Recursei nr. 39699/03
prezentate de UNIUNEA FEDERALĂ A CONSUMATORILOR CE ALEGE CÔTE D'OR
împotriva Franței
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a cincea secție), ședință din 30 iunie 2009 într-o cameră compusă din:
Peer Lorenzen,
președinte,
Rait Maruste,
Karel Jungwiert,
Renate Jaeger,
Mark Villiger,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
judecători,
Gilbert Guillaume,
judecător ad hoc,
și Claudia Westerdiek,
grefieră de secție,
Ținând seama de recursa mai sus menționată introdusă la 21 noiembrie 2003,
Ținând seama de observațiile prezentate de guvernul pârât și de cele prezentate în răspuns de reclamantul,
Ținând seama de decizia d.lui J.-P. Costa, judecător ales pentru francia, de a se retrage (art. 28 din regulamentul Curții) și de decizia Guvernului de a desemna d.l G. Guillaume să ocupe locul acestuia în calitate de judecător ad hoc (art. 29 § 1 a) din regulament),
După deliberare, pronunță următoarea decizie:
Asociația reclamantă, Uniunea Federală a Consumatorilor Ce alege Côte d'Or (UFC Ce alege 21), este o persoană juridică de drept francez cu sediul social la Dijon. Este reprezentată de d-na Eric Ruther, avocat la Dijon. Guvernul francez ("Guvernul") este reprezentat de agentul acestuia, d-na Edwige Belliard, Directoare a afacerilor juridice la ministerul Afacerilor Externe.
Asociația reclamantă are ca scop statutar ajutorarea consumatorilor și utilizatorilor contribuabili să-și exercite puterea în economie pentru a asigura îmbunătățirea condițiilor lor de viață în toate domeniile, inclusiv mediul înconjurător, și a contribui la punerea la dispoziția consumatorilor și utilizatorilor a mijloacelor de informare, difuzare și educație care le sunt necesare pentru aceasta, atât în domeniul produselor, cât și în domeniul serviciilor publice sau private. Autorizată pentru apărarea mediului înconjurător (articolul L. 241-1 din codul mediului), ea indică faptul că este în această calitate că a intervenit în dosarul numit al "TGV [tren de mare viteză] Rin-Rhône".
Așa cum este înscris în schema directoare națională a legăturilor feroviare de mare viteză aprobate la 1 aprilie 1992 prin decret al ministrului Echipamentului, Locuirii, Transporturilor și Spațiului, acest proiect se prezintă ca o stea cu trei ramuri: ramura Est, trunchi comun fluxurilor de pasageri Est-Vest și Nord-Sud; ramura Vest, prelungind prima pe cale nouă până la linia Sud-Est preexistentă; și ramura Sud, pe cale nouă până la Lyon. Ea cuprinde în total aproximativ 425 km de căi noi.
La 10 septembrie 1992, ministrul Echipamentului a decis inițierea studiilor preliminare pentru realizarea caii noi de mare viteză între Mulhouse și Burgundia, aceste studii constituind prima fază a proiectului TGV Rin-Rhône. Proiectul a avansat apoi pas cu pas, până la deschiderea anchetei publice la 29 mai 2000.
Asociația reclamantă consideră că proiectul supus anchetei nu corespundea celui care era descris în schema directoare națională a legăturilor feroviare de mare viteză și care a fost obiect al studiilor efectuate anterior: ancheta publică viza doar ramura Est, care a devenit un proiect "auton și distinct".
La 25 ianuarie 2002, decretul "declarând de utilitate publică și urgente achizițiile de teren și lucrările de construcție a noii legături feroviare (...) numită "ramura Est a TGV Rin-Rhône" a fost adoptat, după ce Consiliul de Stat (secția lucrărilor publice) a fost ascultat.
Reclamanta și mai multe alte asociații au sezisit Consiliul de Stat cu ceri de anulare a acestui decret, invocând în special insuficiența anchetei publice și a studiului de impact din perspectiva prescripțiilor legislative și reglementare.
În ianuarie 2002, asociația reclamantă i-a cerut ministrului Echipamentului o copie a deliberării Secției Lucrărilor Publice a Consilului de Stat cu privire la proiectul de decret de utilitate publică. Această cerere a fost respinsă la 24 ianuarie 2002, pe motiv că avizele Consilului de Stat nu fac parte din documentele administrative comunicabile de drept persoanelor care le solicită. Asociația reclamantă a sezisit Comisia de Acces la Documente Administrative, care la 1 octombrie 2003 s-a declarat incompetentă să se pronunțe asupra acestei cereri, avizele furnizate de Consilul de Stat nefiind considerate documente administrative și neintrand deci în sfera legii precitate. Asociația reclamantă s-a adresat de asemenea pentru același scop și fără mai mult succes centrului de coordonare și documentare al Consilului de Stat.
La cererea Curții, Guvernul a furnizat o copie a minuții avizului, datată 8 ianuarie 2002. Este vorba de textul decretului însoțit de notații manuscrise indicând modificările, în cazul de față de formă, recomandate de Secția Lucrărilor Publice. Guvernul a comunicat de asemenea un extras din raportul anual al Consilului de Stat pentru anul 2002, referitor la avizul secției lucrărilor publice cu privire la decretul litigios, care citește după cum urmează:
"(...) Secția a fost ertată în al doilea rând să rezolve delicate probleme de procedură în caz de realizare etapizată a unui mare proiect de infrastructură. Jurisprudența recunoaște capacitatea de a supune anului publice un element al unui proiect de ansamblu dacă acest element poate fi realizat separat (CE 10 noiembrie 1995 Federația Rhône-Alpes de protecție a naturii), dar textele impun producerea în dosarul anchetei a unui studiu de impact de ansamblu și o evaluare socio-economică globală (CE Asamblare, 23 octombrie 1998 Colectivul alternativă pireneană la axa europeană și alții).
