Decizia nr. 29 din 9 noiembrie 2020

Decizia nr. 29 din 9 noiembrie 2020

9 noiembrie 2020

30 iunie 2021

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

COMPLETUL PENTRU SOLUŢIONAREA RECURSULUI ÎN INTERESUL LEGII

Decizie nr. 29/2020

din 09/11/2020

Dosar nr. 2095/1/2020

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 42 din 14/01/2021

Corina-Alina Corbu – preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – preşedintele completului

Laura-Mihaela Ivanovici – preşedintele Secţiei I civile

Marian Budă – preşedintele Secţiei a II-a civile

Denisa Angelica Stănişor – preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal

Daniel Grădinaru – preşedintele Secţiei penale

Beatrice Ioana Nestor – judecător la Secţia I civilă

Simona Gina Pietreanu – judecător la Secţia I civilă

Mihaela Tăbârcă – judecător la Secţia I civilă

Adina Georgeta Nicolae – judecător la Secţia I civilă

Lavinia Dascălu – judecător la Secţia I civilă

Carmen Georgeta Negrilă – judecător la Secţia I civilă

Simona Lala Cristescu – judecător la Secţia I civilă

Cristina Petronela Văleanu – judecător la Secţia I civilă

Georgeta Stegaru – judecător la Secţia I civilă

Bianca Elena Ţăndărescu – judecător la Secţia I civilă

Sorinela Alina Macavei – judecător la Secţia I civilă

Mioara Iolanda Grecu – judecător la Secţia I civilă

Valentin Mitea – judecător la Secţia I civilă

Eugenia Puşcaşiu – judecător la Secţia I civilă

Ruxandra Monica Duţă – judecător la Secţia a II-a civilă

Elisabeta Roşu – judecător la Secţia a II-a civilă

Nicolae Gabriel Ionaş – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Decebal Constantin Vlad – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Lucia Tatiana Rog – judecător la Secţia penală

Simona Cristina Neniţă – judecător la Secţia penală

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii este legal constituit, în conformitate cu dispoziţiile art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă raportat la art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare.

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Antonia Constantin, procuror-şef al Secţiei judiciare.

La şedinţa de judecată participă magistrat-asistent Ileana Peligrad, desemnat pentru această cauză în conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Regulamentul pentru organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare.

Magistratul-asistent învederează legala constituire a Completului pentru soluţionarea recursului în interesul legii, precum şi faptul că la dosarul cauzei au fost depuse: raportul întocmit, puncte de vedere din partea Ministerului Public şi ale unităţilor de cult, precum şi opiniile facultăţilor de drept din cadrul Universităţii de Vest din Timişoara şi Universităţii Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca.

Preşedintele completului, doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a acordat cuvântul reprezentantului Ministerului Public.

Cu privire la admisibilitatea prezentului recurs în interesul legii, reprezentantul Ministerului Public a arătat că acesta îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 din Codul de procedură civilă sub aspectul titularului sesizării şi, parţial, pe aceea privind evidenţierea unor probleme de drept rezultate din conţinutul normativ şi aplicarea în timp a dispoziţiilor legale invocate în actul de sesizare a instanţei supreme, fiind atributul exclusiv al Completului pentru soluţionarea recursului în interesul legii de a reconfigura limitele sesizării printr-o eventuală recalificare a unora dintre obiectele acesteia.

Totodată, a susţinut că sunt îndeplinite şi condiţiile prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă sub aspectul exemplificării caracterului neunitar al jurisprudenţei prin hotărâri judecătoreşti definitive anexate actului de sesizare, iar împrejurarea că acestea provin în exclusivitate de la aceeaşi instanţă nu constituie un fine de neprimire din perspectiva acestei din urmă condiţii. Aceasta se explică prin situaţiile factuale care au generat o tipologie unică de litigii, fiind determinată şi de împrejurarea că titlurile de proprietate contestate în aceste cauze privesc terenuri forestiere aflate în raza unei singure unităţi administrativ-teritoriale (judeţul Suceava). Totodată, poate fi avută în vedere şi anvergura cazuisticii care vizează anularea unui mare număr de titluri de proprietate emise în aceeaşi perioadă în favoarea unităţilor de cult din acest judeţ, din această perspectivă reţinându-se similitudinea cu starea jurisprudenţială din cauza în care s-a pronunţat Decizia în interesul legii nr. 19/2018.

Cu privire la cele patru probleme de drept ce fac obiectul prezentului recurs în interesul legii, reprezentantul Ministerului Public a arătat că acestea au fost analizate în ordinea logică a întrebărilor, care nu corespunde cu ordinea indicată de autorul sesizării.

Astfel, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, reconstituirea dreptului de proprietate nu poate opera în favoarea unităţilor de cult din terenurile forestiere asupra cărora Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina (F.B.O.R.B.), ca persoană juridică distinctă, a avut un drept de administrare.

În aplicarea acestor dispoziţii legale, reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unităţilor de cult se face în considerarea fostului drept de proprietate, astfel cum acesta exista în fondul bisericesc al cultului de la care terenurile forestiere au fost preluate de stat în perioada regimului comunist, nu în considerarea terenurilor forestiere asupra cărora o fundaţie distinctă de cultul respectiv avea un drept de administrare corespunzător proprietăţii publice a statului.

