ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3541/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 11 martie 2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal reclamanta A. SA a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea în totalitate a Deciziei nr. 17 din 10 decembrie 2015 emisă de Direcția 1 - Departamentul II al Curții de Conturi a României, astfel cum a fost aceasta menținută prin Încheierea nr. 2 din 29 februarie 2016, pronunțată de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi.

Prin Sentința nr. 699 din 1 martie 2017, Curtea de Apel București a admis în parte acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. SA, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României și în consecință a fost anulată parțial Decizia nr. 17 din 10 decembrie 2015 și în mod corespunzător Încheierea nr. 2 din 29 februarie 2016, în privința următoarelor abateri și măsuri cuprinse în decizie:

- Abaterea de la punctul 2 și măsura aferentă de la punctul II. 2

- Abaterea de la punctul 3 și măsura aferentă de la punctul II.3

- Abaterea de la punctul 5 și măsura aferentă de la punctul II.5

- Abaterea de la punctul 6 și măsura aferentă de la punctul II.6

- Abaterea de la punctul 7 și măsura aferentă de la punctul II.7

- Măsurile dispuse la punctele I.1 și I.2. în ce privește aspectele derivând din constatarea abaterilor și dispunerea măsurile anulate mai sus.

Au fost respinse în rest pretențiilor reclamantei.

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs reclamanta A. SA întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. și pârâta Curtea de Conturi a României întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

1.3. Prin recursul său reclamanta A. SA a solicitat:

- admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate și rejudecând cauza să se dispună anularea abaterilor de la punctele 1, 4 și 8 și a măsurilor aferente de la punctele II.1, II.4 și II.8 și, în mod corespunzător, a măsurilor I.1 și I.2 din Decizia nr. 17 din 10 decembrie 2015 emisă de Curtea de Conturi a României și, pe cale de consecință, a aspectelor corespunzătoare din Încheierea nr. 2 din 29 februarie 2016 pronunțată de Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României;

- admiterea recursului și înlăturarea considerentelor care au fost reținute de către prima instanță cu privire la abaterea de la punctul 3 și măsura aferentă de la punctul II.3, înlocuirea lor considerentele recurentei - reclamante din cuprinsul recursului, cu menținerea soluției cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate cu privire la această măsură.

În motivarea opțiunii sale procesuale recurenta reclamantă, după expunerea sistemului Bauspar, concepție economică care stă la baza legislației românești în materie, expunere făcută și în fața instanței de fond, a susținut următoarele:

În mod greșit prima instanță a aplicat normele legale care stabilesc modalitatea în care se determină baza de calcul a primei de stat:

În mod eronat prima instanță, coroborând dispozițiile art. 311 alin. (1) cu cele ale art. 312 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006, a ajuns la concluzia că "suma depusă în cont cu titlu de comision de deschidere nu poate fi subsumată sintagmei «sumă economisită»" și "Împrejurarea că aceste comisioane nu sunt prevăzute expressis verbis de legiuitor ca avându-se în vedere la calculul primei de stat nu înseamnă că ele pot fi subsumate sintagmei «sume economisite» (...) doar depunerile care constituie «sume economisite» pot fi reținute în calculul primei de stat, fiind singurele în acord cu finalitatea acordării primei de stat".

În primul rând, prima instanță a aplicat în mod greșit normele de drept material, înlăturând pur și simplu de la aplicare o serie întreagă de dispoziții, în condițiile în care soluția corectă ar fi rezultat din simpla interpretare sistematică a reglementărilor incidente.

În scopul stabilirii bazei de calcul a primei de stat, la nivelul dispozițiilor cuprinse în reglementarea primară - O.U.G. nr. 99/2006, au relevanță dispozițiile art. 311 alin. (1):

"Fiecare client, persoană fizică cu cetățenia română și cu domiciliul stabil în România, beneficiază de o primă de stat pentru depunerile anuale efectuate în baza unui contract de economisire-creditare încheiat cu o bancă de economisire și creditare în domeniul locativ".

Așadar, dispozițiile art. 311 alin. (1) stabilesc în mod expres că dreptul la prima de stat se naște pentru depunerile anuale efectuate de către un client. Cu toate acestea, atât Curtea de Conturi, cât și prima instanță au stabilit că, în realitate, nu toate depunerile sunt îndreptățite la prima de stat, ci numai "suma economisită".

În lipsa unei definiții legale a noțiunii de "sumă economisită", instanța a ajuns la concluzia că în cadrul acesteia nu se pot include și depunerile anuale efectuate în baza unui contract ECDL, depuneri care au acoperit costurile necesare pentru derularea contractului.

Acest raționament este eronat în opinia reclamantei, întrucât prima premisă este eronată, bazându-se pe interpretarea eronată a anumitor diferențe terminologice cu care operează legiuitorul. Astfel, art. 311 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006 operează cu noțiunea de "depuneri anuale" ca bază de calcul a primei de stat, în vreme ce art. 312 alin. (1) din același act normativ operează cu noțiunea de "sume economisite" în același scop. Potrivit acestui din urmă text legal:

"Prima de stat se stabilește la 25% din suma economisită în anul respectiv de către client."

În realitate, diferența terminologică nu se explică prin faptul că legiuitorul a înțeles să excludă din baza de calcul a primei de stat tocmai costurile necesare derulării contractului, întrucât este evident că rațiunea legiuitorului, bazată pe mai mult de 100 de ani de funcționare a sistemului în alte state europene și menționată ca atare în Expunerea de motive, este aceea de a stimula economisirea în sistemul colectiv în scop locativ, inclusiv, sau mai ales, prin atragerea în sistem a cât mai multor clienți cu venituri mici, pentru care fiecare ban contează și este economisit cu greu. Statul a urmărit să îl ajute pe cel care dorește să economisească, pe cel care dă dovadă de diligență cu fondurile sale pe termen mediu și lung, care este atras să depună aceste fonduri într-o bancă. Motivul pentru care consumatorul procedează la depunerea acestor fonduri este tocmai previzionarea sa legitimă de a primi o primă de stat reprezentând 25 % din depunerile sale, nicidecum din suma care mai rămâne după reținerea de către bancă a comisioanelor proprii.

