ÎCCJ, Secția penală

Deliberând asupra contestației în anulare de față, în baza actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința penală nr. 198/F din data de 17 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a II-a Penală, în dosarul nr. x/2016, s-au dispus următoarele:

În temeiul art. 396 alin. (1) și (3) C. proc. pen. rap. la art. 80 C. pen. s-a renunțat la aplicarea unei pedepse față de inculpata A., fără antecedente penale, pentru săvârșirea infracțiunii de complicitate la exercitarea fără drept a unei profesii sau activității prev. de art. 48 C. pen., rap. la art. 348 C. pen.

În temeiul art. 396 alin. (1) și (3) C. proc. pen. rap. la art. 80 C. pen. s-a renunțat la aplicarea unei pedepse față de inculpata A., pentru săvârșirea infracțiunii de fals în înscrisuri sub semnătură privată, în formă continuată - 33 acte materiale prev. de art. 322 alin. (1) C. pen. cu aplic. art. 35 alin. (1) C. pen.

În temeiul art. 81 alin. (1) și (3) C. pen. s-a aplicat inculpatei A. un avertisment.

S-a atras atenția inculpatei A. asupra dispozițiilor art. 81 alin. (2) C. pen. și art. 82 alin. (3) C. pen.

În temeiul art. 396 alin. (5) C. proc. pen. rap. la art. 17 alin. (2) C. proc. pen. și art. 16 alin. (1) lit. a) C. proc. pen. a achitat pe inculpata A. pentru săvârșirea infracțiunii de favorizarea făptuitorului prevăzută de art. 269 alin. (1) C. pen., toate cu aplicarea art. 38 alin. (1) C. pen.

A constatat că inculpata A. a fost reținută 24 h, începând cu data de 19.03.2015, ora 19:20 și până la data de 20.03.2015 ora 19:20.

În temeiul art. 396 alin. (1) și (3) C. proc. pen. rap. la art. 80 C. pen. s-a renunțat la aplicarea unei pedepse față de inculpatul B., fără antecedente penale, pentru săvârșirea infracțiunii de exercitarea fără drept a unei profesii sau activității prev. de art. 348 C. pen.

În temeiul art. 396 alin. (1) și (3) C. proc. pen. rap. la art. 80 C. pen. s-a renunțat la aplicarea unei pedepse față de inculpatul B., pentru săvârșirea infracțiunii de uz de fals, în formă continuată - 33 acte materiale prev. de art. 323 C. pen., cu aplic. art. 35 alin. (1) C. pen., toate cu aplicarea art. 38 alin. (1) C. pen.

În temeiul art. 81 alin. (1) și (3) C. pen. a aplicat inculpatului B. un avertisment.

A atras atenția inculpatului B. asupra dispozițiilor art. 81 alin. (2) C. pen. și art. 82 alin. (3) C. pen.

S-a respins ca neîntemeiată acțiunea civilă, formulată de partea civilă Baroul București privind obligarea inculpaților la suma 50.000 RON, reprezentând daune morale.

În temeiul art. 112 alin. (1) lit. b) C. pen. s-a dispus confiscarea bunurilor folosite de inculpatul B. la săvârșirea infracțiunii prev. de art. 348 C. pen., respectiv a ștampilei inscripționate "Uniunea Națională a Barourilor din România, Baroul București, B., avocat stagiar colaborator" și a cardului de identitate pentru avocat emis de Baroul Bota, având seria x.

- seria x din 07.03.2015; seria x din 08.03.2015; seria x din 10.03.2015; seria x din 13.03.2015; seria x din 15.03.2015; seria x din 16.03.2015; seria x din 17.03.2015; seria x din 18.03.2015; seria x 2304565 din 14.02.2015; seria x din 15.02.2015; seria x din 16.02.2015; seria x din 17.02.2015; seria x din 20.02.2015; seria x din 21.02.2015; seria x din 23.02.2015; seria x din 24.02.2015; seria x din 25.02.2015; seria x din 26.02.2015; seria x din 27.02.2015; seria x din 28.02.2015; seria x din 02.03.2015; seria x din 03.03.2015 și seria x din 06.03.2015.

- seria x din 10.02.2015; seria x din 11.02.2015; seria x din 12.02.2015; seria x din 13.02.2015; seria x din 19.02.2015; seria x din 04.03.2015; seria x din 05.03.2015; seria x din 10.03.2015; seria x din 12.03.2015; seria x din 01.03.2015 și seria x din 09.03.2015.

- seria x din 07.03.2015 și seria x din 15.03.2015.

- seria x din 13.01.2015; seria x din 03.02.2015; seria x din 14.02.2015; seria x din 16.02.2015; seria x din 19.02.2015; seria x din 23.02.2015; seria x din 26.02.2015; seria x din 01.03.2015; seria x din 04.03.2015 și seria x din 12.03.2015.

- seria x din 29.01.2015 - client E.; seria x din 23.01.2015 - client E.; seria x din 23.01.2015 - client F.

În temeiul art. 274 alin. (1) C. proc. pen., a obligat pe inculpații A. și B. la câte 1.400 RON cheltuieli judiciare către stat, în care sunt incluse și cheltuielile judiciare stabilite prin rechizitoriu.

Împotriva acestei sentințe penale au declarat apel Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție, Sindicatul Independent al Juriștilor din România, partea civilă Baroul București și inculpații A. și B.