Sezisată cu declarația de utilitate publică a lucrărilor de construcție a unei linii feroviare care forma cu alte două linii o vastă rețea înscrisă în schema națională a legăturilor feroviare de mare viteză, Secția a estimat că operația envisajată forma în ea însăși un mare proiect de infrastructură în măsura în care satisfacea obiectivele enunțate în schema națională. Prin urmare, nu era necesar ca studiul de impact și evaluarea socio-economică să se refere la ansambrul celor trei ramuri (...)".
Prin hotărâre din 2 iunie 2003, Consilul de Stat (secția contenciosului) a respins cererile. El a estimat în primul rând că documentul inclus în dosarul supus anchetei publice și intitulat "evaluare socio-economică" conținea ansamblul elementelor care, în virtutea articolului 4 din decretul din 17 iulie 1984, trebuiau să figureze obligatoriu în evaluarea prevăzută de art. 14 din legea din 30 decembrie 1982 cu privire la marile proiecte de infrastructură. Deși decretul din 1984 precizează că evaluarea unui mare proiect de infrastructură a cărui realizare este prevăzută în mai multe tranșe trebuie să se refere la ansambrul proiectului și trebuie să o preceadă pe prima tranșă, dispozițiile acestuia nu erau aplicabile în cazul de față: ramura Est a TGV Rin-Rhône, a cărei realizare a fost declarată de utilitate publică prin decretul din 2002, putea fi construită și exploatată independent de celelalte două ramuri envisajate de schema directoare națională a legăturilor feroviare de mare viteză aprobate prin decret și constituia deci, în ea însăși, un mare proiect de infrastructură având scopul propriu.
Consilul de Stat a judecat studiul de impact cu privire la ramura Est a "TGV Rin-Rhône" conform articolului 2 din decretul din 12 octombrie 1977, referitor la studiile de impact în măsura în care lucrările sunt realizate simultan sau etapizat, remarcând că studiul menționat conținea o analiză sumarizată a impacturilor pe care ar avea-le asupra mediului realizarea eventualității celor trei ramuri.
El a considerat în plus că studiul de impact conținea o analiză precisă a stării inițiale a mediului, cum ar fi impacturile proiectului asupra acestuia; că faptul că aceste analize erau prezentate după secție a proiectului de linie ferroviară nu putea fi considerat ca constituind un obstacol în informarea publicului; că rezulta de asemenea din documentele dosarului că perturbațiile sonore legate de proiect au fost obiect al unui studiu precis și că studiul de impact enunța măsurile de protecție envisajate pentru a reduce aceste perturbații; că o evaluare a riscurilor hidraulice legate de realizarea proiectului a fost de asemenea realizată și că studiul menționa dispoziții tindând să prevină aceste riscuri; în fine, că nu rezulta din examinarea acestor documente că anumite efecte ale proiectului ar fi fost omise sau menționate incomplet.
Formația de judecată era compusă din d.l Lasserre, Președinte, danzii P. Martin, Vigouroux, de Vulpillières, Turquet de Beauregard și Tabuteau, și d-na Vestur.
1.
Invocând art. 6 § 1 din Convenție, asociația reclamantă se plânge că nu a primit, în cadrul procedurii înaintea Consilului de Stat, comunicarea raportului consilierului raportor și a proiectului de hotărâre.
2.
Invocând art. 6 § 1 din Convenție, reclamanta critică de asemenea faptul că nu a obținut comunicarea concluziilor comisarului guvernului. De altfel, ea estimează că cauza sa nu a fost ascultată echitabil de un tribunal independent și imparțial. În fine, asociația reclamantă se plânge Consilului de Stat că nu a controlat "materialitatea faptelor" deși are această competență. Ea îi reproșează în această privință să nu fi judecat neregulară transformarea primei faze a proiectului inițial în proiect autonom, să fi concluzionat că nu este vorba de o "fază" în sens juridic, ci de un proiect având scopul propriu, să fi reținut utilitatea publică a acestuia în timp ce rezultă din dosar că rentabilitatea nu este sigură și că numărul utilizatorilor potențiali a fost subestimat, și să nu fi admis că jocul a fost falsificat de poziția preponderentă a puternicei asociații a aleșilor sectorului vizat (Trans Europe TGV Rin-Rhône-Mediterană), favorabilă proiectului, în cadrul "comitetului de conducere" a operației. Ea îi reproșează de asemenea să nu fi pronunțat asupra regularității constituirii unor astfel de "comitete de conducere", care nu ar avea bază legală și ar viza ocolituri observațiile publicului și ale asociațiilor pentru a-i substitui avizele aleșilor favorabili proiectului.
3.
În fine, ea susține că, în ipoteza în care Curtea ar concluziona la încălcarea articolului 6 § 1 din Convenție, ar trebui să deducă că expropriările realizate pe baza decretului contestat înaintea Consilului de Stat sunt ilegale și, în consecință, încalcă dreptul la respectul bunurilor în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1.
1.
Asociația reclamantă se plânge de absența comunicării raportului consilierului raportor și a proiectului de hotărâre. Ea invocă art. 6 § 1 din Convenție, la termenii căreia:
"Orice persoană are dreptul ca cauza sa să fie ascultată echitabil (...) de un tribunal independent și imparțial, instituționalizat prin lege, care va decide (...) contestații privind drepturile și obligațiile sale de caracter civil (...)".
Printr-o scrisoare din 26 iunie 2009, avocatul reclamantei a informat biroul Curții de decizia acesteia de a se retrage din plângerea bazată pe absența comunicării raportului consilierului raportor și a proiectului de hotărâre, de care era cunoscut comisarul guvernului.
Curtea constată că reclamanta nu mai intenționează să mențină această parte a recursei, în sensul articolului 37 § 1 a) din Convenție. De altfel, în conformitate cu art. 37 § 1 pe urmă, Curtea estimează că nicio circumstanță deosebită care să afecteze respectul drepturilor garantate de Convenție și Protocoalele acesteia nu necesită continuarea examinării sale.