Tocmai de aceea, singura interpretare rațională este, în opinia recurentei-reclamante, aceea că art. 312 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006 operează cu noțiunea de "sumă economisită", iar nu cu aceea de "depuneri", folosită de art. 311 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006, în scopul de a permite legiuitorului secundar să stabilească în mod expres sumele care sunt excluse în baza de calcul a primei de stat. Înlăturând acest raționament, prima instanță a omis a aplica dispozițiile art. 7 alin. (3) din Capitolul III din Normele metodologice conform cărora "(3) Sumele care trebuie luate în considerare la calcularea primei de stat sunt constituite din depunerile efectuate în anul pentru care se acordă prima de stat."

Mai mult decât atât, în următorul alineat al art. 7 din Normele metodologice se menționează expres și limitativ sumele care nu se iau în considerare la calcularea primei de stat sumele acordate drept prime de stat, dobânzile aferente sumelor economisite potrivit contractului de economisire-creditare și depunerile care depășesc valoarea totală a contractului de economisire-creditare.

În al doilea rând, prima instanță a reținut că nu are relevanță faptul că legiuitorul nu a exclus expres depunerile aferente comisioanelor, acestea neavând cum să fie considerate "sume economisite". În realitate, suma depusă de deponent la bancă nu reprezintă altceva decât suma economisită de acesta. Din această sumă, A. reține contravaloarea serviciilor prestate de aceasta în mecanismul ECDL. Clientului nu îi este imputabil, în relația cu Statul Român, că Banca îi reține comisioane din sumele economisite de acesta. De exemplu, dacă un Client reușește să economisească echivalentul a 1.000 Euro/an, ar fi nefiresc ca pentru a beneficia de prima maximă, de 250 Euro, acesta să mai aducă bani suplimentari, pentru a acoperi comisioanele. Prin urmare, firesc este ca valoarea acestor comisioane să fie incluse în noțiunea de "sume economisite". Desigur, fiind suveran, legiuitorul ar fi putut să excludă comisioanele din baza de calcul pentru prima de stat, însă pentru aceasta ar fi trebuit să le adauge pe lista excluderilor prevăzută de art. 7 alin. (4) din Normele metodologice care cuprinde, de exemplu, dobânzile aferente sumelor economisite. Dacă această categorie nu ar fi fost exclusă în mod expres, pe baza interpretării sintagmei "Prima de stat se stabilește la 25% din suma economisită în anul respectiv de client...", s-ar fi ajuns la concluzia că dobânda capitalizată (care reprezintă tot sume economisite în anul respectiv) ar trebui să intre în baza de calcul a primei de stat. Însă legiuitorul a exclus această categorie tocmai pentru a încuraja depunerile periodice, adică aducerea de sume noi în sistem.

Într-adevăr, în textele de lege menționate, sintagma utilizată de legiuitor este aceeași. Însă, în funcție de contextul în care este analizată noțiunea, aceasta poate să capete în fapt un conținut diferit, însă nu în mod aleatoriu, ci prin raportare la Normele metodologice care descriu ce sume vor fi considerate într-un context ca fiind incluse în noțiunea de "sume economisite" și excluse din noțiunea de "sume economisite" într-un alt context. Or, așa cum am arătat, în contextul stabilirii bazei de calcul, Normele prevăd expres raportarea la toate depunerile, excluzând numai anumite depuneri, iar excluderile sunt de strictă interpretare și aplicare. Numai în acest fel ar avea logică excepțiile prevăzute de art. 7 alin. (4) din Normele metodologice.

Mai mult, dacă s-ar utiliza modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale la care a achiesat prima instanță, s-ar ajunge la concluzia că dispozițiile cuprinse în art. 7 alin. (3) din Normele metodologice nu ar mai avea domeniu de reglementare. Or, normele se interpretează și se aplică în sensul producerii de efecte juridice și nu în cel al înlăturării de la aplicare. Astfel, plecând de la premisa că soluția primei instanțe ar fi corectă, dacă legiuitorul a stabilit deja că baza de calcul a primei de stat este formată din "sumele economisite", nu ar mai exista nicio rațiune pentru care să se facă trimitere în numeroase texte legale la "depunerile" efectuate.

Totodată, în art. 7 alin. (6) din Normele metodologice se menționează în mod expres că băncile de economisire și creditare trebuie să furnizeze ministerului de resort, responsabil cu verificarea acestora și alocarea corespunzătoare a primei de la stat depunerile efectuate în anul aferent primei de stat, iar nu "soldul contului" sau informații referitoare la comisioanele băncii.

Mai mult decât atât, referirea expresă a legii, în mai multe articole, la "depunerile" clientului, ca element în funcție de care se calculează cuantumul bazei de calcul pentru prima de stat, nu este întâmplătoare. Legislația relevantă utilizează concepte distincte în legătură cu sumele relevante tocmai pentru a evidenția rolul specific al acestora în contextul schemei de economisire - creditare. Observăm că, atunci când reglementează calculul primei de stat, legea se referă la "depunerile clientului", iar atunci când se referă la punerea la dispoziție a sumelor relevante către client - în articolul 5 alin. (1) din Normele metodologice - legea vorbește despre "plata soldului economisit" ceea ce implică acceptarea de către lege a posibilității efectuării unor deduceri ulterioare din suma inițială, depusă de client.

În mod eronat prima instanță a lăsat să se înțeleagă faptul că A. ar fi fost inconsecventă în interpretarea normelor legale.