Prin decizia penală nr. 258/A din data de 15 octombrie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția penală în dosarul nr. x/2016 au fost admise apelurile declarate de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție și de inculpata A. împotriva sentinței penale nr. 198/F din 17 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a II-a Penală, a fost desființată, în parte, sentința penală atacată și rejudecând în fond:

I. În baza art. 396 alin. (1) și (5) raportat la art. 16 alin. (1) lit. b) teza I C. proc. pen., a fost achitată inculpata A. pentru săvârșirea infracțiunii de favorizarea făptuitorului, prevăzută de art. 269 alin. (1) C. pen.

În baza art. 396 alin. (1) și (5) raportat la art. 16 alin. (1) lit. b) teza a II-a C. proc. pen., a fost achitată aceeași inculpată pentru săvârșirea infracțiunii de fals în înscrisuri sub semnătură privată în formă continuată și complicitate la infracțiunea de exercitare fără drept a unei profesii sau activități, prevăzute de art. 322 C. pen. cu aplicarea art. 35 alin. (1) C. pen. și, respectiv, de art. 48 raportat la art. 348 C. pen.

II. În baza art. 396 alin. (1) și (2) C. proc. pen., a fost condamnat inculpatul B. la pedeapsa de 3600 RON amendă penală, reprezentând echivalentul a 180 zile-amendă, stabilind cuantumul sumei corespunzătoare unei zile-amendă la 20 RON/zi, pentru săvârșirea infracțiunii de exercitare fără drept a unei profesii sau activități, prevăzută de art. 348 C. pen.

În baza art. 396 alin. (1) și (2) C. proc. pen., a fost condamnat inculpatul B. la pedeapsa de 6000 RON amendă penală, reprezentând echivalentul a 200 zile-amendă, stabilind cuantumul sumei corespunzătoare unei zile-amendă la 30 RON/zi, pentru săvârșirea infracțiunii de uz de fals în formă continuată, prevăzută de art. 323 C. pen. cu aplicarea art. 35 alin. (1) C. pen.

În baza art. 38 alin. (1) - art. 39 alin. (1) lit. c) C. pen., a fost aplicată inculpatului B. pedeapsa cea mai grea, de 6.000 RON amendă penală, la care se adaugă 1.200 RON amendă penală, stabilind în final pedeapsa de 7.200 RON amendă penală.

I s-a atras atenția inculpatului asupra dispozițiilor art. 63 C. pen.

A fost înlăturată obligarea inculpatei A. la plata contravalorii cheltuielilor avansate de stat în fond.

Au fost menținute celelalte dispoziții ale hotărârii atacate.

III. A fost respins, ca inadmisibil, apelul declarat de Sindicatul Independent al Juriștilor din România împotriva aceleiași sentințe.

IV. Au fost respinse, ca nefondate, apelurile declarate de inculpatul B. și de partea civilă Baroul București împotriva aceleiași sentințe penale.

Au fost obligați inculpatul B., Sindicatul Independent al Juriștilor din România și partea civilă Baroul București la plata sumei de câte 400 RON, cu titlu de cheltuieli judiciare către stat.

Onorariile cuvenite apărătorilor desemnați din oficiu pentru apelanții intimați inculpați, până la prezentarea apărătorilor aleși, în sumă de câte 90 RON, au rămas în sarcina statului.

Împotriva deciziei penale nr. 258/A din data de 15 octombrie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția penală în dosarul nr. x/2016 a formulat prezenta contestație în anulare contestatorul B..

Contestatorul B. a invocat cazul de contestație în anulare prev. de art. 426 alin. (1) lit. d) din C. proc. pen., respectiv când instanța de apel nu a fost compusă potrivit legii ori a existat un caz de incompatibilitate.

În motivarea cererii, contestatorul a invocat nelegala compunere a completului de judecată care a pronunțat decizia contestată, precum și faptul că unul dintre judecătorii care a pronunțat hotărârea în apel era incompatibil întrucât și-a exprimat opinia în legătură cu chestiunea dedusă judecății.

Referitor la primul motiv al contestației în anulare, contestatorul a susținut următoarele:

Completul care a pronunțat decizia contestată a fost constituit în baza Hotărârii nr. 80/12.12.2017 a Colegiului de conducere al Înaltei Curți care, la rândul său, a fost adoptată în baza art. 19 lit. a)

1

și art. 32 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrative a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

A susținut că aceste dispoziții nu au niciun corespondent la nivelul Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară.

Astfel, atribuțiile Colegiului de conducere al Înaltei Curți sunt reglementate de dispozițiile art. 29 alin. (1) din cadrul Secțiunii a 3-a - Conducerea Înaltei Curți de Casație și Justiție din Legea nr. 304/2004. În cadrul acestui articol nu se regăsește nicio prevedere similar cu cea reglementată de art. 19 lit. a)

1

din regulament.

Mai mult, mențiunea privind compunerea completurilor de 3 judecători este cuprinsă în cadrul dispozițiilor art. 31 alin. (1) din carul Secțiunii a 4-a - Completele de judecată din cadrul Legii nr. 302/2004.

