Decizia nr. 16/2019 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 3398/1/2018

Interpretarea art. 227 alin. (8) din Codul de procedură fiscală, cu referire la art. 226 alin. (10) din acelaşi cod, în sensul dacă, în cadrul executării silite a titlurilor executorii – hotărâri judecătoreşti privind despăgubiri civile referitoare la despăgubiri în baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, datorate unor instituţii publice finanţate de la bugetul de stat, care nu cuprind obligaţii de plată a unor dobânzi şi penalităţi de întârziere (ci doar obligaţii de restituire a unor despăgubiri), organele fiscale pot calcula şi stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale (în lipsa unor dispoziţii ale titlului executoriu trimis spre executare), obligaţii de plată accesorii, precum dobânzi şi penalităţi de întârziere”. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, care a fost comunicat, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţilor; se arată, de asemenea, că la dosar au fost ataşate răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în sensul că nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării, precum şi răspunsurile instanţelor naţionale în legătură cu acestea. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunilor de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării 1. Curtea de Apel Galaţi – Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 6 decembrie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 3.521/91/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu următoarelor chestiuni de drept: „1. Interpretarea art. 226 alin. (1) şi (3) din Codul de procedură fiscală, în sensul dacă o hotărâre judecătorească în materie civilă, pronunţată în favoarea unei instituţii publice finanţate de la bugetul de stat, precum Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, este asimilată, în faza executării silite, unui titlu executoriu în materie fiscală [creanţa din titlu devenind «creanţa fiscală», la care se referă art. 226 alin. (1) din Codul de procedură fiscală] sau unui titlu executoriu referitor la creanţe bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale [creanţa din titlu devenind «creanţa bugetară rezultată din raporturi juridice contractuale», la care se referă art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală]. 2. Interpretarea art. 227 alin. (8) din Codul de procedură fiscală, cu referire la art. 226 alin. (10) din acelaşi cod, în sensul dacă, în cadrul executării silite a titlurilor executorii – hotărâri judecătoreşti privind despăgubiri civile referitoare la despăgubiri în baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, datorate unor instituţii publice finanţate de la bugetul de stat, care nu cuprind obligaţii de plată a unor dobânzi şi penalităţi de întârziere (ci doar obligaţii de restituire a unor despăgubiri), organele fiscale pot calcula şi stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale (în lipsa unor dispoziţii ale titlului executoriu trimis spre executare), obligaţii de plată accesorii, precum dobânzi şi penalităţi de întârziere”. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina A. Acţiunea 2. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Vrancea – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal cu nr. 3.521/91/2017 reclamanţii A şi B au chemat în judecată pe pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice (D.G.R.F.P.) Galaţi, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice (A.J.F.P.) Vrancea, solicitând anularea deciziilor nr. 3.930.158.289.391 şi nr. 3.930.158.296.320 din 6.04.2017 şi a adreselor nr. 3.858 şi nr. 3.859 din 31.05.2017 şi să se constate că nu datorează sumele pretinse cu titlu de dobânzi şi penalităţi de întârziere.

Reclamanţii au susţinut că prin cele două decizii s-au calculat în sarcina lor dobânzi şi penalităţi de întârziere pentru creanţa principală, care este nefiscală şi care a fost stabilită prin Sentinţa civilă nr. 6.816/2014 a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, menţinută prin Decizia civilă nr. 180/2015 a Tribunalului Bucureşti, pronunţată în Dosarul nr. 9.051/300/2014, hotărâri judecătoreşti prin care s-a dispus întoarcerea executării silite pentru suma de 195.997 lei, încasată de reclamanţi cu titlu de despăgubire în baza unei decizii emise de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor (A.N.R.P.).

Au arătat, de asemenea, că hotărârea judecătorească de întoarcere a executării silite nu este nici titlu de creanţă fiscală şi nici titlu executoriu în materie fiscală, iar obligaţiile accesorii calculate sunt ilegale, neavând la bază un act administrativ fiscal şi nici raporturi de natură fiscală, motiv pentru care şi deciziile sunt lovite de nulitate absolută.

Au fost depuse ca probe înscrisuri şi au fost invocate dispoziţiile art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare (Codul de procedură fiscală sau Legea nr. 207/2015).

Prin întâmpinare, pârâta D.G.R.F.P. Galaţi a solicitat respingerea contestaţiei ca neîntemeiată, susţinând că sumele contestate au fost calculate legal, potrivit art. 173 alin. (2) şi art. 226 alin. (10) din Codul de procedură fiscală. B. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 168 din 1 martie 2018, Tribunalul Vrancea – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal a admis contestaţia, a anulat deciziile nr. 3.930.158.289.391 din 6.04.2017 şi nr. 3.930.158.296.320 din 6.04.2017, precum şi înscrisul nr. 3.859 din 31.05.2017 şi a constatat că reclamanţii nu datorează dobânzi şi penalităţi de întârziere.