Contrar celor reținute de instanță, reclamanta a dat dovadă de consecvență și a interpretat dispozițiile legale fără a se limita la o simplă interpretare gramaticală a textelor legale, ci procedând la interpretarea în mod sistematic, logic și istorico-teleologic a normelor legale. Coroborând aceste metode de interpretare care, împreună, reflectă într-un grad mai înalt voința legiuitorului decât o interpretare pur gramaticală și literală, rezultă că noțiunea de "sumă economisită" prevăzută la art. 312 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006 nu este echivalentă cu noțiunea de "sumă economisită" de la art. 4 și 5 din Norme. Astfel, în cazul art. 312 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006, suma economisită cuprinde toate depunerile clientului, deci inclusiv cele care au fost reținute cu titlu de comision, iar în cazul art. 4 și 5 din Norme, suma economisită cuprinde tot ceea ce se află în contul clientului la momentul la care acesta utiliza suma (depunerile acestuia + dobânzile aferente - comisioanele); în acest caz, comisioanele nu mai puteau fi utilizate de client, astfel încât nu i se mai putea pretinde acestuia să demonstreze folosirea lor în scop locativ, în schimb clientul trebuia să demonstreze și utilizarea dobânzilor în scop locativ; pe de altă parte, comisioanele sunt reținute de către bancă tocmai în scopul funcționării contractului ECDL, astfel încât reprezintă sume de bani cheltuite de client pentru activități în scop locativ.

Nici celelalte argumente invocate de Curtea de Conturi și pe care prima instanță nu le-a reținut în mod expres nu ar fi putut conduce la concluzia că normele legale exclud depunerile aferente comisioanelor din baza de calcul a primei de stat întrucât excluderea depunerilor aferente comisioanelor bancare se putea realiza într-o manieră extrem de facilă de către legiuitorul primar sau derivat, dacă aceasta ar fi fost intenția reală prin prevedere expresă în art. 7 alin. (4) al Normelor metodologice iar în al doilea rând, prin terminologie, prevăzând în mod expres că baza de calcul nu este constituită din depuneri, ci din soldul economisit.

Curtea de Conturi propune o distincție artificială între "depuneri anuale" și "depuneri îndreptățite la prima de stat" din interpretarea coroborată a art. 2 alin. (1) din Normele metodologice și art. 7 alin. (1) din același act normativ, întrucât pentru a fi adevărată această presupunere, legiuitorul chiar ar fi prevăzut în mod expres excluderea comisioanelor din baza de calcul a primei de stat.

Reclamanta susține că nu a realizat astfel de interpretări artificiale ale legii, prin care să își lipsească clienții de un drept pe care l-au dobândit în temeiul legii, respectând întocmai excepțiile de la sumele care intră în baza de calcul prevăzute în art. 7 din Normele metodologice, fără a se substitui de la sine putere legiuitorului.

"Punctul de vedere" al Ministerului Finanțelor Publice, de care se prevalează pârâta, este apreciat ca fiind întocmit pro causa și că ar contraveni oricăror reguli de interpretare a normelor juridice, întrucât M.F.P. nu are competența de a emite opinii legale cu privire la modul de interpretare a unor prevederi legale iar dacă ar fi apreciat/înțeles că acesta este sensul legii, ar fi exclus în mod expres comisioanele băncii din baza de calcul a primei de stat prin însăși Normele metodologice potrivit competențelor sale legale.

În mod greșit prima instanță a omis să facă aplicarea normelor juridice cu respectarea principiului previzibilității legii și a securității juridice:

Astfel cum s-a susținut și prin cererea de chemare în judecată predictibilitatea legii reprezintă un principiu fundamental indispensabil în orice stat de drept.

În acest sens se relevă că reclamanta a interpretat și a aplicat dispozițiile art. 311 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006 și art. 7 alin. (3) și (4) din Normele metodologice astfel cum aceste norme pot fi interpretate în mod predictibil. Astfel, reclamanta a stabilit baza de calcul a primei de stat plecând de la regula că toate depunerile anuale efectuate de client sunt îndreptățite la prima de stat (art. 7 alin. (3) din Normele metodologice), excluzând din baza de calcul numai acele sume expres stabilite ca nefiind luate în calcul (art. 7 alin. (4) din Normele metodologice). Mai mult decât atât, reclamanta a ținut seama de scopul instituirii primei de stat, precum și de toate celelalte elemente care conduc la ideea că baza de calcul trebuia să fie compusă din toate depunerile anuale efectuate de client.

Dacă fi acționat conform modalității impuse de Curtea de Conturi, ar fi încălcat în mod evident dispozițiile art. 7 din Normele metodologice. Or, în acest context, "abatere de la legalitate" ar fi putut însemna chiar maniera de aplicare și interpretare a dispozițiilor legale impusă de Curtea de Conturi.

Pe cale de consecință, în condițiile în care legislația nu exclude în mod clar și coerent anumite depuneri de la dreptul la primă de stat, deși legiuitorul - fie el primar sau derivat - avea la dispoziție toate pârghiile necesare pentru a reglementa o asemenea excludere, A. a aplicat legea cu bună-credință, prin respectarea principiilor de interpretare ale normelor juridice. Faptul că prima instanță a omis să analizeze dispozițiile art. 7 din Normele metodologice raportându-se numai la sintagma "sume economisite" din cuprinsul art. 312 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006, nu exonerează A. de obligația de a respecta dispozițiile din Normele metodologice, atât timp cât acest act normativ se bucură de prezumția de legalitate.

Predictibilitatea legii reprezintă un principiu de rang convențional (CEDO) și constituțional.

Într-o bogată jurisprudență, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanța asigurării accesibilității și previzibilității legii, instituind și o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigențe. Astfel, în cauze precum Sunday Times contra Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (1979), Rekvenyi contra Ungariei (1999), Rotaru contra României (2000), Damman împotriva Elveției (2005), Curtea a subliniat că "nu poate fi considerată lege decât o normă enunțată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să-și reglementeze conduita", "o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie poate apela la consultanță de specialitate - să își regleze conduita".

În concluzie, rolul principiului predictibilității legii coroborat cu cel a încrederii legitime este a de a proteja destinatarul normei de situații în care incertitudinea juridică provine din inconsecvența autorităților publice sau din impunerea unei interpretări care nu putea fi în mod previzibil avută în vedere.

