3ra-697/24 — Cu privire la anularea dispozițiilor Primarului municipal Cahul

La 29 mai 2023, Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, s-a adresat în instanță cu cererea de chemare în judecată în instanța de contencios administrativ împotriva Primarului municipal Cahul, prin care a solicitat anularea dispozițiilor Primarului municipal Cahul nr. 232 din 28 aprilie 2023 „Cu privire la convocarea ședinței de îndată a Consiliului municipal Cahul” și nr. 283 din 12 mai 2023 „Cu privire la notificarea Oficiului teritorial Cahul al Cancelariei de Stat și înlăturarea greșelilor de formare”.

În motivarea cererii a indicat că la 28 aprilie 2023 Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat a recepţionat dispozițiile primarului municipiului Cahul, publicate în Registrul de stat al actelor locale.

În opinia Oficiului teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, dispoziția nr. 232 din 28 aprilie 2023 „Cu privire la convocarea ședinței de îndată a Consiliului municipal Cahul” este ilegală și necesită a fi anulată, ori prin punctul 1 al dispoziției menționate, primarul municipiului Cahul convoacă ședința de îndată a Consiliului municipal Cahul nr. 3(26) pe data de 28 aprilie 2023, ora 13:00, în sala de ședință a Primăriei municipiului Cahul, et. IV.

Invocând prevederile art. 16 alin. (4) din Legea nr. 436/2006 privind administrația publică locală, reclamantul a relatat că dispoziția menționată contravine prevederilor art. 118 alin. (1), (2), art. 137 alin. (1) din Codul administrativ. Din conținutul dispoziției nominalizate nu este stabilit și motivat cazul de maximă urgență, în conformitate cu art. 16 alin. (4) din Legea nr. 436/2006, pentru a convoca ședința de îndată, adică lipsește motivarea, iar dreptul discreționar al autorității este realizat cu încălcarea prevederilor art. 16 din Legea nr. 436/2006 și art. 118 din Codul administrativ. În acest sens temeiul juridic în baza căruia primarul municipiului Cahul a convocat ședința fără a respecta termenul prevăzut de legislație pentru convocarea ședințelor depășesc limitele competențelor de bază stabilite de legislația în vigoare.

A susținut că la 28 aprilie 2023, Oficiului teritorial Cahul al Cancelariei de Stat a notificat primarul municipiului Cahul. La 12 mai 2023, primarul municipiului Cahul a examinat notificarea Oficiului teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, a completat partea de constatare al dispoziției contestate, 1 dar nu s-a conformat cerințelor expuse în notificare, menținându-și poziția prin prisma argumentelor oferite.

Prin hotărârea din 30 august 2023 a Judecătoriei Cahul, sediul Central, s-a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat împotriva Primarului municipiului Cahul, terț Consiliul municipal Cahul cu privire la anularea dispozițiilor nr. 232 din 28 aprilie 2023 „Cu privire la convocarea ședinței de îndată a Consiliului municipal Cahul” și nr. 283 din 12 mai 2023 „Cu privire la notificarea Oficiului teritorial Cahul al Cancelariei de Stat și înlăturarea greșelilor de formă”. (f.d. 48, 51-55, vol. I)

La 27 octombrie 2023, Judecătoria Cahul, sediul Central a expediat pentru notificare participanților la proces copia hotărârii motivate a primei instanțe (f.d. 56, vol. II), iar materialele cauzei atestă confirmarea recepționării copiei deciziei expediate.

La 14 noiembrie 2023, Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, a depus motivarea apelului împotriva hotărârii primei instanțe. (f.d. 72-74, vol. I)

La acest capitol, Completul de Judecată al Curții Supreme de Justiție, relevă că, instanța de apel întemeiat a considerat ca fiind în termen apelul depus de Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, împotriva hotărârii din 30 august 2023 a Judecătoriei Cahul, sediul Central.

Pentru a decide astfel, instanța de apel, analizând legalitatea hotărârii pronunţate în raport cu prevederile art. 225 din Codul administrativ, a constatat că instanţa de fond corect a elucidat şi constatat circumstanţele cauzei, a verificat şi apreciat obiectiv probele prezente la materialele cauzei, stabilind corect circumstanțele de fapt și aplicând corect legislația pertinentă ce guvernează raportul litigios.

