ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6889/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Procedura în fața primei instanțe Curtea de Apel Târgu Mureș a fost sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate a prevederilor art. 3 din anexa la H.G. nr. 453/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 315/2006 privind Stimularea achiziționării de cărți sau de programe educaționale pe suport electronic, necesare îmbunătățirii activității didactice în învățământul universitar, excepția fiind ridicată de Sindicatul Învățământului Preuniversitar Mureș în cadrul unui litigiu, în contradictoriu cu Școala Generală Măgherani, Inspectoratul Școlar Județean Mureș, Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului și Guvernul României, litigiu aflat pe rolul Tribunalului Mureș.

În motivarea excepției de nelegalitate, reclamantul a susținut că, deși prin art. 3 din anexa la H.G. nr. 453/2007 s-a stabilit un circuit corect al cererilor ce trebuie formulate de cadrele didactice pentru a beneficia de ajutorul financiar în vederea achiziționării cărților, totuși s-a stabilit și un termen nerezonabil pentru depunerea cererilor de acest tip, termen care este de natură să împiedice cadrele didactice să obțină drepturile bănești acordate conform art. 1 și 2 din Legea nr. 315/2006. S-a arătat că termenul de 1 noiembrie este stabilit doar pentru formularea unei cereri cu caracter general, deoarece acordarea efectivă a sumelor are loc după prezentarea documentelor justificative, procedura de solicitare de către cadrele didactice și procedura de deschidere a creditelor bugetare fiind reglementată de art. 5 din normele metodologice.

Nelegalitatea art. 3 din norme trebuie cercetată raportat la actele normative cu forța juridică superioară, nu raportat la alte prevederi din aceleași norme metodologice, însă chiar stabilirea unei proceduri separate și suficiente pentru acordarea efectivă a ajutorului financiar, fără legătură cu cererea prevăzută de art. 3, este un argument în plus în susținerea excepției invocate, și anume ca art. 3 adaugă la lege. Guvernul României, în calitate de emitent al actului administrativ atacat, a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate, arătând că aceasta din urmă poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu și pe cele cu caracter normativ, cum este cazul actului atacat în cauză.

Pe fondul cauzei, intimatul a arătat că, în temeiul art. 5 din Legea nr. 315/2006, au fost emise Normele de aplicare aprobate prin H.G. nr. 453/2007, iar facilitatea de a primi un ajutor financiar în sumă de 100 euro este condiționată de manifestarea de voință în acest sens, concretizată sub forma unei cereri ce se depune până la data de 1 noiembrie. Se poate observa că nu este un caz de discriminare, ci doar se impune parcurgerea unei proceduri simple pentru a primi acest ajutor. Faptul că unele cadre didactice nu au formulat cerere de acordare a ajutorului financiar în termenul prevăzut de Norme, nu conduce la concluzia că se produc discriminări sau situații de ilegalitate.

2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 92 din 19 februarie 2013, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității invocată de către pârâtul Guvernul României și a respins excepția de nelegalitate invocată de Sindicatul Învățământului Preuniversitar Mureș, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, Inspectoratul Școlar Județean Mureș, și Școala Generală Măgherani. Pentru a pronunța această soluție, Curtea a analizat cu precădere excepția de inadmisibilitate, reținând că această excepție este neîntemeiată. De altfel, practica Înaltei Curți de Casație și Justiție este constantă în a considera că pot face obiectul excepției de nelegalitate atât actele administrative cu caracter individual, cât și cele cu caracter normativ.

În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate, Curtea a reținut că H.G. nr. 453/2007 a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 108 din Constituția României și al art. 5 din Legea nr. 315/2006 privind stimularea achiziționării de cărți sau de programe educaționale pe suport electronic, necesare îmbunătățirii calității activității didactice, în învățământul preuniversitar. Potrivit Normelor metodologice cuprinse în H.G. nr. 453/2007, facilitatea de a primi un ajutor financiar în sumă de 100 de euro este condiționată de manifestarea de voință în acest sens, concretizată sub forma unei cereri ce se depune până la data de 1 noiembrie.

Faptul că prin actul administrativ emis de Guvern a fost instituit un termen limită pentru depunerea cererilor pentru acordarea sprijinului financiar, nu constituie un motiv de nelegalitate a actului administrativ atacat fiind vorba de instituirea unei proceduri nediscriminatorii, aplicabile tuturor subiecților de drept cărora actul administrativ li se adresează. Această procedură este justificată de faptul că pentru asigurarea sprijinului financiar sunt angrenați mai mulți factori care trebuie să conlucreze în anumite limite de timp. Fiind vorba de instituirea unei proceduri legale, pentru punerea în executare a unei legi, excepția de nelegalitate a actului administrativ atacat a fost respinsă ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamantul Sindicatul Învățământului Preuniversitar Mureș în numele membrilor de sindicat a declarat recurs, susținând că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a legii. În motivarea căii de atac, recurentul susține că prin dispozițiile art. 3 din anexa la H.G. nr. 453/2007, care stabilesc termenul de 1 noiembrie pentru formularea cererilor pentru acordarea ajutorului financiar aferent anului următor, se adaugă la lege, în condițiile în care prin art. 1 și 2 din Legea nr. 315/2006 se prevede cadrul legal pentru acordarea ajutorului financiar de 100 de euro, fără a se stabili un termen pentru depunerea cererilor de către personalul didactic.

