ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 237/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 2694 din 23 iunie 2009 Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția de nelegalitate invocată în dosarul nr. 9511.01/301/2003 al Judecătoriei Sectorului 3, în cauza ce are ca obiect cererea formulată de reclamantul Ministerul Apărării Naționale împotriva pârâților SC „L.P.” SRL, D.D., Guvernul României și intervenientei SC R.U. SRL de constatare a nulității absolute a contractului de vânzare-cumpărare din 15 decembrie 1999 cu privire la imobilul teren în suprafață de 587 mp situat în București, str. Calea Călărași. A constatat în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 nelegalitatea H.G.

nr. 161/1998 privind transmiterea terenului proprietate publică a statului, situat București, str. Calea Călărași, în suprafață de 851 mp, din administrarea Consiliului General al Municipiului București, în administrarea Ministerului Apărării Naționale. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut în considerentele sentinței următoarele: La data de 27 noiembrie 2008, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost sesizată de către Judecătoria Sectorului 3, prin încheiere motivată, cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998 invocată atât de autoarea D.I. cât și de intervenienta-pârâtă SC R.U. SRL.

În cauză, pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității, motivată de faptul că nu se poate stabili legătura între fondul pricinii și actul administrativ a cărui nelegalitate s-a invocat, încheierea de sesizare nu i-a fost comunicată, iar actul contestat este emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Pe fond a solicitat respingerea ca neîntemeiată arătând că reclamanta nu face dovada preexistenței unui drept de proprietate asupra terenului imobil prevăzut în actele contestate. Prin Încheierea din 19 mai 2009, instanța de fond a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998 pentru motivul că hotărârea de guvern este un act administrativ unilateral cu caracter individual iar potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu prezintă relevanță împrejurarea că actul administrativ a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Nu prezintă relevanță faptul că încheierea de sesizare nu i-a fost comunicată Guvernului României, acesta fiind introdus în cauză, în calitate de pârât și autoritate emitentă de către instanța de contencios iar încheierea este motivată, din considerentele acesteia, rezultă legătura între fondul pricinii și actul administrativ a cărui nelegalitate s-a invocat. Cu privire la fondul excepției, judecătorul fondului a reținut că nici din conținutul H.G. nr. 161/1998 și nici din Nota de fundamentare nu rezultă actul normativ în temeiul sau în executarea căruia a fost emis acest act normativ, prezumându-se că a fost dat în bază art. 107 din Constituția României. În altă ordine de idei, s-a constatat că H.G.

în cauză nu a fost publicată în M. Of. al României iar din conținutul acesteia nu rezultă că ar avea caracter militar. Mai mult, la momentul emiterii H.G. nr. 161/1998 nu fusese aprobat obiectivul de investiție, acesta fiind aprobat prin H.G. nr. 565 din 4 septembrie 1998, iar în raport cu momentul la care autoarea D.I. a formulat cerere de restituire a terenului în cauză, în baza Legii nr. 18/1991, respectiv 15 ianuarie 1998, procedura finalizându-se prin emiterea Ordinului Prefectului nr. 552 din 19 noiembrie 1998, a constatat că transmiterea dreptului de administrare de către Consiliul General al Municipiului București s-a făcut fără ca în prealabil să fie aprobate lucrări de investiții și fără să fie soluționată cererea formulată în baza Legii nr. 18/1991, întrucât la acea dată, terenul nu era afectat de lucrări de investiții aprobate potrivit legii.

Împotriva sentinței civile nr. 2694 din 23 iunie 2009, precum și a încheierii premergătoare din data de 19 mai 2009, ambele pronunțate de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs Ministerul Apărării Naționale, reprezentat prin Direcția pentru Relații cu Parlamentul și Asistență Juridică, prin care s-a solicitat casarea hotărârilor recurate, cu consecința, în principal, a respingerii ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 161/1998 privind transmiterea unor terenuri proprietate publică a statului, situate în municipiul București, în administrarea Ministerului Apărării Naționale, și, în subsidiar, a respingerii ca nefondată a excepției de nelegalitate mai sus menționată.

