Társaság A Szabadságjogokért împotriva Ungariei

SEGUNDA DECIZIE PRIVIND ADMINISIBILitatea cererii nr. 37374/05, de către TÁRSASÁG A SZABADSÁGJOGOKÉRT împotriva Ungariei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (A doua Secțiune), care a stat la 13 noiembrie 2008 ca Cameră compusă din: Françoise Tulkens, Președinte, Ireneu Cabral Barreto, Vladimir Zagrebsky, Danutė Jočienė, Dragoljub Popović, András Sajó, Nona Tsotsotsoria, judecători, și Françoise Elens-Pasos, grefierul adjunct al secțiunii având în vedere cererea depusă la 11 octombrie 2005, având în vedere observațiile prezentate de guvernul contestat și observațiile în răspunsul prezentat de solicitant, după ce a deliberat, hotărăsc după cum urmează: FACTE Reclamantul, Uniunea de Libertăți Civile Ungare (Társaság a Szabadságjogokert ), este o asociere înființată în 1994, cu ședința sa din Budapesta.

Este reprezentată în fața Curții de către dl L. Baltay, avocat care practică în Gyál. Guvernul maghiar („Guvernul”) este reprezentat de dl L. Höltzl, Agent, Ministerul Justiției și Execuției Legii. Circumstanțele cauzei Pot fi rezumate ca urmare. În martie 2004, un membru al Parlamentului („MP”) și alți indivizi au depus o plângere de revizuire abstractă la Curtea Constituțională, subiectul plângerii a fost examinarea constituțională a unor amendamente recente ale Codului Penal, care a avut legătură cu anumite infracțiuni legate de droguri. În iulie 2004, Parlamentul a dat un interviu de presă cu privire la plângere.

La 14 septembrie 2004, asociația solicitantă – o organizație neguvernamentală care are drepturi fundamentale, precum și consolidarea societății civile și a statului de drept în Ungaria și care este activă în domeniul politicii în domeniul drogurilor – a solicitat Curții Constituționale să le acorde accesul la plângerea pe care o urmărește, în conformitate cu art. 19 din Legea nr. 63 din 1992 privind protecția datelor personale și natura publică a datelor de interes public („Legea privind datele 1992”). La 12 octombrie 2004, Curtea Constituțională a refuzat cererea fără a fi consultată deputatul, explicând faptul că o plângere pe cale de a nu putea fi pusă la dispoziția străinilor fără aprobarea autorului său.

La 10 noiembrie 2004, asociația reclamantă a interzis o acțiune împotriva Curții Constituționale și a solicitat Curtea Regională de la Budapesta să oblige contestatorul să-i dea acces la plângere, în conformitate cu art. 21 alineatul (7) din Legea privind datele din 1992. La 13 decembrie 2004, Curtea Constituțională a adoptat o decizie cu privire la constituționalitatea amendamentelor impugate la Codul Penal, cuprinzând un rezumat al plângerii în cauză și a fost pronunțată public.

În ciuda încheierii procedurii Curții Constituționale, la 24 ianuarie 2005, Curtea regională a respins acțiunea reclamantului, considerând în esență că plângerea nu poate fi considerată ca fiind „date” și că lipsa de acces la aceasta nu poate fi contestată în temeiul legii privind datele din 1992. Asociația solicitantă a apelat, declarând opiniile Curții Regionale, în al doilea rând, au solicitat ca plângerea să fie pusă la dispoziția acestora după eliminarea oricărei informații cu caracter personal. La 5 mai 2005, Curtea de Apel a susținut decizia de primă instanță și a considerat că plângerea conține unele „date”; totuși, că datele sunt „personale” și nu au putut fi accesate fără aprobarea autorului.

Protecția datelor cu caracter personal nu poate fi respinsă de alte interese legale, inclusiv accesibilitatea informațiilor publice. Propunerea secundară a reclamantului a fost respinsă fără nici un raționament specific.