Este deci necesar să se steargă această parte a recursei din rol.
2.
Reclamanta invocă de asemenea art. 6 § 1 din Convenție pentru a se plânge de procedură din mai multe aspecte.
Curtea constată de pe acum că părțile sunt în dezacord cu privire la întrebarea dacă dispozițiile articolului 6 din Convenție erau aplicabile în cazul de față. Cu toate acestea, ea nu estimează că nu este necesar să examineze această întrebare, plângerile bazate pe art. 6 fiind, în orice stare de cauză, neadmisibile din următoarele motive.
a)
Cu privire la defectul de comunicare a concluziilor comisarului guvernului
Curtea reamintește că a judecat deja că defectul de comunicare către părți, înainte de ședință, a concluziilor comisarului guvernului nu duce la încălcarea articolului 6 § 1 din Convenție (Kress c. Franța [GC], nr. 39594/98, §§ 72-76, CEDO 2001-IV).
Rezultă din aceasta că această parte a recursei, în mod evident prost fundamentată, trebuie declarată neadmisibilă și respinsă în aplicarea articolelor 35 §§ 3 și 4 din Convenție.
b)
Cu privire la încălcarea pretinsă a dreptului reclamantei ca cauza sa să fie ascultată de un tribunal independent și imparțial
Reclamanta denunță defectul de independență al Consilului de Stat, care ar rezulta din trei circumstanțe următoare: Consilul de Stat depinde de șeful Guvernului, care ar fi deci fost judecător și parte în ceea ce privește examinarea unei cereri tindând la anularea unui decret ministerial; atunci când înscrierea în rol a adunării contenciosului este propusă vicepreședintelui, primul ministru este informat despre aceasta; Consilul de Stat era co-autor al decretului contestat înaintea lui, deoarece decretul a fost adoptat pe baza avizului acestuia. Se plânge de asemenea de absența imparțialității (structurale) a acestei înalte jurisdicții care ar rezulta, ca în cauza Procola c. Luxemburg (hotărâre din 29 septembrie 1995, seria A nr. 326), din faptul că Consilul de Stat cumula atribuții consultative și jurisdicționale, precum și din principiul "dublei afectări". Membri jurisdicției ar fi deci conduși să examineze acte administrative asupra cărora au furnizat anterior un aviz; în cazul de față, asociația reclamantă nu a putut obține o copie a avizului Consilului de Stat asupra decretului litigios și nu a putut verifica în acest mod dacă membri sub-secției contenciosului care au ședut în cauza sa au participat la formația secției lucrărilor publice care l-a formulat. Aceasta ar fi cu atât mai problematică deoarece un anumit număr de membri ai Consilului de Stat nu sunt recrutați prin concurs ci "din afară", adică numiți direct de Guvern. Acest lucru a fost cazul și a devenit membru al secției consilului de stat care a furnizat avizul litigios (secția lucrărilor publice) primul prefect coordonator al proiectului TGV Rin-Rhône care, în această calitate, a fost semnatarul, la 7 mai 1993, al convenției privind finanțarea și modalitățile generale de execuție a studiilor preliminare ale primei faze a proiectului, precum și organizatorul, în 1993, al "dezbaterii preliminare" prevăzută de circulara Bianco din 15 decembrie 1992.
Trimitând cu deosebire la hotărârile Kleyn și alții c. Țările de Jos [GC], din 6 mai 2003 (nr. 39343/98, 39651/98, 43147/98 și 46664/99, CEDO 2003-VI), și Sacilor-Lormines c. Franța, din 9 noiembrie 2006 (nr. 65411/01, CEDO 2006-XIII), Guvernul reamintește că dualismul funcțional al Consilului de Stat nu pune în sine o problemă pe terenul articolului 6 § 1. El precizează ulterior că rezultă din verificările efectuate în cazul de față de către Consilul de Stat că niciun membru al formației care a judecat cauza asociației reclamante nu participase la ședința secției lucrărilor publice în cursul căreia a fost examinat proiectul de decret litigios. Nicio confuzie a rolurilor nu ar fi de altfel posibilă, retrageri în ședință de judecată fiind de mult timp sistematice; de altfel, art. 122-21-1 din codul de justiție administrativă (introdus în cod prin decretul nr. 2008-225 din 6 martie 2008 referitor la organizarea și funcționarea Consilului de Stat) dispune acum că "membri Consilului de Stat nu pot participa la judecarea recursurilor direcționate către acte luate după aviz al Consilului de Stat, dacă au participat la deliberarea acestui aviz". Cu titlu subsidiaire, Guvernul precizează că întrebările supuse în cazul de față celor două formații nu se acopereau total. În fine, Guvernul susține că Consilul de Stat are regula de a comunica avizele atunci când părțile ridică o excepție bazată pe neregularitatea consultării Consilului de Stat (în practică, comunicarea este efectuată de "secretariatul general al guvernului", care depune avizul în cauză în dosarul contenciosului). Cu toate acestea, el evidențiază că aceste avize nespecificând niciodată numele persoanelor care au participat la deliberare a secției administrative, ele nu permit determinarea dacă un anumit membru al unei formații de judecată a participat la un anumit aviz.
Asociația reclamantă, trăgând concluziile din faptul că niciun din membrii Consilului de Stat care a ședut în formația care a examinat cauza sa nu participase anterior la formația care a furnizat avizul asupra decretului litigios, recunoaște că nu a existat deci nicio încălcare a articolului 6 § 1 din simplu motiv. Faptul că nu a fost în măsură să verifice aceasta, din lipsă de a putea obține o copie a avizului Consilului de Stat, ar fi suficient totuși să caracterizeze un manșament al acestei dispoziții. De altfel, subliniind că în cazul de față întrebările supuse acestor două formații "pot să fie aceeași cauză", ea reafirmă că o problemă structurală se pune și că există încălcarea articolului 6 § 1 din cauza cumulării de către Consilul de Stat de funcții jurisdicționale și administrative.