Pe cale de consecință, ultima ratio, se solicită a se constata că în aplicarea normelor de drept material pe baza cărora banca trebuie să stabilească baza de calcul a primei de stat, A. a acționat în mod predictibil prin raportare la aplicarea dispozițiilor legale, iar presupusa abatere de la legalitate nu reprezintă altceva decât o manieră de aplicare care nu ar fi putut fi avută în mod rațional în vedere de către reclamantă.

În mod neîntemeiat prima instanță a respins cererea de anulare a constatării de la punctul 8 și a măsurii aferente de la punctul II. 8 din Decizie, soluția fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 312 alin. (3) din O.U.G. nr. 99/2006.

Prima instanță a stabilit că nu are relevanță modul în care clientul a devenit titularul unor contracte ECDL - fie au fost încheiate în nume propriu, fie ca urmare a cesiunii - pentru aplicarea plafonului de 250 euro/anual, însă a omis să facă distincția între primele de stat care aparțin cedentului și primele de stat care aparțin cesionarului.

Astfel, prima instanță a lăsat să se înțeleagă că în toate ipotezele cesiunea contractului conduce la aplicarea limitei de 250 euro/anual, prin luarea în considerare atât a primelor de stat care se cuvin cedentului pentru depunerile sale efectuate în baza propriului contract ECDL, cât și a primelor care se cuvin cesionarului pentru depunerile proprii.

Conform art. 311 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006:

"Fiecare client, persoană fizică cu cetățenia română și cu domiciliul stabil în România, beneficiază de o primă de stat pentru depunerile anuale efectuate în baza unui contract de economisire-creditare încheiat cu o bancă de economisire și creditare în domeniul locativ". Pentru fiecare titular de contract banca a calculat și a solicitat prima de stat respectând întocmai limita maximă impusă de lege.

Pe parcursul executării contractelor, dacă un titular de contract cesionează altui titular contractul său, în lipsa unor dispoziții legale cuprinse în O.U.G. nr. 99/2006 sau în Normele metodologice care să reglementeze în particular efectele cesiunii contractelor ECDL din perspectiva posibilității de cumulare a primelor de stat, sunt aplicabile, pe de o parte, dispozițiile cuprinse în Capitolul 13 din C.G.C. și, pe de altă parte, dispozițiile cuprinse în C. civ. privitoare la cesiunea de contract. A. a pus la dispoziția clienților modele de Convenții pentru cesiunea contractelor ECDL, principalul efect al cesiunii fiind transferul drepturilor și obligațiilor cedentului către cesionar.

În mod corespunzător, odată cu cesiunea contractului ECDL cesionarul a dobândit și primele de stat aferente depunerilor efectuate de cedent. Astfel, la momentul de la care cesiunea contractului ECDL își produce efectul vor exista două categorii de prime de stat: prima de stat cuvenită cesionarului, drept născut pentru depunerile proprii efectuate în baza contractelor ECDL, primă care nu poate depăși 250 euro indiferent de numărul de contracte încheiate în nume propriu de cesionar și prima de stat cuvenită cedentului, drept născut pentru depunerile proprii efectuate în baza contractelor ECDL, primă care nu poate depăși 250 euro indiferent de numărul de contracte încheiate în nume propriu de cedent.

Prin cesiune de contract, astfel cum s-a reținut în doctrină, se înțelege o cesiune globală a poziției contractuale a unei părți, în manieră independentă de cesiunea individuală a conținutului contractului (...). Într-un alt sens, cesiunea de contract constă în substituirea uneia dintre părțile contractului inițial (...)".

În ceea ce privește efectele cesiunii de contract, cesiunea de contract reprezintă contractul încheiat între o parte (contractant cedat) a unui contract aflat în curs de executare (contract cedat) și un terț față de acest contract (contractant cesionar) prin care se convine transmiterea drepturilor și obligațiilor contractuale asupra și față de contractantul din contractul inițial (contractant cedat) și care are ca efect atât transmisiunea acestor drepturi și obligații. Prin urmare, potrivit definiției unanim recunoscute și acceptate, prin cesiune, cesionarul preia toate drepturile născute în patrimoniul cedentului la data cesiunii.

În al doilea rând, ceea ce se deduce că ar susține Curtea de Conturi este faptul că, ulterior operațiunii de cesionare, trebuie să se procedeze la o reevaluare a limitei primei de stat adunând primele de stat cuvenite cesionarului pentru depunerile efectuate în baza contractelor proprii anterior cesionării și primele de stat care se cuveneau cedentului, dar care au fost transmise cesionarului în urma cesiunii contractului ECDL. Această susținere, care a fost îmbrățișată de prima instanță, este vădit neîntemeiată în opinia reclamantei, având în vedere următoarele considerații.

Primele de stat dobândite de cedent, anterior cesiunii, reprezintă un drept distinct de primele de stat dobândite cesionar. Cele două categorii de prime se dobândesc prin raportate la depuneri diferite, efectuate în baza unor contracte ECDL diferite și care aveau titulari diferiți la data nașterii dreptului la primă de stat.

Or, dispozițiile art. 313 alin. (3) din O.U.G. nr. 99/2006 prevăd cât se poate de clar că limita de 250 euro/anual se aplică "În cazul în care clientul încheie mai multe contracte de economisire-creditare în domeniul locativ ...". Astfel, se poate admite considerentul primei instanțe în sensul că nu are relevanță modul în care clientul a devenit titularul unui contract de economisire-creditare (prin încheierea direct a contractului ECDL sau ca urmare a cesionării), însă numai pentru dreptul la primă al cesionarului după momentul cesiunii. Astfel, numai după ce s-a produs efecte cesiunea, contractul ECDL va avea un nou titular, iar prima va fi limitată în raport de toate contractele a căror titular este clientul respectiv. De altfel, acesta este maniera în care a procedat A.