Recurentul susține de asemenea că în acest caz trebuie aplicate regulile generale de drept, în sensul că cererea să poată fi formulată oricând în interiorul termenului general de prescripție. Se arată că scopul regulilor instituite de o hotărâre de guvern este tocmai de a facilita aplicarea legii, iar instituirea regulilor prevăzute de art. 3 criticat, cu privire la stabilirea termenului nerezonabil pentru depunerea cererilor de acest tip, este de natură să împiedice cadrele didactice să obțină drepturile bănești prevăzute de art. 1 și 2 din Legea nr. 315/2006. Recurentul apreciază că prin introducerea termenului limită se înlătură aplicabilitatea prevederilor art. 3 din Decretul nr. 167/1958, pe care îl consideră aplicabil cauzei de față.

4. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurent și a dispozițiilor art. 304 1 C. proc. civ., față de materialul probator și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Cu privire la excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate Soluția instanței de fond dată excepției este legală și temeinică, întrucât natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a H.G. nr. 453/2007 nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, la această concluzie ajungându-se printr-o interpretare logică, sistematică și istorico-teleologică a dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract. Totodată, nu poate fi ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, Înalta Curte reține că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii.

De aceea, atunci când textul unei legi, așa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979). În ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate Legea nr. 315 din 12 iulie 2006 privind stimularea achiziționării de cărți sau de programe educaționale pe suport electronic, necesare îmbunătățirii calității activității didactice, în învățământul preuniversitar, publicată în M. Of.

nr. 617 din 18 iulie 2006, a prevăzut prin dispozițiile sale, art. 1 - 6, acordarea unui ajutor financiar anual, la solicitarea cadrelor didactice titulare și/sau suplinitoare calificate din învățământul preuniversitar, în vederea achiziționării de cărți sau programe educaționale pe suport electronic, necesare îmbunătățirii calității activității didactice, ajutor ce reprezintă echivalentul în RON a 100 de euro, calculat la cursul de schimb valutar comunicat de Banca Națională a României la data plății. Totodată, actul normativ a stabilit că în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii vor fi elaborate normele metodologice de aplicare a acesteia, care vor fi aprobate prin hotărâre a Guvernului.

Prin H.G. nr. 453/2007 au fost aprobate normele metodologice de aplicare a dispozițiilor Legii nr. 315/2006, fiind explicitate modalitățile de punere în practică a acestor norme legale, acesta fiind de fapt rolul unei hotărâri de guvern, respectiv de a asigura punerea în executare a unor dispoziții legale. Prevederile art. 3 din H.G. nr. 453/2007 privind stimularea achiziționării de cărți sau de programe educaționale pe suport electronic, necesare îmbunătățirii calității activității didactice în învățământul preuniversitar arată că: „(1) Ajutorul financiar se acordă anual pe bază de cerere formulată de beneficiar și înregistrată până la data de 1 noiembrie pentru anul următor la unitatea de învățământ la care beneficiarul exercită funcția de bază, iar plățile se efectuează începând cu luna ianuarie din anul următor.

(2) Pentru anul 2007, cererile se înregistrează la unitatea de învățământ la care beneficiarii exercită funcția de bază, până la data de 30 iunie 2007, iar ajutorul se acordă după 45 de zile de la data înregistrării cererii”. Înalta Curte reține că nu poate fi interpretat ca nelegal termenul limită impus de H.G. nr. 453/2007, având în vedere aspectele formale ce trebuie îndeplinite pentru asigurarea plății acestor sume de la bugetul de stat, precum și faptul că introducerea termenului până la care cererea cadrelor didactice trebuie formulată nu reprezintă o dispoziție nelegală și nu poate fi interpretată ca o adăugare la lege.

În sprijinul acestei interpretări sunt și principiile generale care stau la baza întocmirii situațiilor financiare pentru plata sumelor de la buget, fiind evident că predicționarea și previzibilitatea cheltuielilor, care se fac cu titlu de ajutor financiar, urmează regulile generale aplicabile plăților ce se fac din bugetul de stat, stabilite în sarcina ordonatorilor principali de credite. Rolul Hotărârii de Guvern adoptate pentru punerea în aplicare a Legii nr. 315/2006 a fost tocmai de a explicita pe larg formalitățile necesare pentru obținerea ajutorului financiar prevăzut de lege, atât cu privire la cererea ce se formulează, la documentele justificative care trebuie depuse, cât și cu privire la termenele de depunere a acestora, pentru obținerea ajutorului financiar prevăzut de lege.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ. și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul formulat în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Sindicatul Învățământului Preuniversitar Mureș în numele membrilor de sindicat B.I., I.T.A., A.E., M.B., K.Z., B.J. și K.E. împotriva Sentinței nr. 92 din 19 februarie 2013 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 octombrie 2013. Procesat de GGC - LM