Legea internă relevantă Constituția Republicii Ungarie „... (1) [E]veryone are dreptul la o bună reputație, la intimitatea casei sale și la protecția secretului în afacerile private și a datelor cu caracter personal.” art. 61 „(1) ... [E]veryone are dreptul de a exprima liber avizul său și, în plus, de a accesa și distribui informații de interes public.” Legea nr. 32 din 1989 privind Curtea Constituțională Secțiunea 1 „Competența Curții Constituționale include: (b) revizuirea posterioră a constituționalității statutelor...” Secțiunea 21 „(2) Procedura prevăzută la secțiunea 1 litera (b) poate fi inițiată de oricine.” Actul de date din 1992 Secțiunea 2 (în vigoare la momentul material) „(4) Informații publice: date, altele decât datele cu caracter personal, care se referă la activitățile unui organism sau unei persoane care desfășoară sarcini de stat sau municipal sau alte sarcini publice definite de lege.” Secțiunea 3 „(1) litera (a) Datele cu caracter personal pot fi prelucrate dacă persoana în cauză este consimțită…

” Secțiunea 4 „Dacă nu se face o excepție în temeiul legii, dreptul la protecție a datelor cu caracter personal și drepturile personalității persoanei în cauză nu trebuie să fie încălcat de ... interesele legate de gestionarea datelor, inclusiv natura publică (secțiunea 19) a datelor de interes general.” Secțiunea 19 „(1) Organele sau persoanele însărcinate cu exercitarea funcțiilor de stat ..., în domeniul de competență al acestora ..., promovează și asigură dreptul publicului de a fi informat cu exactitate și rapid. (2) Organele menționate la subsecțiunea 1 din prezentul regulament publică periodic sau fac accesibile cele mai importante date ... privind activitățile lor…

(3) Cei menționate în subsecțiunea 1 se asigură că oricine poate accesa orice date de interes public pe care le poate gestiona, cu excepția cazului în care datele au fost declarate legal secrete de stat sau de serviciu de către o autoritate competentă ... sau legea restricționează dreptul de acces public la datele de interes public, specificând tipurile de date în cauză, având în vedere: (a) interesele apărării naționale; (b) interesele securității naționale; (c) interesele prevenirii sau urmăririi penale a crimei; (d) interesele finanțelor centrale sau ale politicii valutare; (e) relațiile externe sau relațiile cu organizațiile internaționale; (f) o procedură judiciară în așteptare… ” Secțiunea 21 „(1) În cazul în care cererea unui reclamant de date de interes public este refuzată, el sau ea are acces la o instanță.

(2) Sarcina dovezii privind licența și fondanța refuzului se află cu organul care gestionează datele. (3) Acțiunea este introdusă în termen de 30 de zile de la notificarea refuzului împotriva organului care a negat informațiile solicitate… (6) Curtea acordă prioritate acestor cazuri. (7) În cazul în care instanța acceptă cererea reclamantului, aceasta emite o decizie care ordonă organului de gestionare a datelor să comunice informațiile de interes public care au fost solicitate.” Asociația solicitantă se plâng în temeiul articolului 10 din Convenție că deciziile instanțelor maghiare constituie o încălcare a dreptului său de a avea acces la informații de interes public. Asociația solicitantă susține că hotărârile judecătorești maghiare au constituit o încălcare a dreptului său de a primi informații de interes public.

În opinia sa, aceaceasta a fost încălcarea articolului 10 din Convenție, din care partea relevantă prevede: „1. Oricine are dreptul la libertatea de exprimare. Acest drept include libertatea de a deține opinii și de a primi și divulga informații și idei fără interferență de către autoritatea publică și indiferent de frontiere…

Exercitarea acestor libertăți, având în vedere că are sarcini și responsabilități, poate fi supusă unor astfel de formalități, condiții, restricții sau sancțiuni prevăzute de lege și sunt necesare într-o societate democratică, în interesul securității naționale, integrității teritoriale sau al siguranței publice, pentru prevenirea tulburărilor sau a criminalității, pentru protecția sănătății sau a moralității, pentru protecția reputației sau drepturilor altor persoane, pentru prevenirea comunicării informațiilor primite în încredere sau pentru menținerea autorității și imparțialității judiciare.” Guvernul nu contestă că a existat o ingerință în drepturile reclamantului în temeiul articolului 10 din Convenție.