A admite însă că urmare a cesiunii trebuie să se reevalueze primele cesionarului luând în considerare primele anterior dobândite de cedent, echivalează cu a-l considera pe cesionar ca fiind titular al contractului ECDL ce a fost cesionat, în mod retroactiv. Or, în lipsa unei dispoziții legale exprese care dea naștere unei asemenea operațiuni juridice, interpretarea dată de Curtea de Conturi și însușită de prima instanță reprezintă o simplă ficțiune juridică, fiind în vădită contradicție cu mecanismul juridic al cesiunii de contract: cesionarul devine titularul contractului ECDL numai de la momentul în care cesiunea și-a produs efectele, dobândind drepturile și obligațiile cedentului.

Pe de altă parte, în interpretarea propusă de Curtea de Conturi cesiunea contractului ECDL ar conduce la pierderea unui drept câștigat.

Dacă s-ar admite interpretarea Curții de Conturi s-ar ajunge în situația în care cesiunea contractului ECDL să conducă la pierderea dreptului la primă de stat pentru depunerile cedentului prin modificarea cu caracter retroactiv a raportului juridic definitiv consolidat. Or, un asemenea efect nu poate fi acceptat în raport de dispozițiile legale în vigoare.

În acest sens, se menționează că efectul translativ al raportului obligațional se produce de la data în care cesiunea devine efectivă, părțile fiind obligate să aibă o conduită corespunzătoare acestei reguli. Astfel, obligația de garanție se deduce din însăși efectul translativ al cesiunii, fiind confirmată de dispozițiile art. 1320 C. civ. Prin urmare, nu ar avea cum să garanteze cedentul drepturile și obligațiile născute în temeiul contractului ECDL transmis, în condițiile în care modalitatea de interpretare propusă de Curtea de Conturi l-ar transforma pe cesionar în "titular al contractului" cu titlu retroactiv. Deși legea permite cesiunea contractelor ECDL și dreptul la primă s-a născut (poate chiar primele au fost deja virate în contul de economisire), fără a exista vreo dispoziție legală care măcar să lase deschisă posibilitatea de a se ajunge pe cale de interpretare la un asemenea efect, cesiunea ar conduce la pierderea unui drept câștigat.

Dispozițiile art. 312 alin. (2) și (3) din O.U.G. nr. 99/2006 au fost interpretate și aplicate în mod vădit eronat și prin raportate la scopul normelor juridice.

Conform art. 312 alin. (2) din O.U.G. nr. 99/2006, prima de stat nu poate depăși 250 euro/anual. De asemenea, în următorul alineat s-a prevăzut că această limită va fi aplicabilă inclusiv în ipoteza în care un client este titularul mai multor contracte ECDL și suma primelor calculate prin aplicarea procentului de 25% din depunerile anuale pentru fiecare contract în parte ar depăși 250 euro.

Prin această norma care se referă la un singur client, iar nu la mai mulți clienți, legiuitorul a urmărit să limiteze acordarea unor prime substanțiale unei anumite persoane care are capacitatea de a economisi, în nume propriu, o sumă foarte mare de bani.

Apare ca evident faptul că interdicția expresă de a depăși limita de 250 euro are în vedere ipoteza în care întreaga sumă aparține aceleiași persoane, dar aceasta dorește să eludeze legea și să dobândească pentru sine mai multe prime în valoare maximă de 250 euro.

Or, în cazul cesiunii unui contract ECDL, după cum am arătat anterior, primele de stat dobândite până la momentul cesiunii sunt aferente depunerilor altui client - cedentului, cedent al cărui drept la prima de stat este la rândul său limitat la 250 de euro indiferent de câte contracte ar avea. De la momentul în care cesiunea își produce efectele, inclusiv contractul ECDL cesionat va fi supus limitei de 250 euro ținând seama de toate contractele deținute de noul titular (cesionarul).

Atât Curtea de Conturi, cât și prima instanță, au extins interdicția reglementată de art. 313 alin. (3) din O.U.G. nr. 99/2006 la o situație care nu intră sub incidența acestei limitări, printr-o analogie care contravine nu doar regulilor de interpretare juridică și scopului avut în vedere de legiuitor la momentul edictării normei, ci și logicii relațiilor interumane. Or normele care instituie interdicții, limitări și excepții de la regulă sunt întotdeauna interpretate în manieră restrictivă, nefiind permisă extinderea prin analogie la alte situații nereglementate expres.

Modalitatea în care prima instanță a aplicat normele de drept material conduce la consecințe absurde întrucât pe de o parte, dacă un client economisește mai mult de 5 ani i se poate elibera prima de stat fără o condiție suplimentară și, pe cale de consecință, poate să transfere dreptul asupra respectivei sume fără ca dreptul dobândit de beneficiar să fie supus vreunei condiții, dar, pe de altă parte, dacă transferul are loc ca urmare a cesiunii de contract se poate ajunge chiar la pierderea întregii prime, iar pe de altă parte, conform art. 313 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006: soții beneficiază separat de prima de stat pentru contractele încheiate în nume propriu, dar, pe de altă parte, dacă unul dintre soți ar cesiona celuilalt contractul ECDL pentru ca familia respectivă să poată obține un credit mai ridicat, familia respectivă ar pierde până la jumătate din prima de stat dacă ar efectua o cesiune, pierdere care ar fi evitată dacă s-ar lua două credite.

Nu în ultimul rând, greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor art. 312 alin. (2) și (3) din O.U.G. nr. 99/2006 rezultă și din imposibilitatea practică de a se aplica un asemenea sistem.

Având în vedere nelegalitatea abaterilor 1, 4 și 8 și a măsurilor aferente II.1, II.4 și II.8 se impune și anularea măsurilor I.1. și I.2 în mod corespunzător întrucât au un caracter subsecvent celor opt presupuse abateri de la legalitate constatate de Curtea de Conturi.

Considerentele care au fost reținute de către prima instanță cu privire la abaterea de la punctul 3 și măsura aferentă II.3 sunt străine de natura problemei, impunându-se păstrarea soluției și înlocuirea considerentelor cu cele care vor fi indicate în continuare.

Cu titlu preliminar, se menționează faptul că raționamentul primei instanțe apare ca fiind în principiu corect, însă nu răspunde întregii probleme ridicate de către Curtea de Conturi.