Revine instanţelor de fond sarcina de a verifica identitatea dintre terenurile forestiere asupra cărora s-a reconstituit dreptul de proprietate în favoarea structurilor de cult şi cele asupra cărora o fundaţie distinctă de aceste structuri a avut un drept de administrare.

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 29 alin. (3

1

) din Legea nr. 1/2000, cu modificările şi completările ulterioare, s-a susţinut că reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unităţilor de cult prevăzute la alin. (2) al aceluiaşi articol se raportează la suprafeţele de teren forestier care au aparţinut în proprietatea, înzestrarea, folosinţa şi administrarea acestora, ca subiecte de drept individuale, neputând fi valorificate la reconstituire drepturile care au aparţinut unei fundaţii speciale, cu caracter public, precum este cazul F.B.O.R.B.

Referitor la dispoziţiile art. III alin. (1) lit. a) pct. vi) din Legea nr. 169/1997, s-a arătat că acestea sunt aplicabile şi în privinţa titlurilor de proprietate emise cu încălcarea dispoziţiilor art. 47 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 29 alin. (1)-(31) din Legea nr. 1/2000, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005, întrucât modificările aduse prin acest din urmă act normativ nu instituie un nou caz de nulitate absolută, ci a existat o continuitate de soluţie în privinţa sancţiunii aplicabile, singura deosebire fiind aceea că, în redactarea Legii nr. 169/1997, anterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 247/2005, nulitatea era virtuală, nu expresă.

În ceea ce priveşte sesizarea de recurs în interesul legii având ca obiect înlăturarea (asanarea) sancţiunii nulităţii absolute prin prisma prevederilor art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, denumită în continuare C.E.D.O. sau Convenţie sau Convenţia europeană a drepturilor omului (dacă un drept afectat de nulitate absolută beneficiază de protecţia prevederilor C.E.D.O.), s-a considerat că aceasta este inadmisibilă, revenind instanţelor învestite cu soluţionarea litigiilor să efectueze în concret examenul de proporţionalitate al ingerinţei în dreptul de proprietate al unităţilor de cult pârâte, în raport cu circumstanţele concrete ale fiecărei cauze.

În subsidiar, cu privire la această problemă s-a susţinut că, la data promovării acţiunilor formulate de Regia Naţională a Pădurilor – Romsilva, unităţile de cult cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra unor terenuri cu vegetaţie forestieră şi le-au fost emise titluri de proprietate asupra acestora aveau un „bun actual” în sensul paragrafului 1 al art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.

Anularea acestor titluri de proprietate constituie o ingerinţă în dreptul la respectarea bunurilor care trebuie să corespundă exigenţelor prevăzute de cel de-al doilea paragraf al art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, respectiv: să fie legală, să fie reclamată de un interes public, general şi să existe un raport de proporţionalitate, în sensul ca titularul bunului să nu suporte o sarcină excesivă disproporţionată, analiza raportului rezonabil de proporţionalitate urmând a fi realizată în raport cu circumstanţele concrete ale fiecărei cauze.

Preşedintele completului, doamna judecător Corina-Alina Corbu, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunţare.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, a constatat următoarele:

I. Temeiul juridic al recursului în interesul legii

„Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti.”

II. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unui recurs în interesul legii

„Art. 29. – (1) În aplicarea prevederilor art. 47 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, propunerile de reconstituire a dreptului de proprietate pentru terenurile forestiere şi eliberarea titlului de proprietate se vor face pe numele parohiei, schitului, mănăstirii, instituţiei de învăţământ, indiferent de forma acesteia, în limita suprafeţelor pe care le-au avut în proprietate, dar nu mai mult de 30 ha, indiferent dacă terenurile sunt situate pe raza mai multor localităţi.

(2) Centrele eparhiale, parohiile, schiturile, mănăstirile, constituite până la data intrării în vigoare a prezentei legi, dobândesc, prin reconstituire, suprafeţe până la limita de 30 ha din fondul bisericesc al cultului căruia îi aparţin, recunoscut de lege, dacă acesta a avut în proprietate terenuri forestiere în judeţul în care a fost constituită parohia, schitul sau mănăstirea.

(3) Terenurile atribuite potrivit alin. (2) nu vor putea depăşi, cumulat, suprafaţa avută în proprietate de fondul bisericesc în judeţul în care s-a constituit parohia, schitul sau mănăstirea care depune cerere pentru reconstituire.

(4) Comunele, oraşele şi municipiile, care au deţinut în proprietate terenuri cu vegetaţie forestieră, păduri, zăvoaie, tufărişuri, fâneţe şi păşuni împădurite, redobândesc, la cerere, proprietatea acestora, în limitele probate cu actele care atestă suprafeţele solicitate în condiţiile art. 9 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată.

(5) În cazul cererilor formulate de consiliile locale, actele de reconstituire a dreptului de proprietate şi eliberarea titlului de proprietate se vor face pe numele comunei, oraşului sau al municipiului, ca persoane juridice, iar titlul se va înmâna primarului. […]”

Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 1/2000, forma în vigoare la data emiterii hotărârii Comisiei judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor din judeţul Suceava vizate în prezenta cauză şi a titlurilor de proprietate a căror anulare se solicită:

„Art. 29. – (1) În aplicarea prevederilor art. 47 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, propunerile de reconstituire a dreptului de proprietate pentru terenurile forestiere şi eliberarea titlului de proprietate se vor face pe numele parohiei, schitului, mănăstirii, instituţiei de învăţământ, indiferent de forma acesteia, în limita suprafeţelor pe care le-au avut în proprietate, dar nu mai mult de 30 ha, indiferent dacă terenurile sunt situate pe raza mai multor localităţi.

