ÎCCJ, Decizia nr. 29/2020

Înalta Curte de Casație și Justiție

COMPLETUL PENTRU SOLUȚIONAREA RECURSULUI ÎN INTERESUL LEGII

Decizie nr. 29/2020

din 09/11/2020

Dosar nr. 2095/1/2020

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 42 din 14/01/2021

Corina-Alina Corbu - președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului

Laura-Mihaela Ivanovici

- președintele Secției I civile

Marian Budă - președintele Secției a II-a civile

Denisa Angelica Stănișor - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal

Daniel Grădinaru - președintele Secției penale

Beatrice Ioana Nestor - judecător la Secția I civilă

Simona Gina Pietreanu - judecător la Secția I civilă

Mihaela Tăbârcă

- judecător la Secția I civilă

Adina Georgeta Nicolae - judecător la Secția I civilă

Lavinia Dascălu

- judecător la Secția I civilă

Carmen Georgeta Negrilă

- judecător la Secția I civilă

Simona Lala Cristescu - judecător la Secția I civilă

Cristina Petronela Văleanu - judecător la Secția I civilă

Georgeta Stegaru - judecător la Secția I civilă

Bianca Elena Țăndărescu

- judecător la Secția I civilă

Sorinela Alina Macavei - judecător la Secția I civilă

Mioara Iolanda Grecu - judecător la Secția I civilă

Valentin Mitea - judecător la Secția I civilă

Eugenia Pușcașiu - judecător la Secția I civilă

Ruxandra Monica Duță - judecător la Secția a II-a civilă

Elisabeta Roșu - judecător la Secția a II-a civilă

Nicolae Gabriel Ionaș - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Decebal Constantin Vlad

- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Lucia Tatiana Rog - judecător la Secția penală

Simona Cristina Neniță - judecător la Secția penală

Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii este legal constituit, în conformitate cu dispozițiile art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă raportat la art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare.

Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Antonia Constantin, procuror-șef al Secției judiciare.

La ședința de judecată participă magistrat-asistent Ileana Peligrad, desemnat pentru această cauză în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulamentul pentru organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare.

Magistratul-asistent învederează legala constituire a Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii, precum și faptul că la dosarul cauzei au fost depuse: raportul întocmit, puncte de vedere din partea Ministerului Public și ale unităților de cult, precum și opiniile facultăților de drept din cadrul Universității de Vest din Timișoara și Universității Babeș-Bolyai din Cluj-Napoca.

Președintele completului, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, a acordat cuvântul reprezentantului Ministerului Public.

Cu privire la admisibilitatea prezentului recurs în interesul legii, reprezentantul Ministerului Public a arătat că acesta îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 din Codul de procedură civilă sub aspectul titularului sesizării și, parțial, pe aceea privind evidențierea unor probleme de drept rezultate din conținutul normativ și aplicarea în timp a dispozițiilor legale invocate în actul de sesizare a instanței supreme, fiind atributul exclusiv al Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii de a reconfigura limitele sesizării printr-o eventuală recalificare a unora dintre obiectele acesteia.

Totodată, a susținut că sunt îndeplinite și condițiile prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă sub aspectul exemplificării caracterului neunitar al jurisprudenței prin hotărâri judecătorești definitive anexate actului de sesizare, iar împrejurarea că acestea provin în exclusivitate de la aceeași instanță nu constituie un fine de neprimire din perspectiva acestei din urmă condiții. Aceasta se explică prin situațiile factuale care au generat o tipologie unică de litigii, fiind determinată și de împrejurarea că titlurile de proprietate contestate în aceste cauze privesc terenuri forestiere aflate în raza unei singure unități administrativ-teritoriale (județul Suceava). Totodată, poate fi avută în vedere și anvergura cazuisticii care vizează anularea unui mare număr de titluri de proprietate emise în aceeași perioadă în favoarea unităților de cult din acest județ, din această perspectivă reținându-se similitudinea cu starea jurisprudențială din cauza în care s-a pronunțat Decizia în interesul legii nr. 19/2018.

Cu privire la cele patru probleme de drept ce fac obiectul prezentului recurs în interesul legii, reprezentantul Ministerului Public a arătat că acestea au fost analizate în ordinea logică a întrebărilor, care nu corespunde cu ordinea indicată de autorul sesizării.

Astfel, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, reconstituirea dreptului de proprietate nu poate opera în favoarea unităților de cult din terenurile forestiere asupra cărora Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina (F.B.O.R.B.), ca persoană juridică distinctă, a avut un drept de administrare.

În aplicarea acestor dispoziții legale, reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unităților de cult se face în considerarea fostului drept de proprietate, astfel cum acesta exista în fondul bisericesc al cultului de la care terenurile forestiere au fost preluate de stat în perioada regimului comunist, nu în considerarea terenurilor forestiere asupra cărora o fundație distinctă de cultul respectiv avea un drept de administrare corespunzător proprietății publice a statului.

Revine instanțelor de fond sarcina de a verifica identitatea dintre terenurile forestiere asupra cărora s-a reconstituit dreptul de proprietate în favoarea structurilor de cult și cele asupra cărora o fundație distinctă de aceste structuri a avut un drept de administrare.

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 29 alin. (3

1

) din Legea nr. 1/2000, cu modificările și completările ulterioare, s-a susținut că reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unităților de cult prevăzute la alin. (2) al aceluiași articol se raportează la suprafețele de teren forestier care au aparținut în proprietatea, înzestrarea, folosința și administrarea acestora, ca subiecte de drept individuale, neputând fi valorificate la reconstituire drepturile care au aparținut unei fundații speciale, cu caracter public, precum este cazul F.B.O.R.B.

Referitor la dispozițiile art. III alin. (1) lit. a) pct. vi) din Legea nr. 169/1997, s-a arătat că acestea sunt aplicabile și în privința titlurilor de proprietate emise cu încălcarea dispozițiilor art. 47 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 29 alin. (1)-(31) din Legea nr. 1/2000, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005, întrucât modificările aduse prin acest din urmă act normativ nu instituie un nou caz de nulitate absolută, ci a existat o continuitate de soluție în privința sancțiunii aplicabile, singura deosebire fiind aceea că, în redactarea Legii nr. 169/1997, anterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 247/2005, nulitatea era virtuală, nu expresă.

În ceea ce privește sesizarea de recurs în interesul legii având ca obiect înlăturarea (asanarea) sancțiunii nulității absolute prin prisma prevederilor art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, denumită în continuare C.E.D.O. sau Convenție sau Convenția europeană a drepturilor omului (dacă un drept afectat de nulitate absolută beneficiază de protecția prevederilor C.E.D.O.), s-a considerat că aceasta este inadmisibilă, revenind instanțelor învestite cu soluționarea litigiilor să efectueze în concret examenul de proporționalitate al ingerinței în dreptul de proprietate al unităților de cult pârâte, în raport cu circumstanțele concrete ale fiecărei cauze.

În subsidiar, cu privire la această problemă s-a susținut că, la data promovării acțiunilor formulate de Regia Națională a Pădurilor - Romsilva, unitățile de cult cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra unor terenuri cu vegetație forestieră și le-au fost emise titluri de proprietate asupra acestora aveau un "bun actual" în sensul paragrafului 1 al art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție.

Anularea acestor titluri de proprietate constituie o ingerință în dreptul la respectarea bunurilor care trebuie să corespundă exigențelor prevăzute de cel de-al doilea paragraf al art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, respectiv: să fie legală, să fie reclamată de un interes public, general și să existe un raport de proporționalitate, în sensul ca titularul bunului să nu suporte o sarcină excesivă disproporționată, analiza raportului rezonabil de proporționalitate urmând a fi realizată în raport cu circumstanțele concrete ale fiecărei cauze.

Președintele completului, doamna judecător Corina-Alina Corbu, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, a constatat următoarele:

I. Temeiul juridic al recursului în interesul legii

"Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești."

II. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție

III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unui recurs în interesul legii

"Art. 29. - (1) În aplicarea prevederilor art. 47 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, propunerile de reconstituire a dreptului de proprietate pentru terenurile forestiere și eliberarea titlului de proprietate se vor face pe numele parohiei, schitului, mănăstirii, instituției de învățământ, indiferent de forma acesteia, în limita suprafețelor pe care le-au avut în proprietate, dar nu mai mult de 30 ha, indiferent dacă terenurile sunt situate pe raza mai multor localități.

(2) Centrele eparhiale, parohiile, schiturile, mănăstirile, constituite până la data intrării în vigoare a prezentei legi, dobândesc, prin reconstituire, suprafețe până la limita de 30 ha din fondul bisericesc al cultului căruia îi aparțin, recunoscut de lege, dacă acesta a avut în proprietate terenuri forestiere în județul în care a fost constituită parohia, schitul sau mănăstirea.

(3) Terenurile atribuite potrivit alin. (2) nu vor putea depăși, cumulat, suprafața avută în proprietate de fondul bisericesc în județul în care s-a constituit parohia, schitul sau mănăstirea care depune cerere pentru reconstituire.

(4) Comunele, orașele și municipiile, care au deținut în proprietate terenuri cu vegetație forestieră, păduri, zăvoaie, tufărișuri, fânețe și pășuni împădurite, redobândesc, la cerere, proprietatea acestora, în limitele probate cu actele care atestă suprafețele solicitate în condițiile art. 9 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată.

(5) În cazul cererilor formulate de consiliile locale, actele de reconstituire a dreptului de proprietate și eliberarea titlului de proprietate se vor face pe numele comunei, orașului sau al municipiului, ca persoane juridice, iar titlul se va înmâna primarului. [...]"

Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 1/2000, forma în vigoare la data emiterii hotărârii Comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor din județul Suceava vizate în prezenta cauză și a titlurilor de proprietate a căror anulare se solicită:

"Art. 29. - (1) În aplicarea prevederilor art. 47 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, propunerile de reconstituire a dreptului de proprietate pentru terenurile forestiere și eliberarea titlului de proprietate se vor face pe numele parohiei, schitului, mănăstirii, instituției de învățământ, indiferent de forma acesteia, în limita suprafețelor pe care le-au avut în proprietate, dar nu mai mult de 30 ha, indiferent dacă terenurile sunt situate pe raza mai multor localități.

(2) Centrele eparhiale, protoieriile, mănăstirile, schiturile, parohiile, filiile, constituite până la data intrării în vigoare a prezentei legi, dobândesc, prin reconstituire, suprafețe până la limita de 30 ha din fondul bisericesc al cultului căruia îi aparțin, recunoscut de lege, dacă acesta a avut în proprietate terenuri forestiere.

(3) Terenurile atribuite potrivit alin. (2) nu vor putea depăși, cumulat, suprafața avută în proprietate de fondul bisericesc în județul în care s-a constituit protoieria, mănăstirea, schitul, parohia sau filia care depune cerere pentru reconstituire.

(3

1

) Structurile de cult prevăzute la alin. (2), care au avut în folosință sau în înzestrare terenuri cu destinație forestieră, dobândesc în proprietate suprafețe până la limita de 30 ha din pădurile pe care le-au avut în administrare sau în înzestrare.

(4) Comunele, orașele și municipiile, care au deținut în proprietate terenuri cu vegetație forestieră, păduri, zăvoaie, tufărișuri, fânețe și pășuni împădurite, redobândesc, la cerere, proprietatea acestora, în limitele probate cu actele care atestă suprafețele solicitate în condițiile art. 9 alin. (3) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată.

(5) În cazul cererilor formulate de consiliile locale, actele de reconstituire a dreptului de proprietate și eliberarea titlului de proprietate se vor face pe numele comunei, orașului sau al municipiului, ca persoane juridice, iar titlul se va înmâna primarului."

"Art. III. - (1) Sunt lovite de nulitate absolută, potrivit dispozițiilor legislației civile aplicabile la data încheierii actului juridic, următoarele acte emise cu încălcarea prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991:

a) actele de reconstituire sau de constituire a dreptului de proprietate, în favoarea persoanelor fizice care nu erau îndreptățite, potrivit legii, la astfel de reconstituiri sau constituiri;

b) actele de constituire a dreptului de proprietate pe terenurile agricole aflate în domeniul public sau privat al statului, ori în domeniul public al comunelor, orașelor sau municipiilor;

c) actele de reconstituire sau de constituire a dreptului de proprietate în intravilanul localităților, pe terenurile revendicate de foștii proprietari, cu excepția celor atribuite conform art. 23 din lege;

d) actele de constituire a dreptului de proprietate pe terenurile agricole constituite ca izlaz comunal;

e) actele de constituire a dreptului de proprietate, în condițiile art. 20, în localitățile în care s-a aplicat cota de reducere prevăzută de lege;

f) actele de constituire a dreptului de proprietate, în condițiile art. 20 și în cazul în care în localitatea respectivă nu s-a constituit dreptul de proprietate persoanelor îndreptățite de lege;

g) transferurile de terenuri dintr-o localitate în alta, efectuate cu încălcarea condițiilor prevăzute de lege, în scopul ilicit de a spori prin aceasta valoarea terenului primit ca urmare a transferului;

h) actele de vânzare-cumpărare privind construcțiile afectate unei utilizări sociale sau culturale - case de locuit, creșe, grădinițe, cantine, cămine culturale, sedii și altele asemenea - ce au aparținut cooperativelor agricole de producție, cu încălcarea dispozițiilor imperative prevăzute la ultimul alineat al art. 28 din lege.

(2) Nulitatea poate fi invocată de primar, prefect, procuror și de alte persoane care justifică un interes legitim, iar soluționarea cererilor este de competența instanțelor judecătorești de drept comun, care au plenitudine de jurisdicție."

Legea nr. 169/1997, astfel cum a fost modificată prin titlul V din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente

"Art. III. - (1) Sunt lovite de nulitate absolută, potrivit dispozițiilor legislației civile, aplicabile la data încheierii actului juridic, următoarele acte emise cu încălcarea prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991, Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, și ale prezentei legi:

a) actele de reconstituire sau de constituire a dreptului de proprietate, în favoarea persoanelor care nu erau îndreptățite, potrivit legii, la astfel de reconstituiri sau constituiri, cum sunt:

(i) actele de reconstituire în favoarea unor persoane care nu au avut niciodată teren în proprietate predat la cooperativa agricolă de producție sau la stat sau care nu au moștenit asemenea terenuri;

(ii) actele de reconstituire și constituire în favoarea altor persoane asupra vechilor amplasamente ale foștilor proprietari, solicitate de către aceștia, în termen legal, libere la data solicitării, în baza Legii nr. 18/1991 pentru terenurile intravilane, a Legii nr. 1/2000 și a prezentei legi, precum și actele de constituire pe terenuri scoase din domeniul public în acest scop;

(iii) actele de reconstituire și constituire a dreptului de proprietate în favoarea altor persoane asupra terenurilor proprietarilor care nu au fost înscriși în cooperativa agricolă de producție, nu au predat terenurile statului sau acestea nu au fost preluate de stat prin acte translative de proprietate;

(iv) actele de reconstituire sau constituire a dreptului de proprietate emise după eliberarea titlului de proprietate fostului proprietar pe vechiul amplasament, transcris în registrele de transcripțiuni și inscripțiuni sau, după caz, intabulat în cartea funciară, precum și actele de înstrăinare efectuate în baza lor;

(v) actele de reconstituire și constituire a dreptului de proprietate în măsura în care au depășit limitele de suprafață stabilite de art. 24 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991;

(vi) actele de reconstituire a dreptului de proprietate asupra unor terenuri forestiere pentru persoanele care nu au deținut anterior în proprietate astfel de terenuri. (...)

(2) Nulitatea poate fi invocată de primar, prefect, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și de alte persoane care justifică un interes legitim, iar soluționarea cererilor este de competența instanțelor judecătorești de drept comun.

(2

1

) Nulitatea absolută, în sensul prezentei legi, va putea fi invocată și în litigiile în curs."

"Art. 4. - (1) Fondul forestier național este, după caz, proprietate publică sau privată și constituie bun de interes național.

Dreptul de proprietate asupra terenurilor care constituie fondul forestier național se exercită în conformitate cu dispozițiile prezentului Cod silvic."

"Art. 1. - Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru o cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții sau a amenzilor."

IV. Obiectul recursului în interesul legii. Orientările jurisprudențiale divergente

Această problemă de drept a fost dezlegată diferit în opiniile jurisprudențiale divergente.

A. Astfel, într-o primă opinie, care susține respingerea cererilor de chemare în judecată și menținerea titlurilor de proprietate, se apreciază că existența unui "bun" în patrimoniul unităților de cult, în sensul art. 1 din Protocolul 1 la C.E.D.O., este neîndoielnică, iar anularea titlurilor de proprietate ar reprezenta o ingerință nejustificată și disproporționată. Această opinie este bazată, în esență, pe următoarele argumente:

- unitățile de cult s-au bucurat timp de 14 ani de dreptul de proprietate recunoscut de autoritățile administrative ale statului, prin emiterea titlului de proprietate atacat cu acțiunea în nulitate;

- lipsa oricărei culpe a petentei, unitatea de cult, în reconstituirea dreptului de proprietate;

- jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (C.E.D.O.) în interpretarea și aplicarea art. 6 din Convenție și a art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție;

- autoritățile statului erau cele care aveau obligația să verifice dacă cerințele impuse de lege vizând reconstituirea erau îndeplinite.

B. În opinia contrară, care susține anularea titlurilor de proprietate, se apreciază că prevederile C.E.D.O. apără doar dreptul de proprietate legal dobândit, cu respectarea condițiilor prevăzute de normele de drept de ordine publică.

Această opinie este bazată, în esență, pe următoarele argumente:

- sancțiunea nulității absolute ce derivă din încălcarea normelor imperative nu poate fi înlăturată, întrucât prevederile C.E.D.O. nu apără un drept nul absolut;

- culpa autorităților emitente ale titlului de proprietate este irelevantă, întrucât prevalează interesul general ocrotit de norma imperativă asupra eventualelor greșeli ale autorităților emitente și indiferent de trecerea unei anumite perioade de timp de la emiterea titlului de proprietate, deoarece nulitatea absolută are caracter imprescriptibil, pentru că tinde la apărarea unui interes general;

- prevederile și jurisprudența C.E.D.O. nu apără un petent în culpă, iar nedepunerea de către unitatea de cult, odată cu cererea de reconstituire, a dovezilor dreptului de proprietate, conform prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, art. 9 alin. (5) din Legea nr. 18/1991, nu poate asigura protecția art. 1 din Protocolul 1 C.E.D.O.;

- pentru înlăturarea nulității absolute a titlului de proprietate prin prisma C.E.D.O. trebuie identificată jurisprudența C.E.D.O. cu un grad foarte ridicat de similaritate, în sensul că trebuie invocate de unitatea de cult cauze C.E.D.O. care să se refere la confirmarea unui drept de proprietate afectat de nulitate absolută;

- înlăturarea unei nulități absolute poate avea loc doar în condițiile expres și limitativ prevăzute de lege pentru confirmarea unei nulități absolute;

- imposibilitatea invocării din oficiu a dispozițiilor Convenției și a jurisprudenței C.E.D.O.

Se mai remarcă faptul că în susținerea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu această problemă de drept pe calea recursului în interesul legii se invocă Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 1/2012, pronunțată de Completul competent să judece recursul în interesul legii în considerentele căreia, printre altele, se statuează că "(...) atât timp cât aplicarea aceleiași norme interne (atât în interpretarea restrictivă, cât și în cea extensivă) produce efectul identic al generării unei practici neunitare, practică neunitară ce trebuie reglată prin mecanismul recursului în interesul legii (...), se impune acceptarea posibilității de soluționare a recursului în interesul legii și în cazul în care practica neunitară a apărut ca efect al aplicării directe într-o cauză concretă a unei reglementări internaționale, deci a dreptului intern în accepțiunea sa constituțională, luând în considerare efectul înlăturării legii naționale, în soluționarea aceleiași probleme de drept".

Și această problemă de drept a fost dezlegată diferit în ambele opinii jurisprudențiale în analiză și are ca premisă faptul că dispozițiile art. III din Legea nr. 169/1997 aveau o formulare diferită în cele două momente de referință - la data emiterii titlurilor de proprietate (anul 2004) și, respectiv, la data introducerii cererilor de chemare în judecată (2017).

A. Astfel, într-o primă opinie, care susține respingerea cererilor de chemare în judecată și menținerea titlurilor de proprietate, se apreciază că, la data emiterii titlurilor de proprietate, erau sancționate cu nulitatea absolută doar titlurile de proprietate emise cu încălcarea prevederilor legale în beneficiul persoanelor fizice.

În susținerea acestei soluții se arată că în aplicarea art. 15 alin. (2) din Constituția României, care statuează principiul neretroactivității legii, temeiul invocat prin acțiune, respectiv art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997 (în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată), adaugă motive noi de anulare față de cele existente la data emiterii titlurilor de proprietate, iar, raportat la data emiterii titlurilor, acest caz de nulitate prevăzut de art. III alin. (1) lit. a) din Legea nr. 169/1997 se putea aplica doar titlurilor de proprietate emise în favoarea persoanelor fizice, pe când în cazul titlurilor emise în favoarea persoanelor juridice, cum sunt pârâtele unități de cult, nu era reglementată această cauză de nulitate.

B. În opinia contrară, asupra acestei probleme de drept se reține că aceste prevederi legale sunt incidente în cauză, întrucât nu aduc nicio noutate din punct de vedere legislativ, ele nu fac decât să reitereze sancțiunea nulității absolute pentru încălcarea normelor de drept imperative, cum sunt cele referitoare la reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor cu vegetație forestieră. Acestea constituie un bun de interes național, conform legislației în vigoare, astfel că nulitatea este absolută.

Se mai susține că prevederile art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997 nu introduc un nou caz de nulitate absolută, nu aduc nicio noutate din punct de vedere legislativ, ci reafirmă sancțiunea nulității absolute în cazul încălcării unor norme imperative, iar art. III alin. (2

1

) din aceeași lege permite expres aplicarea acesteia și în litigiile în curs la data modificării legii, așadar, cu atât mai mult în cele inițiate ulterior pe rolul instanțelor, cum sunt cauzele în care s-a semnalat practică neunitară în sesizarea de față.

De altfel, se arată că prevederile art. III din Legea nr. 169/1997, în forma în vigoare la data emiterii titlurilor de proprietate, trimit expres la dispozițiile generale de drept comun în materia nulității absolute.

Referitor la aplicarea în timp a acestor dispoziții legale s-a pronunțat și Curtea Constituțională, sens în care s-au invocat deciziile nr. 328/2003, nr. 296/2001, nr. 1.563/2010, nr. 49/2007, nr. 700/2007, nr. 982/2008, nr. 984/2008 și nr. 568/2010.

- interpretarea sintagmei "fondul bisericesc al cultului", în sensul de a stabili dacă aceasta are în vedere doar patrimoniul unui cult religios în sens de patrimoniu al bisericii (în cazul de față, al Bisericii Ortodoxe Române) sau se are în vedere atât patrimoniul bisericii, cât și patrimoniul unor fundații constituite de biserică (în cazul de față, Fundația Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina);

- interpretarea sintagmei "avut în proprietate", în sensul de a se stabili dacă aceasta are în vedere "proprietatea directă" (deplină) sau se are în vedere și "proprietatea utilă". Cu referire la aceste sintagme, analizate în ambele opinii, sunt de reținut următoarele:

A. Într-o primă opinie, care susține respingerea cererilor de chemare în judecată și menținerea valabilității titlurilor de proprietate, distincția dintre patrimoniul bisericii și patrimoniul unei fundații constituite de biserică (în cazul de față, Fundația Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina) nu prezintă relevanță deosebită, având în vedere și faptul că organele statului nu au făcut această distincție la data recunoașterii dreptului de proprietate, chiar dacă unitățile de cult au indicat fără echivoc în cuprinsul cererii de reconstituire faptul că solicită bunurile aparținând Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina, statul, prin organele sale, fiind astfel în mod clar în cunoștință de cauză cu privire la conținutul pretențiilor acestora.

Totodată, în această opinie se mai reține că, având în vedere calitatea de "proprietar util" a Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina asupra terenurilor potrivit extrasului de carte funciară, unitățile de cult sunt îndreptățite la reconstituirea dreptului de proprietate.

În aceeași opinie s-a apreciat că, în cauzele respective, calitatea necontestată de proprietar util a Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina justifică reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unităților de cult, iar distincția între "proprietar direct" și "proprietar util" este lipsită de relevanță, având în vedere că dispozițiile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 fac trimitere la bunuri aflate în proprietate, fără a face distincție între proprietatea utilă și proprietatea directă.

B. În opinia contrară, cu referire la aceeași problemă de drept, se apreciază că distincția dintre patrimoniul Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina, ale cărei eventuale drepturi se invocă, și "fondul bisericesc al cultului" căruia îi aparține unitatea de cult, sintagmă ce se regăsește în prevederile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, este de esență pentru soluționarea cauzelor, cele două patrimonii fiind diferite.

Se mai reține că unitățile de cult se prevalează de calitatea de proprietar a Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina, însă s-a apreciat că o asemenea eventuală calitate nu poate să legitimeze îndreptățirea unităților de cult la reconstituirea dreptului de proprietate, prin prisma prevederilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, față de împrejurarea că patrimoniul acestei fundații nu trebuie confundat cu patrimoniul sau fondul bisericesc al cultului religios ortodox.

În aceeași opinie se mai reține că această calitate de "proprietar util" nu îndreptățește la reconstituirea dreptului de proprietate, în temeiul art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000.

Prevederile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 fac vorbire, în mod expres, de fostele proprietăți ale fondului bisericesc al cultului religios din care fac parte unitățile de cult petente, stipulându-se "dacă acesta a avut în proprietate terenuri forestiere".

Noțiunea de "proprietar util" sau "proprietate utilă" nu este reglementată de legislația de fond funciar, nici în contextul prevederilor Legii nr. 18/1991, nici de dispozițiile Legii nr. 1/2000, ale căror norme fac obiect de dezbatere în prezenta cauză.

Aceste noțiuni juridice erau reglementate de Codul civil austriac, în contextul căruia proprietatea asupra unui bun imobiliar putea fi împărțită între "proprietarul direct" (care avea drept asupra substanței lucrului) și "proprietarul util" (care exercita un drept de folosință).

Aceste noțiuni juridice nu au fost preluate de legislația de fond funciar, sub imperiul căreia se desfășoară prezentul litigiu, nefiind reglementate de această legislație. Ca atare, acestea nu pot fi valorificate prin prisma prevederilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000.

Dispozițiile Codului civil austriac, respectiv ale legislației de fond funciar, ultima intrată în vigoare începând cu anul 1991, constituie regimuri juridice diferite, care nu s-au intersectat nici din punctul de vedere al perioadei de timp în care s-au aflat în vigoare.

Astfel, nu pot fi "împrumutate" noțiuni juridice dintr-o legislație anterioară, la care dispozițiile Legii nr. 1/2000 nu fac trimitere, în caz contrar fiind în prezența unei "lex tertia" ("o altă lege"), ce nu poate fi creată pe cale judiciară.

1

) din Legea nr. 1/2000, s-a arătat că acest alineat a fost adăugat în cuprinsul art. 29 din Legea nr. 1/2000 prin Legea nr. 400/2002 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 102/2001 privind modificarea și completarea Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, precum și modificarea și completarea Legii nr. 18/1991, republicată, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002.

Din punct de vedere temporal, în procedura de emitere a titlurilor de proprietate contestate, Legea nr. 400/2002 a fost adoptată după formularea cererilor de reconstituire a drepturilor de proprietate de către unitățile de cult, dar înainte de adoptarea hotărârilor de către comisia județeană și emiterea titlurilor de proprietate.

Norma în discuție are următoarea formulare: "(3

1

) Structurile de cult prevăzute la alin. (2), care au avut în folosință sau în înzestrare terenuri cu destinație forestieră, dobândesc în proprietate suprafețe până la limita de 30 ha din pădurile pe care le-au avut în administrare sau în înzestrare."

Problema de drept generată în interpretarea și aplicarea acestui text legal vizează chestiunea clarificării persoanei titularului unei astfel de cereri de reconstituire, în sensul de a se stabili dacă aceste prevederi au în vedere suprafața de teren cu vegetație forestieră ce a fost în înzestrarea, folosința sau administrarea unităților de cult, ca subiecte de drept individuale care au solicitat reconstituirea dreptului de proprietate, sau se referă la terenul ce a aparținut, cu același titlu, cultului religios din care acestea fac parte.

A. Într-o primă opinie, care susține respingerea cererilor de chemare în judecată și menținerea titlurilor de proprietate, se apreciază că, atunci când vizează reconstituirea pe baza proprietății deținute în trecut, temeiul legal analizat nu se raportează la suprafața de teren ce ar fi aparținut în proprietatea, înzestrarea, folosința, administrarea unităților de cult ca subiecte de drept individuale, ci la terenul ce a aparținut (sub orice formă) cultului religios din care acestea fac parte.

În aceeași opinie se recunoaște unităților de cult dreptul la reconstituire, conform prevederilor art. 29 alin. (3

1

) din Legea nr. 1/2000, prin valorificarea drepturilor Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina.

B. În opinia contrară se apreciază că aceste dispoziții legale prevăd expres că este vorba despre terenurile ce au aparținut în înzestrarea, folosința sau administrarea unităților de cult, ca subiecte de drept individuale, întrucât legiuitorul utilizează expresiile "care au avut", respectiv "pe care le-au avut", cu referire directă la unitățile de cult, iar trimiterea la structurile de cult prevăzute la alin. (2), care menționează: "Centrele eparhiale, parohiile, schiturile, mănăstirile, constituite până la data intrării în vigoare a prezentei legi . . .", are rolul de a determina care categorie de unități de cult este beneficiara acestor dispoziții legale.

În aceeași opinie se apreciază că eventualele drepturi ale Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina nu pot fi valorificate de unitatea de cult nici prin prisma prevederilor art. 29 alin. (3

1

) din Legea nr. 1/2000, neexistând o echivalență între Fundația Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina și fondul bisericesc, ca patrimoniu al cultului religios.

V. Punctul de vedere al Ministerului Public

În cazul Bisericii Ortodoxe Române, distincția dintre fondul general bisericesc, Biserică și părțile sale constitutive este realizată prin dispozițiile art. 23 și 29 din Legea din 6 mai 1925 pentru organizarea Bisericii Ortodoxe Române, din a căror analiză sistematică se desprind următoarele:

- fondul general bisericesc reprezintă o masă patrimonială cu afectațiune specială, destinată îndeplinirii misiunii religioase, culturale și filantropice a Bisericii, alcătuită din averile comune ale întregii Biserici, din donații, contribuții aprobate de Congresul național bisericesc și din cotele pe care Congresul național bisericesc le stabilește pentru fiecare eparhie în parte asupra veniturilor acestora (art. 23 din lege);

- Biserica și părțile sale constitutive (parohii, protopiate, mănăstiri, episcopii, arhiepiscopii, mitropolii) sunt persoane juridice; ele au dreptul și datoria de a păstra tot ceea ce dețin și de a aduna averi, mobile și imobile, de orice fel, spre a le întrebuința pentru Biserică și așezămintele sale (art. 27 din lege).

De asemenea, Fondul religionar greco-oriental din Bucovina, denumit "Fondul bisericesc ortodox român al Bucovinei", a cunoscut, în chiar Statutul Bisericii Ortodoxe Române aprobat prin Legea din 6 mai 1925, o reglementare distinctă, fiind consacrat ca o persoană juridică, o fundație specială de sine stătătoare, beneficiind de o reglementare specială printr-un regulament de administrare ce a fost adoptat la 26 noiembrie 1925.

Reiese că, potrivit acestei reglementări, era exclusă orice confuzie între fondul general bisericesc și Fondul Bisericesc Ortodox Român al Bucovinei, precum și considerarea acestei din urmă persoane juridice ca dezmembrământ al masei patrimoniale de afectațiune reprezentate de fondul general bisericesc.

Întrucât dispozițiile legale care reglementează reconstituirea dreptului de proprietate sunt de strictă interpretare și aplicare și pentru a nu se ajunge la depășirea limitelor materiale ale fostului drept de proprietate al cultului, astfel cum acesta se afla în fondul bisericesc la data preluării terenurilor forestiere de către stat și la constituirea, pe cale indirectă, a dreptului de proprietate asupra unor terenuri forestiere în favoarea unor entități juridice care nu au avut în proprietate astfel de imobile, în art. 29 alin. (3) din Legea nr. 1/2000 s-a precizat că, în cazul reconstituirii potrivit alin. (2), terenurile atribuite unităților de cult nu pot depăși cumulat suprafața avută în proprietate de fondul bisericesc în județul în care s-a constituit structura de cult care depune cererea de reconstituire.

Rezultă din interpretarea gramaticală a acestor dispoziții legale că, în ipoteza art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, reconstituirea se face în considerarea fostului drept de proprietate, astfel cum acesta se regăsea în fondul bisericesc al cultului de la care terenurile forestiere au fost preluate de stat în perioada regimului comunist.

Chiar dacă, în ipoteza alin. (2) al art. 29 din Legea nr. 1/2000, terenurile forestiere sunt atribuite unor persoane juridice care nu le-au avut anterior în proprietate, legiuitorul menționează expres această operațiune juridică drept o reconstituire, nu constituire.

Această calificare este, de altfel, concordantă cu concluzia desprinsă din interpretarea sistematică și gramaticală a primelor trei alineate ale art. 29 din Legea nr. 1/2000, de vreme ce reconstituirea vizează vechiul drept de proprietate, astfel cum acesta se găsea în masa patrimonială cu afectațiune specială a cultului, ca persoană juridică distinctă de părțile sale constitutive ce beneficiază, la rândul lor, de personalitate juridică, atribuirea fiind făcută acestor din urmă părți constitutive, din rațiuni de politică economică și socială.

Sfera structurilor de cult îndreptățite la atribuire prin reconstituirea dreptului de proprietate asupra unor terenuri cu vegetație forestieră în condițiile art. 29 alin. (2) și (3) din Legea nr. 1/2000 a fost lărgită de modificările aduse acesteia prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 102/2001, fiind introduse noi unități de cult - protoieriile și filiile.

În schimb, concepția inițială a legii în privința mecanismului de reconstituire prevăzut de art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 a rămas nemodificată.

1

) din Legea nr. 1/2000, chestiunea sesizată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava vizează dacă, în interpretarea și aplicarea acestor dispoziții legale, reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unităților de cult se raportează la suprafețele de teren forestier care au aparținut în proprietatea, înzestrarea, folosința și administrarea acestor structuri, ca subiecte de drept individuale, sau și la terenurile care au aparținut, sub orice formă, cultului religios din care aceste structuri fac parte, inclusiv prin valorificarea drepturilor care au aparținut unei fundații speciale, cu caracter public, precum este cazul F.B.O.R.B.

Se observă că prin dispozițiile art. 29 alin. (3

1

) din Legea nr. 1/2000, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 400/2002 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 102/2001 privind modificarea și completarea Legii nr. 1/2000 pentru neconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 a Legii nr. 109/1997, precum și modificarea și completarea Legii nr. 18/1991, republicată, s-a prevăzut un drept la reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor pe care structurile de cult le-au avut în folosință perpetuă sau înzestrare.

Deși exprimarea legiuitorului nu se bucură de o claritate adecvată, sensul exact al normei a fost lămurit prin modificările legislative ulterioare și în jurisprudența Curții Constituționale din care se desprinde faptul că folosința perpetuă și înzestrarea structurilor de cult în diferite etape istorice echivalau cu dobândirea unui drept de proprietate, drept a cărui reconstituire operează în condițiile legilor reparatorii.

Observând aspectele aflate în divergență în privința alin. (3

1

) al art. 29 din Legea nr. 1/2000, din interpretarea gramaticală a textului rezultă că dreptul la reconstituire consacrat prin aceste dispoziții operează în privința structurilor de cult prevăzute la alin. (2) al aceluiași articol pentru terenurile forestiere pe care aceste structuri, iar nu alte entități juridice (F.B.O.R.B.) sau mase patrimoniale (fondul general bisericesc) le-au avut în proprietate, prin înzestrare sau le-au fost date în perpetuă folosință de-a lungul timpului.

Nici de această dată intenția legiuitorului nu a fost aceea de a constitui un drept de proprietate în favoarea structurilor de cult pe baza unui vechi drept de administrare aparținând unei fundații, ci exclusiv aceea de a reconstitui dreptul de proprietate, în limita de 30 ha teren forestier, pe baza și în considerarea unui vechi drept de proprietate pe care l-au avut structurile de cult, ca entități juridice distincte.

De altfel, din interpretarea sistematică și istorică a reglementării privind retrocedarea terenurilor forestiere rezultă concepția unitară a legiuitorului exprimată în art. 47 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 și ale art. 29 alin. (1), (2) și (3

1

) din Legea nr. 1/2000, în sensul că:

a) entitățile juridice îndreptățite la reconstituirea dreptului de proprietate asupra unor terenuri cu vegetație forestieră, în condițiile acestor dispoziții, sunt structurile de cult anume indicate de lege, nu o fundație sau cultul ca atare;

b) reconstituirea a vizat un vechi drept de proprietate, nu constituirea unui drept nou pe baza unor drepturi de folosință sau administrare anterioare, care, eventual, să fi fost transformate în drept de proprietate în baza noilor reglementări;

c) reconstituirea a fost treptat extinsă, însă concepția a rămas aceeași sub aspectul subiectelor de drept îndreptățite la reconstituire și al dreptului supus reconstituirii, întrucât:

- în prima etapă de reglementare, reconstituirea s-a realizat și a vizat vechiul drept de proprietate al structurilor de cult, dovedit prin acte de proprietate ale acestora;

- în a doua etapă a inclus și bunuri imobile aflate în proprietatea fondului bisericesc al cultului, ca structură patrimonială a bisericii; și

- în a treia etapă a inclus terenurile cu care structurile de cult au fost înzestrare ori care le-au fost atribuite acestora în folosință perpetuă, înțelese ca vechi drept de proprietate care a aparținut acestor subiecte de drept, nu altor persoane juridice.

În analiza efectuată asupra acestei probleme de drept punctul de pornire îl reprezintă calificarea nulității care intervine în cazul reconstituirii dreptului de proprietate asupra unor terenuri cu vegetație forestieră în favoarea unor persoane juridice, care nu erau îndreptățite la aceste reconstituiri, potrivit Legii nr. 18/1991 și Legii nr. 1/2000, în forma în vigoare la data emiterii actelor de reconstituire, dispozițiile art. II și III din Legea nr. 169/1997 dând expresie principiului legalității și principiului neretroactivității.

Împrejurarea că art. III din Legea nr. 169/1997 în redactarea sa inițială nu conținea o consacrare expresă a sancțiunii nulității în cazul reconstituirii dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere în favoarea unor persoane juridice care nu erau îndreptățite la astfel de reconstituiri nu înseamnă că nelegala reconstituire illo tempore ar fi fost lipsită de vreo sancțiune.

În aplicarea legilor reparatorii, principiul legalității funcționează cu forță diriguitoare obligatorie, în sensul că reconstituirea dreptului de proprietate nu poate opera în favoarea unor persoane care nu erau îndreptățite și/sau pentru terenuri cu privire la care nu exista un drept la reconstituire.

Sancțiunea specifică pentru încălcarea principiului legalității este nulitatea actului de reconstituire efectuat cu încălcarea dispozițiilor legale în vigoare la data emiterii sale, acest aspect rezultând din interpretarea per a contrario a dispozițiilor art. II din Legea nr. 169/1997.

Din această perspectivă, orientarea de jurisprudență care identifică o situație de aplicare retroactivă a dispozițiilor art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 247/2005, realizează o confuzie între exi