Prin constatarea cuprinsă la punctul 3 din Decizie și în măsura aferentă II.3, nemodificată prin Încheiere și pe larg prezentată în capitolul III.3 din Raportul de control, Curtea de Conturi a susținut că A. ar fi încălcat legea deoarece "statul a fost lipsit de dobânda capitalizată în conturile clienților, pe parcursul perioadei contractului de economisire-creditare". În esență, autoritatea de audit susține că în situația în care, din diferite motive, prima de stat este restituită către bugetul de stat, prin intermediul MDRAPFE, banca este obligată să transmită Ministerului inclusiv dobânda aferentă primei de stat.

Așadar, prima instanță a răspuns prin considerentele reținute în sentință numai unui caz particular de restituire a dobânzii, fără a ține seama că ceea ce critică Curtea de Conturi este faptul că în cazul în care pe parcursul executării contractului ECDL, din varii motive, prima de stat nu a mai fost eliberată clientului, ci restituită către Minister, A. ar fi încălcat legea prin remiterea către client a acelei părți din dobânda capitalizată în contul de economisire care corespunde primei de stat.

Cu alte cuvinte, problema restituirii primei de stat către Minister nu se pune exclusiv în situația în care Curtea de Conturi a reținut că A. a procedat nelegal, respectiv în situația în care aceasta a eliberat primele de stat clienților care aveau contracte mai mari de cinci ani, fără a le solicita acestora să justifice folosirea sumelor în scop locativ. Pentru acest caz particular, în mod firesc, nu mai era necesară analizarea argumentației referitoare la dobânzi, întrucât măsura referitoare la debitul principal a fost considerată nelegală.

Însă, potrivit legislației incidente, sunt cazuri în care A. are obligația de a returna prima de stat către Minister (de exemplu, în cazul contractelor din care s-au efectuat plăți anterior expirării termenului de cinci ani, iar clientul nu aduce dovezi justificative privind folosirea banilor în scop locativ). În perioada în care prima de stat stă în contul clientului, aceasta produce dobânzi. Prin urmare, problema s-a pus în legătură cu orice situație în care prima de stat produce dobânzi în contul clientului, iar ulterior, aceasta este transmisă către Minister.

A. a procedat în mod legal prin achitarea dobânzii aferente primei de stat clienților, iar nu prin restituirea acestei sume către Minister, întrucât în legislația aplicabilă nu se prevede expres și nici nu se poate deduce pe cale de interpretare obligația clienților de a returna dobânda aferentă primei de stat. De altfel, acest lucru este recunoscut chiar de Curtea de Conturi (pagina 9, paragraful VII):

"Deși actele normative care reglementează prima de stat nu fac referire la obligația băncii de a restitui către bugetul de stat, odată cu prima de stat și dobânda aferentă, considerăm că A. are obligația legală să reîntregească bugetul de stat cu dobânda netă aferentă primei de stat ce a fost capitalizată în conturile clienților pe durata contractului de economisire și creditare".

În lipsa unei dispoziții exprese, nu este suficientă "considerația" lipsită de orice fundament din decizie pentru a crea o obligație în sarcina băncii și a clientului de a returna statului dobânda capitalizată în contul clientului. În consecință, într-un mod cu totul contrar normelor legale și doar în scopul de a găsi o aparentă justificare normativă, echipa de auditori a propus calificarea primei de stat ca având regimul juridic al unui `contract de împrumut.

De esența împrumutului ca la împlinirea termenului pentru care a fost contractat, împrumutatul să restituie capitalul la care se adaugă în mod corespunzător dobânda. Or, acordarea de către stat a unei subvenții (prima de la stat) pentru stimularea economisirii, în baza unor dispoziții legale, iar nu ale unui contract, nu naște o obligație de plată în sarcina clientului, în sensul art. 2167 C. civ. O asemenea obligație nu a fost stipulată de legiuitor, prin O.U.G. nr. 99/2006, nici în sarcina clientului, nici în cea a băncii.

Faptul că, din diferite motive și în mod excepțional, în cazuri speciale, prima de stat, deși aflată în contul clientului, nu ajunge efectiv să fie utilizată de deponent și este restituită către bugetul de stat, nu poate califica regimul juridic al primei de stat ca fiind un "împrumut" acordat băncii sau clientului. Banca returnează prima de stat numai cu titlu de excepție, în situațiile în care nu au fost îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru ca banca să elibereze clientului prima de stat din contul său. Prima de stat reprezintă o facilitate, un stimulent patrimonial pentru a încuraja participarea la sistemul colectiv de economisire - creditare pentru domeniul locativ; calificarea primei ca fiind un "împrumut" acordat clientului și băncii sfidează orice regulă de interpretare a unei instituții juridice.

Chiar și asumând, prin absurd, că prevederile legislației speciale în domeniul economisirii-creditării s-ar completa cu prevederile legislației generale în materia fructelor civile, se subliniază că în faza de economisire, când prima de stat este blocată în contul clientului, acesta este proprietar de bună-credință al acesteia, astfel încât statul nu este îndreptățit la fructele produse de prima de stat. Potrivit art. 2 alin. (4) din Normele metodologice, prima de stat se adaugă la soldul economisit și devine relevantă pentru calcul dobânzilor bonificate de bancă. În temeiul acestor dispoziții legale, banca aplică dobânda pentru întreaga sumă aflată în cont, inclusiv prima de stat, nu aplică două dobânzi, una pentru prima de stat și alta pentru soldul economisit. La sfârșitul perioadei de economisire, această dobândă, în întregul ei, este virată clienților, ca posesori de bună-credință ai primei de stat. În consecință, este eronată mențiunea din Decizie prin care se arată că "Dobânda aferentă primei de stat restituită bugetului de stat a fost achitată în parte clienților, cealaltă parte rămânând la dispoziția băncii". În realitate, în majoritatea cazurilor întregul cuantum al dobânzii a fost trimis clientului și doar în anumite situații excepționale a rămas la dispoziția băncii.

