Avellar Cordeiro Zagallo împotriva Portugaliei

La originea cauzei se află o cerere (nr. 30844/05) îndreptată împotriva Republicii Portugheze și care doi cetățeni ai acestui stat, Dlor. Francisco Gustavo de Avellar Cordeiro Zagallo și Pedro Miguel de Avellar Cordeiro Zagallo («reclamanții»), au sesizat Curtea pe 12 august 2005 respectiv în temeiul articolului 34 al Convenției de apărare a drepturilor omului și a libertăților fundamentale («Convenția»). Printr-o scrisoare din 1 octombrie 2007, consilul reclamanților a informat Curtea că al doilea reclamant a decedat pe 11 aprilie 2007. Procedura privind prezenta cerere s-a continuat în numele fratelui său și unicului moștenitor, primul reclamant. Din considerente practice, prezenta hotărâre va continua să se refere la «reclamanți», deși calitatea aceasta trebuie să fie atribuită astăzi doar primului reclamant.

Reclamanții sunt reprezentați de Dna. J.A. Fernandes de Barros, avocat la Lisabona. Guvernul portughez («Guvernul») este reprezentat de agentul său, Dl. J. Miguel, procuror general adjunct.

Reclamanții susțineau că au fost lipsiți de proprietatea lor fără să fi primit o indemnizație.

Pe 10 iulie 2007, președinta secțiunii a doua a hotărât comunicarea cererii Guvernului. Cum o permite art. 29 § 3 al Convenției, a fost hotărât, de asemenea, că admisibilitatea și fondul cauzei vor fi examinate în același timp. PE FOND I.

Reclamanții erau – împreună cu mama lor, decedată pe 20 decembrie 1999 – singurii moștenitori ai tatălui lor, decedat pe 2 iulie 1992. Tatăl reclamanților era proprietar al 1/5 din două terenuri, cu o suprafață totală de aproximativ 475 de hectare, care au fost expropriate printr-un ordin ministerial nr. 579/75 din 24 septembrie 1975, în cadrul legislației generale privind reforma agrară în Portugalia. Legislația în cauză prevedea, printre altele, că proprietarii puteau, sub anumite condiții, să exercite dreptul lor de «rezervă» (direito de reserva) pe o parte din terenuri pentru a-și continua activitățile agricole. Ea prevedea indemnizarea persoanelor interesate. Suma, termenul și condițiile de plată a unei asemenea indemnizații rămâneau a fi definite.

Pe 15 iunie 1979 și 12 aprilie 1983, statul acordă cu titlu de drept de rezervă totalitatea celor două terenuri unuia dintre cei patru alți coproprietari, R.S., fratele tatălui reclamanților și unchiul acestora. Potrivit reclamanților, aceste acte din 15 iunie 1979 și 12 aprilie 1983 nu au fost notificate tatălui lor; tot potrivit reclamanților, ceilalți coproprietari s-au opus acordării dreptului de rezervă în cauză.

Pe 9 noiembrie 1981 și 6 decembrie 1988, R.S. înscrie în numele său totalitatea celor două terenuri în cauză în cartea funciară.

Ca urmare a reclamațiilor celorlalți coproprietari, serviciile ministerului Agriculturii au redactat mai multe note informative destinate secretarului de stat pentru Agricultură.

Prima dintre aceste note provenea din direcția regională a Alentejoului ministerului Agriculturii. Datată cu 22 august 1989, această notă susținea că tatălui reclamanților ar trebui să i se propună exercitarea dreptului său de rezervă pe un alt teren, al cărui proprietar fusese, până la data exproprierii, R.S. Nicio măsură nu a fost luată cu privire la această notă.

Într-o altă notă din 15 februarie 1991, un iurist al ministerului Agriculturii a constatat că cele două terenuri nu ar fi trebuit să facă obiectul exproprierii, deoarece nu îndeplineau criteriile stabilite de legislația relevantă. El a recomandat, prin urmare, anularea actelor de expropiere.

Într-o altă notă a aceluiași iurist, datată cu 22 aprilie 1991, s-a constatat că inexactități au avut loc în ceea ce privește acordarea dreptului de «rezervă». Acest iurist a considerat, totuși, că administrația nu putea reveni asupra deciziei, drepturi fiind deja create în sfera juridică a persoanei interesate. El a subliniat că persoanele interesate ar avea posibilitatea de a pune în aplicare «mijloace de apărare corespunzătoare», inclusiv în fața instanțelor civile, pentru a-și face valabile drepturile. Pe 6 mai 1991, secretarul de stat a adăugat pe această notă menționarea «de acord» și a ordonat serviciilor pregătirea unui ordin de anulare a exproprierii.

Printr-un ordin ministerial nr. 208/91, publicat în Jurnalul oficial pe 6 iulie 1991, secretarul de stat pentru Agricultură a anulat exproprierea și a ordonat restituirea terenurilor în cauză coproprietarilor, care au fost numiți în mod expres.

Pe 18 iulie 1991, tatăl reclamanților a cerut ministrului Agriculturii restituirea efectivă a terenurilor, care nu s-a mai efectuat, terenurile fiind ocupate de R.S. Potrivit reclamanților, administrația nu a luat măsuri cu privire la această cerere, invocând incapacitatea de a «se amesteca într-un conflict între simpli particulari».

Reclamanții au primit o indemnizație pentru lipsa temporară de exerciciu a dreptului de proprietate asupra celor două terenuri, între anii 1975 și 1983, în sumele de 192,87 euro (EUR) și 196,67 EUR respectiv. Nu au primit nicio indemnizație pentru lipsa permanentă a dreptului de proprietate nici pentru extracția de plută care a avut loc pe terenuri. B. Procedura în instanțele civile

Pe 16 iunie 1993, reclamanții și mama lor, care a decedat ulterior (vezi §6 mai sus), au intentat în fața tribunalului Arraiolos o acțiune de revendicare a proprietății terenurilor în cauză împotriva R.S. Statul a fost de asemenea citat să se prezinte ca pârât ca urmare a unei cereri de intervenție forțată formulate de reclamanți.