Instanţa de judecată a invocat dispoziţiile art. 1 pct. 11 şi 12 din Codul de procedură fiscală, care definesc „creanţa fiscală principală” şi, respectiv, „creanţa fiscală accesorie”, reţinând că pârâta a pus în sarcina reclamanţilor sume calculate cu titlu de dobânzi şi penalităţi de întârziere aferente sumelor pentru care s-a dispus întoarcerea executării silite, prin Sentinţa civilă nr. 6.816/2014 a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, pronunţată în Dosarul nr. 9.051/300/2014 şi rămasă definitivă prin respingerea recursului prin Decizia civilă nr. 180/R/2015 a Tribunalului Bucureşti.

Prima instanţă a reţinut că suma pentru care s-a dispus întoarcerea executării reprezintă despăgubiri datorate reclamanţilor de către A.N.R.P., dar faţă de care s-au anulat formele de executare silită în cadrul unei contestaţii la executare. Ca atare, nu este vorba despre o sumă datorată cu titlu de impozit, taxă sau contribuţie socială, ci de o sumă ce rezultă din raporturi juridice civile, împrejurare care împiedică calcularea de sume cu caracter accesoriu, în sensul definiţiei prevăzute de art. 1 pct. 11 şi 12 din Codul de procedură fiscală. C. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâta, criticând-o pentru nelegalitate şi invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, în dezvoltarea căruia a susţinut următoarele:

Executarea silită a titlurilor executorii – hotărâri judecătoreşti privind creanţe bugetare – se face potrivit procedurii fiscale, conform Deciziei nr. 66 din 2 octombrie 2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 969 din 7 decembrie 2017).

Bugetul general consolidat reprezintă ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, incluzând bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul general centralizat al unităţilor administrativ- teritoriale, bugetul Trezoreriei Statului, bugetul instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor sociale de stat şi din bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi a căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, precum şi ale altor entităţi clasificate în administraţia publică, agregate, consolidate şi ajustate conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 21 mai 2013 privind Sistemul european de conturi naţionale şi regionale din Uniunea Europeană (publicat în Jurnalul Oficial, seria L, nr. 174 din 26.06.2013) [Regulamentul (UE) nr. 549/2013], pentru a forma un întreg.

Potrivit art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, „Executarea silită a creanţelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale se efectuează în baza hotărârii judecătoreşti sau a altui înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu”.

Creanţa datorată A.N.R.P., obiect al executării silite în dosarul organului fiscal, constă în plata unei sume de bani menţionate în titlul executoriu, reprezentând un venit propriu al acesteia care se varsă în bugetul instituţiei publice, în raport cu dispoziţiile art. 220 şi art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015.

În acest context, chiar dacă nu este vorba despre o creanţă fiscală, aşa cum s-a reţinut corect, de altfel, în sentinţa recurată, obligaţia datorată instituţiei publice constituie o creanţă bugetară, în privinţa executării căreia sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 207/2015, inclusiv cu privire la calculul de accesorii datorate pentru neplata la scadenţă a creanţei bugetare principale.

În consecinţă, fiind în discuţie încasarea unei creanţe bugetare datorate în temeiul unui raport juridic civil şi stabilite printr-o hotărâre a instanţei de judecată, care se face venit la bugetul consolidat al statului, executarea silită urmează să se realizeze prin intermediul organelor fiscale, ca organe de executare silită ale statului, şi potrivit procedurii fiscale reglementate de Codul de procedură fiscală.

Pe lângă atribuţiile legate de administrarea creanţelor fiscale, organele fiscale au, potrivit dispoziţiilor legale, şi un rol secundar, ca organe de executare silită pentru creditorii bugetari.

Astfel, distinct de creanţele fiscale, organul fiscal poate recupera şi creanţe bugetare, iar, conform art. 226 din Legea nr. 207/2015, executarea se va desfăşura de către acesta în cazul instituţiilor publice finanţate total sau parţial de la bugetul de stat, al instituţiilor publice finanţate din venituri proprii, al instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul local, precum şi al instituţiilor publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale sau a subdiviziunilor acestora.

Rezultă că nu are relevanţă dacă se execută creanţe bugetare sau creanţe fiscale, atât timp cât suma încasată se varsă la bugetul de stat, în ambele situaţii executarea silită urmând să se realizeze de către executorii fiscali menţionaţi în art. 220 din Legea nr. 207/2015 şi potrivit procedurii fiscale, aşa încât nu există nicio justificare rezonabilă de a înlătura aplicarea dispoziţiilor ce reglementează calculul de accesorii fiscale.

De altfel, aceste prevederi sunt în armonie cu cele ale Codului de procedură civilă, care a eliminat din competenţa executorilor judecătoreşti executarea silită a veniturilor bugetului general consolidat.