(2) Centrele eparhiale, protoieriile, mănăstirile, schiturile, parohiile, filiile, constituite până la data intrării în vigoare a prezentei legi, dobândesc, prin reconstituire, suprafeţe până la limita de 30 ha din fondul bisericesc al cultului căruia îi aparţin, recunoscut de lege, dacă acesta a avut în proprietate terenuri forestiere.

(3) Terenurile atribuite potrivit alin. (2) nu vor putea depăşi, cumulat, suprafaţa avută în proprietate de fondul bisericesc în judeţul în care s-a constituit protoieria, mănăstirea, schitul, parohia sau filia care depune cerere pentru reconstituire.

(3

1

) Structurile de cult prevăzute la alin. (2), care au avut în folosinţă sau în înzestrare terenuri cu destinaţie forestieră, dobândesc în proprietate suprafeţe până la limita de 30 ha din pădurile pe care le-au avut în administrare sau în înzestrare.

(4) Comunele, oraşele şi municipiile, care au deţinut în proprietate terenuri cu vegetaţie forestieră, păduri, zăvoaie, tufărişuri, fâneţe şi păşuni împădurite, redobândesc, la cerere, proprietatea acestora, în limitele probate cu actele care atestă suprafeţele solicitate în condiţiile art. 9 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată.

(5) În cazul cererilor formulate de consiliile locale, actele de reconstituire a dreptului de proprietate şi eliberarea titlului de proprietate se vor face pe numele comunei, oraşului sau al municipiului, ca persoane juridice, iar titlul se va înmâna primarului.”

„Art. III. – (1) Sunt lovite de nulitate absolută, potrivit dispoziţiilor legislaţiei civile aplicabile la data încheierii actului juridic, următoarele acte emise cu încălcarea prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991:

a) actele de reconstituire sau de constituire a dreptului de proprietate, în favoarea persoanelor fizice care nu erau îndreptăţite, potrivit legii, la astfel de reconstituiri sau constituiri;

b) actele de constituire a dreptului de proprietate pe terenurile agricole aflate în domeniul public sau privat al statului, ori în domeniul public al comunelor, oraşelor sau municipiilor;

c) actele de reconstituire sau de constituire a dreptului de proprietate în intravilanul localităţilor, pe terenurile revendicate de foştii proprietari, cu excepţia celor atribuite conform art. 23 din lege;

d) actele de constituire a dreptului de proprietate pe terenurile agricole constituite ca izlaz comunal;

e) actele de constituire a dreptului de proprietate, în condiţiile art. 20, în localităţile în care s-a aplicat cota de reducere prevăzută de lege;

f) actele de constituire a dreptului de proprietate, în condiţiile art. 20 şi în cazul în care în localitatea respectivă nu s-a constituit dreptul de proprietate persoanelor îndreptăţite de lege;

g) transferurile de terenuri dintr-o localitate în alta, efectuate cu încălcarea condiţiilor prevăzute de lege, în scopul ilicit de a spori prin aceasta valoarea terenului primit ca urmare a transferului;

h) actele de vânzare-cumpărare privind construcţiile afectate unei utilizări sociale sau culturale – case de locuit, creşe, grădiniţe, cantine, cămine culturale, sedii şi altele asemenea – ce au aparţinut cooperativelor agricole de producţie, cu încălcarea dispoziţiilor imperative prevăzute la ultimul alineat al art. 28 din lege.

(2) Nulitatea poate fi invocată de primar, prefect, procuror şi de alte persoane care justifică un interes legitim, iar soluţionarea cererilor este de competenţa instanţelor judecătoreşti de drept comun, care au plenitudine de jurisdicţie.”

Legea nr. 169/1997, astfel cum a fost modificată prin titlul V din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente

„Art. III. – (1) Sunt lovite de nulitate absolută, potrivit dispoziţiilor legislaţiei civile, aplicabile la data încheierii actului juridic, următoarele acte emise cu încălcarea prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991, Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale prezentei legi:

a) actele de reconstituire sau de constituire a dreptului de proprietate, în favoarea persoanelor care nu erau îndreptăţite, potrivit legii, la astfel de reconstituiri sau constituiri, cum sunt:

(i) actele de reconstituire în favoarea unor persoane care nu au avut niciodată teren în proprietate predat la cooperativa agricolă de producţie sau la stat sau care nu au moştenit asemenea terenuri;

(ii) actele de reconstituire şi constituire în favoarea altor persoane asupra vechilor amplasamente ale foştilor proprietari, solicitate de către aceştia, în termen legal, libere la data solicitării, în baza Legii nr. 18/1991 pentru terenurile intravilane, a Legii nr. 1/2000 şi a prezentei legi, precum şi actele de constituire pe terenuri scoase din domeniul public în acest scop;

(iii) actele de reconstituire şi constituire a dreptului de proprietate în favoarea altor persoane asupra terenurilor proprietarilor care nu au fost înscrişi în cooperativa agricolă de producţie, nu au predat terenurile statului sau acestea nu au fost preluate de stat prin acte translative de proprietate;

(iv) actele de reconstituire sau constituire a dreptului de proprietate emise după eliberarea titlului de proprietate fostului proprietar pe vechiul amplasament, transcris în registrele de transcripţiuni şi inscripţiuni sau, după caz, intabulat în cartea funciară, precum şi actele de înstrăinare efectuate în baza lor;

(v) actele de reconstituire şi constituire a dreptului de proprietate în măsura în care au depăşit limitele de suprafaţă stabilite de art. 24 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991;

(vi) actele de reconstituire a dreptului de proprietate asupra unor terenuri forestiere pentru persoanele care nu au deţinut anterior în proprietate astfel de terenuri. (…)

(2) Nulitatea poate fi invocată de primar, prefect, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi de alte persoane care justifică un interes legitim, iar soluţionarea cererilor este de competenţa instanţelor judecătoreşti de drept comun.

