ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 237/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 237/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr.

2694 din 23 iunie 2009 Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal a admis excepția de nelegalitate invocată în dosarul nr.

9511.01/301/2003 al Judecătoriei Sectorului 3, în cauza ce are ca obiect

cererea formulată de reclamantul Ministerul Apărării Naționale împotriva

pârâților SC „L.P.” SRL, D.D., Guvernul României și intervenientei SC R.U. SRL de

constatare a nulității absolute a contractului de vânzare-cumpărare din 15

decembrie 1999 cu privire la imobilul teren în suprafață de 587 mp situat în

București, str. Calea Călărași.

A constatat în

temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 nelegalitatea H.G. nr. 161/1998 privind

transmiterea terenului proprietate publică a statului, situat București, str.

Calea Călărași, în suprafață de 851 mp, din administrarea Consiliului General

al Municipiului București, în administrarea Ministerului Apărării Naționale.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut în considerentele sentinței următoarele:

La data de 27

noiembrie 2008, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal a fost sesizată de către Judecătoria Sectorului 3, prin

încheiere motivată, cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998

invocată atât de autoarea D.I. cât și de intervenienta-pârâtă SC R.U. SRL.

În cauză, pârâtul

Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității,

motivată de faptul că nu se poate stabili legătura între fondul pricinii și

actul administrativ a cărui nelegalitate s-a invocat, încheierea de sesizare nu

i-a fost comunicată, iar actul contestat este emis anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004.

Pe fond a solicitat

respingerea ca neîntemeiată arătând că reclamanta nu face dovada preexistenței

unui drept de proprietate asupra terenului imobil prevăzut în actele contestate.

Prin Încheierea din

19 mai 2009, instanța de fond a respins excepția inadmisibilității excepției de

nelegalitate a H.G. nr. 161/1998 pentru motivul că hotărârea de guvern este un

act administrativ unilateral cu caracter individual iar potrivit dispozițiilor art.

4 din Legea nr. 554/2004 nu prezintă relevanță împrejurarea că actul

administrativ a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Nu prezintă relevanță

faptul că încheierea de sesizare nu i-a fost comunicată Guvernului României,

acesta fiind introdus în cauză, în calitate de pârât și autoritate emitentă de

către instanța de contencios iar încheierea este motivată, din considerentele acesteia,

rezultă legătura între fondul pricinii și actul administrativ a cărui nelegalitate

s-a invocat.

Cu privire la fondul excepției,

judecătorul fondului a reținut că nici din conținutul H.G. nr. 161/1998 și nici

din Nota de fundamentare nu rezultă actul normativ în temeiul sau în executarea

căruia a fost emis acest act normativ, prezumându-se că a fost dat în bază art.

107 din Constituția României.

În altă ordine de

idei, s-a constatat că H.G. în cauză nu a fost publicată în M. Of. al României iar

din conținutul acesteia nu rezultă că ar avea caracter militar.

Mai mult, la momentul

emiterii H.G. nr. 161/1998 nu fusese aprobat obiectivul de investiție, acesta

fiind aprobat prin H.G. nr. 565 din 4 septembrie 1998, iar în raport cu momentul

la care autoarea D.I. a formulat cerere de restituire a terenului în cauză, în

baza Legii nr. 18/1991, respectiv 15 ianuarie 1998, procedura finalizându-se prin emiterea Ordinului Prefectului nr. 552 din 19 noiembrie 1998, a constatat

că transmiterea dreptului de administrare de către Consiliul General al

Municipiului București s-a făcut fără ca în prealabil să fie aprobate lucrări

de investiții și fără să fie soluționată cererea formulată în baza Legii nr. 18/1991,

întrucât la acea dată, terenul nu era afectat de lucrări de investiții aprobate

potrivit legii.

Împotriva sentinței

civile nr. 2694 din 23 iunie 2009, precum și a încheierii premergătoare din

data de 19 mai 2009, ambele pronunțate de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a

de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs Ministerul Apărării

Naționale, reprezentat prin Direcția pentru Relații cu Parlamentul și Asistență

Juridică, prin care s-a solicitat casarea hotărârilor recurate, cu consecința,

în principal, a respingerii ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a

Hotărârii Guvernului nr. 161/1998 privind transmiterea unor terenuri

proprietate publică a statului, situate în municipiul București, în

administrarea Ministerului Apărării Naționale, și, în subsidiar, a respingerii

ca nefondată a excepției de nelegalitate mai sus menționată.

