ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 5837/2010

Prin Sentința civilă nr. 615 din 13 octombrie 2009, Tribunalul Vrancea a respins, ca nefondată, acțiunea reclamantului. Pentru a pronunța această hotărâre a fost avută în vedere situația de fapt a pârâtului, respectiv dispozițiile Directivei nr. 38/2004/CE ce „se aplică oricărui cetățean al Uniunii care se deplasează sau își are reședința într-un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale ... care îl însoțesc sau i se alătură”. După cum rezultă din acest text legal, Directiva are în vedere situația deplasării cetățenilor unui stat membru într-un alt stat membru, cum este și situația de față, ceea ce înseamnă că statele membre nu pot restrânge exercitarea dreptului la liberă circulație a propriilor cetățeni care vor să călătorească în alte state membre, decât în limitele Directivei.

În ceea ce privește faptul că pârâtul a fost returnat din Italia, Tribunalul a constatat că această împrejurare de fapt nu este suficientă pentru a se dispune de către instanța română restrângerea dreptului de a circula pe teritoriul acestui stat. „Returnarea” din Italia nu poate constitui prin ea însăși o cauză ce afectează ordinea, siguranța sau sănătatea publică, putând prezenta relevanță doar faptele, acțiunile sau conduita persoanei respective, astfel cum prevede în mod expres art. 27 alin. (6) din Directivă. În ceea ce privește faptele, acțiunile sau conduita pârâtului, Tribunalul a reținut că singurele dovezi administrate la dosar cu privire la aceste împrejurări sunt decretul de expulzare și declarația pârâtului consemnată în cuprinsul unui proces-verbal întocmit de un agent al statului român la intrarea în România.

Tribunalul a constatat totodată că art. 27 alin. (6) teza a III a din Directivă prevede că, conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. În raport de acest text legal, Tribunalul a apreciat că existența mai multor sesizări sau plângeri cu privire la pretinse infracțiuni săvârșite de pârât pe teritoriul Italiei nu pot conduce la ideea că prezența pârâtului pe acest teritoriu constituie o amenințare reală și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, fiind aplicabilă prezumția de nevinovăție, singurul fapt cert ce rezultă din cuprinsul decretului fiind condamnarea pârâtului pentru jaf.

Prin Decizia civilă nr. 27 A/28 ianuarie 2010, Curtea de Apel Galați, secția civilă, a respins, ca nefondat, apelul reclamantului. Pentru a pronunța această hotărâre, au fost avute în vedere următoarele considerente de fapt și de drept: În cauza dedusă judecății se pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului și anume, dreptul la libera circulație, ceea ce implică dreptul de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul Statelor Uniunii Europene după data aderării. În raport de dispozițiile art. 20 din Constituția României, instanța este obligată să cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera circulație a persoanelor cu pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.

Având în vedere ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii - determinată de aderarea României la Uniunea Europeană - conținutul dreptului la libera circulație trebuie analizat prin prisma îndeplinirii normei comunitate în materie, care are prioritate în fața celei interne. Astfel, s-a reținut că dispozițiile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prevede că restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat. În schimb, art. 27 din Directiva 2004/38/CE prevede că „statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățeanului Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.

Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice”. După cum se observă, norma comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situații în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat. În aceste condiții, Curtea constată că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când poate dispune restrângerea dreptului cetățeanul român la libera circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară.

Consecința firească este aceea că norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară, în ceea ce privește alte excepții la libera circulație a persoanelor decât cele ce vizează ordinea, siguranța sau sănătatea publică. Cum reclamanta nu a făcut dovada că pârâtul T.M.R. s-ar afla într-una din cele situații ce ar impune restricționarea dreptului la libera circulație în spațiul Uniunii Europene, a reținut că instanța de fond a tăcut o corectă aplicare a principiilor de interpretare stabilite în jurisprudența sa de Curtea Europeană de Justiție.

Împotriva deciziei instanței de apel a formulat cerere de recurs la data de 25 februarie 2010, reclamanta Direcția Generală de Pașapoarte din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, prin care a criticat-o pentru nelegalitate, sub următoarele aspecte: Hotărârea instanței de apel este nelegală și netemeinică, întrucât aceasta s-a dat cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ. În fapt, așa cum rezultă din documentele transmise Direcției Generale de Pașapoarte de către Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, intimatul-pârât a fost returnat din Italia, la data de 27 august 2009, în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această țară, ratificat prin Legea nr. 173/1997, publicată în M. Of.

nr. 304/1997. Returnarea unui cetățean român dintr-un stat membru al Uniunii Europene, în baza unui Acord de readmisie, se aplică evident când s-a încălcat ordinea juridică interioară a respectivului stat de către cetățeanul român cu privire la care se solicită returnarea.