(2

1

) Nulitatea absolută, în sensul prezentei legi, va putea fi invocată şi în litigiile în curs.”

„Art. 4. – (1) Fondul forestier naţional este, după caz, proprietate publică sau privată şi constituie bun de interes naţional.

Dreptul de proprietate asupra terenurilor care constituie fondul forestier naţional se exercită în conformitate cu dispoziţiile prezentului Cod silvic.”

„Art. 1. – Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru o cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional. Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii sau a amenzilor.”

IV. Obiectul recursului în interesul legii. Orientările jurisprudenţiale divergente

Această problemă de drept a fost dezlegată diferit în opiniile jurisprudenţiale divergente.

A. Astfel, într-o primă opinie, care susţine respingerea cererilor de chemare în judecată şi menţinerea titlurilor de proprietate, se apreciază că existenţa unui „bun” în patrimoniul unităţilor de cult, în sensul art. 1 din Protocolul 1 la C.E.D.O., este neîndoielnică, iar anularea titlurilor de proprietate ar reprezenta o ingerinţă nejustificată şi disproporţionată. Această opinie este bazată, în esenţă, pe următoarele argumente:

– unităţile de cult s-au bucurat timp de 14 ani de dreptul de proprietate recunoscut de autorităţile administrative ale statului, prin emiterea titlului de proprietate atacat cu acţiunea în nulitate;

– lipsa oricărei culpe a petentei, unitatea de cult, în reconstituirea dreptului de proprietate;

– jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (C.E.D.O.) în interpretarea şi aplicarea art. 6 din Convenţie şi a art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie;

– autorităţile statului erau cele care aveau obligaţia să verifice dacă cerinţele impuse de lege vizând reconstituirea erau îndeplinite.

B. În opinia contrară, care susţine anularea titlurilor de proprietate, se apreciază că prevederile C.E.D.O. apără doar dreptul de proprietate legal dobândit, cu respectarea condiţiilor prevăzute de normele de drept de ordine publică.

Această opinie este bazată, în esenţă, pe următoarele argumente:

– sancţiunea nulităţii absolute ce derivă din încălcarea normelor imperative nu poate fi înlăturată, întrucât prevederile C.E.D.O. nu apără un drept nul absolut;

– culpa autorităţilor emitente ale titlului de proprietate este irelevantă, întrucât prevalează interesul general ocrotit de norma imperativă asupra eventualelor greşeli ale autorităţilor emitente şi indiferent de trecerea unei anumite perioade de timp de la emiterea titlului de proprietate, deoarece nulitatea absolută are caracter imprescriptibil, pentru că tinde la apărarea unui interes general;

– prevederile şi jurisprudenţa C.E.D.O. nu apără un petent în culpă, iar nedepunerea de către unitatea de cult, odată cu cererea de reconstituire, a dovezilor dreptului de proprietate, conform prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, art. 9 alin. (5) din Legea nr. 18/1991, nu poate asigura protecţia art. 1 din Protocolul 1 C.E.D.O.;

– pentru înlăturarea nulităţii absolute a titlului de proprietate prin prisma C.E.D.O. trebuie identificată jurisprudenţa C.E.D.O. cu un grad foarte ridicat de similaritate, în sensul că trebuie invocate de unitatea de cult cauze C.E.D.O. care să se refere la confirmarea unui drept de proprietate afectat de nulitate absolută;

– înlăturarea unei nulităţi absolute poate avea loc doar în condiţiile expres şi limitativ prevăzute de lege pentru confirmarea unei nulităţi absolute;

– imposibilitatea invocării din oficiu a dispoziţiilor Convenţiei şi a jurisprudenţei C.E.D.O.

Se mai remarcă faptul că în susţinerea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu această problemă de drept pe calea recursului în interesul legii se invocă Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 1/2012, pronunţată de Completul competent să judece recursul în interesul legii în considerentele căreia, printre altele, se statuează că „(…) atât timp cât aplicarea aceleiaşi norme interne (atât în interpretarea restrictivă, cât şi în cea extensivă) produce efectul identic al generării unei practici neunitare, practică neunitară ce trebuie reglată prin mecanismul recursului în interesul legii (…), se impune acceptarea posibilităţii de soluţionare a recursului în interesul legii şi în cazul în care practica neunitară a apărut ca efect al aplicării directe într-o cauză concretă a unei reglementări internaţionale, deci a dreptului intern în accepţiunea sa constituţională, luând în considerare efectul înlăturării legii naţionale, în soluţionarea aceleiaşi probleme de drept”.