A învederat recurentul Ministerul Apărării Naționale, prin motivele de recurs, că încheierea de ședință din data de 19 mai 2009 este lipsită de temei legal, în raport de prevederile art. 304 punctul 7 C. proc. civ., aceasta fiind nemotivată, atâta vreme cât din cuprinsul său singurul considerent pentru care această excepție a fost respinsă este acela că H.G. atacată este un act administrativ cu caracter individual. Pe de alta parte, s-a arătat că încheierea de ședință din data de 19 mai 2009 este dată și cu aplicarea greșită a legii, în raport de prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., apreciindu-se de către recurent că, prin coroborarea dispozițiilor cuprinse în art. 20 din Constituția României cu prevederile Convenției Europene a Drepturilor Omului, cu practica Curții Europene a Drepturilor Omului, cu reglementările comunitare și cu jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, excepția de nelegalitate a H.G.

nr. 161/1998, ridicată de D.D., trebuia să fie respinsă ca inadmisibilă. Cât privește sentința civilă nr. 2694 din 23 iunie 2009, s-a relevat de către recurentul Ministerul Apărării Naționale că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. (pronunțarea unei hotărâri cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, întrucât, pe de o parte, nici D.D. și nici autoarea acesteia D.I. nu pot justifica în nici un fel folosul practic (interesul) pentru declararea nelegalității actului administrativ atacat și, pe de altă parte, este evident că, în condițiile în care întreaga procedură de trecere a terenului în discuție din administrarea Consiliului General al Municipiului București în administrarea Ministerului Apărării Naționale este anterioară datei de 15 ianuarie 1998, fiind finalizată la data de 25 martie 1998 o dată cu aprobarea H.G.

nr. 161/1998, nu se poate reține că dreptul la restituire al lui D.I. era născut și actual și că actul administrativ în litigiu a fost emis în frauda legii. S-a precizat că în mod eronat instanța de fond a apreciat că actul administrativ atacat nu are caracter militar și astfel el trebuia publicat în M. Of. (consecința acestei nepublicări fiind inexistența hotărârii, potrivit dispozițiilor constituționale), în realitate hotărârea de guvern având un asemenea caracter, întrucât are ca obiect o suprafață de teren pe care urma să se execute investiții în vederea extinderii spațiului de lucru al unei unități militare. Prima instanță, s-a mai subliniat, a reținut o situație greșită, întrucât la momentul aprobării H.G.

nr. 161/1998 terenul era afectat de investiții, în condițiile în care potrivit prevederilor O.G. nr. 12/1993 privind achizițiile publice de bunuri și servicii, în prezent abrogată, în investiția aprobată se include și proiectarea, iar certificatul de urbanism este unul din documentele emise în vederea efectuării proiectării (acest certificat fiind obținut de Ministerul Apărării Naționale la 10 noiembrie 1997, deci anterior datei de 15 ianuarie 1998 când D.I. a depus cererea de restituire a terenului). Pe fondul cauzei, reclamantul Ministerul Apărării Naționale a arătat că actul administrativ atacat este legal și temeinic, atâta timp cât acesta a fost emis de organul administrativ competent potrivit legii, iar prin adoptarea lui nu au fost vătămate drepturi subiective preexistente și recunoscute de lege în favoarea autoarei excepției de nelegalitate.

Autoarea excepției, s-a concluzionat, nu face dovada preexistentei unui drept de proprietate asupra bunului imobil prevăzut în actul administrativ contestat, drept care să fi fost vătămat de către Guvern în martie 1998, atâta vreme cât Ordinul prefectului municipiului București nr. 552 din 19 noiembrie 1998 și Titlul de proprietate din 19 noiembrie 1998 sunt ulterioare adoptării H.G. nr. 161 din 25 martie 1998. Împotriva sentinței civile nr. 2694 din 23 iunie 2009 pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal și pârâtul Guvernul României, reprezentat prin secretarul general, prin care s-a solicitat admiterea căii de atac și modificarea hotărârii recurate în sensul respingerii excepției de nelegalitate a H.G.

nr. 161/1998 în principal ca inadmisibilă și în subsidiar ca nefondată. A precizat recurentul Guvernul României, prin motivele de recurs, că instanța de fond a stabilit eronat că, în speță, există legătura juridică cerută imperativ de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, între fondul pricinii și actul adoptat de Guvernul României, pentru a face posibilă și necesară cenzurarea legalității acestuia în procedura cu caracter accesoriu prevăzută de acest text de lege.