Din documentele întocmite de către autoritățile italiene cu privire la pârât, rezultă că acesta a făcut obiectul mai multor „cercetări” pentru fapte săvârșite pe teritoriul Italiei, după cum urmează: la data de 18 octombrie 2005 pentru jaf; la data de 22 septembrie 2007 pentru „conducere fără o licență”; la data de 27 martie 2008 pentru „conducere fără o licență”; la data de 4 septembrie 2008 pentru „două tentative de crimă și port ilegal de arme”; la data de 8 septembrie 2008 pentru „două tentative de crimă și port ilegal de arme”; la data de 18 decembrie 2008 pentru „conducere fără o licență”; la data de 22 decembrie 2008 pentru jaf; la data de 11 ianuarie 2009 pentru „răpire, jaf, leziuni”; la data de 14 ianuarie 2009 pentru „răpire, jaf, leziuni”; la data de 26 martie 2009 pentru „furt agravat și vătămări corporale”; la data de 4 aprilie 2009 pentru jaf.

Astfel, autoritățile din Italia au evidențiat faptul că acesta „(..) a avut un comportament ce constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei și a integrității publice, făcând ca permanența sa pe teritoriul național să fie incompatibilă cu conviețuirea civilizată și în siguranță” iar măsura îndepărtării a fost luată față de pârât având în vedere „concreta și actuala amenințare la adresa siguranței publice”. S-a mai susținut că fiecare stat membru al Uniunii Europene este liber să stabilească cerințele de ordine publică și de siguranță publică, în conformitate cu nevoile lor naționale. Prin Decizia nr. 685 din 11 septembrie 2007 a Curții Constituționale, publicată în M.Of.

al României nr. 711 din 22 octombrie 2007, a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate. Obligațiile prevăzute în Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, trebuiesc respectate de către toți cetățenii români, indiferent în ce scop călătoresc în străinătate. Protocolul Adițional nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale garantează la art. 2, dreptul la liberă circulație în țară și străinătate. Însă această garanție suportă anumite restricții, reglementate chiar de documentul internațional invocat.

Astfel, după ce în paragrafele 1 și 2 ale art. 2 din Protocolul nr. 4 se garantează libertatea de circulație a unei persoane aflată legal pe teritoriul unui stat, înăuntrul acestui teritoriu și respectiv libertatea de circulație între state, în paragrafele 3 și 4 se reglementează restrângerile la care poate fi supus dreptul la libera circulație, ceea ce înseamnă că dreptul în discuție nu are un caracter absolut, putând cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de paragrafele 3 și 4 din art. 2 al Protocolului nr. 4 la Convenția europeană a drepturilor omului.

Cerințele limitărilor reglementate de Protocolul nr. 4 se referă la prevederea lor de către lege și la existența unui scop legitim pe care să-l urmărească privind securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția drepturilor și libertăților altora; în plus, aceste limitări trebuie să aibă și caracter necesar într-o societate democratică, necesitate raportată la existența unei proporționalități între scopul urmărit prin aplicarea limitărilor și mijloacele folosite pentru realizarea lui. Paragraful 4 vizează restrângeri aplicabile în „zone determinate”, pentru rațiuni de „interes public într-o societate democratică”. În mod similar, art. 25 din Constituție prevede că „Dreptul la libera circulație, în țară și străinătate, este garantat.

Legea stabilește condițiile exercitării acestui drept”. Astfel, libertatea circulației cetățenilor nu este absolută, ea trebuind să se desfășoare potrivit unor reguli, cu îndeplinirea și respectarea unor condiții stabilite de lege. Or, aceste reguli sunt strict stabilite în cuprinsul Legii nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, astfel: „Cetățenilor români care îndeplinesc condițiile prevăzute de prezenta lege, le este garantat dreptul de a călători în străinătate, de a emigra și de a reveni oricând în țară”. Recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează: Instanțele anterioare au reținut că pârâtul T.M.R.