Printr-o sentință din 5 mai 1998, tribunalul a respins cererea. El a considerat, în special, că acordarea dreptului de «rezervă» aveau ca efect transferul dreptului de proprietate asupra bunului în cauză. La data anulării exproprierii, terenurile aparțineau R.S., care în orice caz deja achiziționase primul dintre aceste terenuri ca urmare a intervenției prescripției acquisitive.

Cu recurs al reclamanților, curtea de apel de Evora, printr-o hotărâre din 1 mai 1999, a anulat sentința atacată, considerând că ca urmare a anulării exproprierii reclamanții au devenit proprietari ai 1/5 din terenurile în cauză. Pârații nu ar putea să se bazeze pe acordarea eronată a dreptului de «rezervă». Curtea de apel a ordonat în consecință anularea tuturor înregistrărilor în cartea funciară și restituirea părții terenurilor în cauză. Ea a condamnat, în final, R.S. să plătească reclamanților o indemnizație corespunzătoare la 1/5 din fructele produse de terenurile în cauză în perioada relevantă.

R.S. a făcut recurs în casație în fața Curții Supreme. Printr-o hotărâre din 17 februarie 2000, aceasta din urmă a admis recursul și a confirmat decizia tribunalului Arraiolos, subliniind, în special, că declarația de anulare a exproprierii nu ar putea afecta situațiile juridice deja constituite la data pronunțării ei. Pentru Curtea Supremă, actele de acordare a dreptului de rezervă nefiind «atacate pe cale contencioasă în jurisdicția competentă», s-au consolidat în ordinea juridică. C. Procedura în instanțele administrative

Pe 23 octombrie 2002, reclamanții au intentat în fața tribunalului administrativ de Lisabona o acțiune de recunoaștere a dreptului de proprietate împotriva ministerului Agriculturii și R.S. Ei au susținut că nu dispun de alt mijloc procedural pentru a obține recunoașterea dreptului lor de proprietate asupra 1/5 din terenurile în cauză și au subliniat că era ministerul însuși, în ordinul ministerial nr. 208/91, care determina restituirea terenurilor tuturor coproprietarilor.

Printr-o sentință din 15 iulie 2004, tribunalul administrativ s-a declarat incompetent, estimând că nicio chestiune de drept public nu era în cauză, litigiul fiind de natură privată.

Printr-o hotărâre din 24 februarie 2005, Curtea Supremă administrativă a confirmat această sentință. II.

Privitor la dreptul de «rezervă» în special, legislația relevantă le permitea persoanelor interesate să rămână în posesiune a unei părți din terenurile lor. Legea-cadru nr. 77/77 din 29 septembrie 1977, privind bazele generale ale reformei agrare, a modificat condițiile dreptului de rezervă și a stabilit că persoanele interesate se bucurau, sub anumite condiții, de dreptul de proprietate asupra terenurilor care fac obiectul acestui drept de rezervă (art. 38). Aceste terenuri puteau, totuși, să nu corespundă celor care au fost obiectul exproprierii (art. 35). În fine, era posibil să se trateze într-un singur dosar – și ca un singur titular al indemnizației – cazurile de coproprietate (art. 32).

O nouă lege-cadru privind reforma agrară – legea nr. 109/88 din 26 septembrie 1988 – a modificat din nou condițiile dreptului de rezervă, precizând că beneficiarul se bucura de dreptul de proprietate așa cum exista la data exproprierii sau ocupării (art. 14). PE DREPT I.

Guvernul se opune acestei teze. A. Privitor la admisibilitate 1. Privitor la epuizarea căilor de atac interne

Guvernul ridică în primul rând o excepție bazată pe neepuizarea căilor de atac interne. El subliniază că reclamanții ar fi trebuit să atace actele de stat care acordau dreptul de rezervă R.S. în fața instanțelor administrative. Aceasta era într-adevăr un recurs eficace și accesibil persoanelor interesate. După cum a spus chiar Curtea Supremă în hotărârea ei din 17 februarie 2000, acțiunea civilă intentată de reclamanți nu ar putea constitui un recurs adecvat pentru redresarea presupusei încălcări.

Reclamanții contestă această teză. Ei subliniază, în special, că actele în cauză, pronunțate sub imperiul legii nr. 77/77 (vezi §24 mai sus), nu erau susceptibile de a fi atacate de tatăl lor, care nu a primit niciodată nici o notificare formală din partea administrației în această privință.

Curtea amintește că în conformitate cu art. 35 § 1 al Convenției ea nu poate fi sesizată decât după epuizarea căilor de atac interne. Orice reclamant trebuie să le fi oferit instanțelor interne ocazia pe care această dispoziție are ca scop să o deschidă în principiu statului pârât: să evite sau să remedieze presupusele încălcări (a se vedea, de exemplu, Cardot c. Franța, hotărâre din 19 martie 1991, seria A nr. 200, p. 19, § 36). Reclamantul trebuie, de asemenea, să fi făcut o utilizare normală a căilor de atac interne care sunt probabil eficace și suficiente. Atunci când o cale de atac a fost utilizată, utilizarea unei alte căi al cărei scop este practic același nu este necesară (Moreira Barbosa c. Portugalia (decizie), nr. 65681/01, CEDO 2004-V (extrase)). 31. art. 35 § 1 al Convenției nu prescrie, totuși, epuizarea decât a acelor căi de atac care sunt atât referitoare la presupusele încălcări, disponibile și adecvate. Aceste căi de atac trebuie să existe într-un grad suficient de certitudine, nu numai în teorie ci și în practică, altfel le lipsesc eficacitatea și accesibilitatea necesare; statului pârât îi revine sarcina de a demonstra că aceste condiții sunt îndeplinite (a se vedea, printre multe altele, hotărârile Vernillo c. Franța din 20 februarie 1991, seria A nr. 198, § 27, și Dalia c. Franța din 19 februarie 1998, Colecția hotărârilor și deciziilor 1998-I, § 38).