Cu privire la nelegalitatea dispozițiilor art. 19 lit. a)

1

și art. 32 alin. (1) din Regulament și, pe cale de consecință, a Hotărârii nr. 80/2017 a arătat că, prin Decizia CCR 685/2018, par. 135, instanța de contencios constituțional a statuat că "(...) celelalte autorități publice nu pot completa, modifica, sau abroga actele legislative ale Parlamentului [cu excepția Guvernului, atunci când acționează ca legiuitor delegat], nici prin acte administrative și nici prin hotărâri judecătorești [a se vedea și Decizia nr. 838 din 27 mai 2009, publicata in Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 641 din 3 iulie 2009]. Fiecare dintre autoritățile publice trebuie să se cantoneze în limitele propriei sale competente, neputând să își aroge competente legislative. Ordinea constituțională, astfel cum este consacrată prin Legea fundamentală, nu poate fi nesocotită chiar de autoritățile publice care sunt investite să o apere (...)", apreciind astfel, că dispozițiile art. 19 lit. a)

1

și art. 32 alin. (1) din Regulament sunt nelegale, atrăgând la rândul lor și nelegalitatea Hotărârii nr. 80/2017 care a fost emisa in temeiul acestor prevederi infralegale și, pe cale de consecință, nelegalitatea compunerii completului care a pronunțat soluția.

De asemenea, a susținut neconstituționalitatea și neconvenționalitatea dispozițiilor art. 19 lit. a)

1

și art. 32 alin. (1) din Regulament și, pe cale de consecință, a Hotărârii nr. 80/2017 întrucât sunt încălcate dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. l), a) art. 126 alin. (4) și art. 1 alin. (5) din Constituția României, republicată; art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 parag. 1 CEDO sub aspectul imparțialității instanței; art. 16 (Egalitatea in drepturi) alin. (1) din Constituția României, republicata, art. 11 alin. (1) și (2) (Dreptul internațional și intern) coroborat cu art. 20 (Tratatele internaționale privind drepturile omului) prin raportare la art. 14 (Interzicerea discriminării) din Convenția europeana a drepturilor omului coroborat cu art. 1 alin. (1) (Interzicerea generala a discriminării) din Protocolul nr. 12 la Convenție.

Cu privire la cel de-al doilea motiv al contestației în anulare, a susținut că doamna judecător H. a făcut parte din completul care a soluționat recursul în interesul legii care a tranșat practica neunitară în materie și a decis, cu acea ocazie, că jurisprudența în legătură cu pronunțarea unor soluții de condamnare pentru exercitarea profesiei în afara UNBR este corectă.

Astfel, prin decizia nr. 15 din 21.09.2015 a Completului competent să judece recursul în interesul legii, s-a stabilit că: "Fapta unei persoane care exercită activități specifice profesiei de avocat în cadrul unor entități care nu fac parte din formele de organizare profesională recunoscute de Legea nr. 51/1995 privind organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată, cu modificările și completările ulterioare, constituie infracțiunea de exercitare fără drept a unei profesii sau activități prevăzută de art. 348 C. pen."

Din acest complet a făcut parte și judecătorul cauzei, doamna judecător H., astfel că aceasta și-a exprimat opinia în legătură cu cauza dedusă judecății, prin susținerea acestei opinii ca modalitate de interpretare a normei, text care se aplică doar pentru faptele comise după intrarea în vigoare a acestui Recurs în interesul legii.

La termenul din 8 februarie 2019, contestatorul B., prin apărător ales, a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 19 alin. (3) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, a dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și a) dispozițiilor art. 29 alin. (1) lit. a) și f) din aceeași lege, excepții ce au fost respinse prin încheierea din 22 februarie 2019.

De asemenea, prin încheierea din 22 februarie 2019 a fost admisă în principiu contestația în anulare formulată de contestatorul B. împotriva deciziei penale nr. 258/A din data de 15 octombrie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția penală în dosarul nr. x/2016.

La termenul de judecată din 22 martie 2019, apărătorul ales al contestatorului B. a arătat că în cauză a existat un caz de incompatibilitate, respectiv a doamnei judecător H., care, astfel cum s-a precizat și într-o primă etapă a judecării contestației în anulare, a făcut parte din completul care a pronunțat decizia în recurs în interesul legii, decizie care ulterior a fost aplicată contestatorului B., apelant în acea cauză. Așadar, în opinia apărării, având în vedere că doamna judecător își exprimase deja opinia cu privire la cauza dedusă judecății, aceasta ar fi trebuit să formuleze cerere de abținere de la judecarea cauzei, ceea ce însă nu s-a întâmplat.

De asemenea, a arătat că instanța de apel nu a fost compusă potrivit legii, context în care a susținut că, în temeiul dispozițiilor art. 52 C. proc. pen., a învestit instanța penală totodată și cu judecarea legalității unui act administrativ, iar din punctul de vedere al apărării, Hotărârea nr. 80/2017 a Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, este un act administrativ, care poate fi supus judecății, în temeiul art. 52 C. proc. pen.

A învederat faptul că nelegalitatea Hotărârii nr. 80/2017 a Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție reprezintă argumentul principal al prezentei contestații în anulare, întrucât din acest motiv instanța de apel nu ar fi fost compusă potrivit legii, aspecte în raport de care, în opinia apărării, chestiune prealabilă invocată ar fi și una de fond, având în vedere că o dată cu admiterea cererii de a se constata nulitatea hotărârii sus menționate, cu certitudine se va constata că și compunerea completului de judecată nu a fost una legală.

La interpelarea Înaltei Curți, apărătorul ales al contestatorului B. a precizat că invocă excepția de nelegalitate a actului administrativ, respectiv a Hotărârii nr. 80/2017 a Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, în contextul judecării prezentei contestații în anulare, respectiv în temeiul art. 52 C. proc. pen., întrucât instanța penală, în soluționarea chestiunilor prealabile, judecă inclusiv aspecte din alte materii și în atare situație, competența instanței de drept penal se extinde asupra acestor chestiuni prealabile cu privire la toate regulile ce se aplică litigiilor cu care aceasta a fost învestită.