Ca urmare a transmiterii de către A.N.R.P. a hotărârii judecătoreşti ce reprezintă titlu executoriu, autoritatea recurentă a procedat la înregistrarea acesteia şi a creanţei bugetare în evidenţa fiscală pe plătitori, aşa încât suma în litigiu este un venit al bugetului de stat, care se execută de către organele de executare din cadrul unităţilor subordonate A.N.A.F., potrivit regulilor din Codul de procedură fiscală, care prevăd că, pentru neîndeplinirea obligaţiilor de plată principale la scadenţă, contribuabilii datorează statului, după acel termen, dobânzi şi penalităţi de întârziere. D. Prin întâmpinarea formulată, intimaţii au arătat următoarele:

Organul fiscal nu putea emite decizii de calcul al accesoriilor, întrucât creanţa este civilă, şi nu fiscală, nefiind aplicabile dispoziţiile art. 173 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, iar titlul pus în executare în speţă nu instituie o obligaţie în sarcina intimaţilor cu privire la plata unor dobânzi/penalităţi de întârziere, pentru a fi incidente dispoziţiile art. 227 alin. (8) din acelaşi cod.

Cum titlul executoriu priveşte strict suma de 195.997 lei, fără alte sume suplimentare, recurenta nu putea executa în virtutea dispoziţiilor art. 226 alin. (10) decât această sumă, nu şi alte sume la care titlul executoriu nu se referă, iar creanţa nu derivă din lege, nefiind una fiscală, lucru recunoscut de recurentă şi confirmat de instanţa de judecată, cu putere de lucru judecat.

În cauză, creanţa principală reprezintă despăgubiri în baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 10/2001), iar recurenta ori A.N.R.P. nu deţine un titlu de creanţă fiscală privind suma principală, sentinţa civilă a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti neconstituind un titlu de creanţă, ci un titlu executoriu între intimaţi şi A.N.R.P. privind o creanţă civilă.

Deşi invocă dispoziţiile art. 173 alin. (1) din Legea nr. 207/2015, recurenta nu are în vedere că, în cauză, creanţa principală nu este de natură fiscală, neîncadrându-se în definiţia dată de dispoziţiile art. 1 pct. 28 din aceeaşi lege.

Recurenta trebuia să aibă în vedere dispoziţiile art. 226 alin. (1) şi (3) din Codul de procedură fiscală, aplicabile în cauză.

Codul de procedură fiscală şi alte legi speciale nu fac referire la posibilitatea executării unor titluri executorii în materie civilă de către organele de executare din cadrul A.N.A.F., pentru a da posibilitatea emiterii de decizii pentru accesorii la creanţe civile.

Dacă titlul executoriu ar fi instituit obligaţia unor dobânzi sau penalităţi de întârziere, fără cuantificarea acestora, recurenta avea posibilitatea calculării lor printr-un proces-verbal, potrivit art. 227 alin. (8) din Legea nr. 207/2015. Recurenta nu poate emite din proprie iniţiativă titluri de creanţă pentru obligaţii accesorii, în baza normelor de drept fiscal, în condiţiile în care natura accesoriilor urmează soarta obligaţiei principale, neputându-se transforma natura civilă a unei creanţe, în cursul executării silite, după ce 15 ani a fost vorba de o natură civilă a creanţei principale. O creanţă principală civilă nu poate genera obligaţii accesorii fiscale, accesoriile impunându-se a fi stabilite la cererea creditorului, şi nu a organului de executare, în baza normelor de drept civil, şi nu a celor în materie fiscală. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Codul de procedură fiscală: „Art. 226. – Titlul executoriu şi condiţiile pentru începerea executării silite (1) Executarea silită a creanţelor fiscale se efectuează în temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor prezentului cod de către organul de executare silită competent potrivit art.

(…) (3) Executarea silită a creanţelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale se efectuează în baza hotărârii judecătoreşti sau a altui înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu. (…) (10) Instituţiile publice finanţate total sau parţial de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi bugetul asigurărilor pentru şomaj, după caz, care nu au organe de executare silită proprii, transmit titlurile executorii privind venituri ale bugetului general consolidat, spre executare silită, organelor fiscale din subordinea A.N.A.F. Sumele astfel realizate se fac venit la bugetul de stat. (…) Art. 227. – Reguli privind executarea silită (…) (8) În cazul în care prin titlul executoriu sunt prevăzute, după caz, creanţe fiscale accesorii sau alte sume, fără să fi fost stabilit cuantumul acestora, ele se calculează de către organul de executare silită şi se consemnează într-un proces-verbal care constituie titlu executoriu, care se comunică debitorului. (…)” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept A. Intimaţii-reclamanţi, reluând argumentele invocate în întâmpinarea la recursul formulat, au arătat că, în virtutea dispoziţiilor art. 226 alin. (10) din Codul de procedură fiscală, executorii fiscali nu pot executa decât în limita dispoziţiilor din titlul executoriu trimis spre executare de instituţiile publice care nu au organe proprii de executare şi nu au competenţa, în calitate de organ de executare, de a calcula şi stabili accesorii fiscale dacă titlul executoriu nu prevede o asemenea obligaţie în sarcina debitorului, iar natura creanţei nu se poate schimba în cursul executării silite, ea păstrându-şi natura potrivit raportului juridic născut prin titlul executoriu trimis spre executare. 30. Înscrierea unei despăgubiri civile în evidenţele organului fiscal, ca organ de executare, nu schimbă natura creanţei civile în creanţă bugetară sau fiscală, iar dispoziţiile art. 227 alin. (8) din Codul de procedură fiscală fac posibilă calcularea dobânzilor şi penalităţilor de întârziere prin proces-verbal în cadrul executării titlului executoriu trimis spre executare, dacă acesta cuprinde astfel de obligaţii fără a fi individualizate, şi nu dau posibilitatea emiterii unui titlu de creanţă/executoriu din oficiu.