Potrivit ochilor Curții, este vorba de a determina dacă, în circumstanțele cauzei, Consilul de Stat poseda "aparența" independenței necesare sau imparțialitatea "obiectivă" dorită, înțelegând că este necesar să examineze aceste probleme în comun, noțiunile de independență și imparțialitate obiectivă fiind strâns legate (vezi, în special, hotărârea Sacilor-Lormines precitată, § 62).
Curtea se referă mai întâi la jurisprudența sa, și mai ales la hotărârea Sacilor-Lormines (precitată), în care a subliniat că faptul că Consilul de Stat se apropie organic de executiv nu este suficient pentru a stabili o lipsă de independență; ea a judecat de asemenea că modalitățile de numire și desfășurare a carierei membrilor Consilului de Stat sunt compatibile cu cerințele articolului 6 § 1 (§§ 65-67).
Curtea reamintește de asemenea, pe de o parte, că nu îi aparține să se pronunțe în abstracte asupra întrebării dacă atribuțiile consultative ale Consilului de Stat sunt compatibile cu funcțiile sale jurisdicționale și cu cerințele de independență și imparțialitate pe care le implică, și pe de altă parte, că principiul separării puterilor nu este "determinant în abstracte". Îi revine doar să determine în fiecare caz dacă avizul furnizat de înalta jurisdicție a constituit "o fel de prejudecată" a hotărârii criticate, "aducând o îndoială cu privire la imparțialitatea "obiectivă" a formației de judecată din cauza exercitării succesive a funcțiilor consultative și jurisdicționale" (Sacilor-Lormines precitată, §§ 70-74).
În cazul de față, pe acest ultim punct și ținând cont de observațiile părților, Curtea ține pentru dovedit că niciun membru al formației de judecată sezisă cu cererea de anulare a decretului din 25 ianuarie 2002 nu participase anterior la formația care a furnizat avizul asupra acestui text. Circumstanțele cauzei diferă deci fundamental de cele ale cauzelor Procola și Kleyn și alții precitate. Sigur, în cauza Sacilor-Lormines, Curtea a verificat totuși dacă întrebările supuse celor două formații puteau "reprezenta aceeași cauză" sau aceeași decizie". Cu toate acestea, era ca titlu surabundant că proceda în acest mod, cu excepția considerării că o problemă de principiu se pune pe terenul articolului 6 § 1 din simplu fapt că Consilul de Stat cumula competență jurisdicțională și atribuții consultative, ceea ce nu îi aparține Curții să judece.
Curtea deduce din aceasta, fără să fie necesar a căuta dacă avizul secției lucrărilor publice a Consilului de Stat asupra decretului din 25 ianuarie 2002 și recursul pentru anulare direcționat apoi către acesta același decret înaintea secției contenciosului Consilului de Stat putea "reprezenta aceeași cauză" sau aceeași decizie", că temerile asociației reclamante cu privire la independența și imparțialitatea formației care a judecat cauza sa nu pot fi considerate ca obiectiv justificate.
Ținând seama de cele de mai sus, Curtea estimează că nu poate fi de altfel susținut că a existat încălcarea articolului 6 § 1 din simplu fapt că, din lipsă de a putea obține o copie a avizului litigios, ea nu a fost în măsură să verifice dacă membri formației care a judecat cauza sa au ședut în cea care a furnizat avizul.
Rezultă din cele de mai sus că această parte a recursei, în mod evident prost fundamentată, trebuie declarată neadmisibilă și respinsă în aplicarea articolelor 35 §§ 3 și 4 din Convenție.
c)
Cu privire la alte încălcări pretinse ale articolului 6 § 1 din Convenție
Asociația reclamantă face reprișe Consilului de Stat că nu a controlat "materialitatea faptelor" și că nu s-a pronunțat asupra regularității constituirii "comitetelor de conducere".
Curtea reamintește că conform articolului 19 din Convenție are sarcina de a asigura respectul angajamentelor rezultând din Convenție pentru Părțile contractante. Nu îi aparține să cunoască erorile de fapt sau de drept pretins comise de o jurisdicție internă, cu excepția și în măsura în care aceste erori ar fi putut prejudicia drepturile și libertățile garantate de Convenție (vezi, printre altele, García Ruiz c. Spania [GC], nr. 30544/96, § 28, CEDO 1999-I). Curtea nu are în special să se substituie autorităților naționale pentru a rezolva o problemă care privește interpretarea dreptului intern (vezi Edificaciones March Gallego s.a. c. Spania, 19 februarie 1998, § 33, Culegerea hotărârilor și deciziilor 1998-I,). Aparținea deci în prim plan jurisdicțiilor interne să interpreteze și să aplice dreptul național relevant procedurii litigioase și Curtea, ale cărei rol se limitează în acest stadiu la a verifica compatibilitatea cu Convenția a efectelor unei asemenea interpretări, estimează în această privință că procedura a, în cazul de față, satisfăcut cerințele Convenției.
Este deci necesar să se declare această parte a recursei neadmisibilă și de a o respinge în aplicarea articolelor 35 §§ 3 și 4 din Convenție.
3.
Asociația reclamantă alege în fine o încălcaredă art. 1 din Protocolul nr. 1.
Curtea estimează că această plângere este incompatibilă ratione personae cu dispozițiile Convenției, asociația reclamantă nefiind capabilă să se pretindă ea însăși victimă a încălcării pretinse a dreptului la respectul bunurilor (vezi, de exemplu, Marionneau și asociația franceză a hemoficilor c. Franța (dec.), nr. 77654/01, 25 aprilie 2002).
Este deci necesar să o declare neadmisibilă și de a o respinge, în aplicarea articolelor 35 §§ 3 și 4 din Convenție.
