronunţate de către instanţele de fond. Ca atare, şi după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, recursul împotriva hotărârii instanţei de fond se exercită în condiţiile prevăzute de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de 15 zile de la comunicare, acesta fiind suspensiv de executare.

Curtea a reţinut, aşadar, că în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă şi după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situaţie reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, potrivit căreia, în materia contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi în materia azilului, nu este prevăzută calea de atac a apelului. Prin derogare de la regimul de drept comun prevăzut în Codul de procedură civilă, în contenciosul administrativ, recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare, aşadar hotărârea pronunţată în primă instanţă, potrivit legii contenciosului administrativ, deşi nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare.

În jurisprudenţa sa, spre exemplu fiind Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, Curtea a reţinut că „legiuitorul are îndreptăţirea constituţională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce priveşte stabilirea căilor de atac”. De asemenea, Curtea a observat că, în materia contenciosului administrativ, „spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecinţele care decurg din aceasta, […] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esenţialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Aşadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanţe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului.”

Referitor la critica potrivit căreia posibilitatea exercitării recursului nu are semnificaţia asigurării dublului grad de jurisdicţie, având în vedere că recursul nu are caracter devolutiv, fapt ce nu conduce la o nouă judecată în fond, ci este o cale de atac care asigură doar un control de legalitate asupra hotărârii judecătoreşti atacate, prin Decizia nr. 544 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 514 din 21 iulie 2011, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 10 alin. (2) şi art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a reţinut că „dreptul la două grade de jurisdicţie este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, chiar şi aici putând fi instituite însă unele excepţii de la această regulă”.

În acelaşi sens este şi Decizia nr. 491 din 6 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 13 iunie 2008, prin care Curtea, analizând o critică referitoare la lipsa posibilităţii de a declara şi calea de atac a apelului împotriva hotărârii instanţei de contencios administrativ, a reţinut că „este de competenţa exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti şi modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiţie presupune posibilitatea celor interesaţi de a le exercita, în condiţiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiţie nu presupune accesul la toate structurile judecătoreşti şi la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuieşte justiţia. Niciun text din Constituţie nu garantează dreptul la două grade de jurisdicţie. Chiar şi reglementările internaţionale în domeniul drepturilor omului, respectiv art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, garantează dreptul la dublul grad de jurisdicţie exclusiv în materie penală, nu şi în cauzele de natură administrativă.”

De altfel, în jurisprudenţa sa, spre exemplu, Decizia nr. 423 din 8 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 9 septembrie 2014, Curtea a statuat că „Exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru juridic, stabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigenţe, de natură a preveni eventualele abuzuri şi tergiversarea soluţionării cauzelor deduse judecăţii.” Ca atare, prin reglementarea criticată, legiuitorul nu a înţeles să restrângă accesul liber la justiţie sau dreptul la apărare, ci să asigure un climat de ordine indispensabil exercitării în condiţii optime a acestor drepturi constituţionale.

Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă.

Asupra rezolvării de principiu a chestiunilor de drept sesizate, pentru ipoteza în care completul desemnat în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile ar ajunge la concluzia întrunirii condiţiilor de admisibilitate, opinia judecătorilor-raportori a fost în sensul că natura juridică a procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 este aceea de act administrativ, iar în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 6 alin. (7) teza a treia din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 raportat la dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 76/2012, hotărârea prin care se rezolvă plângerea este supusă numai căii de atac a apelului.

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Pornind de la conţinutul normativ al art. 519 din Codul de procedură civilă, condiţiile de admisibilitate a sesizării pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, a căror întrunire trebuie să fie cumulativă, sunt următoarele:

Aceste condiţii de admisibilitate sunt întrunite în legătură cu sesizarea de faţă, după cum urmează:

Primele două condiţii sunt îndeplinite, întrucât cauza în care s-a ivit chestiunea de drept se află în curs de judecată la Tribunalul Dolj, instanţă ce a fost învestită cu soluţionarea unui apel într-un litigiu ce are ca obiect soluţionarea plângerii împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei încheiat la data de 30 august 2016 de intimata Administraţia Bazinală de Apă Jiu.

Determinarea competenţei şi a căii de atac deschise împotriva hotărârii intră în atribuţiile instanţei de trimitere, iar constatările sale pe acest aspect sunt suficiente în verificarea admisibilităţii sesizării în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă.

Completul de judecată din cadrul Tribunalului Dolj care a adresat întrebarea a considerat că ar putea fi legal învestit cu soluţionarea apelului/recursului împotriva sentinţei pronunţate de Judecătoria Craiova, hotărârea sa nefiind supusă recursului.

În ceea ce priveşte celelalte condiţii de admisibilitate este de menţionat că în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, făcându-se referire şi la doctrină, s-a arătat constant că procedura reglementată de art. 519 din Codul de procedură civilă are în vedere o problemă de drept care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidenţa unor principii generale ale dreptului al căror conţinut sau a căror sferă de acţiune sunt discutabile, cu finalitatea împiedicării apariţiei unei jurisprudenţe neunitare în materie (de exemplu, Decizia nr. 16/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016).