Natura creanţei trebuie să aibă în vedere raportul juridic care a generat obligaţia de plată a creanţei, şi nu calitatea uneia dintre părţi ori fondul finanţării instituţiei publice. Cu titlu exemplificativ, intimaţii menţionează o hotărâre în materia drepturilor salariale între un angajat al instituţiei publice şi instituţia publică care nu are organe proprii de executare, arătând că aceasta nu poate schimba natura creanţei la care se referă hotărârea doar în considerarea calităţii uneia dintre părţi şi a fondului din care s-a efectuat plata. B. Recurenta-pârâtă nu şi-a exprimat punctul de vedere cu privire la problemele de drept supuse dezlegării, altul decât cel care rezultă din motivele şi argumentele invocate în recursul formulat. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru declanşarea acestei proceduri.

În acest sens a arătat că de lămurirea modului de interpretare a dispoziţiilor legale menţionate depinde soluţionarea pe fond a cauzei, întrucât obiectul litigiului îl constituie cererea reclamanţilor de anulare a deciziilor contestate, motivat de faptul că nu datorează dobânzi şi penalităţi de întârziere, deoarece creanţa principală nu este fiscală, ci civilă, şi că problemele de drept enunţate sunt noi, întrucât asupra lor Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre, şi nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Instanţa de trimitere a început prin a invoca propria jurisprudenţă cu privire la aspectele ce formează obiectul sesizării, arătând că, prin Decizia nr. 1.256 din 29 mai 2018, Curtea de Apel Galaţi, admiţând recursul formulat în cauza respectivă, a casat sentinţa atacată şi, rejudecând, a admis în parte contestaţia, anulând deciziile contestate de reclamanţi, în parte, în privinţa accesoriilor aferente sumei de 9.330,14 lei reprezentând cheltuieli de executare. Cauza avea ca obiect contestaţia formulată de aceiaşi reclamanţi precum în litigiul în care a fost admisă sesizarea supusă analizei de faţă, în contradictoriu cu pârâta D.G.R.F.P. Galaţi – A.J.F.P. Vrancea, motivele invocate fiind, de asemenea, aceleaşi.

A mai arătat instanţa de trimitere că pe rolul acesteia se află, în curs de soluţionare a recursului, şi alte dosare privind aceleaşi părţi, în care se pun aceleaşi probleme de drept şi în care instanţa de fond a pronunţat soluţii diferite (dosarele nr. 2.070/91/2017 şi nr. 647/91/2018).

Pe fondul problemelor de drept invocate, completul care a formulat sesizarea a opinat că o astfel de creanţă, ca cea care a generat litigiul în cauza în care a fost formulată sesizarea, este o creanţă fiscală, întrucât, potrivit art. 226 alin. (10) din Codul de procedură fiscală, instituţiile publice finanţate total sau parţial de la bugetul de stat, care nu au organe de executare silită proprii, cum este şi cazul A.N.R.P., transmit titlurile executorii privind venituri ale bugetului general consolidat, spre executare silită, organelor fiscale din subordinea A.N.A.F., sumele astfel realizate făcându-se venit la bugetul de stat.

De asemenea a susţinut instanţa de trimitere, interpretarea art. 227 alin. (8), cu referire la art. 226 alin. (10) din Codul de procedură fiscală, trebuie făcută în sensul că, în cadrul executării silite a titlurilor executorii de natura celui în discuţie – hotărâri judecătoreşti privind despăgubiri civile acordate în baza Legii nr. 10/2001 unor instituţii publice finanţate de la bugetul de stat – care nu cuprind obligaţii de plată a unor dobânzi şi penalităţi de întârziere (ci doar obligaţii de restituire a unor despăgubiri), organele fiscale pot calcula şi stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale (în lipsa unor dispoziţii ale titlului executoriu trimis spre executare), obligaţii de plată accesorii, precum dobânzi şi penalităţi de întârziere, conform dispoziţiilor art. 173 alin. (1) din acelaşi cod.