Mai mult, deși atât O.U.G. nr. 99/2006, cât și Normele Metodologice, reglementează diverse aspecte privind regimul dobânzii aferente primei de stat, acestea nu conțin nicio prevedere care să impună restituirea acesteia împreună cu dobânzile aferente în ipoteza în discuție. Dimpotrivă, articolele 5 alin. (2) și (6) alin. (5) din Normele Metodologice se referă expres la obligația băncii de a reține și restitui către MDRAP doar cuantumul primei de stat, iar nu și dobânzile aferente, obligație înscrisă și în clauza 2.5 din Convenția încheiată de A. cu MDRT (actualmente MDRAPFE).

Dimpotrivă, atunci când s-a intenționat restituirea accesoriilor împreună cu prima de stat, legislația relevantă a impus-o în mod expres; în acest sens, art. 9 alin. (4) din Normele Metodologice impune în mod expres ca, în caz de restituire a primelor de stat încasate necuvenit de către clienți (iar nu a celor pe care banca nu le virează clienților, ci le transmite înapoi, către MDRAP), odată cu primele de stat să se restituie și penalitățile aferente, calculate la nivelul celor datorate pentru executarea cu întârziere a obligațiilor bugetare.

Nu poate fi reținută nici argumentația Curții de Conturi bazată pe principiul "accesorium sequitur principale", întrucât până la momentul în care prima de stat trebuie restituită, clientul are calitatea de posesor de bună-credință. Buna-credință fiind prezumă, o eventuală dobândire a primei în mod nejustificat de către vreun client va trebui să fie analizată de la caz la caz și dovedită corespunzător.

Luând în considerare că, banca a reținut și a plătit periodic, către Statul Român, impozitul datorat de aceștia în considerarea dobânzii la întreaga sumă din cont, inclusiv primele de stat acumulate pe durata cât sumele au fost blocate în cont, soluția "practică" pe care a propus-o Curtea de Conturi în întâmpinarea formulată în fața primei instanțe - restituirea dobânzilor, cu diminuarea impozitului pe venit - dovedește superficialitate în respectarea și aplicarea normelor de drept material și procedural fiscal.

La această soluție se ajunge inclusiv prin raportare la regulile din materia obligațiilor întrucât clientul a dobândit dobânzile aferente primei de stat ca urmare a posesiei de bună-credință. Mai mult decât atât, se pot aplica și normele C. civ. referitoare la restituirea prestațiilor în urma desființării unei obligații ca urmare a îndeplinirii unei condiții rezolutorii. Astfel, potrivit legislației speciale, este necontestat că prima de stat este acordată clientului sub condiția rezolutorie a îndeplinirii de către client a anumitor cerințe (să economisească cel puțin 5 ani sau să se încadreze într-una dintre ipotezele de excepție când poate beneficia de primă cu justificarea utilizării sumei etc.). Numai în situația în care s-a îndeplinit condiția rezolutorie se naște dreptul statului de a solicita restituirea sumelor de bani.

Până la îndeplinirea condiției rezolutorii, moment la care devine scadentă obligația de restituire a primei de stat, clientul este de bună-credință. Cel mult, clientul poate deveni de rea-credință la momentul la care condițiile pentru a fi eliberată prima de stat nu s-au îndeplinit și nici nu pot să se mai îndeplinească (a trecut termenul de 2 ani de justificare, contractul a fost reziliat înainte de 5 ani fără să fi ajuns la repartizare etc.). Dar până la acest moment, deponentul este de bună-credință și, conform dispozițiilor art. 1645 C. civ., dobândește fructele produse de bunul supus restituirii, în fapt, dobândește dobânda capitalizată în contul de economisire.

1.3.2. Prin recursul său pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat casarea, în parte, a hotărârii atacate și rejudecând cauza, respingerea cererii de anulare, în parte, a Deciziei nr. 17/10.12.2015, emisă de Curtea de Conturi - Departamentul II, respectiv a Încheierii nr. 2 din 29 februarie 2016, emisă de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor, în privința abaterilor de la pct. 2, 3, 5, 6 și 7, aferente măsurilor de la pct. II.2, II.3, II.5, II.6, II.7 și măsurilor de la pct. I.1 și I.2 din aceeași decizie.

În motivarea căii de atac exercitate pârâta a susținut următoarele:

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se relevă că o parte importantă din motivarea instanței de fond conține prezentarea susținerilor reclamantei și pârâtei, a unor texte de lege și a unor citate din Expunerea de motive a unui proiect de lege de modificare a O.U.G. nr. 99/2006.

Subsecțiunile alocate măsurilor anulate sunt mult inferioare (sub aspectul volumului și al conținutului) față de secțiunea alocată prezentării situației de fapt și a susținerilor părților (reclamant și pârât).

În plus, este de observat că din motivarea hotărârii lipsește orice fel de analiză a probatoriului administrat, reprezentat de înscrisurile care au stat la baza Raportului de control și la baza Deciziei nr. 17/2015.

Chiar dacă printre textele reproduse de instanța de fond, care constau în citate din expuneri de motive ori texte legale, sunt și câteva intervenții ale acesteia, prin care se pare că se urmărește combaterea apărărilor pârâtei ori însușirea susținerilor reclamantei, se consideră că aceste considerente nu sunt apte să conducă la concluzia că instanța de fond a procedat la o analiză a probatoriului administrat și a apărărilor noastre.

Din considerentele instanței lipsește orice corelare între textele de lege citate și elementele de fapt reținute în actul anulat, în contextul în care obligația motivării hotărârii are ca scop atât înțelegerea raționamentului de către destinatar, cât și posibilitatea reală de a exercita căile de atac prevăzute de lege.

În speță, fundamentându-și soluția pe expuneri de motive ale actelor normative aplicabile ori pe expunerea de motive a unui proiect de lege, instanța de fond s-a îndepărtat de situația de fapt și de drept dedusă judecății și, deopotrivă, de la principiul legalității, prevăzut la art. 2 lit. n) din Legea nr. 94/1992, republicată, potrivit căruia legalitatea înseamnă caracteristica unei operațiuni de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile și care sunt în vigoare la data efectuării acesteia.