Instanța de apel a precizat că, instanța de fond întemeiat a menționat că în dispoziția nr. 232 din 28 aprilie 2023 „Cu privire la convocarea ședinței de îndată a Consiliului municipal Cahul” temeiul de drept este indicat „în conformitate cu art. 16 și art. 18 din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală”, iar temeiul de fapt lipsește, însă prin dispoziția nr. 283 din 12 mai 2023 „Cu privire la notificarea Oficiului teritorial Cahul al Cancelariei de Stat și înlăturarea greșelilor de formă”, aceste omisiuni au fost corectate. Și anume, prin dispoziția în cauză a fost dispus: 2. Se completează partea motivată a dispoziției Primarului municipiului Cahul nr. 232 din 28 aprilie 2023 „Cu privire la convocarea ședinței de îndată a Consiliului municipal Cahul”, cu sintagma „art. 16 alin. (4)”, iar în continuarea părții motivate se adaugă textul: „ținând cont de problema urgentă, că în procesul de construcție a străzii Griviței, urmare a executării lucrărilor de terasament au răzbătut la suprafață apele subterane, creând o situație excepțională prin care se pune în pericol iminent casele de locuit, fiind sub riscul surpării și incapacitatea de a asigura durabilitatea construcției rutiere și pentru a aborda această situație excepțională în mod eficient, având în vedere că urmau patru zile de repaus/nelucrătoare în luna mai, cu risc de tip nefavorabil (ploi abundente)”.

La fel, instanța de apel a reținut că, în urma lecturării dispoziției nr. 283 din 12 mai 2023 „Cu privire la notificarea Oficiului teritorial Cahul al Cancelariei de Stat și înlăturarea greșelilor de formă”, prima instanță întemeiat a ajuns la concluzia că, acțiunile primarului au fost corecte și motivul convocării ședinței de îndată a Consiliului municipal Cahul se încadrează în prevederile art. 16 alin. (4) din Legea privind administrația publică locală, or, acțiunile care urmau a fi întreprinse erau urgente și nu sufereau amânarea pentru convocarea unei ședințe ordinare sau extraordinare, determinate de interesele stringente ale locuitorilor municipiului Cahul, caz de maximă importanță – reparația urgentă a străzii Griviței și a podului, care a provocat o situație de risc de inundație a caselor de locuit adiacente străzii nominalizate.

Respectiv, în circumstanțele elucidate, instanța de apel a constatat că Primarul municipiului Cahul a acționat în temeiul legii la emiterea dispozițiilor nr. 232 din 28 aprilie 2023 „Cu privire la convocarea ședinței de îndată a Consiliului municipal Cahul” și nr. 283 din 12 mai 2023 „Cu privire la notificarea Oficiului teritorial Cahul al Cancelariei de Stat și înlăturarea greșelilor de formă”. 3

În susținerea recursului s-a indicat motivele în fapt și de drept invocate pe parcursul examinării cauzei în instanța de apel.

A mai susținut că dispoziţia primarului municipiului Cahul nr. 232 din 28 aprilie 2023 a fost notificată în aceeaşi zi, când şi a fost emisă pe 28 aprilie 2023, dar primarul municipiului Cahul a completat dispoziţia pe 12 mai 2023. În acest context motivarea unui act administrativ urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte, în primul rând, o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, totodată permite, de asemenea, Oficiului teritorial Cahul al Cancelariei d Stat să realizeze controlul obligatoriu de legalitate, deci în cele din urmă permite reconstituirea raţionamentului efectuat de emitentul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia.

În realizarea competenţelor sale, Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat la efectuarea controlului obligatoriu de legalitate a unui act administrativ se conduce de trei trăsături obligatorii ale actului administrativ, ce îi conferă forţă juridică de a fi executat în mod obligatoriu: prezumţia de legalitate, prezumţia de autenticitate şi prezumţia de veridicitate. Prin urmare, principiul legalităţii este unul dintre fundamentele autorităţii publice şi faţă de care se subordonează autoritatea publică. Respectarea acestui principiu, de către autorităţi, presupune supunerea acestora ierarhiei normelor juridice. Legalitatea unui act administrativ trebuie privită din trei perspective: ca fundament al acţiunii administrative, ca limită a acesteia, dar şi ca o obligaţie a autorităţii publice de a acţiona în scopul efectiv al respectării legii. Legalitatea actului administrativ presupune atât supremaţia legii pentru subiecţii de drept vizaţi, cât şi temeiul legal de acţiune în limitele legii a acestor subiecţi. Astfel, pentru a fi legal, un act administrativ trebuie să fie emis de către autoritatea responsabilă, prin procedura legală prescrisă şi în formă corectă şi nu poate să conţină nici un defect de substanţă. Dacă una din aceste cerinţe nu este îndeplinită, actul administrativ este illegal.