Din aceste motive, Curtea, în unanimitate,
Hotărăște
să steargă din rol partea recursei privind plângerea referitoare la absența comunicării reclamantei a raportului consilierului raportor și a proiectului de hotărâre a cărui cunoaștere o avea comisarul guvernului;
Declară
recursa neadmisibilă pentru surplus.
Claudia Westerdiek
Peer Lorenzen
Grefieră
Președinte
de la requête n
o
39699/03
présentée par UNION FEDERALE DES CONSOMMATEURS QUE CHOISIR DE COTE D'OR
contre la France
La Cour européenne des droits de l'homme (cinquième section), siégeant le 30 juin 2009 en une chambre composée de
:
Peer Lorenzen,
président,
Rait Maruste,
Karel Jungwiert,
Renate Jaeger,
Mark Villiger,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
juges,
Gilbert Guillaume,
juge ad hoc,
et de Claudia Westerdiek,
greffière de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 21 novembre 2003,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Vu la décision de M. J.-P. Costa, juge élu au titre de la France de se déporter (article 28 du règlement de la Cour) et la décision du Gouvernement de désigner M. G. Guillaume pour siéger à sa place en qualité de juge
ad hoc
(article
29
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
L'association requérante, l'Union fédérale des Consommateurs Que
Choisir de Côte d'Or (UFC Que choisir 21), est une personne morale de droit français dont le siège social est à Dijon. Elle est représentée par M
e
Eric Ruther, avocat à Dijon. Le gouvernement français («
le Gouvernement
») est représenté par son agent, M
me
Edwige Belliard, Directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
L'association requérante a notamment pour objet statutaire d'aider les consommateurs et usagers contribuables à exercer leur pouvoir dans l'économie en vue d'assurer l'amélioration de leurs conditions de vie dans tous les domaines, dont l'environnement, et de contribuer à mettre à la disposition des consommateurs et usagers les moyens d'information, de diffusion et d'éducation qui leur sont nécessaires à cet effet, tant dans le domaine des produits que dans celui des services publics ou privés. Agréée pour la défense de l'environnement (article
L.
241-1 du code de l'environnement), elle indique que c'est à ce titre qu'elle est intervenue dans le
dossier dit du «
TGV [train à grande vitesse] Rhin-Rhône
».
Tel qu'il est inscrit dans le schéma directeur national des liaisons ferroviaires à grande vitesse approuvé le 1
er
avril 1992 par décret du ministre de l'Equipement, du Logement, des Transports et de l'Espace, ce projet se présente comme une étoile à trois branches
: la branche Est, tronc commun aux flux de voyageurs Est-Ouest et Nord-Sud
; la branche Ouest, prolongeant la première en ligne nouvelle jusqu'à la ligne Sud-Est préexistante
; et la branche Sud, en ligne nouvelle jusqu'à Lyon. Il comprend au total environ 425 km de lignes nouvelles.
Le 10 septembre 1992, le ministre de l'Equipement décida d'engager les études préliminaires pour la réalisation de la ligne nouvelle à grande vitesse entre Mulhouse et la Bourgogne, ces études constituant la première phase du projet TGV Rhin-Rhône. Le projet progressa ensuite pas à pas, jusqu'à l'ouverture de l'enquête publique le 29 mai 2000.
L'association requérante considère que le projet soumis à l'enquête ne correspondait pas à celui qui était décrit dans le schéma directeur national des liaisons ferroviaires à grande vitesse et qui avait fait l'objet des études conduites précédemment
: l'enquête publique ne portait que sur la branche Est, laquelle était devenue un projet «
autonome et distinct
».
Le 25 janvier 2002, le décret «
déclarant d'utilité publique et urgents les acquisitions foncières et les travaux de construction de la nouvelle liaison ferroviaire (...) dite «
branche Est du TGV Rhin-Rhône
» fut pris, après que le Conseil d'Etat (section des travaux publics) eut été entendu.
La requérante et plusieurs autres associations saisirent le Conseil d'Etat de demandes tendant à l'annulation de ce décret, invoquant notamment l'insuffisance de l'enquête publique et de l'étude d'impact au regard des prescriptions législatives et réglementaires.
En janvier 2002, l'association requérante demanda au ministre de l'Equipement de lui adresser une copie de la délibération de la Section des travaux publics du Conseil d'Etat sur le projet de décret d'utilité publique. Cette demande fut rejetée le 24 janvier 2002, au motif que les avis du Conseil d'Etat ne font pas partie des documents administratifs communicables de plein droit aux personnes qui en font la demande. L'association requérante saisit la Commission d'accès aux documents administratifs, qui, le 1
er
octobre 2003, se déclara incompétente pour se prononcer sur cette demande, les avis rendus par le Conseil d'Etat n'étant pas considérés comme des documents administratifs et n'entrant donc pas dans le champ de la loi précitée. L'association requérante s'adressa également à cette même fin et sans plus de succès au centre de coordination et de documentation du Conseil d'Etat.
A la demande de la Cour, le Gouvernement a produit une copie de la minute de l'avis, datée du 8 janvier 2002. Il s'agit du texte du décret assorti d'annotations manuscrites indiquant les modifications, en l'occurrence de forme, préconisées par la Section des travaux publics. Le Gouvernement a également communiqué un extrait du rapport annuel du Conseil d'Etat pour l'année 2002, relatif à l'avis de la section des travaux publics sur le décret litigieux, qui se lit comme suit
:
«
(...) La Section a, en deuxième lieu, été amenée à trancher de délicates questions de procédure en cas de réalisation par étapes d'un grand projet d'infrastructure. La jurisprudence reconnaît la faculté de soumettre à enquête publique un élément d'un projet d'ensemble si cet élément peut être réalisé séparément (CE 10 novembre 1995
Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature
) mais les textes imposent la production au dossier d'enquête d'une étude d'impact d'ensemble et une évaluation socio-économique globale (CE Assemblée, 23 octobre 1998
Collectif alternative pyrénéenne à l'axe européen et autres
).