În contextul în care instanța de fond a reținut ca fiind esențiale unele considerații existente în Expunerea de motive a unui proiect de lege de modificare a O.U.G. nr. 99/2006, apreciem că acestea sunt străine de pricină și nu au relevanță asupra deficiențelor consemnate în Raportul de control care a stat la baza emiterii Deciziei nr. 17/2015, iar pentru tranșarea problemei litigioase, instanța de fond trebuia să se raporteze numai la actele normative în vigoare.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se arată că hotărârea pronunțată instanței de fond a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În ceea ce privește măsura de la pct. II. 2 din Decizia nr. 17/2015 a Curții de Conturi - Departamentul II:

Abaterea care a stat la baza măsurii de la pct. II.2 din Decizia nr. 17/2015 a Curții de Conturi a fost consemnată la capitolul III.2 din raportul de control și, în esență, vizează acordarea primei de stat clienților băncii, titulari de contracte reziliate sau repartizate după o perioadă de 5 ani sau mai mare de 5 ani de la data încheierii.

Instanței de fond, preluând argumentele reclamantei, a reținut în mod eronat că interpretarea dată de Curtea de Conturi ar fi lipsită de orice fundament și ar fi fost posibilă numai prin adăugare la textul reglementării.

Din analiza dispozițiilor art. 315 alin. (1) din O.U.G. nr. 99/2006 nu se poate ajunge la concluzia arătată de reclamantă întrucât aceasta, nu a avut în vedere integral textul legal și nici nu l-a interpretat în sensul prescris de lege.

În atare situație, este evident că un client al băncii care ar un contract pe o perioadă de minim 5 ani, beneficiază în mod constant de prima de stat (în sensul că i se virează în cont), fără a fi necesară justificarea utilizării în scop locativ a sumei economisite, numai cu condiția de a nu se fi efectuat restituiri totale sau parțiale din sumele economisite înainte de expirarea perioadei stabilite de economisire.

Dacă, pe perioada de economisire stabilită prin contract, clientul economisește, banca solicită anual, în numele său, prima de stat, pe care o varsă în contul acestuia "fără a fi necesară justificarea utilizării în scop locativ a sumei economisite în anul respectiv".

Pentru a stimula economisirea, așa cum se arată și din denumirea Cap. V din O.U.G. nr. 99/2006 (din care face parte art. 315), legiuitorul a considerat ca virarea sumelor din bugetul de stat în conturile titularilor contractelor de economisire și creditare să se facă, prin intermediul băncii, fără a fi necesară justificarea utilizării acestora, în anul în care a fost efectuată cheltuiala de la bugetul de stat.

Beneficiază de prima de stat, în condițiile legii, și clienții cărora li se restituie sumele economisite înainte de expirarea termenului de economisire stabilit prin contractul de economisire-creditare, dar în situațiile expres determinate prin norme.

Din prevederile art. 7 din Normele metodologice, aprobate prin Ordinul nr. 2471/509/2009, rezultă faptul că un client al băncii beneficiază anual de prima de stat, iar acest drept se constituie la finele anului de economisire pentru care s-au efectuat depunerile.

De asemenea, din analiza prevederilor legale sus menționate rezultă că, pe perioada de economisire, anual, prin bugetul MDRAP, prima de stat se plătește, fără să solicite justificarea sumelor virate în conturile clienților în anul respectiv.

În schimb, la restituirea sumelor economisite către clienți, banca are obligația să elibereze prima de stat, numai în situația în care suma economisită, care cuprinde și prima de stat, este utilizată în scop locativ, pe bază de documente justificative.

În cazul în care, contractele au ajuns la repartizare, de asemenea, plata primei de stat se face cu condiția justificării utilizării în scop locativ a sumei economisite.

Din prevederile art. 4 și 5 din Normele metodologice, aprobate prin Ordinul nr. 509/2009, rezultă situații în care clientul poate solicita plata soldului economisit și să beneficieze de prima de stat, în funcție de îndeplinirea sau nu a termenului de economisire:

- dacă clientul solicită restituirea soldului economisit înaintea expirării termenului de economisire stabilit prin contractul de economisire-creditare, atunci acesta "este ținut a face dovada utilizării sumei economisite și/sau a sumei contractate puse la dispoziție, după repartizare, imediat și nemijlocit, numai pentru activități în domeniul locativ, cu documente justificative, conform prevederilor legale în materie și potrivit anexei care face parte integrantă din normele metodologice". Astfel, în această situație, clientul îndeplinește condițiile de repartizare și dorește fie accesarea creditului contractat, fie plata soldului economisit, putând beneficia de prima de stat dacă justifică imediat și nemijlocit utilizarea în scop locativ, cu documente justificative, a sumei economisite.

- dacă clientul solicită restituirea soldului economisit după expirarea termenului de economisire stabilit prin contract, atunci acesta poate justifica utilizarea sumei economisite în termen de 2 ani de la data plății soldului economisit (...), însă doar cu respectarea condițiilor prevăzute la art. 4.

Din prevederile anterior menționate rezultă că există două situații în care se poate solicita plata soldului economisit de către client (înainte de expirarea termenului de economisire, respectiv după expirarea termenului de economisire) și acesta beneficiază de prima de stat acumulată în contul său, însă, în ambele situații posibile, este obligatorie justificarea utilizării în scop locativ a sumei economisite cu documente justificative: imediat și nemijlocit în situația în care clientul nu așteaptă expirarea termenului de economisire prevăzut în contract și solicită plata soldului economisit, respectiv în termen de 2 ani, în situația în care termenul de economisire a fost îndeplinit.

Pornind de la reglementarea sistemului de economisire - creditare în sistem colectiv pentru domeniul locativ rezultă că nu a fost prevăzută vreo durată a termenului minim de economisire, ci numai aceea a termenului minim al contractului de economisire și creditare (de minim 5 ani).

Însă, în cauza, A., în mod nejustificat, a pus semnul egalității între contractul de economisire și creditare cu termen minim de 5 ani și contractul de economisire, cu termen de economisire de minim 5 ani.

În aces