Cu toate acestea, ele subliniază faptul că alineatul (2) din dispoziția respectivă permite statelor contractante să restringă acest drept în anumite circumstanțe. Potrivit jurisprudenței Curții, statele au o anumită marjă de apreciere pentru a determina dacă este necesară sau nu o restricție a drepturilor protejate de art. 10. Constituția maghiară recunoaște drepturile la libertatea de exprimare și la accesul la informații de interes public și asigură exercitarea acestora prin reglementare în temeiul unor legi separate. Prin urmare, posibilitatea de a interfera cu aceste drepturi este prescrisă de lege. Legea de date din 1992 reglementează funcționarea drepturilor fundamentale consemnată în art. 59 alin. (1) și 61 alin. (1) din Constituție.

Definiția sa de informații publice, care a fost în vigoare până la 1 iunie 2005, a exclus datele cu caracter personal, asigurând totodată accesul la alte tipuri de date. În cazul instantaneu, instanța de a doua instanță a stabilit că datele solicitate să fie accesate erau personale, deoarece conținea informațiile și avizele personale ale Parlamentului, permițând concluzii despre personalitatea sa. Singurul fapt că Parlamentul a decis să depună o plângere constituțională nu a putut fi considerat drept consimțământ la divulgare, deoarece Curtea Constituțională deliberează în camera În consecință, reclamanții constituționali nu trebuie să țină seama de posibilitatea de a divulga informațiile lor.

Guvernul susține concluzia instanței că gestionarea datelor publice este reglementată de reglementarea lor natură publică, în timp ce cea a datelor cu caracter personal prin reglementarea autodeterminării. Prin urmare, accesul la date cu caracter public poate fi restricționat pe motiv că conține informații ale cărora conservarea datelor cu caracter personal este esențială pentru protejarea datelor cu caracter personal. În cazul în care legislația face plângeri constituționale și datele cu caracter personal care se conțin în aceasta sunt accesibile oricui prin caracterizarea plângerilor ca informații publice, acest lucru ar descuraja inițiativele cetățenilor de a iniția astfel de proceduri. Prin urmare, instanța internă din acest caz a acționat, în opinia Guvernului, în mod legal și în conformitate cu Convenția, atunci când au refuzat accesul la plângerea constituțională a Parlamentului European.

În cadrul Legii privind datele din 1992, dreptul de acces la date de interes public este limitat de dreptul la protecția datelor cu caracter personal. Guvernul susține că această restricție îndeplinește cerințele prevăzute în Convenție, în sensul în care este prescris de lege, aplicat pentru a proteja drepturile altora și necesar într-o societate democratică. Asociația solicitantă susține de la început că primirea și divulgarea informațiilor reprezintă o condiție prealabilă pentru libertatea de exprimare, deoarece nu se poate forma sau deține un aviz bine fundamentat fără să cunoască faptele relevante și exacte. Întrucât este activ implicat în politica maghiară în domeniul drogurilor, negarea accesului la plângerea în cauză a făcut imposibilă îndeplinirea misiunii sale și intra într-o dezbatere publică cu privire la această chestiune.

Pretinzând că joacă un rol de presă în acest sens, deoarece activitatea sa permite publicului să descopere și să formeze un aviz despre ideile și atitudinea liderilor politici în ceea ce privește politica în domeniul drogurilor. Curtea Constituțională și-a împiedicat încercarea de a începe o dezbatere publică într-o etapă de pregătire. Reclamantul susține în continuare că statele au obligații pozitive în temeiul articolului 10 din Convenție. Deoarece, în acest caz, autoritățile maghiare nu au avut nevoie să colecteze informațiile impugate, deoarece era pregătită și disponibilă, singura obligație ar fi fost de a nu interzice accesul la aceasta. Divulgarea informațiilor publice la cerere este, de fapt, în cadrul noțiunii de „a primi”, în sensul articolului 10 § 1. Această dispoziție protejează nu numai cei care doresc să informeze pe alții, ci și cei care doresc să primească astfel de informații.