Atunci când întrebarea adresată instanţei supreme face referire la texte de lege sau la conţinutul unui act normativ în vigoare, chestiunea de drept în contextul art. 519 din Codul de procedură civilă trebuie să decurgă din interpretarea unei anumite dispoziţii legale, iar nu din aplicarea acesteia în circumstanţele particulare ale speţei, operaţiune ce rămâne în atribuţiile instanţei învestite cu soluţionarea cauzei.

În cauză, instanţa de trimitere întreabă, în esenţă, care este natura juridică a procesului-verbal de constatare a abaterilor prevăzut de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările şi completările ulterioare, şi dacă hotărârea prin care se rezolvă plângerea împotriva acestui proces-verbal, de către judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvârşită abaterea, este supusă vreunei căi de atac şi, dacă da, care este aceea, având în vedere dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 76/2012. De modul de dezlegare a chestiunilor sesizate depinde soluţionarea pe fond a procesului pendinte.

Examenul jurisprudenţial (pct. VII din decizie) relevă că problema de drept ridică dificultăţi de interpretare, primind dezlegări contradictorii în practica judiciară care însă nu este suficient dezvoltată.

De asemenea este îndeplinită şi cerinţa noutăţii chestiunii de drept supuse interpretării, concluzie care se impune în contextul unor modificări aduse actualului Cod de procedură civilă în ceea ce priveşte căile de atac prin art. 7 din Legea nr. 76/2012.

Funcţia mecanismului procesual al întrebării prealabile se poate realiza încă în acest stadiu, prin preîntâmpinarea extinderii şi generalizării practicii neunitare, examenul jurisprudenţial efectuat relevând că nu s-a cristalizat o jurisprudenţă majoritară în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită.

Problema de drept ce face obiectul întrebării prealabile nu a fost dezlegată nici pe calea jurisprudenţei obişnuite a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dar nici nu a făcut obiectul dezlegărilor pe calea mecanismului de unificare a practicii judiciare a recursului în interesul legii.

Prin urmare, prezenta sesizare este admisibilă, urmând a se da o dezlegare chestiunilor de drept invocate de instanţa de trimitere.

În ce priveşte procesul-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale „Apele Române”, aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările şi completările ulterioare, întocmit de Administraţia Bazinală de Apă Jiu, acesta are natura juridică a unui act administrativ.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, Administraţia Naţională „Apele Române” este instituţie publică de interes naţional, cu personalitate juridică, având ca scop cunoaşterea, protecţia, punerea în valoare şi utilizarea durabilă a resurselor de apă, precum şi administrarea infrastructurii Sistemului naţional de gospodărire a apelor.

Din cuprinsul anexei nr. 1 lit. A pct. 5 a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 rezultă că intimata este unitate cu personalitate juridică aflată în subordinea Administraţiei Naţionale „Apele Române”.

În situaţia din speţa de faţă intimata a acţionat în baza prerogativelor conferite de dispoziţiile capitolului V „Mecanismul economic în domeniul apelor”, art. 82 alin. (2) şi (3) din Legea apelor nr. 107/1996, iar nu în baza dispoziţiilor cuprinse în capitolul VI „Sancţiuni” din acelaşi act normativ, care se referă la contravenţii (art. 87).

Potrivit prevederilor art. 82 alin. (2) şi (3) din Legea apelor nr. 107/1996:

Prin urmare, este indubitabil că procesul-verbal de constatare a abaterilor întocmit de intimată este un act administrativ, această concluzie rezultând şi din dispoziţiile art. 81 alin. (3) din Legea apelor nr. 107/1996, astfel: „Administraţia Naţională «Apele Române», în calitate de operator unic atât al resurselor de apă de suprafaţă, naturale sau amenajate, indiferent de deţinătorul cu orice titlu al amenajării, cât şi al resurselor de apă subterane, indiferent de natura lor şi a instalaţiilor, îşi constituie veniturile proprii dintr-o contribuţie specifică de gospodărire a apelor plătită lunar de către toţi utilizatorii resurselor de apă pe baza facturii fiscale emise, conform abonamentului de utilizare/exploatare încheiat în acest sens, care constituie titlu executoriu, din plăţile pentru serviciile comune de gospodărire a apelor, din penalităţi specifice activităţii de gospodărire a apelor, din tarife pentru avizele, autorizaţiile, notificările pe care le poate emite sau pe care este împuternicită să le emită, precum şi din majorările de întârziere aplicate în conformitate cu prevederile legale în materie.”

Mai mult, potrivit dispoziţiilor art. 81 alin. (3

În ce priveşte calea de atac împotriva hotărârii prin care se rezolvă plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor, care, potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (7) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, este de competenţa judecătoriei, aceasta este apelul, care se judecă de instanţa imediat superioară, adică de tribunal, potrivit dreptului comun.

În primul rând, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 a fost adoptată, în baza Legii apelor nr. 107/1996, în anul 2002, când era în vigoare vechiul Cod de procedură civilă (1865), or, la acea dată, potrivit art. 377 alin. 1 pct. 1 din cod, hotărârile date în primă instanţă, potrivit legii (cum este cazul şi în speţa de faţă), fără drept de apel, erau hotărâri definitive.