Față de aceste aspect, instanța a amânat cauza pentru a se dispune citarea emitentului actului administrativ a cărui legalitate este contestată, respectiv Înalta Curte de Casație și Justiție și pentru a solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție - Colegiul de Conducere, înaintarea unei copii certificate a Hotărârii nr. 80/2017, precum și a actelor care au stat la baza emiterii acesteia.

Ulterior, la data de 02.04.2019, Înalta Curte de Casație și Justiție a transmis la dosarul cauzei copia conformă cu originalul a Hotărârii nr. 80 din 12 decembrie 2017 a Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, precum și precizări referitoare la dispozițiile art. 19 lit. a)

1

și art. 32 alin. (1) din Regulamentul de organizare și funcționare administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Cu privire la dispozițiile art. 19 lit. a)

1

și art. 32 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție și Hotărârea nr. 80/2017 a Colegiului de Conducere al înaltei Curți de Casație și Justiție, Înalta Curte a susținut următoarele:

1

) și art. 32 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a înaltei Curți de Casație și Justiție:

Potrivit art. 29 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 304/2004, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție "exercită alte atribuții prevăzute în Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție", iar potrivit art. 52 alin. (1) teza I din același act normativ "Colegiile de conducere stabilesc compunerea completelor de judecată la începutul anului, urmărind asigurarea continuității completului"

Prevederile sus menționate au fost puse în aplicare prin dispozițiile art. 19 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a înaltei Curți de Casație și Justiție, potrivit cărora:

"Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție are următoarele atribuții:

a) aprobă Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă, precum și statele defuncții și de personal al Înaltei Curți de Casație și Justiție; Colegiul de conducere poate stabili, prin hotărâre, reguli de desfășurare a ședințelor sale ordinare și extraordinare;

a

1

) aprobă numărul completelor de 5 judecători în materie penală, la propunerea președintelui secției penale, aprobă compunerea completelor de 5 judecători și a completelor din cadrul secțiilor;

(...)

j) dezbate și aprobă măsurile necesare pentru buna desfășurare a activității Înaltei Curți de Casație și Justiție."

Or, câtă vreme prin Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție au fost elaborate norme care pun în aplicare prevederile cuprinse în art. 52 alin. (1) teza I din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, nu se poate susține că dispozițiile regulamentare ar adăuga la lege.

Și dispozițiile art. 32 din Regulament au fost adoptate cu respectarea și în limita dispozițiilor Legii de organizare judiciară.

Astfel, Potrivit art. 32 din Regulament: "(1) Președinții de secții stabilesc judecătorii care compun completele de judecată din cadrul secțiilor, transmit spre aprobare Colegiului de conducere compunerea completelor de judecată din cadrul secțiilor și programează ședințele acestora.

(2) Dacă numărul de judecători necesar formării completului de judecată nu poate fi asigurat, acesta se constituie cu judecători de la celelalte secții, desemnați de către președintele sau unul dintre vicepreședinții înaltei Curți de Casație și Justiție, prin tragere la sorți"

Este adevărat că Legea nr. 304/2004 nu cuprinde nicio dispoziție prin care să se prevadă modalitatea de desemnare a membrilor completurilor de 3 judecători - formațiuni de judecată comune, regăsite atât la nivelul instanței supreme cât și la nivelul instanțelor ierarhic inferioare - spre deosebire de situația completurile de 5 judecători - formațiuni specifice activității jurisdicționale desfășurate în cadrul Înaltei Curți de Casați și Justiție, pentru care s-a prevăzut că procedura de desemnare a membrilor acestora se face prin tragere la sorți. Însă dispozițiile Legii nr. 304/2004 referitoare la compunerea completurilor de 5 judecători nu pot fi extinse ca aplicare în privința modalității de compunere a altor formațiuni de judecată specifice instanței supreme sau celorlalte instanțe de judecată (pentru că acolo unde legiuitorul a dorit să prevadă o procedură de constituire a completurilor de judecată, specială, diferită, a reglementat-o în mod expres).

De aceea, considerentele Curții Constituționale nr. 685/2018 nu pot fi extinse la alte situații decât situația premisă avută în vedere de instanța constituțională la pronunțarea acestei decizii, care privea strict modul de constituire a Completurilor de 5 judecători - formațiuni de judecată specifice exclusiv instanței supreme și care beneficiază de o reglementare specială în cuprinsul Legii nr. 304/2004.

În lipsa unor prevederi exprese din Legea de organizare judiciară - care, în mod obiectiv, nu putea acoperi toate detaliile organizării și funcționării instanțelor judecătorești - referitoare la procedura de constituire a completurilor de 3 judecători, prin dispoziții cuprinse în Regulamentul de organizare și funcționare administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a prevăzut competența președinților de secții de a desemna membrii completurilor de 3 judecători, componență supusă aprobării colegiilor de conducere ale instanțelor judecătorești.

De altfel, această atribuție a președinților de secții, prevăzută de art. 32 din Regulamentul de organizare și funcționare administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, se integrează în contextul atribuțiilor stabilite de dispozițiile regulamentare ale art. 31 alin. (2) lit. a), care prevăd că președinții de secții "organizează, îndrumă și controlează activitatea secției în limitele prevăzute de lege și de prezentul regulament (...)"

S-a menționat faptul că modalitatea de stabilire a completurilor de 3 judecători, pornind de la dispozițiile Legii de organizare judiciară, este aceeași pentru toate instanțele naționale, prevederi similare celor cuprinse în art. 19 lit. a)

1

) și art. 3 2 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție regăsindu-se în art. 19 lit. h) și art. 24 lit. b) din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, aprobat prin Hotărârea nr. 1375 din 17 decembrie 2015 a Consiliului Superior al Magistraturii, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 970 din 28 decembrie 2015.