Saisie de la déclaration d'utilité publique des travaux de construction d'une ligne ferroviaire qui composait avec deux autres lignes un vaste réseau inscrit au schéma national des liaisons ferroviaires à grande vitesse, la Section a estimé que l'opération envisagée formait à elle seule un grand projet d'infrastructure dans la mesure où elle satisfaisait aux objectifs énoncés dans le schéma national. Dès lors, il n'était pas nécessaire de faire porter l'étude d'impact et l'évaluation socio-économique sur l'ensemble des trois branches (...)
».
Par un arrêt du 2 juin 2003, le Conseil d'Etat (section du contentieux) rejeta les requêtes. Il estima tout d'abord que le document inclus dans le dossier soumis à l'enquête publique et intitulé «
évaluation socio
‑
économique
» contenait l'ensemble des éléments qui, en vertu de l'article 4 du décret du 17 juillet 1984, devaient obligatoirement figurer dans l'évaluation prévue par l'article 14 de la loi du 30 décembre 1982 sur les grands projets d'infrastructure. Bien que le décret de 1984 précise que l'évaluation d'un grand projet d'infrastructures dont la réalisation est prévue en plusieurs tranches doit porter sur la totalité du projet et doit précéder la première tranche, ses dispositions n'étaient pas applicables en l'espèce
: la branche Est du TGV Rhin-Rhône, dont la réalisation a été déclarée d'utilité publique par le décret de 2002, pouvait être construite et exploitée indépendamment des deux autres branches envisagées par le schéma directeur national des liaisons ferroviaires à grande vitesse approuvé par décret et constituait donc, par elle-même, un grand projet d'infrastructure ayant sa finalité propre.
Le Conseil d'Etat jugea l'étude d'impact sur la branche Est du «
TGV
Rhin-Rhône
» conforme à l'article 2 du décret du 12 octobre 1977, relatif aux études d'impact selon que les travaux sont réalisés de manière simultanée ou de manière échelonnée, tout en relevant que ladite étude comportait une analyse sommaire des impacts qu'aurait sur l'environnement la réalisation éventuelle des trois branches.
Il considéra en outre que l'étude d'impact comportait une analyse précise de l'état initial de l'environnement comme des impacts du projet sur celui-ci
; que la circonstance que ces analyses étaient présentées par section du projet de voie ferroviaire ne pouvait être regardée comme constituant un obstacle à l'information du public
; qu'il ressortait également des pièces du dossier que les nuisances sonores liées au projet avaient fait l'objet d'une étude précise et que l'étude d'impact énonçait les mesures de protection envisagées pour réduire ces nuisances
; qu'une évaluation des risques hydrauliques liés à la réalisation du projet avait également été réalisée et que l'étude mentionnait des dispositions tendant à prévenir ces risques
; enfin, qu'il ne ressortait pas de l'examen de ces documents que certains effets du projet auraient été omis ou mentionnés de manière incomplète.
La formation de jugement était composée de M. Lasserre, Président, MM. P.
Martin, Vigouroux, de Vulpillières, Turquet de Beauregard et Tabuteau, et M
me
Vestur.
1.
Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, l'association requérante se plaint de ne pas avoir reçu, dans le cadre de la procédure devant le Conseil d'Etat, communication du rapport du conseiller rapporteur et du projet d'arrêt.
2.
Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, la requérante critique également le fait de ne pas avoir obtenu la communication des conclusions du commissaire du gouvernement. Par ailleurs, elle estime que sa cause n'a pas été entendue équitablement par un tribunal indépendant et impartial. Enfin, l'association requérante fait grief au Conseil d'Etat de ne pas avoir contrôlé la «
matérialité des faits
» alors qu'il en a la compétence. Elle lui reproche à cet égard de ne pas avoir jugé irrégulière la transformation de la première phase du projet initial en projet autonome, d'avoir conclu qu'il ne s'agissait pas d'une «
phase
» au sens juridique du terme, mais d'un projet ayant sa finalité propre, d'avoir retenu l'utilité publique de celui-ci alors qu'il ressort du dossier que sa rentabilité n'est pas avérée et que le nombre d'usagers potentiels a été surestimé, et de n'avoir pas admis que le jeu avait été faussé par la place prépondérante de la puissante association des élus du secteur concerné (Trans Europe TGV Rhin-Rhône-Méditerranée), favorable au projet, au sein du «
comité de pilotage
» de l'opération. Elle lui reproche également de ne pas s'être prononcé sur la régularité de la mise en place de tels «
comités de pilotage
», qui n'aurait pas de base légale et viserait à court-circuiter les observations du public et des associations pour leur substituer les avis d'élus favorables au projet.
3.
Enfin, elle soutient que, dans l'hypothèse où la Cour conclurait à la violation de l'article 6 § 1 de la Convention, elle devrait en déduire que les expropriations réalisées sur le fondement du décret contesté devant le Conseil d'Etat sont illégales et, en conséquence, méconnaissent le droit au respect des biens au sens de l'article 1 du Protocole n
o
1.
1.
L'association requérante se plaint de l'absence de communication du rapport du conseiller rapporteur et du projet d'arrêt. Elle invoque l'article
6
§
1 de la Convention, aux termes duquel
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
».
Par un courrier du 26 juin 2009, l'avocat de la requérante a informé le greffe de la décision de celle-ci de se désister de son grief tiré de l'absence de communication du rapport du conseiller rapporteur et du projet d'arrêt, dont le commissaire du gouvernement avait eu connaissance.
La Cour constate que la requérante n'entend plus maintenir cette partie de la requête, au sens de l'article
37
§
1
a) de la Convention. Par ailleurs, conformément à l'article
37
§
1
in fine
, la Cour estime qu'aucune circonstance particulière touchant au respect des droits garantis par la Convention et ses Protocoles n'exige la poursuite de son examen.
Il y a donc lieu de rayer cette partie de la requête du rôle.
2.
La requérante invoque également l'article 6 § 1 de la Convention pour se plaindre de la procédure à différentes égards.