a fost returnat din Italia, la dosarul cauzei existând procesul verbal de consemnare a declarației acestuia, ca urmare a măsurii de îndepărtare dispuse de autoritățile italiene. În ceea ce privește faptul concret că pârâtul a fost returnat din Italia, instanțele fondului - singurele abilitate în stabilirea deplină a situației de fapt - au constatat că această împrejurare de fapt nu este suficientă pentru a se dispune de către instanța română restrângerea dreptului de a circula pe teritoriul acestui stat, respectiv că returnarea din Italia nu poate constitui prin ea însăși o cauză ce afectează ordinea, siguranța sau sănătatea publică, putând prezenta relevanță doar faptele, acțiunile sau conduita persoanei respective, astfel cum prevede în mod expres art. 27 alin. 6 din Directivă.

În ceea ce privește faptele, acțiunile sau conduita pârâtului, s-a reținut că singurele dovezi administrate la dosar cu privire la aceste împrejurări sunt decretul de expulzare și declarația pârâtului consemnată în cuprinsul unui proces-verbal întocmit de un agent al statului român la intrarea în România. S-a constatat că art. 27 alin. 6 teza a III a din Directivă prevede că, conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. În raport de acest text legal, s-a apreciat că existența mai multor sesizări sau plângeri cu privire la pretinse infracțiuni săvârșite de pârât pe teritoriul Italiei nu pot conduce la ideea că prezența pârâtului pe acest teritoriu constituie o amenințare reală și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, fiind aplicabilă prezumția de nevinovăție.

Specificul raportului juridic dedus judecății, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare în judecată - pune în discuție un drept fundamental al omului - a îndreptățit instanțele de fond să se raporteze atunci când a analizat pe fond cererea, atât la legislația națională, cât și la legislația comunitară. Începând cu data de 1 ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-și, prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligația de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaționale la care este parte. Obligația instanțelor naționale, în condițiile date, nu poate fi altfel privită decât în ideea respectării ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii de restrângere a dreptului la liberă circulație a persoanei în cauză.

Dată fiind această situație, soluționarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispozițiilor legale interne și internaționale cu incidență în cauză, după cum urmează: Din perspectiva legislației naționale, trebuie reținut că, legea fundamentală - Constituția României garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulație, în țară și în străinătate, în condițiile stabilite prin legile ordinare. Alin. (2) al art. 25 dispune în sensul că fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară.

Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile și în condițiile prevăzute în prezenta lege, și constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.

Potrivit art. 38 din Legea nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane: cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat; cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat". Din perspectivă comunitară, s-a reținut că Tratatul de înființare a Comunității Europene consacră libertatea de circulației a persoanelor drept una dintre libertățile care stau la baza creării pieței interne, reglementată de art. 3 din Tratat.

În art. 18 al Tratatului se stipulează că fiecare cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor și condițiilor prevăzute de acest Tratat și de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia. Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiei acestora recunoaște, prin art. 1, dreptul fiecărui cetățean al Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, un drept fundamental și individual, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de Tratat și a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.

Capitolul VI al Directivei reglementează situațiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere, stipulându-se în art. 27 că statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății.

Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.

Rezultă cu evidență, din paragrafele anterioare, incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) față cu legislația comunitară (Tratatul CE și Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunțate - norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situații în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat - și care relevă, în esență, ideea că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară, concluzia firească și legală fiind aceea a aplicării efectului direct al Directivei la situația de fapt din prezenta speță, dându-se eficiență, astfel, principiului supremației dreptului comunitar.

În acest context legislativ, s-a reținut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulație a unui cetățean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 și urm. din Directivă, ceea ce înseamnă, pentru situația concretă a pârâtului, redată în paragrafele anterioare, nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de ordine, siguranță sau sănătate publică.

Câtă vreme prin acțiunea de față nu s-au invocat și dovedit circumstanțe reale sau personale referitoare la situația pârâtului, compatibile cu cerința impusă de norma europeană - „ o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății", mai ales în condițiile în care Directiva dispune că,,nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală" și „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri", de restrângere a libertății de circulație, Înalta Curte apreciază că instanțele anterioare, în mod corect, au respins cererea reclamantului. Pentru toate aceste considerente de fapt și de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., va respinge recursul reclamantului ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul Ministerul Administrației și Internelor - Direcția Generală de Pașapoarte împotriva Deciziei nr. 27A din 28 ianuarie 2010 a Curții de Apel Galați, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 noiembrie 2010. Procesat de GGC - DG