SECȚIUNEA 2 CIMOLINO c. ITALIA (solicitarea nr. 12532/05) HOTĂRÂREA STRASBURG 22 septembrie 2009 DEFINITIVF 22/12/2009 Această hotărâre poate suferi modificări de formă. În cauza Cimolino c. Italia, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a doua), care se află într-o cameră compusă din Françoise Tulkens, președinta Irene Cabral Barreto, Vladimiro Zagrebelsky, Danutė Jočienė, Dragoljub Popović, András Sajó, Ișl Karakaș, judecători, și Sally Dolle, graffière de section Dupa ce a deliberat în camera consiliului la 3 mai 2007 și 1 septembrie 2009, Rend la hotărâre, adoptat la această ultimă dată de procedură La originea cauzei se află o cerere (n 12532/05) îndreptată împotriva Republicii Italiene și al cărei resortisant al acestui stat, dl Gian Paolo Cimolino ( reclamantul a sesizat Curtea la data de 9 martie 2005 în temeiul articolului 34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (inclusiv Convenția privind dreptul omului). Reclamantul este reprezentat de domnul A. Bozzi, avocat la Milano. Guvernul italian (atît) este reprezentat de agentul său, dl Spatafora, și de co-agentul său, M.N. Lettieri. În special, reclamantul a invocat o încălcare a principiului contradictoriei. La 3 mai 2007, Curtea a declarat cererea parțial inadmisibilă și a decis să comunice cauza formulată în art. 6 alin. (1), în ceea ce privește respectarea principiului contradicției, guvernului. După cum permite art. 29 alin. (3) din Convenție, s-a decis, de asemenea, ca camera să se pronunțe în același timp cu privire la admisibilitate și la fond. Reclamantul s-a născut în 1933 și locuiește în Milano și este avocat expert în lucrări publice. Printr-o decizie din 8 aprilie 1991, municipalitatea Cambiago a decis să îl numească consilier juridic pe solicitant. În cadrul construcției unei unități sportive publice, reclamantul trebuia să furnizeze consultanță juridică pentru gestionarea relațiilor dintre administrație și întreprinderea de construcții. Decizia respectivă stabili valoarea onorariilor datorate reclamantului la 6 000 000 de lire italiene (ITL), adică aproximativ 3 000 de euro (EUR), suma respectivă fiind calculată în funcție de tarifele profesionale în vigoare la momentul respectiv, printr-o decizie din 24 februarie 1992, municipalitatea, care a primit o cerere din partea reclamantului, i-a acordat suma ulterioară de 4 000 000 ITL, ridicându-se astfel la aproximativ 10 000 000 ITL, adică aproximativ 5 000 EUR. Printr-o notă din 27 octombrie 1992, reclamantul a solicitat municipalității suma de 41 899 154 ITL, adică aproximativ 22 000 EUR, cu titlu de onorarii și de recuperare a cheltuielilor suportate în gestionarea dosarului pe care l-a ocupat în numele administrației. La 16 aprilie 1993, administrația nu a fost executată, iar reclamantul a trimis nota de plată consiliului de administrație din Milano și a solicitat lichidarea acesteia 10. Într-o scrisoare din 23 martie 1993, reprezentantul municipiului a răspuns că, dincolo de orice considerație referitoare la suma solicitată, suma nu putea fi achitată pe o suprafață mai mare decât cea pe care o primise autoritățile executive și contabile ale administrației. 11. La 29 iulie 1993, Consiliul din Milano a emis un ordin judecătoresc de a plăti 50 321 724 ITL sau suma solicitată în nota de plată din 27 iulie 1993. octombrie 1992 plus cheltuielile și dobânda. Președintele tribunalului a acceptat această cerere și, printr-un act notificat la 30 iunie 1994, ordinul de plată a fost notificat municipalității. 13. La 15 iulie 1994, municipalitatea a făcut opoziție la ordinul judecătoresc. Ea a afirmat că, în conformitate cu art. 23 din Decretul legislativ 66 din 1989 , administrația nu poate onora decât sumele a căror plată a fost aprobată în prealabil de către organele administrative competente. Administrația pârâtă a adăugat că, în cazul în care s-ar fi luat angajamente neregulamentare cu reclamantul, acestea ar fi trebuit să fie imputate primarului din Cambiago la momentul faptelor și nu administrației municipale. 