A

învederat recurentul Ministerul Apărării Naționale, prin motivele de recurs, că

încheierea de ședință din data de 19 mai 2009 este lipsită de temei legal, în raport de prevederile art. 304 punctul 7 C. proc. civ., aceasta fiind

nemotivată, atâta vreme cât din cuprinsul său singurul considerent pentru care

această excepție a fost respinsă este acela că H.G. atacată este un act

administrativ cu caracter individual. Pe de alta parte, s-a arătat că încheierea

de ședință din data de 19 mai 2009 este dată și cu aplicarea greșită a legii, în raport de prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., apreciindu-se de

către recurent că, prin coroborarea dispozițiilor cuprinse în art. 20 din

Constituția României cu prevederile Convenției Europene a Drepturilor Omului,

cu practica Curții Europene a Drepturilor Omului, cu reglementările comunitare

și cu jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, excepția de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998, ridicată de D.D., trebuia să fie

respinsă ca inadmisibilă.

Cât privește sentința

civilă nr. 2694 din 23 iunie 2009, s-a relevat de către recurentul Ministerul

Apărării Naționale că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct.

9 C. proc. civ. (pronunțarea unei hotărâri cu încălcarea sau aplicarea greșită

a legii, întrucât, pe de o parte, nici D.D. și nici autoarea acesteia D.I. nu

pot justifica în nici un fel folosul practic (interesul) pentru declararea

nelegalității actului administrativ atacat și, pe de altă parte, este evident

că, în condițiile în care întreaga procedură de trecere a terenului în discuție

din administrarea Consiliului General al Municipiului București în

administrarea Ministerului Apărării Naționale este anterioară datei de 15 ianuarie 1998, fiind finalizată la data de 25 martie 1998 o dată cu aprobarea H.G. nr. 161/1998, nu se poate reține că dreptul la restituire al lui D.I. era născut

și actual și că actul administrativ în litigiu a fost emis în frauda legii.

S-a

precizat că în mod eronat instanța de fond a apreciat că actul administrativ

atacat nu are caracter militar și astfel el trebuia publicat în M. Of.

(consecința acestei nepublicări fiind inexistența hotărârii, potrivit

dispozițiilor constituționale), în realitate hotărârea de guvern având un

asemenea caracter, întrucât are ca obiect o suprafață de teren pe care urma să

se execute investiții în vederea extinderii spațiului de lucru al unei unități

militare. Prima instanță, s-a mai subliniat, a reținut o situație greșită,

întrucât la momentul aprobării H.G. nr. 161/1998 terenul era afectat de

investiții, în condițiile în care potrivit prevederilor O.G. nr. 12/1993

privind achizițiile publice de bunuri și servicii, în prezent abrogată, în

investiția aprobată se include și proiectarea, iar certificatul de urbanism

este unul din documentele emise în vederea efectuării proiectării (acest

certificat fiind obținut de Ministerul Apărării Naționale la 10 noiembrie 1997, deci anterior datei de 15 ianuarie 1998 când D.I. a depus cererea de restituire a terenului).

Pe

fondul cauzei, reclamantul Ministerul Apărării Naționale a arătat că actul

administrativ atacat este legal și temeinic, atâta timp cât acesta a fost emis

de organul administrativ competent potrivit legii, iar prin adoptarea lui nu au

fost vătămate drepturi subiective preexistente și recunoscute de lege în

favoarea autoarei excepției de nelegalitate. Autoarea excepției, s-a

concluzionat, nu face dovada preexistentei unui drept de proprietate asupra

bunului imobil prevăzut în actul administrativ contestat, drept care să fi fost

vătămat de către Guvern în martie 1998, atâta vreme cât Ordinul prefectului

municipiului București nr. 552 din 19 noiembrie 1998 și Titlul de proprietate

din 19 noiembrie 1998 sunt ulterioare adoptării H.G. nr. 161 din 25 martie

1998.

Împotriva

sentinței civile nr. 2694 din 23 iunie 2009 pronunțată de Curtea de Apel

București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat

recurs în termen legal și pârâtul Guvernul României, reprezentat prin

secretarul general, prin care s-a solicitat admiterea căii de atac și

modificarea hotărârii recurate în sensul respingerii excepției de nelegalitate

a H.G. nr. 161/1998 în principal ca inadmisibilă și în subsidiar ca nefondată.

A

precizat recurentul Guvernul României, prin motivele de recurs, că instanța de

fond a stabilit eronat că, în speță, există legătura juridică cerută imperativ

de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu

modificările și completările ulterioare, între fondul pricinii și actul adoptat

de Guvernul României, pentru a face posibilă și necesară cenzurarea legalității

acestuia în procedura cu caracter accesoriu prevăzută de acest text de lege. De

asemenea, s-a arătat că prima instanță a respins nejustificat și susținerile

recurentului referitoare la inadmisibilitatea invocării excepției de

nelegalitate a actului administrativ adoptat anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004, respectiv în anul 1998. Prin respingerea acestei excepții,

instanța de fond a ignorat practica Curții Europene a Drepturilor Omului, nu a

observat Codul bunei administrații, adoptat prin Recomandarea CM/Rec din 20

iunie 2007 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei și a făcut

abstracție de practica Curții de Justiție de la Luxemburg. Mai mult, s-a subliniat de recurentul Guvernul României că, pe temeiul

principiului neretroactivității legii noi, excepția de nelegalitate trebuia

respinsă de către prima instanță ca inadmisibilă și datorită faptului că a fost

invocată în cadrul unei acțiuni formulate anterior intrării în vigoare a noii

legi a contenciosului administrativ.