În cauza de față, Curtea constată mai întâi că nu este clar dacă tatăl reclamanților se bucura, în lumina legislației acelui moment și la o dată când exproprierea nu fusese încă anulată, de posibilitatea de a ataca actele de acordare a dreptului de rezervă în cauză în fața instanțelor administrative. Ea observă la acest unghi că Guvernul nu a fost în măsură să prezinte un singur exemplu jurisprudențial privind situații similare.

Ea subliniază, pe de altă parte, că reclamanții au încercat să obțină reparația prejudiciului suferit în fața instanțelor civile. În această privință, Curtea nu poate accepta argumentul Guvernului potrivit căruia acțiunea civilă în cauză nu ar fi un recurs adecvat. Ea observă că chestiunea ridicată de reclamanți era controversată și că chiar dacă Curtea Supremă a respins în final cererea, curtea de apel, de exemplu, a decis în favoarea lor (vezi §18 mai sus). În sfârșit, reclamanții nu au omis să mai încerce o dată să obțină reparația în fața instanțelor administrative.

În aceste condiții, Curtea concluzionează că reclamanții au făcut o utilizare normală a căilor de atac disponibile în dreptul portughez pentru a obține redresarea presupusei încălcări.

Curtea respinge, prin urmare, excepția Guvernului. 2. Privitor la calitatea de ofendată

Guvernul susține, pe de altă parte, că reclamanții nu au calitatea de persoane ofendatate de o încălcare a Convenției. El observă la această privință că administrația le-a propus reclamanților acordarea unui drept de rezervă pe alte terenuri, ceea ce ar fi permis-o să se bucure ulterior de dreptul de proprietate asupra terenurilor în cauză. Reclamanții neacceptând această propunere, nu ar putea acum să se plângă de lipsa indemnizației.

Reclamanții subliniază că presupusa propunere menționată de Guvern nu a produs niciodată efecte juridice: informația din direcția regională a Alentejoului ministerului Agriculturii din 22 august 1989 nu a făcut obiectul niciunei decizii ministeriala (vezi §10 mai sus). Reclamanții consideră la acest unghi că era pe bună dreptate că nicio măsură nu a fost luată cu privire la această propunere, care ar fi fost juridic imposibilă, în lumina dispoziții legii nr. 109/88, aplicabilă la momentul când a fost formulată.

Curtea amintește că o decizie sau o măsură favorabilă reclamantului nu este suficientă în principiu pentru a-i lua calitatea de «ofendată» decât dacă «autoritățile naționale au recunoscut, explicit sau în substanță, și apoi au remediat încălcarea Convenției» (Chevrol c. Franța, nr. 49636/99, § 36, CEDO 2003-III). În cauza de față, este evident că autoritățile naționale nu au recunoscut și cu atât mai puțin nu au remediat presupusa încălcare. Reclamanții se pot, prin urmare, considera «ofendați» de o încălcare, excepția ridicată de Guvern fiind nefondată.

Curtea constată, în sfârșit, că cererea nu este manifestă rău fondată în sensul articolului 35 § 3 al Convenției și că nu se confruntă cu niciun alt motiv de inadmisibilitate. Trebuie, prin urmare, să fie declarată admisibilă. B. Privitor la fond

Reclamanții se plâng că nu au primit nicio indemnizație pentru lipsa de proprietate a părții terenurilor în cauză, în timp ce statul a recunoscut caracterul ilegal al exproprierii și acordarea eronată a dreptului de rezervă unui singur coproprietar.

Guvernul observă mai întâi că administrația nu a avut niciun comportament ilegal. Într-adevăr, legea aplicabilă la acea dată permitea acordarea dreptului de rezervă unei singure persoane în cazurile de coproprietate. Atunci când s-a constatat că nu mai era posibil să se restituie reclamanților terenurile în cauză, administrația le-a propus acordarea dreptului de rezervă pe alte terenuri similare. Reclamanții refuzând, totuși, această propunere, trebuie să poarte răspunderea pentru alegerea lor. În orice caz, Guvernul subliniază că reclamanții au primit o indemnizație pentru lipsa temporară de exerciciu a bunului în cauză, calculată conform legislației relevante în materie.

Curtea amintește că, potrivit jurisprudenței sale, art. 1 al Protocolului nr. 1, care garantează în esență dreptul de proprietate, conține trei norme distincte (a se vedea, în special, James și alții c. Regatul Unit, hotărâre din 21 februarie 1986, seria A nr. 98, pp. 29-30, § 37): prima, care se exprimă în prima frază a primului alineat și are caracter general, enunță principiul respectării proprietății; a doua, apărând în a doua frază a aceluiași alineat, vorbește despre lipsa de proprietate și o supune anumitor condiții; cât despre a treia, consemnată în al doilea alineat, ea recunoaște statelor contractante puterea, printre altele, de a reglementa folosirea bunurilor în conformitate cu interesul general. A doua și a treia norme, care au legătură cu exemple particulare de atingeri ale dreptului de proprietate, trebuie să fie interpretate în lumina principiului consacrat de prima (Bruncrona c. Finlanda, nr. 41673/98, §§ 65-69, 16 noiembrie 2004, și Broniowski c. Polonia [Marea Cameră], nr. 31443/96, § 134, CEDO 2004-V).