Reținerea altfel ar însemna că libertatea de exprimare nu este mai mult decât absența de cenzură, care ar fi contrar existenței obligațiilor pozitive menționate mai sus. Reclamantul susține, de asemenea, că sfera privată a politicienilor este mai restrânsă decât cea a altor cetățeni, deoarece se expun la critici. Prin urmare, accesul la datele lor cu caracter personal ar putea fi necesar dacă se referă la performanța publică – care a fost exact situația în acest caz. Dacă se acceptă argumentele guvernului, toate datele ar fi considerate personale și excluse din controlul public – ceea ce ar face că noțiunea de informare publică nu ar fi avut sens. În orice caz, nu ar fi fost făcută publică nicio detaliu despre sfera privată protejată a Parlamentului European în legătură cu plângerea sa.

În plus, reclamantul contestă existența unui obiectiv legitim. Curtea Constituțională nu a cerut niciodată permisiunea deputatului în cauză pentru divulgarea datelor sale cu caracter personal, deci nu se poate spune că restricția a servit protecția drepturilor sale. Curtea Constituțională are drept scop real prevenirea unei dezbateri publice asupra acestei întrebări. Pentru reclamant, secretul plângerilor este alarmant, deoarece împiedică publicul să evalueze practica Curții Constituționale. Cu toate acestea, chiar și presupunând existența unui obiectiv legitim, restricția nu a fost necesară într-o societate democratică. Accesul larg la informațiile publice este în conformitate cu dezvoltarea recentă a drepturilor omului, precum și cu Rezoluția nr. 1087 (1996) din Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei.

Curtea constată că plângerea asociației reclamante ridică întrebări serioase de fapt și de drept care sunt de o astfel de complexitate că determinarea lor ar trebui să depinde de o examinare a meritelor. Prin urmare, această plângere nu poate fi considerată vădit nefondată în sensul articolului 35 § 3 din Convenție și nu s-au stabilit alte motive de declarare inadmisibilă. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea admisibilă, fără a aduce atingere fondurilor cauzei. Françoise Elens-Passos Françoise Tulkens Președintele adjunct al grefierului

SECOND SECTION

DECISION

AS TO THE ADMISSIBILITY OF

Application no. 37374/05 by TÁRSASÁG A SZABADSÁGJOGOKÉRT against Hungary The European Court of Human Rights (Second Section), sitting on 13 November 2008 as a Chamber composed of: Françoise Tulkens, President, Ireneu Cabral Barreto, Vladimiro Zagrebelsky, Danutė Jočienė, Dragoljub Popović, András Sajó, Nona Tsotsoria, judges, and Françoise Elens-Passos, Deputy Section Registrar , Having regard to the above application lodged on 11 October 2005, Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicant, Having deliberated, decides as follows: THE FACTS The applicant, the Hungarian Civil Liberties Union ( Társaság a Szabadságjogokért ), is an association founded in 1994, with its seat in Budapest.

It is represented before the Court by Mr L. Baltay, a lawyer practising in Gyál. The Hungarian Government (“the Government”) are represented by Mr L. Höltzl, Agent, Ministry of Justice and Law Enforcement. A. The circumstances of the case The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. In March 2004 a Member of Parliament (the “MP”) and other individuals lodged a complaint for abstract review with the Constitutional Court. The subject of the complaint was constitutional scrutiny of some recent amendments to the Criminal Code which concerned certain drug-related offences. In July 2004 the MP gave a press interview concerning the complaint.

On 14 September 2004 the applicant association – a non-governmental organisation whose declared aim is to promote fundamental rights as well as to strengthen civil society and the rule of law in Hungary and which is active in the field of drug policy – requested the Constitutional Court to grant them access to the complaint pending before it, in accordance with section 19 of Act no. 63 of 1992 on the Protection of Personal Data and the Public Nature of Data of Public Interest (“the Data Act 1992”). On 12 October 2004 the Constitutional Court denied the request without having consulted the MP, explaining that a complaint pending before it could not be made available to outsiders without the approval of its author.