Pe

fondul cauzei, s-a învederat de recurentul Guvernul României ca actul

administrativ atacat este legal și temeinic, susținerile reclamantei intimate

privind vătămarea unor drepturi recunoscute de lege prin adoptarea H.G. nr. 161/1998

fiind nefondate.

Intimata-reclamantă

nu a făcut dovada preexistentei unui drept de proprietate asupra bunului imobil

prevăzut în actul administrativ contestat, drept care să fi fost vătămat de

către executiv, la data adoptării H.G. nr. 161/2007. De asemenea, cu toate ca

legalitatea actului administrativ se verifică în raport cu actele existente la

data adoptării acestuia, totuși, din susținerile reclamantei rezultă că aceasta

ar fi primit titlul de proprietate nr. 562 la data de 19 noiembrie 1998, deci ulterior adoptării H.G. nr. 161/1998. Instanța de fond, s-a arătat, a apreciat

greșit că, la dat emiterii titlului intimatei reclamante imobilul se afla în

administrarea Consiliului general al municipiului București, întrucât acesta

aprobase transmiterea terenului în administrarea Ministerului Apărării

Naționale, anterior adoptării H.G. nr. 161/1998, prin actul său propriu, anume

Hotărârea nr. 223 din data de 4 decembrie 1997. Această hotărâre a fost anterioară chiar și cererii de restituire a intimatei-reclamante, formulată la

data de 15 ianuarie 1998, nefiind revocată sau abrogată. Nu în ultimul rând,

s-a observat că prima instanță nu a indicat care sunt dispozițiile normative cu

forță juridică superioară încălcate prin adoptarea H.G. nr. 161/1998.

În

raport de cele mai sus învederate, recurentul Guvernul României a considerat că

actul administrativ adoptat de executiv este temeinic și legal, nu a vătămat

intimatei-reclamante drepturi subiective existente și recunoscute de lege,

solicitându-se în consecință admiterea recursului și modificarea hotărârii

instanței de fond în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca

neîntemeiată.

Analizând actele și

lucrările dosarului, se rețin următoarele:

Excepția

de nelegalitate, ridicată în anul 2004 de pârâta D.I. în dosarul ce a format

obiectul dosarului nr. 10932/2003 al Judecătoriei Sectorului 3 București,

vizează H.G. nr. 161 din 25 martie 1998 prin care s-a aprobat transmiterea fără

plată a terenului proprietate publică a statului în suprafață de 851 m.p, situat în municipiul București, Calea Călărașilor, din administrarea Consiliului General al

Municipiului București în administrarea Ministerului Apărării Naționale.

Prin

încheierea din data de 27 noiembrie 2008 a Judecătoriei Sectorului 3 București s-a dispus, în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) teza 1 din Legea nr. 554/2004

a contenciosului administrativ, sesizarea Curții de Apel București în vederea

soluționării excepției de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998, precum și

suspendarea judecății cauzei privind pe Ministerul Apărării Naționale în

contradictoriu cu pârâții SC L.P. SRL și D.D., precum și intervenientul SC R.U.

SRL până la soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998.

Curtea

de Apel București - Secția a VIII de contencios administrativ și fiscal, prin

încheierea de ședință din data de 19 mai 2009, a respins ca neîntemeiată excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998,

invocată de Guvernul României și de Ministerul Apărării Naționale, cu motivarea

„că excepția este neîntemeiată în raport de caracterul de act administrativ

unilateral cu caracter individual a actului administrativ a cărui nelegalitate

s-a invocat.

Ulterior,

prin sentința civilă nr. 2694 din data de 23 iunie 2009 Curtea de Apel

București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția

de nelegalitate și în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 a constatat

nelegalitatea H.G. nr. 161/1998 privind transmiterea terenului proprietate

publică a statului, situat în municipiul București, Calea Călărașilor, în

suprafață de 851 m.p., din administrarea Consiliului General al Municipiului

București în administrarea Ministerului Apărării Naționale.

Potrivit

dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificările și completările aduse prin Legea nr. 262/2007,

legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate: în

acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea

litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios

administrativ competentă și suspendă cauza.