În cauza de față, nu este contestat faptul că amestecul în bunurile reclamanților cade sub a doua frază a primului alineat, reclamanții fiind lipsiți de proprietatea lor. Nimeni nu contestă, de asemenea, că exproprierea în cauză și procedura ulterioară privind aceasta aveau o bază legală. În sfârșit, utilitatea publică a intervenției statului pe terenurile tatălui reclamanților, precum și politica generală a statului pârât în materia reformei agrare în Portugalia, nu a ridicat controverse (a se vedea, în această privință, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão și alții, citat mai sus, § 53).

Rămâne de examinat dacă măsura litigioasă respectă echilibrul just dorit și, în special, dacă nu impune o sarcină disproporționată reclamanților. În această privință, Curtea a mai spus că, fără plata unei sume rezonabil în relație cu valoarea bunului, o privare de proprietate constituie în mod normal o atingere excesivă, și o absență totală de indemnizație nu poate fi justificată pe baza articolului 1 al Protocolului nr. 1 decât în circumstanțe excepționale (Jahn și alții c. Germania [Marea Cameră], nr. 46720/99, 72203/01 și 72552/01, § 111, CEDO 2005-VI; Mănăstirile Sfinte c. Grecia, hotărâre din 9 decembrie 1994, seria A nr. 301-A, p. 35, § 71).

Curtea amintește, în această privință, că la momentul anulării exproprierii litigioase, secretarul de stat pentru Agricultură a ordonat restituirea terenurilor diferiților coproprietari, care au fost numiți în mod expres. Privitor la reclamanți, totuși, această restitutie nu a putut avea loc, terenurile fiind deja înregistrate în numele unuia dintre coproprietari, care le-a primit în cadrul exercitării dreptului său de rezervă. Guvernul a avansat două motive principale care ar justifica absența unei indemnizații în favoarea reclamanților pentru pierderea permanentă a bunurilor: reclamanții ar fi refuzat terenurile propuse de administrație pe titlul dreptului de rezervă și ar fi primit o indemnizație pentru absența exercițiului bunurilor în cauză în perioada exproprierii.

Privitor la primul dintre aceste motive, Curtea nu exclude că, în anumite circumstanțe, o ofertă, din partea autorităților competente, a unui bun similar celui din care persoana interesată a fost lipsită, ar putea constitui o indemnizație echitabilă. Totuși, trebuie ca o asemenea ofertă să aibă caracter serios și să emane de la o autoritate cu putere de decizie. În cazul în care asemenea condiții ar fi îndeplinite, Curtea ar putea fi determinată să examineze dacă refuzul unei asemenea oferte de către persoanele interesate ar fi netemeinic. Totuși, în cauza de față, este departe de a fi stabilit că aceste condiții exista. Astfel, singurul document oficial în care se menționează că reclamanții ar putea primi terenuri similare celor care au fost obiectul exproprierii este informația din direcția regională a Alentejoului ministerului Agriculturii din 22 august 1989. Totuși, nicio măsură nu a fost luată cu privire la această notă (a se vedea §10 mai sus). Nu revine Curții să speculeze asupra întrebării dacă propunerea din 22 august 1989 în cauză respecta sau nu dreptul intern aplicabil la acea dată. Ii ajunge să constate că o asemenea propunere nu îndeplinea condițiile care să permită considerarea ei ca fiind o indemnizație echitabilă rezonabil în raport cu valoarea bunurilor care au fost obiectul exproprierii.

Privitor la indemnizația plătită reclamanților pentru privarea temporară de exerciciu a dreptului de proprietate, Curtea constată că suma în cauză a fost plătită reclamanților în aplicarea legislației aplicabile în materia reformei agrare persoanelor care au primit în schimb totalitatea sau o parte din terenurile în cauză, prin exercitarea dreptului de rezervă (a se vedea în această privință Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão și alții, citat mai sus, § 35). Aceasta nu este cazul reclamanților, care nu și-au primit terenurile înapoi, care este motivul pentru care sumele în cauză au fost doar 192,87 euro (EUR) și 196,67 EUR respectiv pentru fiecare dintre cele două terenuri (a se vedea §15 mai sus). Aceste sume nu pot nici ele fi rezonabil în raport cu valoarea bunurilor.

Guvernul nu a avansat nicio altă circumstanță excepțională care ar justifica absența totală a unei asemenea indemnizații. Nici Curtea nu a decelat una.

Aceste elemente sunt suficiente Curții pentru a concluziona că echilibrul just de menținut între protecția proprietății și cerințele interesului general a fost rupt și că reclamanții au suportat o sarcină specială și exorbitantă. În consecință, a existat o încălcare a articolului 1 al Protocolului nr. 1. II.

Reclamanții revendică, referindu-se la o expertiză a terenurilor litigioase pe care o supun Curții, 740.000 EUR pentru prejudiciul material pe care ar fi suferit. Ei cer, de asemenea, suma de 50.000 EUR pentru prejudiciul moral.

Guvernul consideră aceste sume excesive.

În circumstanțele cauzei, Curtea estimează că chestiunea aplicării articolului 41 nu se află în stare pentru atât timp cât prejudiciul moral și material sunt în cauză, de sorte că trebuie să o rezerve ținând seama de eventualitatea unui acord între statul pârât și reclamanți. B. Frais și dépens

Reclamanții cer, de asemenea, 10.000 EUR pentru frais și dépens.

Guvernul se încredință în înțelepciunea Curții.