Şi această problemă de drept a fost dezlegată diferit în ambele opinii jurisprudenţiale în analiză şi are ca premisă faptul că dispoziţiile art. III din Legea nr. 169/1997 aveau o formulare diferită în cele două momente de referinţă – la data emiterii titlurilor de proprietate (anul 2004) şi, respectiv, la data introducerii cererilor de chemare în judecată (2017).

A. Astfel, într-o primă opinie, care susţine respingerea cererilor de chemare în judecată şi menţinerea titlurilor de proprietate, se apreciază că, la data emiterii titlurilor de proprietate, erau sancţionate cu nulitatea absolută doar titlurile de proprietate emise cu încălcarea prevederilor legale în beneficiul persoanelor fizice.

În susţinerea acestei soluţii se arată că în aplicarea art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care statuează principiul neretroactivităţii legii, temeiul invocat prin acţiune, respectiv art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997 (în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată), adaugă motive noi de anulare faţă de cele existente la data emiterii titlurilor de proprietate, iar, raportat la data emiterii titlurilor, acest caz de nulitate prevăzut de art. III alin. (1) lit. a) din Legea nr. 169/1997 se putea aplica doar titlurilor de proprietate emise în favoarea persoanelor fizice, pe când în cazul titlurilor emise în favoarea persoanelor juridice, cum sunt pârâtele unităţi de cult, nu era reglementată această cauză de nulitate.

B. În opinia contrară, asupra acestei probleme de drept se reţine că aceste prevederi legale sunt incidente în cauză, întrucât nu aduc nicio noutate din punct de vedere legislativ, ele nu fac decât să reitereze sancţiunea nulităţii absolute pentru încălcarea normelor de drept imperative, cum sunt cele referitoare la reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor cu vegetaţie forestieră. Acestea constituie un bun de interes naţional, conform legislaţiei în vigoare, astfel că nulitatea este absolută.

Se mai susţine că prevederile art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997 nu introduc un nou caz de nulitate absolută, nu aduc nicio noutate din punct de vedere legislativ, ci reafirmă sancţiunea nulităţii absolute în cazul încălcării unor norme imperative, iar art. III alin. (2

1

) din aceeaşi lege permite expres aplicarea acesteia şi în litigiile în curs la data modificării legii, aşadar, cu atât mai mult în cele iniţiate ulterior pe rolul instanţelor, cum sunt cauzele în care s-a semnalat practică neunitară în sesizarea de faţă.

De altfel, se arată că prevederile art. III din Legea nr. 169/1997, în forma în vigoare la data emiterii titlurilor de proprietate, trimit expres la dispoziţiile generale de drept comun în materia nulităţii absolute.

Referitor la aplicarea în timp a acestor dispoziţii legale s-a pronunţat şi Curtea Constituţională, sens în care s-au invocat deciziile nr. 328/2003, nr. 296/2001, nr. 1.563/2010, nr. 49/2007, nr. 700/2007, nr. 982/2008, nr. 984/2008 şi nr. 568/2010.

– interpretarea sintagmei „fondul bisericesc al cultului”, în sensul de a stabili dacă aceasta are în vedere doar patrimoniul unui cult religios în sens de patrimoniu al bisericii (în cazul de faţă, al Bisericii Ortodoxe Române) sau se are în vedere atât patrimoniul bisericii, cât şi patrimoniul unor fundaţii constituite de biserică (în cazul de faţă, Fundaţia Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina);

– interpretarea sintagmei „avut în proprietate”, în sensul de a se stabili dacă aceasta are în vedere „proprietatea directă” (deplină) sau se are în vedere şi „proprietatea utilă”. Cu referire la aceste sintagme, analizate în ambele opinii, sunt de reţinut următoarele:

A. Într-o primă opinie, care susţine respingerea cererilor de chemare în judecată şi menţinerea valabilităţii titlurilor de proprietate, distincţia dintre patrimoniul bisericii şi patrimoniul unei fundaţii constituite de biserică (în cazul de faţă, Fundaţia Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina) nu prezintă relevanţă deosebită, având în vedere şi faptul că organele statului nu au făcut această distincţie la data recunoaşterii dreptului de proprietate, chiar dacă unităţile de cult au indicat fără echivoc în cuprinsul cererii de reconstituire faptul că solicită bunurile aparţinând Fundaţiei Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina, statul, prin organele sale, fiind astfel în mod clar în cunoştinţă de cauză cu privire la conţinutul pretenţiilor acestora.

Totodată, în această opinie se mai reţine că, având în vedere calitatea de „proprietar util” a Fundaţiei Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina asupra terenurilor potrivit extrasului de carte funciară, unităţile de cult sunt îndreptăţite la reconstituirea dreptului de proprietate.

În aceeaşi opinie s-a apreciat că, în cauzele respective, calitatea necontestată de proprietar util a Fundaţiei Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina justifică reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unităţilor de cult, iar distincţia între „proprietar direct” şi „proprietar util” este lipsită de relevanţă, având în vedere că dispoziţiile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 fac trimitere la bunuri aflate în proprietate, fără a face distincţie între proprietatea utilă şi proprietatea directă.

B. În opinia contrară, cu referire la aceeaşi problemă de drept, se apreciază că distincţia dintre patrimoniul Fundaţiei Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina, ale cărei eventuale drepturi se invocă, şi „fondul bisericesc al cultului” căruia îi aparţine unitatea de cult, sintagmă ce se regăseşte în prevederile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, este de esenţă pentru soluţionarea cauzelor, cele două patrimonii fiind diferite.