De

asemenea, în condițiile art. 4 alin. (2) din aceeași lege a contenciosului

administrativ, în forma dată prin Legea nr. 262/2007, instanța de contencios

administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu

citarea părților și a emitentului: în cazul în care excepția de nelegalitate

vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin

raportare la dispozițiile legale în vigoare în momentul emiterii actului

administrativ.

Prima

instanță a respins în mod întemeiat excepția de inadmisibilitate a invocării

excepției de nelegalitate privitoare la H.G. nr. 161/1998, ridicată de Guvernul

României și de Ministerul Apărării Naționale, cu atât mai mult cu cât s-a

prevăzut, prin art. II alin. (2) a Legii nr. 262/2007 pentru modificarea și

completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, că dispozițiile

referitoare la excepția de nelegalitate și la garanțiile procesuale prevăzute

de Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică și cauzelor aflate

pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a noii legi și că excepția de

nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale

emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială,

cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile

legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ. În consecință, va

fi respins ca nefondat recursul declarat de Ministerul Apărării Naționale

împotriva încheierii de ședință pronunțată la data de 19 mai 2009 în dosarul nr. 9511.01/301/2003 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a de

contencios administrativ și fiscal.

Excepția

de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998 prin care s-a aprobat transmiterea fără

plată a terenului proprietate publică a statului în suprafață de 851 m.p, situat în municipiul București, Calea Călărașilor, din administrarea Consiliului General al

Municipiului București în administrarea Ministerului Apărării Național, act

administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ a fost însă greșit

admisă de instanța de fond, astfel că hotărârea pronunțată în acest sens va fi

modificată, pe temeiul incidenței motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C.

proc. civ.

Astfel,

cu privire la dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare, și art. II alin. (2) teza finală din

Legea nr. 262/2007, se reține că judecătorului național îi revine rolul de a

aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, cu privire

la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale

omului la care România este parte (cum este cazul Convenției europene a

drepturilor omului), iar, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din

Constituție, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul

intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

În

exercitarea rolului ce revine judecătorului național, ca prim judecător

convențional și comunitar, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului, la practica Curții Europene a Drepturilor Omului,

la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, se impune înlăturarea dispozițiilor din Legea nr. 554/2004, cu modificările și

completările ulterioare, care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe cale

incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale

cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi,

reținându-se că"aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale

convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al

drepturilor fundamentale ale omului.

Astfel,

se constată că dispozițiile legale mai sus menționate din cuprinsul Legii nr. 554/2004,

în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu

caracter individual emise anterior intrării în vigoare a legii respective,

încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția

europeană a drepturilor omului și practica Curții Europene a Drepturilor

Omului, precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii

Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice, care

este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie unul din

elementele fundamentale ale statului de drept (C.E.D.O, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Cauza Beian c. României). Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut, de asemenea, că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune

în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru

introducerea acțiunii, trebuie să accepte faptul că. i se va opune caracterul

definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță

controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției

de nelegalitate (Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universität Hamburg, C-216/82, pct. 5 și urm.; Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, pct. 10 și urm.).

În

aceste condiții, se apreciază că dispozițiile Legii nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare, care permit repunerea în discuție, în

mod repetat și fără limită în timp, a legalității oricărui act administrativ cu

caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile

și drepturile fundamentale menționate mai sus și contravin practicii Curții

Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg, în

situații juridice similare, cu atât mai

mult cu cât, în privința acestor acte, admiterea excepției

de nelegalitate produce efecte similare, ca

întindere și conținut, cu anularea actului respectiv.

În

consecință, în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din

Constituție, prin raportare la principiile precizate anterior, la Convenția europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii

Europene, precum și la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a

Curții de Justiție de la Luxemburg, se va înlătura, în speță, aplicarea

dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și

completările ulterioare, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007

cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual emis

anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 și a cărui legalitate a fost

contestată pe calea excepției de nelegalitate.

Prin

urmare, constatându-se că, prin înlăturarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din

Legea nr.

554/2004

și a prevederilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007,

excepția de nelegalitate invocată în cauză este lipsită de temei legal raportat

la data emiterii actului atacat, respectiv 25 martie 1998, se va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din

Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările

ulterioare,

admiterea recursurilor declarate de Ministerul Apărării

Naționale și de Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 2694 din 23

iunie 2009 a Curții de Apel București - Secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, care va fi modificată în tot

în sensul respingerii

excepției de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998 ca

neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat

recursul declarat de Ministerul Apărării Naționale împotriva Încheierii de

ședință din 19 mai 2009 a Curții de Apel București.

Admite recursurile

declarat de Ministerul Apărării Națională și Guvernul României împotriva

sentinței civile nr. 2694 din 23 iunie 2009 a Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pe care o modifică în tot, în

sensul că respinge excepția de nelegalitate, ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 21 ianuarie 2010.