La Cour constate d'emblée que les parties s'opposent sur la question de savoir si les dispositions de l'article 6 de la Convention étaient applicables en l'espèce. Elle n'estime cependant pas nécessaire d'examiner cette question, les griefs tirés de l'article 6 étant, en tout état de cause, irrecevables pour les motifs suivants.
a)
Sur le défaut de communication des conclusions du commissaire du gouvernement
La Cour rappelle qu'elle a déjà jugé que le défaut de communication aux parties, avant l'audience, des conclusions du commissaire du gouvernement n'emporte pas violation de l'article 6 § 1 de la Convention (
Kress c. France
[GC], n
o
Il s'ensuit que cette partie de la requête, manifestement mal fondée, doit être déclarée irrecevable et rejetée en application de l'article 35
§§ 3 et 4 de la Convention.
b)
Sur la violation alléguée du droit de la requérante à ce que sa cause soit entendue par un tribunal indépendant et impartial
La requérante dénonce le défaut d'indépendance du Conseil d'Etat, qui résulterait des trois circonstances suivantes
: le Conseil d'Etat relève du chef du Gouvernement, lequel aurait en conséquence été juge et partie, s'agissant de l'examen d'une requête tendant à l'annulation d'un décret ministériel
; lorsque l'inscription au rôle de l'assemblée du contentieux est proposée au vice-président, le premier ministre en est tenu informé
; le Conseil d'Etat était co-auteur du décret contesté devant lui, puisque ledit décret avait été pris sur son avis. Elle se plaint aussi de l'absence d'impartialité (structurelle) de la haute juridiction qui résulterait, comme dans l'affaire
Procola c.
Luxembourg
(arrêt du 29 septembre 1995, série A n
o
326), du fait que le Conseil d'Etat cumule des attributions consultatives et juridictionnelles, ainsi que du principe de la «
double affectation
». Des membres de la juridiction seraient de la sorte conduits à examiner des actes administratifs sur lesquels ils ont précédemment rendu un avis
; en l'espèce, l'association requérante n'a pu obtenir une copie de l'avis du Conseil d'Etat sur le décret litigieux et vérifier par ce biais si des membres de la sous
‑
section du contentieux qui ont siégé en sa cause avaient participé à la formation de la section des travaux publics qui l'avait formulé. Cela serait d'autant plus problématique qu'un certain nombre de membres du Conseil d'Etat ne sont pas recrutés par concours mais «
au tour extérieur
», c'est
‑
à
‑
dire nommés directement par le Gouvernement. C'est ainsi que fut recruté et qu'est devenu membre de la section du conseil d'Etat qui a rendu l'avis litigieux (la section des travaux publics) le premier préfet coordinateur du projet de TGV Rhin-Rhône qui, à ce titre, avait été signataire, le 7 mai 1993, de la convention relative au financement et aux modalités générales d'exécution des études préliminaires de la première phase du projet ainsi qu'organisateur, en 1993, du «
débat préalable
» prévu par la circulaire Bianco du 15 décembre 1992.
Renvoyant notamment aux arrêts
Kleyn et autres c. Pays-Bas
[GC], du 6
mai 2003
(n
os
39343/98, 39651/98, 43147/98 et 46664/99, CEDH
2003
‑
VI), et
Sacilor-Lormines c. France
, du 9 novembre 2006 (n
o
65411/01, CEDH 2006-XIII), le Gouvernement rappelle que le dualisme fonctionnel du Conseil d'Etat ne pose pas en lui-même un problème sur le terrain de l'article 6 § 1. Il précise ensuite qu'il ressort des vérifications opérées en l'espèce par le Conseil d'Etat qu'aucun membre de la formation qui a jugé la cause de l'association requérante n'avait participé à la séance de la section des travaux publics au cours de laquelle avait été examiné le projet de décret litigieux. Aucune confusion des rôles ne serait au demeurant possible, les déports en séance de jugement étant depuis longtemps systématiques
; de surcroît, l'article 122-21-1 du code de justice administrative (introduit dans le code par le décret n
o
2008-225 du 6
mars
2008 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'Etat) dispose désormais que «
les membres du Conseil d'Etat ne peuvent participer au jugement des recours dirigés contre les actes pris après avis du Conseil d'Etat, s'ils ont pris part à la délibération de cet avis
». A titre subsidiaire, le Gouvernement précise que les questions soumises en l'espèce aux deux formations ne se recouvraient pas totalement. Enfin, le Gouvernement soutient que le Conseil d'Etat a pour règle de communiquer les avis lorsque les parties soulèvent un moyen tiré de l'irrégularité de la consultation du Conseil d'Etat
(en pratique, la communication est opérée par le «
secrétariat général du gouvernement
», qui verse l'avis en question au dossier contentieux). Toutefois, il souligne que ces avis ne mentionnant pas les noms des personnes qui ont participé au délibéré de la section administrative, ils ne permettent pas de déterminer si tel membre d'une formation de jugement a pris part à tel avis.
L'association requérante, tirant ses conclusions de ce qu'aucun des membres du Conseil d'Etat ayant siégé dans la formation qui a examiné sa cause n'avait antérieurement participé à la formation qui avait rendu l'avis sur le décret litigieux, reconnaît qu'il n'y a donc pas eu méconnaissance de l'article 6 § 1 de ce seul chef. Le fait qu'elle ne fut pas en mesure de le vérifier, à défaut d'avoir pu obtenir une copie de l'avis du Conseil d'Etat, suffirait toutefois à caractériser un manquement à cette disposition. En outre, soulignant qu'en l'espèce les questions soumises à ces deux formations «
peuvent passer pour la même affaire
», elle réaffirme qu'un problème structurel se pose et qu'il y a violation de l'article 6 § 1 à raison du cumul par le Conseil d'Etat de fonctions juridictionnelles et administratives.