Se mai reţine că unităţile de cult se prevalează de calitatea de proprietar a Fundaţiei Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina, însă s-a apreciat că o asemenea eventuală calitate nu poate să legitimeze îndreptăţirea unităţilor de cult la reconstituirea dreptului de proprietate, prin prisma prevederilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, faţă de împrejurarea că patrimoniul acestei fundaţii nu trebuie confundat cu patrimoniul sau fondul bisericesc al cultului religios ortodox.

În aceeaşi opinie se mai reţine că această calitate de „proprietar util” nu îndreptăţeşte la reconstituirea dreptului de proprietate, în temeiul art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000.

Prevederile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 fac vorbire, în mod expres, de fostele proprietăţi ale fondului bisericesc al cultului religios din care fac parte unităţile de cult petente, stipulându-se „dacă acesta a avut în proprietate terenuri forestiere”.

Noţiunea de „proprietar util” sau „proprietate utilă” nu este reglementată de legislaţia de fond funciar, nici în contextul prevederilor Legii nr. 18/1991, nici de dispoziţiile Legii nr. 1/2000, ale căror norme fac obiect de dezbatere în prezenta cauză.

Aceste noţiuni juridice erau reglementate de Codul civil austriac, în contextul căruia proprietatea asupra unui bun imobiliar putea fi împărţită între „proprietarul direct” (care avea drept asupra substanţei lucrului) şi „proprietarul util” (care exercita un drept de folosinţă).

Aceste noţiuni juridice nu au fost preluate de legislaţia de fond funciar, sub imperiul căreia se desfăşoară prezentul litigiu, nefiind reglementate de această legislaţie. Ca atare, acestea nu pot fi valorificate prin prisma prevederilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000.

Dispoziţiile Codului civil austriac, respectiv ale legislaţiei de fond funciar, ultima intrată în vigoare începând cu anul 1991, constituie regimuri juridice diferite, care nu s-au intersectat nici din punctul de vedere al perioadei de timp în care s-au aflat în vigoare.

Astfel, nu pot fi „împrumutate” noţiuni juridice dintr-o legislaţie anterioară, la care dispoziţiile Legii nr. 1/2000 nu fac trimitere, în caz contrar fiind în prezenţa unei „lex tertia” („o altă lege”), ce nu poate fi creată pe cale judiciară.

1

) din Legea nr. 1/2000, s-a arătat că acest alineat a fost adăugat în cuprinsul art. 29 din Legea nr. 1/2000 prin Legea nr. 400/2002 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 102/2001 privind modificarea şi completarea Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, precum şi modificarea şi completarea Legii nr. 18/1991, republicată, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002.

Din punct de vedere temporal, în procedura de emitere a titlurilor de proprietate contestate, Legea nr. 400/2002 a fost adoptată după formularea cererilor de reconstituire a drepturilor de proprietate de către unităţile de cult, dar înainte de adoptarea hotărârilor de către comisia judeţeană şi emiterea titlurilor de proprietate.

Norma în discuţie are următoarea formulare: „(3

1

) Structurile de cult prevăzute la alin. (2), care au avut în folosinţă sau în înzestrare terenuri cu destinaţie forestieră, dobândesc în proprietate suprafeţe până la limita de 30 ha din pădurile pe care le-au avut în administrare sau în înzestrare.”

Problema de drept generată în interpretarea şi aplicarea acestui text legal vizează chestiunea clarificării persoanei titularului unei astfel de cereri de reconstituire, în sensul de a se stabili dacă aceste prevederi au în vedere suprafaţa de teren cu vegetaţie forestieră ce a fost în înzestrarea, folosinţa sau administrarea unităţilor de cult, ca subiecte de drept individuale care au solicitat reconstituirea dreptului de proprietate, sau se referă la terenul ce a aparţinut, cu acelaşi titlu, cultului religios din care acestea fac parte.

A. Într-o primă opinie, care susţine respingerea cererilor de chemare în judecată şi menţinerea titlurilor de proprietate, se apreciază că, atunci când vizează reconstituirea pe baza proprietăţii deţinute în trecut, temeiul legal analizat nu se raportează la suprafaţa de teren ce ar fi aparţinut în proprietatea, înzestrarea, folosinţa, administrarea unităţilor de cult ca subiecte de drept individuale, ci la terenul ce a aparţinut (sub orice formă) cultului religios din care acestea fac parte.

În aceeaşi opinie se recunoaşte unităţilor de cult dreptul la reconstituire, conform prevederilor art. 29 alin. (3

1

) din Legea nr. 1/2000, prin valorificarea drepturilor Fundaţiei Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina.

B. În opinia contrară se apreciază că aceste dispoziţii legale prevăd expres că este vorba despre terenurile ce au aparţinut în înzestrarea, folosinţa sau administrarea unităţilor de cult, ca subiecte de drept individuale, întrucât legiuitorul utilizează expresiile „care au avut”, respectiv „pe care le-au avut”, cu referire directă la unităţile de cult, iar trimiterea la structurile de cult prevăzute la alin. (2), care menţionează: „Centrele eparhiale, parohiile, schiturile, mănăstirile, constituite până la data intrării în vigoare a prezentei legi . . .”, are rolul de a determina care categorie de unităţi de cult este beneficiara acestor dispoziţii legale.