În schimb, dacă în componenţa creanţei principale sunt incluse şi cheltuieli de executare, devin aplicabile prevederile art. 173 alin. (2) din Codul de procedură fiscală, potrivit cărora „Nu se datorează dobânzi şi penalităţi de întârziere pentru sumele datorate cu titlu de amenzi de orice fel, obligaţii fiscale accesorii stabilite potrivit legii, cheltuielile de executare silită, cheltuieli judiciare, sumele confiscate, precum şi sumele reprezentând echivalent în lei al bunurilor şi sumelor confiscate care nu sunt găsite la locul faptei”. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie A. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017, pronunţată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 969 din 7 decembrie 2017, a admis sesizarea formulată de Tribunalul Bacău – Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal şi, în interpretarea dispoziţiilor art. 623 din Codul de procedură civilă, raportat la art. 220 alin. (3) şi (5) şi art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, art. 3 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 273/2006), şi art. 3 pct. 18 din Legea responsabilităţii fiscal- bugetare nr. 69/2010, republicată (Legea nr. 69/2010), a stabilit că „Executarea silită a titlurilor executorii – hotărâri judecătoreşti privind creanţe bugetare, datorate în temeiul unor raporturi juridice contractuale care se fac venit la bugetul consolidat al statului, se realizează prin executori fiscali, ca organe de executare silită ale statului”.

Instanţa supremă a reţinut în considerentele deciziei mai sus menţionate următoarele: „61. În consecinţă, fiind în discuţie încasarea unei creanţe bugetare datorate în temeiul unui raport juridic contractual şi stabilite printr-o hotărâre judecătorească, care se face venit la bugetul consolidat al statului, executarea silită urmează să se realizeze prin intermediul organelor fiscale, ca organe de executare silită ale statului. 62. Pe lângă atribuţiile legate de administrarea creanţelor fiscale, organele fiscale au, potrivit dispoziţiilor legale, şi un rol secundar, ca organe de executare silită pentru creditorii bugetari. 63. Distinct de creanţele fiscale, organul fiscal poate recupera şi creanţe bugetare, iar, conform art. 226 din Legea nr. 207/2015, executarea se va desfăşura de către acesta în cazul instituţiilor publice finanţate total sau parţial de la bugetul de stat, al instituţiilor publice finanţate din venituri proprii, al instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul local, precum şi al instituţiilor publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale sau a subdiviziunilor acestora. 64. În acest fel, bugetul instituţiilor menţionate nu va fi grevat de cheltuielile de executare, pe care le implică o executare prin executor judecătoresc, atât timp cât au la dispoziţie această variantă lipsită de costuri şi fără consecinţe negative, în cazul unui control al Curţii de Conturi care să vizeze eficienţa, economicitatea, legalitatea şi regularitatea operaţiunilor desfăşurate de respectiva instituţie. 65. În consecinţă, nu are relevanţă că se execută creanţe bugetare care se varsă la bugetul local sau creanţe bugetare care se varsă la bugetul de stat, în ambele situaţii executarea silită urmând să se realizeze de către executorii fiscali menţionaţi în art. 220 din Legea nr. 207/2015. 66. Dispoziţiile art. 226 alin. (10) şi (11) din Legea nr. 207/2015 oferă soluţii şi pentru situaţia în care unităţile administrativ-teritoriale nu dispun de executori fiscali, în acest caz ele urmând să transmită titlurile executorii privind veniturile proprii spre executare silită organelor fiscale din subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală ori organelor fiscale ale unităţilor administrativ-teritoriale, în cadrul cărora există executori fiscali. 67. Argumente în susţinerea acestei interpretări se regăsesc în expunerea de motive la proiectul actului normativ – Legea nr. 207/2015, unde se precizează că, la fel ca şi în textul vechiului Cod de procedură fiscală (Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003), normele sale nu se aplică creanţelor rezultate din raporturi juridice contractuale, cu excepţia redevenţelor miniere, petroliere şi a redevenţelor din contractele încheiate de Agenţia Domeniilor Statului. 68. Pentru creanţele rezultate din raporturi juridice contractuale [spre exemplu: chirii, redevenţe, altele decât cele prevăzute la art. 2 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 207/2015; dividendele cuvenite statului/unităţilor administrativ-teritoriale ca urmare a deţinerii de acţiuni la diverse societăţi comerciale] sunt aplicabile prevederile dreptului comun în ceea ce priveşte regimul juridic, mai puţin recuperarea pe calea executării silite. 69. Această din urmă activitate a fost dată în competenţa executorilor fiscali (din Agenţia Naţională de Administrare Fiscală sau ai unităţilor administrativ-teritoriale), care efectuează executarea silită în baza titlului executoriu obţinut în condiţiile dreptului comun, însă după regulile corespunzătoare din Legea nr. 207/2015.” B. La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problemele de drept supuse dezlegării, numai unele dintre acestea transmiţând şi jurisprudenţă.