Aux yeux de la Cour, il s'agit de déterminer si, dans les circonstances de la cause, le Conseil d'Etat possédait «
l'apparence
» d'indépendance requise ou l'impartialité «
objective
» voulue, étant entendu qu'il convient d'examiner ces questions ensemble, les notions d'indépendance et d'impartialité objective étant étroitement liées (voir, notamment, l'arrêt
Sacilor-Lormines
précité, § 62).
La Cour renvoie tout d'abord à sa jurisprudence, et plus spécialement à l'arrêt
Sacilor-Lormines
(précité), dans lequel elle a souligné que le fait que le Conseil d'Etat se rapproche organiquement de l'exécutif ne suffit pas à établir un manque d'indépendance
; elle a en outre jugé les modalités de nomination et de déroulement de carrière des membres du Conseil d'Etat compatibles avec les exigences de l'article 6
§
1 (§§ 65-67).
La Cour rappelle également, d'une part, qu'il ne lui appartient pas de statuer dans l'abstrait sur la question de savoir si les attributions consultatives du Conseil d'Etat sont compatibles avec ses fonctions juridictionnelles et les exigences d'indépendance et d'impartialité qu'elles impliquent, et d'autre part, que le principe de la séparation des pouvoirs n'est «
pas déterminant dans l'abstrait
». Il lui revient seulement de déterminer dans chaque espèce si l'avis rendu par la haute juridiction a constitué «
une sorte de préjugement
» de l'arrêt
critiqué, «
entraînant un doute sur l'impartialité «
objective
» de la formation de jugement du fait de l'exercice successif des fonctions consultatives et juridictionnelles
» (
Sacilor-Lormines
précité, §§ 70-74).
En l'espèce, sur ce dernier point et au vu des observations des parties, la Cour tient pour avéré qu'aucun membre de la formation de jugement saisie de la demande d'annulation du décret du 25 janvier 2002 n'avait précédemment participé à la formation qui avait rendu l'avis sur ce texte. Les circonstances de la cause diffèrent en cela fondamentalement de celles des affaires
Procola
et
Kleyn et autres
précitées. Certes, dans l'affaire
Sacilor-Lormines
, la Cour a néanmoins vérifié si les questions soumises aux deux formations pouvaient «
représenter la «
même affaire
» ou la «
même décision
»
». C'est toutefois à titre surabondant qu'elle a procédé de la sorte, sauf à considérer qu'un problème de principe se pose sur le terrain de l'article 6 § 1 du seul fait que le Conseil d'Etat cumule compétence juridictionnelle et attributions consultatives, ce qu'il n'appartient pas à la Cour de juger.
La Cour en déduit, sans qu'il soit nécessaire de rechercher si l'avis de la section des travaux publics du Conseil d'Etat sur le décret du 25
janvier
2002 et le recours en annulation dirigé ensuite contre ce même décret devant la section du contentieux du Conseil d'Etat pouvaient «
représenter la «
même affaire
» ou la «
même décision
»
», que les craintes de l'association requérante quant à l'indépendance et à l'impartialité de la formation qui a jugé sa cause ne sauraient passer pour objectivement justifiées.
Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime qu'il ne saurait davantage être soutenu qu'il y a eu violation de l'article 6
1.du seul fait que, faute d'avoir pu obtenir une copie de l'avis litigieux, elle ne fut pas en mesure de vérifier si des membres de la formation qui a jugé sa cause avaient siégé dans celle qui avait rendu celui-ci.
Il résulte de ce qui précède que cette partie de la requête, manifestement mal fondée, doit être déclarée irrecevable et rejetée en application de l'article 35
§§ 3 et 4 de la Convention.
c)
Sur les autres violations alléguées de l'article 6 § 1 de la Convention
L'association requérante fait grief au Conseil d'Etat de ne pas avoir contrôlé la «
matérialité des faits
» et de ne pas s'être prononcé sur la régularité de la mise en place des «
comités de pilotage
».
La Cour rappelle qu'aux termes de l'article
19 de la Convention elle a pour tâche d'assurer le respect des engagements résultant de la Convention pour les Parties contractantes. Il ne lui appartient pas de connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction interne, sauf si et dans la mesure où ces erreurs pourraient avoir porté atteinte aux droits et libertés garantis par la Convention (voir, parmi d'autres,
García Ruiz c. Espagne
[GC], no
30544/96, § 28, CEDH 1999-I). La Cour n'a notamment pas à se substituer aux autorités nationales pour trancher une question relevant de l'interprétation du droit interne (voir
Edificaciones March Gallego s.a. c.
Espagne
, 19 février 1998, § 33,
Recueil des arrêts et décisions
1998-I,). Il appartenait donc au premier chef aux juridictions internes d'interpréter et d'appliquer le droit national pertinent à la procédure litigieuse et la Cour, dont le rôle se limite à ce stade à vérifier la compatibilité avec la Convention des effets de pareille interprétation, estime à cet égard que la procédure a, en l'espèce, satisfait aux exigences de la Convention.
Il y a donc lieu de déclarer cette partie de la requête irrecevable et de la rejeter en application de l'article
35 §§ 3 et 4 de la Convention.
3.
L'association requérante allègue enfin une violation de l'article 1 du Protocole n
o
1.
La Cour estime que ce grief est incompatible
ratione personae
avec les dispositions de la Convention, l'association requérante ne pouvant se prétendre elle-même victime de la violation alléguée du droit au respect des biens (voir, par exemple,
Marionneau et association française des hémophiles c. France
(déc.), n
o
77654/01, 25 avril 2002).
Il y a donc lieu de le déclarer irrecevable et de le rejeter, en application de l'article
35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Décide
de rayer du rôle la partie de la requête concernant le grief relatif à l'absence de communication à la requérante du rapport du conseiller rapporteur et du projet d'arrêt dont le commissaire du gouvernement avait connaissance ;
Déclare
la requête irrecevable pour le surplus.
Claudia Westerdiek
Peer Lorenzen
Greffière
Président