Potrivit jurisprudenței Curții, un reclamant nu poate obține rambursarea cheltuielilor și dépens decât în măsura în care sunt stabilite realitatea, necesitatea și caracterul rezonabil al ratei lor. Reclamanții nefiind furnizat niciun justificativ în această privință, Curtea respinge cererea. DATORITĂ ACESTOR MOTIVE, CURTEA, CU UNANIMITATE, 1. Declară cererea admisibilă; 2. Declară că a existat o încălcare a articolului 1 al Protocolului nr. 1; 3. Respinge cererea de satisfacție echitabilă privind cheltuielile și dépens; 4. Declară că chestiunea aplicării articolului 41 al Convenției nu se află în stare, pentru atât timp cât prejudiciul moral și material sunt în cauză; în consecință, a) o rezervă; b) invită Guvernul și reclamanții să îi transmită în scris, în termen de șase luni de la data notificării prezentei hotărâri, observațiile lor pe această chestiune, și anume să îi facă cunoscute orice acord la care ar putea ajunge; c) rezervă procedura ulterioară și delegă președintei camerei sarcina de a o fixa dacă este necesar. Redactat în limba franceză, apoi comunicat în scris pe 13 ianuarie 2009, în conformitate cu art. 77 §§ 2 și 3 ale regulamentului. Sally Dollé Françoise Tulkens Grefiera Președinta

A l'origine de l'affaire se trouve une requête (n o 30844/05) dirigée contre la République portugaise et dont deux ressortissants de cet Etat, MM. Francisco Gustavo de Avellar Cordeiro Zagallo et Pedro Miguel de Avellar Cordeiro Zagallo (« les requérants »), ont saisi la Cour le 12 août 2005 respectivement en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »). Par une lettre du 1 er octobre 2007, le conseil des requérants a informé la Cour de ce que le second requérant était décédé, le 11 avril 2007. La procédure concernant la présente requête s'est donc poursuivie au nom de son frère et seul héritier, le premier requérant. Pour des raisons d'ordre pratique, le présent arrêt continuera à se référer aux « requérants », bien qu'il faille aujourd'hui attribuer cette qualité au seul premier requérant.

Les requérants sont représentés par M e J.A. Fernandes de Barros, avocat à Lisbonne. Le gouvernement portugais (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. J. Miguel, procureur général adjoint.

Les requérants alléguaient avoir été privés de leur propriété sans avoir reçu d'indemnisation.

Le 10 juillet 2007, la présidente de la deuxième section a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Comme le permet l'article 29 § 3 de la Convention, il a en outre été décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le fond de l'affaire. EN FAIT I.

Les requérants étaient – avec leur mère, décédée le 20 décembre 1999 – les seuls héritiers de leur père, décédé le 2 juillet 1992. Le père des requérants était propriétaire de 1/5 de deux terrains, d'une surface totale de 475 hectares environ, qui ont été expropriés par un arrêté ministériel n o 579/75 du 24 septembre 1975, dans le cadre de la législation générale relative à la réforme agraire au Portugal. La législation en cause prévoyait, entre autres, que les propriétaires pouvaient, sous certaines conditions, exercer leur droit de « réserve » ( direito de reserva ) sur une partie des terrains afin d'y poursuivre leurs activités agricoles. Elle prévoyait l'indemnisation des intéressés. Le montant, le délai et les conditions de paiement d'une telle indemnisation restaient à définir.

Les 15 juin 1979 et 12 avril 1983, l'Etat accorda à titre de droit de réserve la totalité des deux terrains à l'un des quatre autres copropriétaires, R.S., le frère du père des requérants et oncle de ces derniers. D'après les requérants, ces actes des 15 juin 1979 et 12 avril 1983 ne furent pas notifiés à leur père ; toujours d'après les requérants, les autres copropriétaires s'opposèrent à l'octroi du droit de réserve en question.

Les 9 novembre 1981 et 6 décembre 1988, R.S. inscrit en son nom la totalité des deux terrains en cause au cadastre foncier.

Suite aux plaintes des autres copropriétaires, les services du ministère de l'Agriculture rédigèrent plusieurs notes d'information à l'intention du secrétaire d'Etat à l'Agriculture.

La première de ces notes provenait de la direction régionale de l'Alentejo du ministère de l'Agriculture. Datée du 22 août 1989, cette note soutenait qu'il devait être proposé au père des requérants l'exercice de son droit de réserve sur un autre terrain, dont le propriétaire avait été, jusqu'à la date de l'expropriation, R.S. Aucune suite ne fut donnée à cette note.

Dans une autre note du 15 février 1991, un juriste du ministère de l'Agriculture constata que les deux terrains n'auraient pas dû faire l'objet d'expropriation, car ils ne remplissaient pas les critères établis par la législation pertinente. Il recommanda donc l'annulation des actes d'expropriation.

Dans une autre note du même juriste, datée du 22 avril 1991, il fut constaté que des inexactitudes avaient eu lieu s'agissant de l'octroi du droit de « réserve ». Ce juriste considéra cependant que l'administration ne pouvait pas revenir en arrière, des droits ayant été créés dans la sphère juridique de l'intéressé. Il souligna que les autres intéressés auraient la possibilité de mettre en œuvre les « moyens de défense appropriés », y compris devant les juridictions civiles, afin de faire valoir leurs droits. Le 6 mai 1991, le secrétaire d'Etat apposa sur cette note la mention « d'accord » et ordonna aux services de préparer un arrêté d'annulation de l'expropriation.

Par un arrêté ministériel n o 208/91, publié au Journal officiel le 6 juillet 1991, le secrétaire d'Etat à l'Agriculture annula l'expropriation et ordonna la dévolution des terrains en cause aux copropriétaires, nommément désignés.

Le 18 juillet 1991, le père des requérants demanda au ministre de l'Agriculture la dévolution effective des terrains, qui n'avait pas encore eu lieu, les terrains étant occupés par R.S. D'après les requérants, l'administration ne donna pas suite à cette demande, alléguant ne pouvant « s'immiscer dans un conflit entre de simples particuliers ».