Din analiza punctelor de vedere/opiniilor exprimate de instanţe şi, după caz, a hotărârilor transmise de acestea se desprind următoarele orientări: a) în ceea ce priveşte prima problemă: (i) o hotărâre judecătorească în materie civilă privind o instituţie publică finanţată de la bugetul de stat nu poate fi asimilată, în faza executării silite, unui titlu executoriu în materie fiscală sau unui titlu referitor la creanţe bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale.

În sprijinul acestei orientări s-a arătat că stabilirea naturii creanţei trebuie să aibă în vedere natura raportului juridic care a generat obligaţia de plată a creanţei, şi nu calitatea uneia dintre părţi. Hotărârea judecătorească în materie civilă nu poate fi asimilată unui titlu în materie fiscală, creanţa din titlu nedevenind una fiscală, dată fiind natura legală a acestui din urmă tip de creanţe.

Organul de executare – care poate fi executorul fiscal, dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 628 alin. (2) din Codul de procedură civilă – poate calcula dobânzi, nu şi penalităţi de întârziere, iar dobânda va fi cea legală, nu cea fiscală; creanţa constă în despăgubirile civile acordate eronat unor persoane particulare şi hotărârea judecătorească ce stabileşte obligaţia de restituire a acestora constituie un titlu executoriu privind venituri la bugetul general consolidat, nefiind necesar, pentru a fi pusă în executare de organele de executare fiscală, să rezulte din raporturi juridice contractuale.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia de principiu în acest sens, următoarele instanţe: – Curtea de Apel Craiova (Decizia nr. 2.461/2018), tribunalele Sibiu (Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal), Galaţi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), Bihor (Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal), Vrancea şi Argeş, Judecătoria Focşani (Secţia civilă – sentinţele nr. 3.485 din 23.04.2018 şi nr. 7.434 din 15.11.2018, nedefinitive), Judecătoria Babadag, care apreciază că şi procedura de executare este supusă regulilor de drept comun; (ii) o hotărâre judecătorească în materie civilă, pronunţată în favoarea unei instituţii publice finanţate de la bugetul de stat, este asimilată, în faza executării silite, unui titlu executoriu referitor la creanţe bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale, potrivit art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală.

S-a arătat în sprijinul acestei orientări că, în raport cu definiţiile creanţei bugetare şi ale creanţei fiscale din cuprinsul art. 1 din Codul de procedură fiscală, prin hotărârile judecătoreşti pronunţate în litigii de drept privat în materie civilă nu sunt constatate creanţe fiscale privind perceperea impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale, precum şi dreptul contribuabilului la restituirea sumelor plătite fără a fi datorate şi la rambursarea sumelor cuvenite, în situaţiile şi condiţiile prevăzute de lege, nici accesorii ale acestora, ci creanţe derivate din raporturi juridice de drept privat, civile, fiind deci exclus ca o hotărâre judecătorească civilă să fie asimilată în faza executării silite unui titlu de creanţă fiscală.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens, tribunalele Hunedoara, Bacău (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 952 din 23.08.2018, definitivă), Ilfov, Teleorman, Giurgiu, Brăila (sentinţele nr. 98 din 16.02.2018 şi nr. 114 din 21.02.2017) şi Botoşani (Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 236 din 16.03.2018); (iii) hotărârea judecătorească în materie civilă, pronunţată în favoarea unei instituţii publice finanţate de la bugetul de stat, precum Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, este asimilată, în faza executării silite, unui titlu executoriu în materie fiscală, creanţa din titlu devenind „creanţă fiscală”, în sensul art. 226 alin. (1) din Codul de procedură fiscală.

S-a arătat că Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor face parte din categoria instituţiilor publice finanţate total sau parţial de la bugetul de stat şi nu are organe de executare silită proprii, ceea ce înseamnă că titlurile executorii privind venituri ale bugetului general consolidat se transmit spre executare silită organelor fiscale din subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, conform art. 226 alin. (10) din Codul de procedură fiscală, care menţionează, în partea finală, că sumele astfel realizate se fac venit la bugetul de stat, excepţie făcând cheltuielile de executare, conform art. 173 alin. (2) din Legea nr. 207/2015.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanţe: – Curtea de Apel Galaţi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 1.256 din 29.05.2018), tribunalele Bucureşti, Neamţ (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Ialomiţa, Brăila (sentinţele nr. 98 din 16.02.2018 şi nr. 114 din 21.02.2017), Suceava şi Vrancea (Decizia nr. 262 bis din 18.04.2018) şi Judecătoria Hârşova. b) în ceea ce priveşte cea de-a doua problemă: (i) interpretarea art. 227 alin. (8) din Codul de procedură fiscală, cu referire la art. 226 alin. (10) din acelaşi cod, trebuie făcută în sensul că organele fiscale nu pot calcula şi stabili, din oficiu, obligaţii accesorii.