În aceeaşi opinie se apreciază că eventualele drepturi ale Fundaţiei Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina nu pot fi valorificate de unitatea de cult nici prin prisma prevederilor art. 29 alin. (3

1

) din Legea nr. 1/2000, neexistând o echivalenţă între Fundaţia Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina şi fondul bisericesc, ca patrimoniu al cultului religios.

V. Punctul de vedere al Ministerului Public

În cazul Bisericii Ortodoxe Române, distincţia dintre fondul general bisericesc, Biserică şi părţile sale constitutive este realizată prin dispoziţiile art. 23 şi 29 din Legea din 6 mai 1925 pentru organizarea Bisericii Ortodoxe Române, din a căror analiză sistematică se desprind următoarele:

– fondul general bisericesc reprezintă o masă patrimonială cu afectaţiune specială, destinată îndeplinirii misiunii religioase, culturale şi filantropice a Bisericii, alcătuită din averile comune ale întregii Biserici, din donaţii, contribuţii aprobate de Congresul naţional bisericesc şi din cotele pe care Congresul naţional bisericesc le stabileşte pentru fiecare eparhie în parte asupra veniturilor acestora (art. 23 din lege);

– Biserica şi părţile sale constitutive (parohii, protopiate, mănăstiri, episcopii, arhiepiscopii, mitropolii) sunt persoane juridice; ele au dreptul şi datoria de a păstra tot ceea ce deţin şi de a aduna averi, mobile şi imobile, de orice fel, spre a le întrebuinţa pentru Biserică şi aşezămintele sale (art. 27 din lege).

De asemenea, Fondul religionar greco-oriental din Bucovina, denumit „Fondul bisericesc ortodox român al Bucovinei”, a cunoscut, în chiar Statutul Bisericii Ortodoxe Române aprobat prin Legea din 6 mai 1925, o reglementare distinctă, fiind consacrat ca o persoană juridică, o fundaţie specială de sine stătătoare, beneficiind de o reglementare specială printr-un regulament de administrare ce a fost adoptat la 26 noiembrie 1925.

Reiese că, potrivit acestei reglementări, era exclusă orice confuzie între fondul general bisericesc şi Fondul Bisericesc Ortodox Român al Bucovinei, precum şi considerarea acestei din urmă persoane juridice ca dezmembrământ al masei patrimoniale de afectaţiune reprezentate de fondul general bisericesc.

Întrucât dispoziţiile legale care reglementează reconstituirea dreptului de proprietate sunt de strictă interpretare şi aplicare şi pentru a nu se ajunge la depăşirea limitelor materiale ale fostului drept de proprietate al cultului, astfel cum acesta se afla în fondul bisericesc la data preluării terenurilor forestiere de către stat şi la constituirea, pe cale indirectă, a dreptului de proprietate asupra unor terenuri forestiere în favoarea unor entităţi juridice care nu au avut în proprietate astfel de imobile, în art. 29 alin. (3) din Legea nr. 1/2000 s-a precizat că, în cazul reconstituirii potrivit alin. (2), terenurile atribuite unităţilor de cult nu pot depăşi cumulat suprafaţa avută în proprietate de fondul bisericesc în judeţul în care s-a constituit structura de cult care depune cererea de reconstituire.

Rezultă din interpretarea gramaticală a acestor dispoziţii legale că, în ipoteza art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, reconstituirea se face în considerarea fostului drept de proprietate, astfel cum acesta se regăsea în fondul bisericesc al cultului de la care terenurile forestiere au fost preluate de stat în perioada regimului comunist.

Chiar dacă, în ipoteza alin. (2) al art. 29 din Legea nr. 1/2000, terenurile forestiere sunt atribuite unor persoane juridice care nu le-au avut anterior în proprietate, legiuitorul menţionează expres această operaţiune juridică drept o reconstituire, nu constituire.

Această calificare este, de altfel, concordantă cu concluzia desprinsă din interpretarea sistematică şi gramaticală a primelor trei alineate ale art. 29 din Legea nr. 1/2000, de vreme ce reconstituirea vizează vechiul drept de proprietate, astfel cum acesta se găsea în masa patrimonială cu afectaţiune specială a cultului, ca persoană juridică distinctă de părţile sale constitutive ce beneficiază, la rândul lor, de personalitate juridică, atribuirea fiind făcută acestor din urmă părţi constitutive, din raţiuni de politică economică şi socială.

Sfera structurilor de cult îndreptăţite la atribuire prin reconstituirea dreptului de proprietate asupra unor terenuri cu vegetaţie forestieră în condiţiile art. 29 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 1/2000 a fost lărgită de modificările aduse acesteia prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 102/2001, fiind introduse noi unităţi de cult – protoieriile şi filiile.

În schimb, concepţia iniţială a legii în privinţa mecanismului de reconstituire prevăzut de art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 a rămas nemodificată.

1

) din Legea nr. 1/2000, chestiunea sesizată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Suceava vizează dacă, în interpretarea şi aplicarea acestor dispoziţii legale, reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unităţilor de cult se raportează la suprafeţele de teren forestier care au aparţinut în proprietatea, înzestrarea, folosinţa şi administrarea acestor structuri, ca subiecte de drept individuale, sau şi la terenurile care au aparţinut, sub orice formă, cultului religios din care aceste structuri fac parte, inclusiv prin valorificarea drepturilor care au aparţinut unei fundaţii speciale, cu caracter public, precum este cazul F.B.O.R.B.