Legalitatea actului administrativ se apreciază în raport cu dispoziţiile legale existente la momentul emiterii actului administrativ. în cazul din speţă: primarul municipiului Cahul convoacă şedinţa de îndată, dar motivul convocării acestei şedinţe nu indică, respectiv cazul de maximă urgenţă nu este arătat în actul iniţial. Completarea ulterioară a dispoziţiei peste 15 zile după survenirea evenimentului cu indicarea în baza de constatare a cazului excepţional, fără acte confirmatorii duce la concluzia că, motivarea ulterioară a actului administrativ nu poate fi considerată drept veridică. 4

De altfel, judecînd cauza, nici instanţa de fond și nici instanţa de apel nu au luat în considerare Regulamentul cu privire la clasificarea situaţiilor excepţionale şi la modul de acumulare şi prezentare a informaţiilor în domeniul protecţiei populaţiei şi teritoriului în caz de situaţii excepţionale, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1076/2010, care are drept obiect instituirea unei metodologii unice privind evaluarea situaţiilor excepţionale cu caracter tehnogen, natural şi biologico-social, delimitarea hotarelor zonelor situaţiilor excepţionale, reacţionarea adecvată la acestea, precum şi stabilirea modului de acumulare şi prezentare a informaţiilor în domeniul protecţiei populaţiei şi teritoriului în caz de situaţii excepţionale, deoarece anume cazul de situaţia excepţională a stat la baza completării ulterioare a dispoziţiei contestate.

Reprezentantul recurentului consideră că, instanţa de apel eronat a aplicat normele de drept material, motivând că „colegiul specializat de contencios administrativ nu poate trece cu vederea nici faptul că, la convocarea şedinţei de îndată au fost întrunite condiţiile prevăzute de art. 16 alin. (4) din Legea privind administraţia publică locală. Iar, referirea apelantului la Hotărârea Guvernului nr. 1076/7010, este una abstractă, or, nu a fost indicat de către Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, care anume prevederi din această hotărâre au fost încălcate sau nu au fost respectate”.

La 09 august 2024, Curtea Supremă de Justiție, în scopul asigurării unui proces echitabil în ordine de recurs, a expediat pentru notificare prin intermediul poștei electronice, în adresa Primarului municipiului Cahul și Consiliului municipal Cahul, copia cererii de recurs depusă de Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, fapt ce se confirmă prin extrasul din poșta electronică anexat la materialele dosarului. (f.d. 10, vol. II)

Participanții la proces nu au făcut uz de dreptul procedural și nu au depus referință la cererea de recurs.

Art. 245 din Codul administrativ, relevă că: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiţie în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ, prevede că: ,,(1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curţii Supreme de Justiţie; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curţii Supreme de Justiţie; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus 5 tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. (2) Temeiurile menționate la alin. (1) lit. c) şi d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. (3) Aprecierea probelor dată de prima instanţă şi instanţa de apel este obligatorie pentru instanţa de recurs, cu excepţia cazului în care se invocă temeiul de la alin. (1) lit. d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiţie examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanţa de judecată contrar prezentului cod.”

Art. 246 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, reglementează că: ,,(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele şi temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curţii Supreme de Justiție şi se comunică părților. Alineatul (2) al aceluiași articol statuează la lit. h) că, recursul se declară inadmisibil în special când recursul este vădit neîntemeiat.”

Art.195 din Codul administrativ, prevede că: ,,Procedura acţiunii în contenciosul administrativ se desfăşoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu excepţia art. 169-171.”

Totodată, din actele dosarului se atestă că, decizia motivată din 16 aprilie 2024 a Curții de Apel Cahul a fost notificată Oficiului teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, la data de 18 iunie 2024, prin intermediul poștei terestre (f.d. 220, vol. I), însă confirmarea recepționării la materialele cauzei nu este.

Prin urmare, Completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie menționează că Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, s-a conformat prevederilor legale şi a depus cererea de recurs la 25 iulie 2024 în termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

În continuare, Completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie menționează că din analiza prevederilor art. 2451 din Codul administrativ, rezultă că admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv 6 al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs de Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul recurentului cu soluția pronunțata de către instanța de apel și nu relevă interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus de Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, conține obiecții de fapt şi de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către instanța de apel, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de apel și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către 7 instanța de apel, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, 14 pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (a se vedea cauza Botten vs. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea cauza Helmers vs. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Oficiul teritorial Cahul al Cancelariei de Stat, împotriva deciziei din 16 aprilie 2024 a Curții de Apel Cahul. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Munteanu 8