Les requérants reçurent une indemnité pour la privation temporaire du droit de propriété des deux terrains, entre les années 1975 et 1983, des montants de 192,87 euros (EUR) et 196,67 EUR respectivement. Ils ne reçurent aucune indemnité pour la privation définitive du droit de propriété ni pour l'extraction de liège ayant eu lieu sur les terrains. B. La procédure devant les juridictions civiles

Le 16 juin 1993, les requérants et leur mère, décédée par la suite (voir le paragraphe 6 ci-dessus), introduisirent devant le tribunal d'Arraiolos une action en revendication de la propriété des terrains en cause contre R.S. L'Etat fut également cité à comparaître en tant que défendeur suite à une demande d'intervention forcée formulée par les requérants.

Par un jugement du 5 mai 1998, le tribunal rejeta la demande. Il considéra notamment que l'octroi du droit de « réserve » avait pour effet de transmettre le droit de propriété sur le bien en question. A la date de l'annulation de l'expropriation, les terrains appartenaient donc à R.S., qui avait en tout état de cause déjà acquis le premier de ces terrains suite à l'intervention de la prescription acquisitive.

Sur recours des requérants, la cour d'appel d'Évora, par un arrêt du 1 er mai 1999, annula le jugement entrepris, considérant que suite à l'annulation de l'expropriation les requérants étaient devenus propriétaires du 1/5 des terrains en cause. Les défendeurs ne sauraient se fonder sur l'octroi erroné du droit de « réserve ». La cour d'appel ordonna par conséquent l'annulation de tous les registres au cadastre foncier et la dévolution de la partie des terrains en question. Elle condamna enfin R.S à verser aux requérants une indemnisation correspondant au 1/5 des fruits produits par les terrains en cause pendant la période concernée.

R.S. se pourvut en cassation devant la Cour suprême. Par un arrêt du 17 février 2000, la haute juridiction accueillit le pourvoi et confirma la décision du tribunal d'Arraiolos, soulignant notamment que la déclaration d'annulation de l'expropriation ne saurait affecter les situations juridiques déjà constituées à la date de son prononcé. Pour la Cour suprême, les actes d'octroi du droit de réserve n'ayant pas été « attaqués contentieusement dans le for adéquat », ils s'étaient consolidés dans l'ordre juridique. C. La procédure devant les juridictions administratives

Le 23 octobre 2002, les requérants introduisirent devant le tribunal administratif de Lisbonne une action en reconnaissance du droit de propriété contre le ministère de l'Agriculture et R.S. Ils firent valoir ne disposer d'aucun autre moyen procédural d'obtenir la reconnaissance de leur droit de propriété sur 1/5 des terrains en question et soulignèrent que c'était le ministère lui-même, dans l'arrêt ministériel n o 208/91, qui déterminait la dévolution des terrains à tous les copropriétaires.

Par un jugement du 15 juillet 2004, le tribunal administratif se déclara incompétent, estimant qu'aucune question de droit public n'était en cause, le litige étant de nature privée.

Par un arrêt du 24 février 2005, la Cour suprême administrative confirma ce jugement. II.

S'agissant en particulier du droit de « réserve », la législation pertinente permettait aux intéressés de rester en possession d'une partie de leurs terrains. La loi-cadre n o 77/77 du 29 septembre 1977, portant sur les bases générales de la réforme agraire, modifia les conditions du droit de réserve et établit que les intéressés jouissaient, dans certaines conditions, du droit de propriété sur les terrains faisant l'objet dudit droit de réserve (article 38). Ces terrains pouvaient cependant ne pas correspondre à ceux ayant fait l'objet de l'expropriation (article 35). Enfin, il était possible de traiter dans un seul dossier – et comme un seul titulaire de l'indemnisation – les cas de copropriété (article 32).

Une nouvelle loi-cadre concernant la réforme agraire – la loi n o 109/88 du 26 septembre 1988 – modifia encore les conditions du droit de réserve, précisant que le bénéficiaire jouissait du droit de propriété tel qu'il existait à la date de l'expropriation ou de l'occupation (article 14). EN DROIT I.

Les requérants se plaignent de la privation de propriété de la partie des terrains en cause, pour laquelle ils n'ont reçu aucune indemnisation, alors même que l'Etat lui-même a reconnu l'illégalité de l'expropriation et l'octroi erroné du droit de réserve à un seul des copropriétaires. Ils y voient une violation de l'article 1 du Protocole n o 1, ainsi libellé : « Toute personne physique (...) a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...). »

Le Gouvernement s'oppose à cette thèse. A. Sur la recevabilité 1. Sur l'épuisement des voies de recours internes

Le Gouvernement soulève d'abord une exception tirée du non ‑ épuisement des voies de recours internes. Il souligne que les requérants auraient dû attaquer les actes étatiques ayant accordé le droit de réserve à R.S. devant les tribunaux administratifs. Il s'agissait là en effet d'un recours efficace et accessible aux intéressés. Comme la Cour suprême l'a dit elle ‑ même dans son arrêt du 17 février 2000, l'action civile introduite par les requérants ne saurait constituer un recours adéquat à redresser la violation alléguée.

Les requérants contestent cette thèse. Ils soulignent notamment que les actes en cause, prononcés sous l'empire de la loi n o 77/77 (voir le paragraphe 24 ci-dessus), n'étaient pas susceptibles d'être contestés par leur père, lequel n'a d'ailleurs jamais reçu aucune notification formelle de l'administration à cet égard.