Potrivit dispoziţiilor art. 299 alin. 1 din Codul de procedură civilă de la 1865, aceste hotărâri erau supuse căii de atac a recursului.

Problema care se pune este aceea dacă, după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă adoptat prin Legea nr. 134/2010, s-a păstrat calea de atac a recursului în ce priveşte hotărârile pronunţate de judecătorii în cazul unor astfel de plângeri.

Potrivit art. 7 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare:

Acest text de lege a fost interpretat greşit, considerându-se că, potrivit alin. (1), dacă într-o lege specială, cum este şi cazul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, era prevăzut că hotărârea este definitivă, atunci, potrivit noului Cod de procedură civilă, calea de atac este apelul, dar cum în alin. (3) din acest articol se arată că dispoziţiile alin. (1) şi (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ, aceasta ar însemna că astfel de hotărâri sunt definitive (adică fără cale de atac), conform noului Cod de procedură civilă.

Acest text de lege a fost interpretat greşit, considerându-se că, potrivit alin. (1), dacă într-o lege specială, cum este şi cazul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, era prevăzut că hotărârea este definitivă, atunci, potrivit noului Cod de procedură civilă, calea de atac este apelul, dar cum în alin. (3) din acest articol se arată că dispoziţiile alin. (1) şi (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ, aceasta ar însemna că astfel de hotărâri sunt definitive (adică fără cale de atac), conform noului Cod de procedură civilă.

Această interpretare este întărită şi de Decizia nr. 17/2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 930 din 27 noiembrie 2017, care a statuat că în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunţate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepţia cazului prevăzut de dispoziţiile art. 25 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Tot în acest sens sunt şi concluziile Curţii Constituţionale, care a analizat dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 prin Decizia nr. 634 din 27 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 12 ianuarie 2017, Decizia nr. 219 din 12 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 17 iunie 2016, Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015 şi Decizia nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015, decizii prin care Curtea a constatat că aceste prevederi sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că „legiuitorul are îndreptăţirea constituţională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce priveşte stabilirea căilor de atac”. De asemenea, Curtea a observat că, în materia contenciosului administrativ, „spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecinţele care decurg din aceasta, […] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esenţialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Aşadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanţe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului.”

Cu toate acestea, potrivit dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se derogă de la această regulă chiar în cazul unor acte administrative, dacă prin lege se prevede o altă procedură. Astfel, potrivit dispoziţiilor acestui alineat: „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.”

În cazul de faţă, Legea nr. 107/1996 este o lege organică, iar Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 a fost modificată, în ce priveşte procedura în discuţie, în aplicarea art. 81 alin. (1) din această lege. Astfel: ” (1) Sistemul de contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife şi penalităţi specifice activităţii de gospodărire a resurselor de apă se aplică tuturor utilizatorilor. Sistemul de contribuţii, plăţi, bonificaţii, tarife şi penalităţi specifice activităţii de gospodărire a resurselor de apă se stabileşte prin modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale «Apele Române», aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, în termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi. Cuantumul contribuţiilor, plăţilor, bonificaţiilor, tarifelor şi penalităţilor specifice activităţii de gospodărire a resurselor de apă se reactualizează periodic prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorităţii publice centrale în domeniul apelor.”

Mai mult, procedura de executare a acestor creanţe a fost reglementată de art. 81 alin. (3

De altfel, se poate ajunge la concluzia că, în această procedură specială, calea de atac împotriva hotărârii prin care se soluţionează plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor este apelul, prin analogie cu alte proceduri speciale, în care, deşi actul atacat în justiţie este unul administrativ, legea specială prevede calea de atac a apelului, dar nu la o instanţă de contencios administrativ.

În acest sens, dispoziţiile art. 53 şi art. 58-59 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevăd că:

Tot în acest sens sunt şi dispoziţiile art. 21 alin. (5) şi ale art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, art. 21 alin. (5) prevede că „Sub sancţiunea nulităţii absolute, până la soluţionarea procedurilor administrative şi, după caz, judiciare, generate de prezenta lege, sunt interzise înstrăinarea, concesionarea, locaţia de gestiune, asocierea în participaţiune, ipotecarea, locaţiunea, precum şi orice închiriere sau subînchiriere în beneficiul unui nou chiriaş, schimbarea destinaţiei, grevarea cu sarcini sub orice formă a bunurilor imobile – terenuri şi/sau construcţii notificate potrivit prevederilor prezentei legi”, iar potrivit art. 26 alin. (3) „Decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. Hotărârea tribunalului este supusă recursului, care este de competenţa curţii de apel.”

În acest din urmă caz, ca şi în cazul plângerilor împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002, sunt pe deplin aplicabile dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 76/2012.

În concluzie, calea de atac împotriva hotărârii prin care se rezolvă plângerea împotriva procesul-verbal de stabilire a penalităţilor este numai apelul, care se soluţionează de tribunal, ca instanţă ierarhic superioară judecătoriei care a soluţionat plângerea.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 519, cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă,

Natura juridică a procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale „Apele Române”, aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările şi completările ulterioare, este aceea de act administrativ.

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 6 alin. (7) teza a treia din anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guve