În cadrul executării silite a hotărârilor judecătoreşti privind despăgubiri civile acordate în baza Legii nr. 10/2001, datorate unor instituţii publice finanţate de la bugetul de stat, care nu cuprind obligaţii de plată a unor dobânzi şi penalităţi de întârziere (ci doar obligaţii de restituire a unor despăgubiri), organele fiscale nu pot calcula şi stabili, din oficiu, prin titluri executorii fiscale (în lipsa unor dispoziţii ale titlului executoriu trimis spre executare), obligaţii de plată accesorii, precum dobânzi şi penalităţi de întârziere.

Aceasta, întrucât obligaţia principală are altă natură, respectiv civilă, independent de faptul că în vederea executării silite este asimilată unei creanţe bugetare. Textul art. 227 alin. (8) din Codul de procedură fiscală face referire la creanţe fiscale accesorii, or, faţă de distincţia între creanţe fiscale şi creanţe bugetare se impune a se limita dreptul organului fiscal de a calcula creanţe fiscale accesorii doar la ipotezele în care creanţa principală este fiscală.

Neexecutarea la termen a unor creanţe civile (asimilate unor creanţe bugetare doar în faza executării silite) dă dreptul la recuperarea prejudiciului prin acordarea dobânzii legale penalizatoare, această măsură fiind una ulterioară şi de competenţa instanţei de judecată, întrucât obligaţia principală a fost stabilită pe cale judiciară şi tot pe această cale urmează să fie stabilite şi obligaţiile accesorii.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia de principiu în acest sens, următoarele instanţe: – Curtea de Apel Craiova (Decizia nr. 1.750 din 9.05.2018), tribunalele Sibiu (Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal), Hunedoara, Neamţ (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Bacău (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal – Decizia nr. 952 din 23.08.2018, definitivă), Ilfov, Teleorman, Giurgiu şi Bihor (Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal); judecătoriile Hârşova şi Focşani (Secţia civilă – sentinţele nr. 3.485 din 23.04.2018 şi nr. 7.434 din 15.11.2018, nedefinitive); (ii) în cadrul executării silite a hotărârilor judecătoreşti privind despăgubiri civile acordate în baza Legii nr. 10/2001, datorate unor instituţii publice finanţate de la bugetul de stat, care nu cuprind obligaţii de plată a unor dobânzi şi penalităţi de întârziere (ci doar obligaţii de restituire a unor despăgubiri), organele fiscale pot calcula şi stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale, obligaţii de plată accesorii, precum dobânzi şi penalităţi de întârziere.

S-a arătat, în această opinie, că, fiind venit la bugetul de stat care se execută de către organele de executare din cadrul unităţilor subordonate Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, creanţa principală este purtătoare de accesorii – dobânzi şi penalităţi de întârziere, în caz de neachitare la scadenţă de către debitor, potrivit art. 173 alin. (1) din Codul de procedură fiscală.

S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanţe: – tribunalele Bucureşti, Neamţ (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Ialomiţa, Brăila (sentinţele nr. 98 din 16.02.2018 şi nr. 114 din 21.02.2017) şi Suceava (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) şi Judecătoria Hârşova. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Pronunţându-se asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 142 alin. (6) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003), care au fost preluate în art. 227 alin. (8) din Legea nr. 207/2015, instanţa de contencios constituţional a statuat că acestea sunt conforme Legii fundamentale, reţinând următoarele: „Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că, în ceea ce priveşte art. 142 alin. (6) din Codul de procedură fiscală, textul se referă la o operaţiune strict contabilă, şi anume calcularea de către organul de executare a cuantumului exact al dobânzilor, penalităţilor, majorărilor etc., luând în considerare nivelul prevăzut în titlul executoriu şi întinderea în timp a acestor accesorii. Aşadar, organul de executare nu stabileşte noi impozite şi taxe sau accesorii, ci doar le actualizează potrivit titlului executoriu existent. De altfel, Codul de procedură fiscală, la capitolul II cu denumirea «Stingerea creanţelor fiscale prin plată, compensare şi restituire», instituie şi reglementează procedura de stingere, compensare şi restituire a creanţelor statului sau unităţilor administrativ-teritoriale ori subdiviziunilor acestora ce reprezintă impozite, taxe, contribuţii şi alte sume datorate bugetului, nefiind necesară în acest caz o hotărâre judecătorească.” (Decizia nr. 150 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 314 din 6 mai 2011) VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 14/C/53/III-5/2019 din 14.01.2019, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, faţă de dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, sunt întrunite condiţiile pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, pe fondul problemelor de drept supuse dezbaterii fiind propusă următoarea soluţie: – în interpretarea art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, prin raportare la alin. (1) al aceluiaşi articol, o hotărâre judecătorească în materie civilă, referitoare la restituirea despăgubirilor acordate în baza Legii nr. 10/2001, pronunţată în favoarea unei instituţii publice finanţate de la bugetul de stat, precum Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, este asimilată, în vederea executării, unui titlu executoriu referitor la creanţe bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale; – în interpretarea art. 226 alin. (10) din Legea nr. 207/2015, prin raportare la art. 227 alin. (8) din aceeaşi lege, în cadrul executării silite a creanţelor datorate unor instituţii publice finanţate de la bugetul de stat, prevăzute de hotărâri judecătoreşti care nu cuprind obligaţii de plată a unor dobânzi şi penalităţi de întârziere, organele fiscale nu pot calcula şi stabili din oficiu, prin titluri executorii fiscale (în lipsa unor dispoziţii ale titlului executoriu trimis spre executare), obligaţii fiscale accesorii, precum dobânzi şi penalităţi de întârziere. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorii- raportori şi chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele: A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond” trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele.