On 10 November 2004 the applicant association brought an action against the Constitutional Court. It requested the Budapest Regional Court to oblige the respondent to give it access to the complaint, in accordance with section 21(7) of the Data Act 1992. On 13 December 2004 the Constitutional Court adopted a decision on the constitutionality of the impugned amendments to the Criminal Code. It contained a summary of the complaint in question and was pronounced publicly. Notwithstanding the fact that the Constitutional Court procedure had already been terminated, on 24 January 2005 the Regional Court dismissed the applicant’s action. It held in essence that the complaint could not be regarded as “data” and lack of access to it could not be disputed under the Data Act 1992. The applicant association appealed, disputing the Regional Court’s views.

Secondarily, they requested that the complaint be made available to them after the deletion of any personal information contained therein. On 5 May 2005 the Court of Appeal upheld the first-instance decision. It considered that the complaint contained some “data”; however, that data was “personal” and could not be accessed without the author’s approval. Such protection of personal data could not be overridden by other lawful interests, including the accessibility of public information. The applicant’s secondary claim was rejected without any particular reasoning.

B. Relevant domestic law 1. The Constitution of the Republic of Hungary Article 59 “(1) ... [E]veryone has the right to a good reputation, the privacy of his home and the protection of secrecy in private affairs and personal data.” Article 61 “(1) ... [E]veryone has the right to express freely his/her opinion and, furthermore, to access and distribute information of public interest.” 2. Act no. 32 of 1989 on the Constitutional Court Section 1 “The competence of the Constitutional Court includes: (b) posterior review of the constitutionality of statutes...” Section 21 “(2) The procedure under section 1 (b) may be initiated by anyone.” 3. The Data Act 1992 Section 2 (as in force at the material time) “(4) Public information : data, other than personal data, which relates to the activities of, or is processed by, a body or a person carrying out State or municipal tasks or other public duties defined by the law.” Section 3 “(1) (a) Personal data may be processed if the person concerned consented to it…

” Section 4 “Unless exception is made under the law, the right to protection of personal data and the personality rights of the person concerned must not be violated by ... the interests related to data management, including the public nature (section 19) of data of general interest.” Section 19 “(1) The organs or persons charged with exercising State ... functions shall, within the scope of their competence ..., promote and secure the right of the public to be informed accurately and speedily. (2) The organs mentioned in subsection 1 hereof shall regularly publish or otherwise make accessible the most important data ... concerning their activities…

(3) Those mentioned in subsection 1 hereof shall ensure that anyone is able to access any data of public interest which they may handle, unless the data has been lawfully declared State or service secrets by a competent authority ... or the law restricts the right of public access to data of public interest, specifying the types of data concerned, regard being had to: (a) the interests of national defence; (b) the interests of national security; (c) the interests of the prevention or prosecution of crime; (d) the interests of central finances or foreign exchange policy; (e) foreign relations or relations with international organisations; (f) a pending court procedure… ” Section 21 “(1) If an applicant’s request for data of public interest is denied, he or she shall have access to a court.

(2) The burden of proof concerning the lawfulness and well-foundedness of the refusal shall lie with the organ handling the data. (3) The action shall be brought within 30 days from the notification of the refusal against the organ which has denied the information sought… (6) The court shall give priority to these cases. (7) If the court accepts the applicant’s claim, it shall issue a decision ordering the organ handling the data to communicate the information of public interest which has been sought.” COMPLAINT The applicant association complains under Article 10 of the Convention that the decisions of the Hungarian courts amounted to a breach of its right to have access to information of public interest.

THE LAW The applicant association submits that the Hungarian court decisions constituted an infringement of its right to receive information of public interest. In its view, this was in breach of Article 10 of the Convention, of which the relevant part provides: “1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers…

2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.” The Government do not contest that there has been an interference with the applicant’s rights under Article 10 of the Convention.

However, they emphasise that paragraph 2 of that provision allows the Contracting States to restrict this right in certain circumstances. According to the Court’s case-law, the States have a certain margin of appreciation in determining whether or not a restriction on the rights protected by Article 10 is necessary. The Hungarian Constitution recognises the rights to freedom of expression and access to information of public interest, and ensures their exercise by regulation under separate laws. The possibility to interfere with these rights is therefore prescribed by law. The Data Act 1992 regulates the functioning of the fundamental rights enshrined in Articles 59 (1) and 61(1) of the Constitution.