Se observă că prin dispoziţiile art. 29 alin. (3

1

) din Legea nr. 1/2000, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 400/2002 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 102/2001 privind modificarea şi completarea Legii nr. 1/2000 pentru neconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 a Legii nr. 109/1997, precum şi modificarea şi completarea Legii nr. 18/1991, republicată, s-a prevăzut un drept la reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor pe care structurile de cult le-au avut în folosinţă perpetuă sau înzestrare.

Deşi exprimarea legiuitorului nu se bucură de o claritate adecvată, sensul exact al normei a fost lămurit prin modificările legislative ulterioare şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale din care se desprinde faptul că folosinţa perpetuă şi înzestrarea structurilor de cult în diferite etape istorice echivalau cu dobândirea unui drept de proprietate, drept a cărui reconstituire operează în condiţiile legilor reparatorii.

Observând aspectele aflate în divergenţă în privinţa alin. (3

1

) al art. 29 din Legea nr. 1/2000, din interpretarea gramaticală a textului rezultă că dreptul la reconstituire consacrat prin aceste dispoziţii operează în privinţa structurilor de cult prevăzute la alin. (2) al aceluiaşi articol pentru terenurile forestiere pe care aceste structuri, iar nu alte entităţi juridice (F.B.O.R.B.) sau mase patrimoniale (fondul general bisericesc) le-au avut în proprietate, prin înzestrare sau le-au fost date în perpetuă folosinţă de-a lungul timpului.

Nici de această dată intenţia legiuitorului nu a fost aceea de a constitui un drept de proprietate în favoarea structurilor de cult pe baza unui vechi drept de administrare aparţinând unei fundaţii, ci exclusiv aceea de a reconstitui dreptul de proprietate, în limita de 30 ha teren forestier, pe baza şi în considerarea unui vechi drept de proprietate pe care l-au avut structurile de cult, ca entităţi juridice distincte.

De altfel, din interpretarea sistematică şi istorică a reglementării privind retrocedarea terenurilor forestiere rezultă concepţia unitară a legiuitorului exprimată în art. 47 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 şi ale art. 29 alin. (1), (2) şi (3

1

) din Legea nr. 1/2000, în sensul că:

a) entităţile juridice îndreptăţite la reconstituirea dreptului de proprietate asupra unor terenuri cu vegetaţie forestieră, în condiţiile acestor dispoziţii, sunt structurile de cult anume indicate de lege, nu o fundaţie sau cultul ca atare;

b) reconstituirea a vizat un vechi drept de proprietate, nu constituirea unui drept nou pe baza unor drepturi de folosinţă sau administrare anterioare, care, eventual, să fi fost transformate în drept de proprietate în baza noilor reglementări;

c) reconstituirea a fost treptat extinsă, însă concepţia a rămas aceeaşi sub aspectul subiectelor de drept îndreptăţite la reconstituire şi al dreptului supus reconstituirii, întrucât:

– în prima etapă de reglementare, reconstituirea s-a realizat şi a vizat vechiul drept de proprietate al structurilor de cult, dovedit prin acte de proprietate ale acestora;

– în a doua etapă a inclus şi bunuri imobile aflate în proprietatea fondului bisericesc al cultului, ca structură patrimonială a bisericii; şi

– în a treia etapă a inclus terenurile cu care structurile de cult au fost înzestrare ori care le-au fost atribuite acestora în folosinţă perpetuă, înţelese ca vechi drept de proprietate care a aparţinut acestor subiecte de drept, nu altor persoane juridice.

În analiza efectuată asupra acestei probleme de drept punctul de pornire îl reprezintă calificarea nulităţii care intervine în cazul reconstituirii dreptului de proprietate asupra unor terenuri cu vegetaţie forestieră în favoarea unor persoane juridice, care nu erau îndreptăţite la aceste reconstituiri, potrivit Legii nr. 18/1991 şi Legii nr. 1/2000, în forma în vigoare la data emiterii actelor de reconstituire, dispoziţiile art. II şi III din Legea nr. 169/1997 dând expresie principiului legalităţii şi principiului neretroactivităţii.

Împrejurarea că art. III din Legea nr. 169/1997 în redactarea sa iniţială nu conţinea o consacrare expresă a sancţiunii nulităţii în cazul reconstituirii dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere în favoarea unor persoane juridice care nu erau îndreptăţite la astfel de reconstituiri nu înseamnă că nelegala reconstituire illo tempore ar fi fost lipsită de vreo sancţiune.

În aplicarea legilor reparatorii, principiul legalităţii funcţionează cu forţă diriguitoare obligatorie, în sensul că reconstituirea dreptului de proprietate nu poate opera în favoarea unor persoane care nu erau îndreptăţite şi/sau pentru terenuri cu privire la care nu exista un drept la reconstituire.

Sancţiunea specifică pentru încălcarea principiului legalităţii este nulitatea actului de reconstituire efectuat cu încălcarea dispoziţiilor legale în vigoare la data emiterii sale, acest aspect rezultând din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor art. II din Legea nr. 169/1997.

Din această perspectivă, orientarea de jurisprudenţă care identifică o situaţie de aplicare retroactivă a dispoziţiilor art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997, astfel cum a fost modifica