Aceste condiţii de admisibilitate sunt întrunite în legătură cu sesizarea analizată.

Astfel, se constată că litigiul în legătură cu care a fost formulată sesizarea este în curs de judecată, titularul sesizării (Curtea de Apel Galaţi – Secţia contencios administrativ şi fiscal), învestit cu calea de atac a recursului, urmează să soluţioneze cauza în ultimă instanţă, prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti care, potrivit art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă, raportat la art. 281 din Legea nr. 207/2015, art. 10 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004) şi art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, este definitivă.

De asemenea, cauza care face obiectul judecăţii în recurs se află în competenţa legală a unui complet de judecată al Curţii de Apel Galaţi – Secţia contencios administrativ şi fiscal, învestit să o soluţioneze; litigiul are ca obiect o cerere de anulare a deciziilor A.J.F.P. Vrancea – D.G.R.F.P. Galaţi, prin care se calculează dobânzi şi penalităţi în procedura de executare silită fiscală, ceea ce conferă competenţă curţii de apel să judece în ultimă instanţă.

Este îndeplinită şi condiţia referitoare la relaţia dintre dezlegarea dată chestiunii de drept şi soluţionarea pe fond a cauzei. Astfel, constituie o critică principală în calea de atac a recursului modalitatea în care prima instanţă a făcut interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 226 alin. (1) şi (3) şi art. 227 alin. (8) din Codul de procedură fiscală, prin referire la art. 226 alin. (10) din acelaşi cod, în legătură cu natura creanţei (a unui titlu executoriu reprezentat de o hotărâre judecătorească în materie civilă, pronunţată în favoarea unei instituţii publice finanţate de la bugetul de stat, precum A.N.R.P.), precum şi cu împrejurarea dacă, în cadrul executării silite a unor asemenea titluri executorii – hotărâri judecătoreşti care privesc restituirea unor despăgubiri acordate în baza Legii nr. 10/2001 şi care nu cuprind obligaţii de plată a unor dobânzi şi penalităţi de întârziere (ci doar obligaţia de restituire a despăgubirilor), organele fiscale pot stabili şi calcula din oficiu, prin titluri executorii fiscale, obligaţii de plată accesorii, precum dobânzi şi penalităţi de întârziere.

Totodată, se constată a fi îndeplinită şi cerinţa noutăţii chestiunii de drept supuse interpretării, care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiţie distinctă de admisibilitate. Astfel, legislaţia care a suscitat interpretări diferite este relativ recentă, iar examenul jurisprudenţial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o practică unitară şi constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situaţie care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariţiei unei jurisprudenţe neunitare.

Problema de drept ce se solicită a fi dezlegată are un caracter real şi serios, opiniile divergente în materie, întemeiate pe argumente derivând din interpretarea coroborată a aceloraşi texte de lege, conferind chestiunii litigioase un grad suficient de mare de dificultate.

Textul art. 519 din Codul de procedură civilă mai prevede condiţia ca Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile sau să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Analizând îndeplinirea acestei condiţii, se constată că, în legătură cu interpretarea dispoziţiilor art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronunţat prin Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017, însă exclusiv din perspectiva competenţei executorilor fiscali, ca organe de executare silită ale statului în ceea ce priveşte executarea silită a titlurilor executorii – hotărâri judecătoreşti privind creanţe bugetare datorate în temeiul unor raporturi juridice contractuale care se fac venit la bugetul consolidat al statului, un aspect distinct de cel ce constituie obiect al prezentei sesizări.

În concluzie, se reţine că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra problemelor de drept ce constituie obiect al sesizării.

Rezultă deci că sesizarea întruneşte cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel încât se impune a se da eficienţă mecanismului de unificare reprezentat de pronunţarea unei hotărâri prealabile, în vederea atingerii dezideratului acestei instituţii procesuale, respectiv preîntâmpinarea soluţionării diferite a unei chestiuni de drept de către instanţele judecătoreşti (control a priori), determinând şi efectul asigurării securităţii raporturilor juridice.

Sesizarea îndeplineşte şi cerinţel