Its definition of public information, which was in force until an amendment as of 1 June 2005, excluded personal data, whilst ensuring access to other types of data. In the instant case, the second-instance court established that the data sought to be accessed was personal, because it contained the MP’s personal particulars and opinions, allowing conclusions about his personality. The mere fact that the MP had decided to lodge a constitutional complaint could not be regarded as consent to disclosure, since the Constitutional Court deliberates in camera and its decisions, although pronounced publicly, do not contain the personal particulars of those having applied. Consequently, constitutional applicants do not have to take into account the possibility that their particulars will be disclosed.

The Government endorse the court’s finding that the handling of public data is governed by the rule of their public nature, whilst that of personal data by the rule of self-determination. Hence, access to data of a public nature can be restricted on the ground that it contains information the preservation of which is essential to protect personal data. Should the legislature make constitutional complaints and the personal data contained therein accessible to anyone by characterising the complaints as public information, this would discourage initiatives from citizens to institute such proceedings. Therefore, the domestic courts in the present case acted, in the Government’s view, lawfully and in conformity with the Convention, when they denied access to the MP’s constitutional complaint.

Within the framework of the Data Act 1992, the right of access to data of public interest is restricted by the right to the protection of personal data. The Government maintain that this restriction meets the requirements laid down in the Convention, in that it is prescribed by law, applied in order to protect the rights of others and necessary in a democratic society. The applicant association submits at the outset that to receive and impart information is a precondition of freedom of expression, since one cannot form or hold a well-founded opinion without knowing the relevant and accurate facts. Since it is actively engaged in the Hungarian drug policy, the denial of access to the complaint in question made it impossible for it to accomplish its mission and enter into a public debate about the issue.

It claims to play a press-like role in this connection, since its work allows the public to discover, and form an opinion about, the ideas and attitudes of political leaders concerning drug policy. The Constitutional Court thwarted its attempt to start a public debate at a preparatory stage. The applicant further maintains that States have positive obligations under Article 10 of the Convention. Since, in the present case, the Hungarian authorities did not need to collect the impugned information, because it was ready and available, the only obligation would have been not to bar access to it. The disclosure of public information on request is in fact within the notion of “to receive”, within the meaning of Article 10 § 1. This provision protects not only those who wish to inform others but also those who seek to receive such information.

To hold otherwise would mean that freedom of expression is no more than the absence of censorship, which would be contrary to the existence of the above-mentioned positive obligations. The applicant also submits that the private sphere of politicians is narrower than that of other citizens, since they expose themselves to criticism. Therefore, access to their personal data might be necessary if it concerns their public performance – which was exactly the situation in the present case. If one accepts the Government’s arguments, all data would be considered personal and excluded from public scrutiny – which would render the notion of public information meaningless. In any event, no details of the protected private sphere of the MP would have been made public in connection with his complaint.

Moreover, the applicant disputes the existence of a legitimate aim. The Constitutional Court never asked for the permission of the MP in question for the disclosure of his personal data, therefore it cannot be said that the restriction served the protection of his rights. The Constitutional Court’s real aim was to prevent a public debate on the question. For the applicant, the secrecy of complaints is alarming, since it prevents the public from assessing the Constitutional Court’s practice. However, even assuming the existence of a legitimate aim, the restriction was not necessary in a democratic society. Wide access to public information is in line with the recent development of human rights, as well as with Resolution No. 1087 (1996) of the Council of Europe’s Parliamentary Assembly.

The Court finds that the applicant association’s complaint raises serious questions of fact and law which are of such complexity that their determination should depend on an examination of the merits. This complaint cannot, therefore, be regarded as manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention, and no other grounds for declaring it inadmissible have been established. For these reasons, the Court unanimously Declares the application admissible, without prejudging the merits of the case. Françoise Elens-Passos Françoise Tulkens Deputy Registrar President