Dacă s-ar admite raționamentul conform căruia prin normele regulamentare nu se poate stabili modul de compunere a completurilor de judecată de 3 judecători s-ar ajunge la situația absurdă ca desemnarea prin hotărâre de colegiu a compunerii completelor de judecată la toate instanțele de judecată să poată fi contestată, întrucât instanța supremă nu a procedat în mod diferit de restul instanțelor de judecată atunci când, în lipsa unor prevederi exprese din Legea nr. 304/2004 (care, așa cum s-a arătat deja, nu putea acoperi toate detaliile organizării și funcționării instanțelor judecătorești) a procedat la aplicarea dispozițiilor regulamentare care au fost emise tocmai pentru punerea în aplicare a cadrului legal primar oferit de Legea nr. 304/2004.

Pretenția ca o lege organică să ofere în detaliu fiecare aspect al modului de constituire a completurilor de judecată este în mod vădit una exagerată, situațiile practice neputând fi niciodată pe deplin acoperite de litera legii, fiind prin urmare necesar ca aplicarea acesteia în concret să poată fi încredințată unui organism cu atribuții administrative (în cazul acesta Colegiul de conducere) pentru a fi evitate blocajele care s-ar naște în caz contrar.

În acest sens, se impun a fi menționate cele statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, printre altele, în Hotărârea din 24 mai 2007 pronunțată în cauza Dragotoniu și Militaru- Pidhorni împotriva României (paragraful 36 din hotărâre); " Curtea a constatat deja că chiar din cauza principiului generalității legilor, conținutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una din tehnicile tip de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. De asemenea, numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai puțin vagi, pentru a evita o rigiditate excesivă și a se putea adapta la schimbările de situație ".

Tocmai de aceea este nevoie ca, în scopul punerii în aplicare a normelor cu rang de lege primară să fie adoptate, în planul legislației secundare sau terțiare, norme administrative apte să organizeze executarea legii.

În plus, Înalta Curte a mai menționat următoarele:

Atributul Colegiul de conducere de a aproba numărul și compunerea completurilor din cadrul secțiilor asigură eficientizarea actului de justiție întrucât:

Compunerea completurilor de judecată din cadrul secțiilor se aprobă anual de Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, păstrându-se, de regulă, în fiecare an, compunerea avută în anii anteriori, aceasta pentru a se asigura continuitatea completului în soluționarea cauzelor ce i-au fost repartizate în mod aleatoriu.

Schimbarea compunerii completurilor de judecată are loc atunci când se impune, de regulă, ca urmare a apariției unei modificării în ceea ce privește schema de personal (pensionare, promovare, detașare, suspendare, etc.) sau a unei situații de imposibilitate de prezentare. În aceste situații, Colegiul de conducere este cel care aprobă modificarea compunerii completurilor în cauză, la propunerea președintelui de secție, conform dispozițiilor art. 32 din Regulamentul de organizare și funcționare administrativă a înaltei Curți de Casație și Justiție și art. 24 alin. (1) lit. b) din Regulamentul de ordine interioară a instanțelor

1

.

De altfel, și atribuția președintelui de secție de a face propunerea referitoare la compunerea completurilor de judecată este justificată, având în vedere că, potrivit dispozițiilor art. 31 alin. (2) lit. a) din Regulament, președintele organizează, îndrumă și controlează activitatea secției, răspunzând de buna desfășurare a activității de judecată a secției pe care o conduce. În îndeplinirea acestor atribuții, președintele secției Înaltei Curți de Casație și Justiție are în vedere, pe de o parte, asigurarea continuității completului de judecată, iar pe de altă parte, criterii ce țin de eficientizarea și echilibrarea activității în cadrul secției pentru realizarea unei justiții de calitate. Spre exemplu, la promovarea unor noi colegi judecători, se poate propune ca aceștia să fie incluși în completurile existente alături de judecători cu vechime, în vederea însușirii practicilor judecătorești și administrative ale secției respective.

Or, toate aceste situații practice nu pot fi gestionate în mod eficient și cu asigurarea în cele mai bune condiții a respectării principiilor continuității și celerității actului de justiție, decât prin stabilirea în competența unui organ de conducere a atribuției de a hotărî asupra componenței completurilor de judecată, la începutul fiecărui an, precum și în cazuri excepționale (promovare, detașare, pensionare, etc.), în caz contrar, cum legea nu poate acoperi toate situațiile concrete, riscându-se producerea de blocaje în activitatea de judecată.

S-a mai menționat și faptul că, dispozițiile care reglementează în competența colegiilor de conducere ale instanțelor judecătorești dreptul de a stabili compunerea completurilor de judecată, și care au stat la baza emiterii actelor administrative atacate în cauză (cele ale art. 52 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: "Colegiile de conducere stabilesc compunerea completelor de judecată la începutul anului, urmărind asigurarea continuității completului. Schimbarea membrilor completelor se face în mod excepțional, pe baza criteriilor obiective stabilite de Regulamentul de ordine interioară a instanțelor judecătorești") au făcut, în timp, obiectul mai multor analize de constituționalitate, Curtea Constituțională apreciind, în repetate rânduri, că dispozițiile art. 52 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 sunt constituționale (în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 741 din 13 septembrie 2007, publicată în M. Of. nr. 705 din 18 octombrie 2007 sau Decizia Curții Constituționale nr. 1.147 din 15 septembrie 2009, publicată în M. Of. nr. 712 din 22 octombrie 2009).