De asemenea, s-a arătat că prima instanță a respins nejustificat și susținerile recurentului referitoare la inadmisibilitatea invocării excepției de nelegalitate a actului administrativ adoptat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, respectiv în anul 1998. Prin respingerea acestei excepții, instanța de fond a ignorat practica Curții Europene a Drepturilor Omului, nu a observat Codul bunei administrații, adoptat prin Recomandarea CM/Rec din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei și a făcut abstracție de practica Curții de Justiție de la Luxemburg. Mai mult, s-a subliniat de recurentul Guvernul României că, pe temeiul principiului neretroactivității legii noi, excepția de nelegalitate trebuia respinsă de către prima instanță ca inadmisibilă și datorită faptului că a fost invocată în cadrul unei acțiuni formulate anterior intrării în vigoare a noii legi a contenciosului administrativ.

Pe fondul cauzei, s-a învederat de recurentul Guvernul României ca actul administrativ atacat este legal și temeinic, susținerile reclamantei intimate privind vătămarea unor drepturi recunoscute de lege prin adoptarea H.G. nr. 161/1998 fiind nefondate. Intimata-reclamantă nu a făcut dovada preexistentei unui drept de proprietate asupra bunului imobil prevăzut în actul administrativ contestat, drept care să fi fost vătămat de către executiv, la data adoptării H.G. nr. 161/2007. De asemenea, cu toate ca legalitatea actului administrativ se verifică în raport cu actele existente la data adoptării acestuia, totuși, din susținerile reclamantei rezultă că aceasta ar fi primit titlul de proprietate nr. 562 la data de 19 noiembrie 1998, deci ulterior adoptării H.G.

nr. 161/1998. Instanța de fond, s-a arătat, a apreciat greșit că, la dat emiterii titlului intimatei reclamante imobilul se afla în administrarea Consiliului general al municipiului București, întrucât acesta aprobase transmiterea terenului în administrarea Ministerului Apărării Naționale, anterior adoptării H.G. nr. 161/1998, prin actul său propriu, anume Hotărârea nr. 223 din data de 4 decembrie 1997. Această hotărâre a fost anterioară chiar și cererii de restituire a intimatei-reclamante, formulată la data de 15 ianuarie 1998, nefiind revocată sau abrogată. Nu în ultimul rând, s-a observat că prima instanță nu a indicat care sunt dispozițiile normative cu forță juridică superioară încălcate prin adoptarea H.G.

nr. 161/1998. În raport de cele mai sus învederate, recurentul Guvernul României a considerat că actul administrativ adoptat de executiv este temeinic și legal, nu a vătămat intimatei-reclamante drepturi subiective existente și recunoscute de lege, solicitându-se în consecință admiterea recursului și modificarea hotărârii instanței de fond în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca neîntemeiată. Analizând actele și lucrările dosarului, se rețin următoarele: Excepția de nelegalitate, ridicată în anul 2004 de pârâta D.I. în dosarul ce a format obiectul dosarului nr. 10932/2003 al Judecătoriei Sectorului 3 București, vizează H.G. nr. 161 din 25 martie 1998 prin care s-a aprobat transmiterea fără plată a terenului proprietate publică a statului în suprafață de 851 m.p, situat în municipiul București, Calea Călărașilor, din administrarea Consiliului General al Municipiului București în administrarea Ministerului Apărării Naționale.