La Cour rappelle qu'aux termes de l'article 35 § 1 de la Convention elle ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes. Tout requérant doit avoir donné aux juridictions internes l'occasion que cette disposition a pour finalité de ménager en principe aux Etats contractants : éviter ou redresser les violations alléguées contre eux (voir, par exemple, Cardot c. France , arrêt du 19 mars 1991, série A n o 200, p. 19, § 36). Le requérant doit en outre avoir fait un usage normal des recours internes vraisemblablement efficaces et suffisants. Lorsqu'une voie de recours a été utilisée, l'usage d'une autre voie dont le but est pratiquement le même n'est pas exigé ( Moreira Barbosa c. Portugal (déc.), n o 65681/01, CEDH 2004 ‑ V (extraits)).

L'article 35 § 1 de la Convention ne prescrit toutefois l'épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ces recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l'effectivité et l'accessibilité voulues ; il incombe à l'Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, parmi beaucoup d'autres, les arrêts Vernillo c. France du 20 février 1991, série A n o 198, § 27, et Dalia c. France du 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, § 38).

En l'espèce, la Cour constate d'abord qu'il n'est pas clair si le père des requérants bénéficiait, à la lumière de la législation de l'époque et à un moment où l'expropriation n'avait pas encore été annulée, de la possibilité d'attaquer les actes d'octroi du droit de réserve en cause devant les tribunaux administratifs. Elle relève à cet égard que le Gouvernement n'a pas été en mesure de présenter un seul exemple jurisprudentiel concernant des situations similaires.

Elle souligne ensuite que les requérants ont essayé d'obtenir réparation du préjudice subi devant les juridictions civiles. A cet égard, la Cour ne saurait accepter l'argument du Gouvernement selon lequel l'action civile en cause ne serait pas un recours adéquat. Elle relève que la question soulevée par les requérants était controversée et que même si la Cour suprême a finalement rejeté la demande, la cour d'appel, par exemple, a statué en leur faveur (voir le paragraphe 18 ci-dessus). Enfin, les requérants n'ont pas manqué d'essayer encore d'obtenir réparation devant les juridictions administratives.

Dans ces conditions, la Cour conclut que les requérant ont fait un usage normal des voies de recours disponibles en droit portugais afin d'obtenir le redressement de la violation alléguée.

La Cour rejette donc l'exception du Gouvernement. 2. Sur la qualité de victime

Le Gouvernement soutient ensuite que les requérants ne revêtent pas la qualité de victimes d'une violation de la Convention. Il relève à cet égard que l'administration a proposé aux requérants l'octroi d'un droit de réserve sur d'autres terrains, ce qui leur aurait permis de bénéficier par la suite du droit de propriété sur les terrains en cause. Les requérants n'ayant pas accepté cette proposition, ils ne sauraient maintenant venir se plaindre du défaut d'indemnisation.

Les requérants soulignent que la prétendue proposition mentionnée par le Gouvernement n'a jamais produit des effets juridiques : l'information de la direction régionale de l'Alentejo du ministère de l'Agriculture du 22 août 1989 n'a fait l'objet d'aucune décision ministérielle (voir le paragraphe 10 ci-dessus). Les requérants considèrent à cet égard que c'était à bon droit qu'aucune suite n'ait été donnée à cette proposition, laquelle serait juridiquement impossible, au vu des dispositions de la loi n o 109/88, applicable au moment où elle était formulée.

La Cour rappelle qu'une décision ou une mesure favorable au requérant ne suffit en principe à lui retirer la qualité de « victime » que si « les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention » ( Chevrol c. France , n o 49636/99, § 36, CEDH 2003 ‑ III). En l'espèce, force est de constater que les autorités nationales n'ont jamais reconnu et encore moins réparé la violation alléguée. Les requérants peuvent donc se prétendre « victimes » d'une violation, l'exception soulevée par le Gouvernement à cet égard étant non fondée.

La Cour constate enfin que la requête n'est pas manifestement mal fondée au sens de l'article 35 § 3 de la Convention et qu'elle ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable. B. Sur le fond

Les requérants se plaignent de n'avoir reçu aucune indemnisation pour la privation de propriété de la partie des terrains en cause, alors même que l'Etat a reconnu l'illégalité de l'expropriation et l'octroi erroné du droit de réserve à un seul des copropriétaires.

Le Gouvernement relève d'abord que l'administration n'a eu aucun comportement illégal. En effet, la loi applicable à l'époque permettait d'octroyer le droit de réserve à une seule personne dans les cas de copropriété. Lorsqu'il a été constaté qu'il n'était plus possible de retourner aux requérants les terrains en cause, l'administration leur a proposé l'octroi du droit de réserve sur d'autres terrains similaires. Les requérants ayant cependant refusé cette proposition, ils doivent porter la responsabilité de leur choix. En tout état de cause, le Gouvernement souligne que les requérants ont reçu une indemnisation pour la privation temporaire de la jouissance du bien en cause, calculée aux termes de la législation pertinente en la matière.

La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, l'article 1 du Protocole n o 1, qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes (voir, notamment, James et autres c. Royaume-Uni , arrêt du 21 février 1986, série A n o 98, pp. 29-30, § 37) : la première, qui s'exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général. Les deuxième et troisième normes, qui ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au droit de propriété, doivent s'interpréter à la lumière du principe consacré par la première ( Bruncrona c. Finlande , n o 41673/98, §§ 65-69, 16 novembre 2004, et Broniowski c. Pologne [GC], n o 31443/96, § 134, CEDH 2004-V).

En l'espèce, ce n'est pas contesté que l'ingérence dans les biens des requérants relève de la seconde phrase du premier alinéa, les requérants ayant été privés de leur propriété. Nul ne conteste non plus que l'expropriation en cause et la procédure ultérieure concernant cette dernière avaient une base légale. Enfin, l'utilité publique de l'intervention de l'Etat sur les terrains du père des requérants, ainsi que la politique générale de l'Etat défendeur en matière de réforme agraire au Portugal, n'a pas prêté à controverse (voir, à cet égard, Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres , précité, § 53).