Prin Hotărârea nr. 80 din 12 decembrie 2017, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 19 lit. al) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a înaltei Curți de Casație și Justiție, a aprobat compunerea completelor de judecată pentru anul 2018, conform propunerilor președinților celor patru secții ale instanței supreme, propuneri care au devenit parte componentă a acestei hotărâri, sub aspectul numerotării și componenței nominale a completului, constituind anexe ale acesteia.

Această hotărâre este legală, fiind emisă de către organul competent (stabilit potrivit normelor legale în vigoare să le adopte), și fiind în deplin acord cu dispozițiile legale a căror punere în aplicare a asigurat-o.

Hotărârea nr. 80/2017 are caracterul de act administrativ cu caracter individual căci scopul pentru care a fost emisă nu a fost cel al organizării executării legii (scop specific actelor administrative normative), ci pentru aplicarea în concret a legii (lato sensu), mai exact a dispozițiilor art. 19 alin. (1) lit. a)

1

) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, potrivit cu care colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție aprobă numărul completelor de 5 judecători în materie penală, la propunerea președintelui secției penale, aprobă compunerea completelor de 5 judecători și a completelor din cadrul secțiilor.

Tot astfel, sub aspectul întinderii efectelor produse, hotărârea în discuție are o aplicabilitate restrânsă, situația vizată fiind aceea a compunerii completurilor de 3 din cadrul secțiilor ICCJ, producând efecte asupra unui număr determinat/determinabil de persoane, iar nu erga omnes, ca în cazul actelor normative.

În practica instanțelor judecătorești, precum și în doctrina de specialitate s-a reținut existența unei diferențieri între contenciosul subiectiv și contenciosul obiectiv, având drept criteriu de departajare caracterul dreptului sau interesului care este valorificat prin cererea ce formează obiectul sesizării instanței de contencios administrativ (aflându-ne în fața unui contencios administrativ subiectiv atunci când reclamantul, prin acțiunea introdusă, solicită instanței judecătorești să soluționeze o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal și în fața unuia obiectiv atunci când, prin acțiunea cu care l-a învestit pe judecător, reclamantul urmărește să apere un drept obiectiv sau un interes legitim public, în sensul de se a verifica dacă a fost adusă atingere unor drepturi care reprezintă conținutul unei situații juridice cu caracter general și impersonal și dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate generală).

Dar, astfel cum jurisprudența anterioară a Înaltei Curți a stabilit, acțiunea în contencios administrativ promovată de o persoană fizică trebuie să aibă la bază justificarea unui interes propriu, din dispozițiile art. 8 alin. (1)

1

din Legea nr. 554/2004, rezultând că persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat (I.C.C.J, secția contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1054 din 25 februarie 2010, publicată în Buletinul Casației - Revista Oficială a Înaltei Curți de Casație și Justiție, nr. 6/2010, 25 iunie - anul VI, Ed. C.H. B.).

În aceste condiții formularea criticilor de nelegalitate a acestei hotărâri este condiționată de indicarea vătămării concrete a dreptului sau interesului legitim vătămat prin adoptarea acesteia.

Înalta Curte, analizând contestația în anulare de față, raportat la actele dosarului și la criticile formulate, constată următoarele:

Sub un prim aspect, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că potrivit dispozițiilor art. 52 din C. proc. pen., instanța penală este competentă să judece orice chestiune prealabilă soluționării cauzei, chiar dacă prin natura ei acea chestiune este de competența altei instanțe, cu excepția cazurilor în care competența de soluționare nu aparține organelor judiciare. Chestiune prealabilă se judecă de către instanța penală, potrivit regulilor și mijloacelor de probă privitoare la materia căreia îi aparține acea chestiune.

În cauza de față, contestatorul B. a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 19 lit. a)

1

și art. 32 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, precum și a Hotărârii Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 80 din 12 decembrie 2017, susținând, în esență, că adoptarea acestui act administrativ s-a realizat în baza Regulamentului de organizare și funcționare administrativă al Î.C.C.J., în condițiile în care Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară nu dispune cu privire la modul de compunere al completurilor de judecată. Or, în viziunea contestatorului, adoptarea acestui act administrativ s-a făcut în baza unui regulament care adaugă, respectiv completează legea organică, contrar dispozițiilor din Legea nr. 24/2000, care prevăd că actele normative se emit în limitele legii și a normelor care le ordonă și considerentului expus prin decizia Curții Constituționale nr. 685/2018, care a stabilit faptul că celelalte autorități publice nu pot completa, modifica sau abroga acte legislative ale Parlamentului, nici prin acte administrative și nici prin hotărâri judecătorești, astfel că Înalta Curte de Casație și Justiție nu putea completa un text legal prin acte administrative, așa cum sunt regulamentul de organizare ori hotărârea Colegiului de conducere.

Înalta Curte constată astfel, că în prezenta cauză contestatorul a invocat excepția de nelegalitate a unor acte administrative, instituție procesuală specifică în principiu contenciosului administrativ și reglementată de dispozițiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:

(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

(2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege.

Înalta Curte de Casație și Justiție reține în raport cu textul legal evocat că sub un prim aspect, pot forma obiect al excepției de nelegalitate numai actele administrative cu caracter individual, nu și cele cu caracter normativ, în cazul ultimelor, controlul judecătoresc putând fi exercitat numai de către instanța de contencios administrativ pe calea acțiunii în anulare. Sub un al doilea aspect, se reține că în ipoteza invocării excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, aceasta trebuie să condiționeze soluționarea litigiului pe fond, iar instanța se pronunță asupra excepției fie prin încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o pronunță în cauză, în ambele cazuri, admiterea excepției având drept consecință, neluarea în considerare a actului a cărui nelegalitate a fost constatată.

În ceea ce privește interesul legitim pe care B. îl invocă, Înalta Curte reține că acesta derivă din susținerea contestatorului că judecarea cauzei în care a avut calitatea de inculpat s-a realizat cu încălcarea garanțiilor specifice dreptului la un proces echitabil, întrucât decizia a fost pronunțată de un complet nelegal constituit, nelegalitate care nu ar putea fi constatată decât în urma examinării validității actului administrativ în baza căruia s-a format completul de judecată.

Având în vedere aspectele expuse, din perspectiva condițiilor de admisibilitate a excepției de nelegalitate invocată de contestator, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că aceasta vizează două categorii de acte administrative distincte, respectiv pe de-o parte, Regulamentul de organizare și funcționare administrativă a Î.C.C.J. - dispozițiile art. 19 lit. a)

1

) și art. 32 alin. (1), iar pe de altă parte, Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 80 din 12 decembrie 2017 - în integralitate.

Cu privire la semnificația legală a unor termeni, se reține că potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Raportându-se la noțiunea legală menționată și ținând seama de consacrarea jurisprudențială, inclusiv cea de contencios constituțional (Decizia nr. 713/2018 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul Oficial nr. 161 din 28 februarie 2019) a termenului de act administrativ, Înalta Curte reține că Regulamentul de organizare și funcționare a Î.C.C.J. constituie un act administrativ cu caracter normativ, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării punerii în executare a Legii nr. 304/2004 sau altor acte normative cu aceeași putere, în ceea ce privește dispozițiile legale care se referă la activitatea Înaltei Curți de Casație și Justiție. La stabilirea acestui caracter sunt avute în vedere mai ales dispozițiile art. 29 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 304/2004, care stabilesc în favoarea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție competența de a aproba Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Î.C.C.J., act normativ care conține reglementări cu caracter general, impersonale și care produc efecte erga omnes.

Pe cale de consecință, în raport cu dispozițiile imperative ale art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 19 lit. a)

1

) și art. 32 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Î.C.C.J., act administrativ cu caracter normativ și a cărui legalitate poate fi contestată numai pe calea acțiunii în anulare în fața instanței de contencios administrativ, este inadmisibilă și urmează a fi respinsă ca atare.

În ceea ce privește excepția de nelegalitate a Hotărârii Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 80 din 12 decembrie 2017 - în integralitate ei, Înalta Curte reține următoarele:

Din perspectiva condițiilor de admisibilitate a excepției de nelegalitate, se reține că actul administrativ este emis de către o autoritate publică, în regim de putere publică și are ca obiect executarea în concret a legii, respectiv stabilește compunerea completurilor de judecată a căror funcționare este prevăzută prin dispozițiile art. 31 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară. Mai exact, dispozițiile art. 31 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară prevăd funcționarea la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție a unor completuri de judecată formate din unul, doi sau trei judecători, în funcție de stadiul procesual al cauzelor sau de obiectul acestora, iar în vederea executării acestei dispoziții legale, pentru desemnarea efectivă și nominală a magistraților se adoptă anual hotărâri ale Colegiului de conducere.

Referitor la condiția de admisibilitate a interesului legitim pe care B. trebuie să îl justifice în invocarea excepției de nelegalitate se impune a fi subliniat că deși considerentele expuse anterior rămân valabile, acestea ar putea fi raportate exclusiv la dispozițiile din hotărârea Colegiului de conducere care privesc stabilirea compunerii completurilor de judecată în materie penală, iar nu și în celelalte materii.

Pe cale de consecință, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 80 din 12 decembrie 2017 constituie un act administrativ cu caracter individual, a cărui legalitate poate fi contestată pe calea excepției de nelegalitate invocată în condițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 52 din C. proc. pen.

În ceea ce privește fondul criticilor de legalitate invocate de contestator, având în vedere că acestea sunt indisolubil legate de unul dintre motivele exercitării căii extraordinare de atac a contestației în anulare întemeiată pe dispozițiile art. 426 alin. (1) lit. d) din C. proc. pen., respectiv nelegala compunere a completului de judecată, acestea vor fi examinate împreună.

Astfel, contestatorul B. a susținut prin contestația în anulare declarată împotriva deciziei penale nr. 258/A din data de 15 octombrie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția penală în dosarul nr. x/2016 că, întrucât nu s-a procedat la o desemnare aleatorie a judecătorilor, completul a fost nelegal compus, fapt care atrage nulitatea absolută a hotărârii pronunțate. În esență, contestatorul a susținut că, de vreme ce Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară nu prevede o modalitate concretă în care sunt desemnați membrii completurilor de judecată, în mod nelegal prin hotărârea Colegiului de conducere a fost aprobată desemnarea nominală a judecătorilor la propunerea președintelui secției penale, aceasta trebuind făcută aleatoriu, eventual prin tragere la sorți, în acord cu argumentele expuse prin Decizia Curții Constituționale nr. 685/2018, care a statuat că o atare procedură constituie una dintre garanțiile dreptului la un proces echitabil.

Examinând criticile formulate, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, cu modificările și completările ulterioare, reglementează în Titlul II instanțele judecătorești, din care, Capitolul I se referă la Înalta Curte de Casație și Justiție, iar Capitolul II și III se referă la curțile de apel, tribunale, tribunale specializate și judecătorii, respectiv la instanțele militare.

Această structurare a actului normativ menționat, determină concluzia că în lipsa unor norme de trimitere sau de referire exprese, organizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se raportează exclusiv la dispozițiile cuprinse în Capitolul I din Titlul II și la celelalte dispoziții cu caracter general cuprinse în Legea nr. 304/2004 sau în alte acte normative cu putere echivalentă, iar nu la dispozițiile subsecvente care reglementează organizarea celorlalte instanțe din sistemul judiciar. Cu alte cuvine, nu pot fi aplicate prin analogie dispozițiile care reglementează organizarea curților de apel, tribunalelor sau judecătoriilor, câtă vreme organizarea Î.C.C.J. este reglementată în mod distinct la un alt capitol din lege.

În continuare, se reține că în Capitolul I din Titlul II al Legii nr. 304/2004, Secțiunea 1 reglementează organizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secțiunea 2 - competența acesteia, Secțiunea 3 - conducerea instanței, iar Secțiunea 4 reglementează completele (completurile) de judecată din cadrul Î.C.C.J.

În cadrul Secțiunii 1 - organizarea Î.C.C.J., prin dispozițiile art. 19 alin. (3) din Legea nr. 304/2004, legiuitorul s-a referit la înființarea de completuri de judecată specializate, iar nu a celor care funcționează în mod obișnuit, astfel încât trimiterea contestatorului B. la aceste prevederi legale excedează obiectului prezentei cauze, decizia penală nr. 258/A din data de 15 octombrie 2018 nefiind pronunțată de un complet de judecată specializat.

Având în vedere că decizia supusă căii extraordinare de atac în prezenta cauză a fost pronunțată în soluționarea unui apel, cu referire la completurile de judecată care funcționează în mod obișnuit în materie penală (nespecializate), Înalta Curte reține că Legea nr. 304/2004 prevede în cuprinsul art. 31 alin. (1) lit. c) din cadrul Secțiunii a 4-a - completurile de judecată, că pentru soluționarea apelurilor împotriva hotărârilor pronunțate în primă instanță de curțile de apel, completul de judecată al Î.C.C.J. este format din 3 judecători.

Corespunde realității susținerea contestatorului că Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară nu reglementează expres modalitatea de desemnare a membrilor acestor completuri de judecată în cadrul Î.C.C.J.

Înalta Curte reține însă, contrar susținerilor contestatorului, că deși legiuitorul nu a prevăzut o modalitate concretă în care sunt desemnați nominal judecătorii care vor compune completurile de judecată, acest fapt nu conduce automat la aplicarea unei proceduri de desemnarea aleatorie a acestora, iar stabilirea în sarcina colegiului de conducere a atribuției de aprobare a compunerii completurilor la propunerea președintelui de secție nu contravine dispozițiilor art. 29 alin. (5) din Legea nr. 304/2004.

În concret, Înalta Curte observă în raport cu dispozițiile art. 31 alin. (3) din Legea nr. 304/2004, că acolo unde a apreciat ca fiind necesar, legiuitorul a prevăzut expres desemnarea prin tragere la sorți a membrilor completului de judecată care funcționează în mod obișnuit (nespecializat), ceea ce determină concluzia că lipsa unei asemenea prevederi în ceea ce privește dispozițiile art. 31 alin. (1) din același act normativ nu reprezintă o omisiune și nu poate determina aplicarea prin analogie a prevederilor referitoare la organizarea Completurilor de 5 judecători. Recurgerea la procedeul aplicării prin analogie a unor dispoziții legale este posibilă în măsura în care, într-o interpretare teleologică a legii, s-ar ajuge la concluzia existenței unor situații juridice similare, iar intenția legiuitorului ar putea fi apreciată ca fiind aceea de a reglementa în mod identic ambele ipoteze.

Or, Înalta Curte consideră că opțiunea legiuitorului de a lăsa la latitudinea Colegiului de conducere, în baza prevederilor Regulamentului privind organizarea și funcționarea administrativă a Î.C.C.J. a modalității de desemnare nominală a membrilor completurilor de judecată care funcționează în mod obișnuit este pe deplin explicabilă prin raportare la principiile de organizare eficientă a activității unei instanțe, la dinamica firească a personalului oricărei instituții și a imposibilității reglementării prin lege a unor cazuri particulare într-un mod atât de detaliat, spre deosebire de situația Completurilor de 5 judecători, a căror compunere și funcționare formează obiectul unei reglementări distincte. Mai mult, Completurile de 5 judecători presupun o reglementare distinctă întrucât ele sunt constituite exclusiv la nivelul instanței supreme, în vreme ce completurile de judecată obișnuite funcționează, cu particularitățile de rigoare, la nivelul tuturor instanțelor judecătorești, fapt care determină în mod evident imposibilitatea reglementării prin lege a compunerii acestora, iar o rigiditate excesivă în stabilirea unei anumite modalități de desemnare a judecătorilor ar putea să contravină principiilor la care s-a făcut referire anterior.

Pe de altă parte, stabilirea în sarcina colegiului de conducere a atribuției de desemnare nominală a membrilor completurilor de judecată, în baza Regulamentului privind organizarea și funcționarea administrativă a Î.C.C.J., nu contravine dispozițiilor art. 29 alin. (5) din Legea nr. 304/2004, care prevăd că acesta nu poate adopta regulamente sau hotărâri prin care să adauge la dispozițiile cuprinse în legi, pe motiv că acestea ar fi neclare sau incomplete, din două considerente. Pe de-o parte, prin însăși dispozițiile legale la care s-a făcut referire