Prin încheierea din data de 27 noiembrie 2008 a Judecătoriei Sectorului 3 București s-a dispus, în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) teza 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, sesizarea Curții de Apel București în vederea soluționării excepției de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998, precum și suspendarea judecății cauzei privind pe Ministerul Apărării Naționale în contradictoriu cu pârâții SC L.P. SRL și D.D., precum și intervenientul SC R.U. SRL până la soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998. Curtea de Apel București - Secția a VIII de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de ședință din data de 19 mai 2009, a respins ca neîntemeiată excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a H.G.

nr. 161/1998, invocată de Guvernul României și de Ministerul Apărării Naționale, cu motivarea „că excepția este neîntemeiată în raport de caracterul de act administrativ unilateral cu caracter individual a actului administrativ a cărui nelegalitate s-a invocat. Ulterior, prin sentința civilă nr. 2694 din data de 23 iunie 2009 Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția de nelegalitate și în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 a constatat nelegalitatea H.G. nr. 161/1998 privind transmiterea terenului proprietate publică a statului, situat în municipiul București, Calea Călărașilor, în suprafață de 851 m.p., din administrarea Consiliului General al Municipiului București în administrarea Ministerului Apărării Naționale.

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările aduse prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate: în acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza.

De asemenea, în condițiile art. 4 alin. (2) din aceeași lege a contenciosului administrativ, în forma dată prin Legea nr. 262/2007, instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului: în cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare în momentul emiterii actului administrativ. Prima instanță a respins în mod întemeiat excepția de inadmisibilitate a invocării excepției de nelegalitate privitoare la H.G.

nr. 161/1998, ridicată de Guvernul României și de Ministerul Apărării Naționale, cu atât mai mult cu cât s-a prevăzut, prin art. II alin. (2) a Legii nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, că dispozițiile referitoare la excepția de nelegalitate și la garanțiile procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică și cauzelor aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a noii legi și că excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

În consecință, va fi respins ca nefondat recursul declarat de Ministerul Apărării Naționale împotriva încheierii de ședință pronunțată la data de 19 mai 2009 în dosarul nr. 9511.01/301/2003 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. Excepția de nelegalitate a H.G. nr. 161/1998 prin care s-a aprobat transmiterea fără plată a terenului proprietate publică a statului în suprafață de 851 m.p, situat în municipiul București, Calea Călărașilor, din administrarea Consiliului General al Municipiului București în administrarea Ministerului Apărării Național, act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ a fost însă greșit admisă de instanța de fond, astfel că hotărârea pronunțată în acest sens va fi modificată, pe temeiul incidenței motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. Astfel, cu privire la dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, se reține că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției europene a drepturilor omului), iar, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

În exercitarea rolului ce revine judecătorului național, ca prim judecător convențional și comunitar, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului, la practica Curții Europene a Drepturilor Omului, la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, se impune înlăturarea dispozițiilor din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe cale incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, reținându-se că"aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Astfel, se constată că dispozițiile legale mai sus menționate din cuprinsul Legii nr. 554/2004, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a legii respective, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și practica Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (C.E.D.O, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Cauza Beian c. României).

Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut, de asemenea, că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acțiunii, trebuie să accepte faptul că. i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate (Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universität Hamburg, C-216/82, pct. 5 și urm.; Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, pct. 10 și urm.).

În aceste condiții, se apreciază că dispozițiile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care permit repunerea în discuție, în mod repetat și fără limită în timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale menționate mai sus și contravin practicii Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg, în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât, în privința acestor acte, admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului respectiv.

În consecință, în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, prin raportare la principiile precizate anterior, la Convenția europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg, se va înlătura, în speță, aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 și a cărui legalitate a fost contestată pe calea excepției de nelegalitate.

Prin urmare, constatându-se că, prin înlăturarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și a prevederilor art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, excepția de nelegalitate invocată în cauză este lipsită de temei legal raportat la data emiterii actului atacat, respectiv 25 martie 1998, se va dispune, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, admiterea recursurilor declarate de Ministerul Apărării Naționale și de Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 2694 din 23 iunie 2009 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, care va fi modificată în tot în sensul respingerii excepției de nelegalitate a H.G.

nr. 161/1998 ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge ca nefondat recursul declarat de Ministerul Apărării Naționale împotriva Încheierii de ședință din 19 mai 2009 a Curții de Apel București. Admite recursurile declarat de Ministerul Apărării Națională și Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 2694 din 23 iunie 2009 a Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pe care o modifică în tot, în sensul că respinge excepția de nelegalitate, ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 ianuarie 2010.