Reste à examiner si la mesure litigieuse respecte le juste équilibre voulu et, notamment, si elle ne fait pas peser sur les requérants une charge disproportionnée. A cet égard, la Cour a déjà dit que, sans le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive, et une absence totale d'indemnisation ne saurait se justifier sur le terrain de l'article 1 du Protocole n o 1 que dans des circonstances exceptionnelles ( Jahn et autres c. Allemagne [GC], n os 46720/99, 72203/01 et 72552/01, § 111, CEDH 2005-VI ; Les Saints Monastères c. Grèce , arrêt du 9 décembre 1994, série A n o 301-A, p. 35, § 71).

La Cour rappelle à cet égard que lors de l'annulation de l'expropriation litigieuse, le secrétaire d'Etat à l'Agriculture ordonna la dévolution des terrains aux différents copropriétaires, nommément désignés. S'agissant des requérants, toutefois, cette dévolution ne put avoir lieu, les terrains étant déjà enregistrés au nom de l'un des copropriétaires, qui les avait reçus dans le cadre de l'exercice de son droit de réserve. Le Gouvernement a avancé deux raisons principales qui justifieraient l'absence d'une indemnisation en faveur des requérants pour la perte définitive des biens : les requérants auraient refusé les terrains proposés par l'administration au titre du droit de réserve et ils auraient reçu une indemnisation pour l'absence de jouissance des biens en cause pendant la période d'expropriation.

S'agissant du premier de ces motifs, la Cour n'exclut pas que, dans certaines circonstances, une offre, par les autorités compétentes, d'un bien similaire à celui dont l'intéressé s'est vu privé, puisse constituer une juste indemnisation. Encore faut-il qu'une telle offre revête un caractère sérieux et qu'elle émane d'une autorité ayant le pouvoir de décision. Au cas où de telles conditions seraient réunies, la Cour pourrait être amenée à examiner si le refus d'une telle offre par les intéressés serait déraisonnable. Toutefois, en l'espèce, il est loin d'être établi que ces conditions se vérifiaient. Ainsi, le seul document officiel où il est mentionné que les requérants pourraient recevoir des terrains similaires à ceux ayant fait l'objet d'expropriation est l'information de la direction régionale de l'Alentejo du ministère de l'Agriculture du 22 août 1989. Toutefois, aucune suite n'a été donnée à cette note (voir le paragraphe 10 ci-dessus). Il n'appartient pas à la Cour de spéculer sur la question de savoir si la proposition du 22 août 1989 en cause respectait ou non le droit interne applicable à l'époque. Il lui suffit de constater qu'une telle proposition ne réunissait pas les conditions permettant de la considérer comme constituant une juste indemnisation raisonnablement en rapport avec la valeur des biens ayant fait l'objet de l'expropriation.

S'agissant de l'indemnisation versée aux requérants pour la privation temporaire du droit de propriété, la Cour constate que la somme en cause a été versée aux requérants en application de la législation applicable en matière de réforme agraire aux personnes ayant reçu en retour la totalité ou une partie des terrains en cause, moyennant l'exercice du droit de réserve (voir à cet égard Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão et autres , précité, § 35). Ce n'est pas le cas des requérants, qui ne reçurent pas leurs terrains en retour, raison pour laquelle les sommes en question n'ont été que de 192,87 euros (EUR) et 196,67 EUR respectivement pour chacun des deux terrains (voir le paragraphe 15 ci-dessus). Ces sommes ne sauraient non plus être raisonnablement en rapport avec la valeur des biens.

Le Gouvernement n'a avancé aucune autre circonstance exceptionnelle pouvant justifier l'absence totale d'une telle indemnisation. La Cour n'en a pas décelé non plus.

Ces éléments suffisent à la Cour pour conclure que le juste équilibre à ménager entre la protection de la propriété et les exigences de l'intérêt général a été rompu et que les requérants ont supporté une charge spéciale et exorbitante. Partant, il y a eu violation de l'article 1 du Protocole n o 1. II.

Les requérants réclament, se référant à une expertise des terrains litigieux qu'ils soumettent à la Cour, 740 000 EUR au titre du préjudice matériel qu'ils auraient subi. Ils demandent par ailleurs la somme de 50 000 EUR pour le préjudice moral.

Le Gouvernement considère ces sommes excessives.

Dans les circonstances de la cause, la Cour estime que la question de l'application de l'article 41 ne se trouve pas en état pour autant que le dommage moral et matériel sont concernés, de sorte qu'il convient de la réserver en tenant compte de l'éventualité d'un accord entre l'Etat défendeur et les requérants. B. Frais et dépens

Les requérants demandent également 10 000 EUR pour frais et dépens.

Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Cour.

Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux. Les requérants n'ayant fourni aucun justificatif à cet égard, la Cour rejette la demande. PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L'UNANIMITÉ, 1. Déclare la requête recevable ; 2. Dit qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole n o 1 ; 3. Rejette la demande de satisfaction équitable s'agissant des frais et dépens ; 4. Dit que la question de l'application de l'article 41 de la Convention ne se trouve pas en état, pour autant que le dommage moral et matériel sont concernés ; en conséquence, a) la réserve ; b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans un délai de six mois à compter de la date de notification du présent arrêt, leurs observations sur cette question, et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ; c) réserve la procédure ultérieure et délègue à la présidente de la chambre le soin de la fixer au besoin. Fait en français, puis communiqué par écrit le 13 janvier 2009, en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement. Sally Dollé Françoise Tulkens Greffière Présidente