14. La 8 iunie 1994, municipalitatea a introdus o acțiune în fața instanței din Milano pentru a face declarația de neîncredere a oricărei revendicări a reclamantului după decizia din 24 februarie 1992. 16. În plus, la 3 aprilie 1996, administrația a introdus o acțiune împotriva M R.M, primarul orașului Cambiago, la momentul recrutării reclamantului, pentru a obține condamnarea acesteia la plata oricărei sume pe care municipalitatea ar putea fi obligată să o plătească la plata acesteia 17. R.M. s-a constituit în procedură și a susținut că prestațiile indicate în nota de plată din 27 octombrie 1992 au fost efectiv realizate de solicitant și că ar trebui considerate ca făcând parte din activitățile necesare pentru gestionarea dosarului pentru care fusese însărcinat la 8 aprilie 1991. 18. La Tribunalul din Milano din 27 noiembrie 1996, aceste ultime două acțiuni au fost reunite la procedura de opoziție la ordin pendinte în fața instanței din Milano. 19. La 28 mai 1997, reclamantul a solicitat instanței să-l condamne pe MR.M să-și plătească onorariile în cazul în care administrația nu ar fi reținută responsabilă 20. Prin hotărârea din 3 decembrie 1998, tribunalul a întâmpinat opoziția municipalității și a respins toate cererile reclamantului și a afirmat că, în temeiul Decretului legislativ nr. 66 din 1989, nici administrația, nici ex-primarul orașului Cambiago nu puteau fi considerate răspunzătoare pentru plata sumei solicitate de solicitant, în măsura în care aceasta nu fusese aprobată de organele administrative competente. 21. Prin urmare, instanța a revocat ordinul de plată emis împotriva administrației. 22. Prin hotărârea din 23 mai 2000, tribunalul de apel din Milano a modificat parțial hotărârea de primă instanță, confirmând în același timp revocarea ordinului de plată în ceea ce privește administrația. Aceasta a arătat că singurele sume a căror plată era atribuită administrației erau cele aprobate de organul executiv al municipalității la 8 aprilie 1991 și 24 februarie 1992 și stabilite în mod expres ca remunerație pentru avizele juridice făcute în cadrul relațiilor dintre administrație și întreprinderea de construcții, cu atât mai mult cu cât realitatea acestor prestații nu fusese pusă la îndoială de administrație. 23. În schimb, în ceea ce privește celelalte activități profesionale desfășurate de solicitant și menționate în nota de subsol din 27 octombrie 1992, instanța de apel susținea că acestea trebuiau plătite personal de către agenții administrației care le-au solicitat. În special, din nota menționată reiese că M R.M., care, de altfel, nu a avut nici o negare că a acordat reclamantului un mandat pentru consultări juridice suplimentare, a fost responsabil de plata a 4 733 000 ITL. Restul serviciilor nu au fost atribuite nici administrației, nici ex-primar. 24. Reclamantul și M R.M. s-au ocupat de casare. În special, reclamantul a contestat interpretarea instanței de apel conform căreia decizia municipiului din 8 aprilie 1991 se referea numai la completarea consultanței juridice menționate în mod specific și nu, mai general, a oricărei activități profesionale necesare pentru soluționarea cauzei. 25. Prin hotărârea din 6 mai 2004, depusă la grefa la 30 iulie 2004 și notificată reclamantului la 14 septembrie 2004, Curtea de Casație l-a decăzut pe reclamant din recursul său. Fără a aduce atingere faptului că nici instanța, nici tribunalul nu erau în cauză, aceasta a luat în considerare orice angajament contractual al administrației municipale față de solicitant. Curtea de Casație a afirmat că, în sensul articolelor 16 și 17 din Decretul regal (Regio Dictionary) nr. 2240 din 1923, orice contract încheiat de administrația publică trebuie să fie redactat în scris, subsemnat de către părți și să indice în mod clar prestațiile care trebuie îndeplinite și valoarea remunerației. Or, în speță, Curtea de Casație a considerat că, în speță, deciziile din 8 aprilie 1991 și 24 februarie 1992, prin care organismul executiv al municipalității a decis să îl dea pe reclamant, nu au fost completate cu documente care să respecte criteriile prevăzute de lege, cu excepția nulității. Aceste decizii au fost pur și simplu acte interne care permit administrației să utilizeze reclamantul și nu au putut fi considerate contracte. 26. Cu privire la jurisprudența sa, Curtea de Casație a afirmat că, în cauzele referitoare la executarea obligațiilor contractuale, orice chestiune referitoare la nulitatea contractului intră sub incidența întrebărilor preliminare ale cauzei și, prin urmare, poate fi invocată de judecător în toate etapele procedurii, cu condiția ca dosarul să conțină documentele necesare care să permită încheierea existenței contractului. În acest caz, lipsa unui contract scris prin care se angaja în mod oficial administrația, precum și reclamantul apărea în mod clar din hotărârea instanței judecătorești, precum și din recursul la aceasta 27. În plus, Curtea Supremă a adăugat că, chiar și în cazul în care nu se ține seama de întrebarea preliminară referitoare la nulitatea contractului care a dus la rupere, recursul trebuia, în orice caz, să fie respins. În primul rând, Comisia a afirmat că nu a intrat în atribuțiile sale de a cenzura și de a modifica interpretarea pe care judecătorii din fond o acordau deciziilor municipiului nr. 8 aprilie 1991 și 24 februarie 1992. În plus, unul dintre motivele reclamantului nu a fost formulat în mod specific. În cele din urmă, declarația reclamantului cu privire la lipsa de motivare a hotărârii din cauza instanței judecătorești nu a fost fondată. 28. La 19 mai 2005, municipalitatea Cambiago ltima reclamantului de a returna suma pe care o primise ca urmare a executării ordinului. II. art. 183 din Codul procedural civil, al treilea paragraf, prevede că judecătorul trebuie să indice părților aspectele care pot fi luate în considerare din oficiu, despre care consideră că este necesară examinarea, în cadrul primei ședințe în fața sa. Reclamantul susține că procedura în fața Curții de Casație nu a fost efectuată într-un mod contradictoriu. El: la art. 6 alineatul (1) din convenție, potrivit căruia orice persoană are dreptul la audierea echitabilă a cauzei sale (...) de către o instanță (...), care va decide (...) contestațiile privind drepturile și obligațiile sale cu caracter civil (...). 31. Cu privire la admisibilitate. 32. Curtea constată că acest at nu este în mod vădit nefondat în sensul articolului 35 alineatul (3) din Convenție. Curtea arată, de asemenea, că nu se confruntă cu niciun alt motiv d . . Prin urmare, trebuie declarat admisibil. Pe fond Argumentele părților 33. Reclamantul susține că problema de drept pe baza căreia a fost soluționată cauza sa, și anume nulitatea contractului de muncă cu administrația, a fost pronunțată de Curtea de Casație și nu a fost prezentată părților în cursul procedurii. 34. El susține că a fost privat de o discuție contradictorie cu privire la o chestiune esențială a cazului său, deoarece existența contractului său de muncă constituie premiza juridică și de fapt a tuturor pretențiilor sale. În plus, soluționarea acestei probleme juridice a dobândit, potrivit reclamantului, autoritatea de lucru judecat, în măsura în care judecătorii de primă instanță și de a doua instanță au examinat fondul cererilor sale și astfel au recunoscut implicit realitatea relației sale contractuale cu administrația. În plus, reclamantul susține că Curtea de Casație, care depășește competențele sale, a decis să rețină nu numai o chestiune de drept, ci și o chestiune de fapt. Aceasta ar fi trebuit să solicite instanței judecătorești din fond să verifice dacă în speță există un act contractual constituit în mod oficial. Reclamantul afirmă că un astfel de act ar fi putut fi identificat în decizia municipiului din 8 aprilie 1991, subsemnată de primar, însoțită de actul de acceptare a acuzațiilor, semnat de acesta Chiar. În acest sens, el regretă că nu a avut posibilitatea de a discuta interpretarea dispozițiilor legale care reglementează contractele între persoane fizice și administrația publică. 36. În cele din urmă, reclamantul respinge argumentul guvernului potrivit căruia problema Õ din oficiu de către Curtea de Casație nu a fost decisivă pentru rezultatul procedurii. Acesta susține că . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Guvernul recunoaște că chestiunea nulității contractului de muncă al reclamantului a fost reținută din oficiu de Curtea de Casație și nu a fost comunicată părților în timpul procedurii. 38. În primul rând, guvernul revendică dreptul, pentru o instanță, de a soluționa un litigiu pe baza unei întrebăricu privire la o cauză în cauză din oficiu. Simplul fapt că Curtea de Casație a reținut problema nulității contractului nu poate constitui, prin urmare, în sine, un obstacol în calea dreptului la un proces echitabil. 39. În ceea ce privește necomunicarea părților de la culpă pentru a utiliza o chestiune reținută din oficiu, guvernul susține că dreptul intern garantează, în principiu, respectarea contradictoriei, în măsura în care impune judecătorilor obligația de a informa părțile de orice chestiune reținută din oficiu, pentru a le permite să discute acest lucru înainte de luarea unei decizii. 40. Cu toate acestea, el consideră că trebuie să se facă distincție în funcție de natura problemei în cauză. În cazul de față, nulitatea contractului de muncă, care rezultă din aplicarea dispozițiilor legii în materie de contracte cu administrația publică, a fost un element de fapt și juridic care nu a acordat nicio controversă. Pe de o parte, părțile nu puteau ignora existența unui contract, pe de altă parte, ele trebuiau să cunoască dispozițiile legale relevante în acest domeniu, a căror claritate și previzibilitate nu puteau fi puse la îndoială. 41. Guvernul recunoaște că judecătorii de primă și de a doua instanță au comis o eroare atunci când nu au ridicat problema preliminară referitoare la nulitatea contractului. Cu toate acestea, nimic nu a afectat jurisdicția superioară de a remedia eroarea, în conformitate cu misiunea sa de a pronunța în mod direct dreptul intern, și de a corecta hotărârile pronunțate de judecătorii de fond. 42. În orice caz, Curtea de Casație nu și-a întemeiat judecata pe singura întrebare preliminară . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Guvernul se referă la motivarea hotărârii Curții de Casație și susține că problema în cauză nu a fost decisivă și decisivă pentru cauza în cauză, nu s-ar putea spune că a existat o încălcare a dreptului la un proces echitabil. El subliniază în acest sens că Convenția protejează drepturile reale și efective și nu teoretice sau iluzorii. Aprecierea Curții 43. Noțiunea de proces echitabil include dreptul la un proces contradictoriu care implică dreptul părților de a face cunoscute elementele necesare pentru succesul pretențiilor lor, dar și de a lua cunoștință de orice document sau observație prezentată judecătorului în vederea deciziei sale și de a o discuta (Vermeulen c. Belgia, Hotărârea din 20 februarie 1996, Recuperare 234, punctul 33, Nideröst-Huber c. Elveția, Hotărârea din 18 februarie 1997, Rec., 1997-I, p. 107 108, § 24. Acest principiu se aplică observațiilor și documentelor prezentate de părți, dar și de un magistrat independent, cum ar fi comisarul guvernului (Kress c. Franța [GC], n 39594/98, CEDH 2001-VI APBP c. Franța, n 38436/97, 21 martie 2002), de o administrație (hotărârea Krčmář și alții c. Republica Cehă, n 35376/97, § 39, 3 martie 2000) sau de instanța care a pronunțat hotărârea (Nideröst-Huber, citată anterior). 44. Judecătorul trebuie să respecte el însuși principiul contradictoriei, în special atunci când acesta respinge un recurs sau se pronunță un litigiu pe baza unui motiv invocat din oficiu sau a unei recalificări juridice a faptelor reținute din oficiu (Skondriano c. Grecia, n 63000/00, 74291/01 și 74292/01, §§ 30, 18 decembrie 2003 Clinica des Acacias și alții c. Franța, 65399/01, 65406/01, 65405/01 și 65407/01, § 38, 13 octombrie 2005 Prikyan și Angelova c. Bulgaria, n 44624/98, § 42, 16 februarie 2006; Drassich c. