ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 5837/2010

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 5837/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Prin Sentința civilă

nr. 615 din 13 octombrie 2009, Tribunalul Vrancea a respins, ca nefondată,

acțiunea reclamantului.

Pentru a pronunța

această hotărâre a fost avută în vedere situația de fapt a pârâtului, respectiv

dispozițiile Directivei nr. 38/2004/CE ce „se aplică oricărui cetățean al

Uniunii care se deplasează sau își are reședința într-un stat membru, altul

decât cel al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale ... care

îl însoțesc sau i se alătură”.

După cum rezultă din

acest text legal, Directiva are în vedere situația deplasării cetățenilor unui

stat membru într-un alt stat membru, cum este și situația de față, ceea ce

înseamnă că statele membre nu pot restrânge exercitarea dreptului la liberă

circulație a propriilor cetățeni care vor să călătorească în alte state membre,

decât în limitele Directivei.

În ceea ce privește

faptul că pârâtul a fost returnat din Italia, Tribunalul a constatat că această

împrejurare de fapt nu este suficientă pentru a se dispune de către instanța

română restrângerea dreptului de a circula pe teritoriul acestui stat. „Returnarea”

din Italia nu poate constitui prin ea însăși o cauză ce afectează ordinea,

siguranța sau sănătatea publică, putând prezenta relevanță doar faptele,

acțiunile sau conduita persoanei respective, astfel cum prevede în mod expres

art. 27 alin. (6) din Directivă.

În ceea ce privește

faptele, acțiunile sau conduita pârâtului, Tribunalul a reținut că singurele

dovezi administrate la dosar cu privire la aceste împrejurări sunt decretul de

expulzare și declarația pârâtului consemnată în cuprinsul unui proces-verbal

întocmit de un agent al statului român la intrarea în România.

Tribunalul a

constatat totodată că art. 27 alin. (6) teza a III a din Directivă prevede că,

conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă

și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății.

În raport de acest

text legal, Tribunalul a apreciat că existența mai multor sesizări sau plângeri

cu privire la pretinse infracțiuni săvârșite de pârât pe teritoriul Italiei nu

pot conduce la ideea că prezența pârâtului pe acest teritoriu constituie o

amenințare reală și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al

societății, fiind aplicabilă prezumția de nevinovăție, singurul fapt cert ce

rezultă din cuprinsul decretului fiind condamnarea pârâtului pentru jaf.

Prin Decizia civilă

nr. 27 A/28 ianuarie 2010, Curtea de Apel Galați, secția civilă, a respins, ca

nefondat, apelul reclamantului.

Pentru a pronunța

această hotărâre, au fost avute în vedere următoarele considerente de fapt și

de drept:

În cauza dedusă

judecății se pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale

referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului și anume,

dreptul la libera circulație, ceea ce implică dreptul de a părăsi teritoriul

României în scopul de a circula pe teritoriul Statelor Uniunii Europene după

data aderării.

În raport de

dispozițiile art. 20 din Constituția României, instanța este obligată să

cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera circulație a

persoanelor cu pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale

omului, la care România este parte.

Având în vedere

ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii - determinată de

aderarea României la Uniunea Europeană - conținutul dreptului la libera

circulație trebuie analizat prin prisma îndeplinirii normei comunitate în

materie, care are prioritate în fața celei interne. Astfel, s-a reținut că

dispozițiile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prevede că restrângerea

exercitării dreptului la libera circulație în străinătate a cetățenilor români

poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani, cu privire la persoana

care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat

între România și acel stat.

În schimb, art. 27 din

Directiva 2004/38/CE prevede că „statele membre pot restrânge libertatea de

circulație și de ședere a cetățeanului Uniunii și a membrilor lor de familie,

indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau

sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice”.

După cum se observă,

norma comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situații în care statul ar

putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii

publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când dacă cetățeanul

român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se

face nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză,

respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau

sănătatea publică a statului din care a fost returnat.

În aceste condiții,

Curtea constată că norma internă prevede o categorie mai largă de situații

posibile când poate dispune restrângerea dreptului cetățeanul român la libera

circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma

comunitară.

Consecința firească

este aceea că norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară, în

ceea ce privește alte excepții la libera circulație a persoanelor decât cele ce

vizează ordinea, siguranța sau sănătatea publică.

Cum reclamanta nu a

făcut dovada că pârâtul T.M.R. s-ar afla într-una din cele situații ce ar

impune restricționarea dreptului la libera circulație în spațiul Uniunii

Europene, a reținut că instanța de fond a tăcut o corectă aplicare a

principiilor de interpretare stabilite în jurisprudența sa de Curtea Europeană

de Justiție.

Împotriva deciziei

instanței de apel a formulat cerere de recurs la data de 25 februarie 2010,

reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului

Administrației și Internelor, prin care a criticat-o pentru nelegalitate, sub

următoarele aspecte:

Hotărârea instanței

de apel este nelegală și netemeinică, întrucât aceasta s-a dat cu încălcarea și

aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 alin. (1) pct.

9 C. proc. civ.

În fapt, așa cum

rezultă din documentele transmise Direcției Generale de Pașapoarte de către

Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, intimatul-pârât a fost returnat

din Italia, la data de 27 august 2009, în baza Acordului de readmisie încheiat

de România cu această țară, ratificat prin Legea nr. 173/1997, publicată în M.

Of. nr. 304/1997.

Returnarea unui

cetățean român dintr-un stat membru al Uniunii Europene, în baza unui Acord de

readmisie, se aplică evident când s-a încălcat ordinea juridică interioară a

respectivului stat de către cetățeanul român cu privire la care se solicită

returnarea.

Din documentele

întocmite de către autoritățile italiene cu privire la pârât, rezultă că acesta

a făcut obiectul mai multor „cercetări” pentru fapte săvârșite pe teritoriul

Italiei, după cum urmează: la data de 18 octombrie 2005 pentru jaf; la data de

22 septembrie 2007 pentru „conducere fără o licență”; la data de 27 martie

2008 pentru „conducere fără o licență”; la data de 4 septembrie 2008 pentru

„două tentative de crimă și port ilegal de arme”; la data de 8 septembrie 2008

pentru „două tentative de crimă și port ilegal de arme”; la data de 18

decembrie 2008 pentru „conducere fără o licență”; la data de 22 decembrie 2008

pentru jaf; la data de 11 ianuarie 2009 pentru „răpire, jaf, leziuni”; la data

de 14 ianuarie 2009 pentru „răpire, jaf, leziuni”; la data de 26 martie 2009

pentru „furt agravat și vătămări corporale”; la data de 4 aprilie 2009 pentru

jaf.

Astfel, autoritățile

din Italia au evidențiat faptul că acesta „(..) a avut un comportament ce

constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane,

a drepturilor fundamentale ale persoanei și a integrității publice, făcând ca

permanența sa pe teritoriul național să fie incompatibilă cu conviețuirea

civilizată și în siguranță” iar măsura îndepărtării a fost luată față de pârât

având în vedere „concreta și actuala amenințare la adresa siguranței publice”.

S-a mai susținut că

fiecare stat membru al Uniunii Europene este liber să stabilească cerințele de

ordine publică și de siguranță publică, în conformitate cu nevoile lor

naționale.

Prin Decizia nr. 685

din 11 septembrie 2007 a Curții Constituționale, publicată în M.Of. al României

nr. 711 din 22 octombrie 2007, a fost respinsă excepția de

neconstituționalitate a dispozițiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate.

Obligațiile prevăzute în Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații

a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările

ulterioare, trebuiesc respectate de către toți cetățenii români, indiferent în

ce scop călătoresc în străinătate.

Protocolul Adițional

nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților

fundamentale garantează la art. 2, dreptul la liberă circulație în țară și

străinătate. Însă această garanție suportă anumite restricții, reglementate

chiar de documentul internațional invocat. Astfel, după ce în paragrafele 1 și

2 ale art. 2 din Protocolul nr. 4 se garantează libertatea de circulație a unei

persoane aflată legal pe teritoriul unui stat, înăuntrul acestui teritoriu și

respectiv libertatea de circulație între state, în paragrafele 3 și 4 se

reglementează restrângerile la care poate fi supus dreptul la libera

circulație, ceea ce înseamnă că dreptul în discuție nu are un caracter absolut,

putând cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de

paragrafele 3 și 4 din art. 2 al Protocolului nr. 4 la Convenția europeană a

drepturilor omului.

Cerințele limitărilor

reglementate de Protocolul nr. 4 se referă la prevederea lor de către lege și

la existența unui scop legitim pe care să-l urmărească privind securitatea națională,

siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale,

protecția drepturilor și libertăților altora; în plus, aceste limitări trebuie

să aibă și caracter necesar într-o societate democratică, necesitate raportată

la existența unei proporționalități între scopul urmărit prin aplicarea

limitărilor și mijloacele folosite pentru realizarea lui.

Paragraful 4 vizează

restrângeri aplicabile în „zone determinate”, pentru rațiuni de „interes public

într-o societate democratică”.

În mod similar, art.

25 din Constituție prevede că „Dreptul la libera circulație, în țară și

străinătate, este garantat. Legea stabilește condițiile exercitării acestui

drept”. Astfel, libertatea circulației cetățenilor nu este absolută, ea

trebuind să se desfășoare potrivit unor reguli, cu îndeplinirea și respectarea

unor condiții stabilite de lege. Or, aceste reguli sunt strict stabilite în

cuprinsul Legii nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor

români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, astfel:

„Cetățenilor români care îndeplinesc condițiile prevăzute de prezenta lege, le

este garantat dreptul de a călători în străinătate, de a emigra și de a reveni

oricând în țară”.

Recursul este

nefondat pentru considerentele ce urmează:

Instanțele anterioare

au reținut că pârâtul T.M.R. a fost returnat din Italia, la dosarul cauzei

existând procesul verbal de consemnare a declarației acestuia, ca urmare a

măsurii de îndepărtare dispuse de autoritățile italiene.

În ceea ce privește faptul

concret că pârâtul a fost returnat din Italia, instanțele fondului - singurele

abilitate în stabilirea deplină a situației de fapt - au constatat că această

împrejurare de fapt nu este suficientă pentru a se dispune de către instanța

română restrângerea dreptului de a circula pe teritoriul acestui stat,

respectiv că returnarea din Italia nu poate constitui prin ea însăși o cauză ce

afectează ordinea, siguranța sau sănătatea publică, putând prezenta relevanță

doar faptele, acțiunile sau conduita persoanei respective, astfel cum prevede

în mod expres art. 27 alin. 6 din Directivă.

În ceea ce privește

faptele, acțiunile sau conduita pârâtului, s-a reținut că singurele dovezi

administrate la dosar cu privire la aceste împrejurări sunt decretul de

expulzare și declarația pârâtului consemnată în cuprinsul unui proces-verbal

întocmit de un agent al statului român la intrarea în România.

S-a constatat că art.

27 alin. 6 teza a III a din Directivă prevede că, conduita persoanei în cauză

trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la

adresa unui interes fundamental al societății. În raport de acest text legal,

s-a apreciat că existența mai multor sesizări sau plângeri cu privire la

pretinse infracțiuni săvârșite de pârât pe teritoriul Italiei nu pot conduce la

ideea că prezența pârâtului pe acest teritoriu constituie o amenințare reală și

suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, fiind

aplicabilă prezumția de nevinovăție.

Specificul raportului

juridic dedus judecății, determinat în primul rând de obiectul cererii de

chemare în judecată - pune în discuție un drept fundamental al omului - a

îndreptățit instanțele de fond să se raporteze atunci când a analizat pe fond

cererea, atât la legislația națională, cât și la legislația comunitară.

Începând cu data de 1

ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta

asumându-și, prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligația de a asigura

compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor

acordurilor internaționale la care este parte.

Obligația instanțelor

naționale, în condițiile date, nu poate fi altfel privită decât în ideea

respectării ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii de

restrângere a dreptului la liberă circulație a persoanei în cauză.

Dată fiind această

situație, soluționarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul

dispozițiilor legale interne și internaționale cu incidență în cauză, după cum

urmează:

Din perspectiva

legislației naționale, trebuie reținut că, legea fundamentală - Constituția

României garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulație, în țară și în

străinătate, în condițiile stabilite prin legile ordinare. Alin. (2) al art. 25

dispune în sensul că fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili

domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și

de a reveni în țară.

Legea nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu

modificările și completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că

limitarea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate se poate

face numai temporar, în cazurile și în condițiile prevăzute în prezenta lege,

și constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.

Potrivit art. 38 din

Legea nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în

străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult

3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane:

cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord

de readmisie încheiat între România și acel stat; cu privire la persoana a

cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară

sau care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României,

sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat".

Din perspectivă

comunitară, s-a reținut că Tratatul de înființare a Comunității Europene

consacră libertatea de circulației a persoanelor drept una dintre libertățile

care stau la baza creării pieței interne, reglementată de art. 3 din Tratat.

În art. 18 al

Tratatului se stipulează că fiecare cetățean al Uniunii are dreptul de a

circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind

supus limitărilor și condițiilor prevăzute de acest Tratat și de măsurile

adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia.

Directiva 2004/38/CE

a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul

la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii

Uniunii și membrii familiei acestora recunoaște, prin art. 1, dreptul fiecărui

cetățean al Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre,

un drept fundamental și individual, sub rezerva limitărilor și condițiilor

prevăzute de Tratat și a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.

Capitolul VI al

Directivei reglementează situațiile în care apare posibilă restrângerea

dreptului de intrare și a dreptului de ședere, stipulându-se în art. 27 că

statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a

cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie,

pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste

motive nu pot fi invocate în scopuri economice. Măsurile luate din motive de

ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și

se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale

anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita

persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și

suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Nu pot fi

acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de

considerații de prevenție generală.

Rezultă cu evidență,

din paragrafele anterioare, incompatibilitatea normei interne (Legea nr.

248/2005) față cu legislația comunitară (Tratatul CE și Directiva 2004/38/CE),

pentru argumentele redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor

pronunțate - norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situații în

care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor:

afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când

norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulație

dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de

readmisie, fără a se face nici o distincție în ceea ce privește persoana

cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru

ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat -

și care relevă, în esență, ideea că norma internă prevede o categorie mai largă

de situații posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului

român la libera circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție

prevăzute de norma comunitară, concluzia firească și legală fiind aceea a

aplicării efectului direct al Directivei la situația de fapt din prezenta

speță, dându-se eficiență, astfel, principiului supremației dreptului

comunitar.

În acest context

legislativ, s-a reținut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în

care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulație a unui cetățean

român, este norma comunitară, respectiv art. 27 și urm. din Directivă, ceea ce

înseamnă, pentru situația concretă a pârâtului, redată în paragrafele

anterioare, nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de ordine, siguranță sau

sănătate publică.

Câtă vreme prin

acțiunea de față nu s-au invocat și dovedit circumstanțe reale sau personale

referitoare la situația pârâtului, compatibile cu cerința impusă de norma

europeană - „ o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui

interes fundamental al societății", mai ales în condițiile în care

Directiva dispune că,,nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate

de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală" și

„condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea

măsuri", de restrângere a libertății de circulație, Înalta Curte apreciază

că instanțele anterioare, în mod corect, au respins cererea reclamantului.

Pentru toate aceste

considerente de fapt și de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispozițiile

art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantului ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat

recursul declarat de reclamantul Ministerul Administrației și Internelor -

Direcția Generală de Pașapoarte împotriva Deciziei nr. 27A din 28 ianuarie 2010

a Curții de Apel Galați, secția civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 4 noiembrie 2010.

Procesat de GGC - DG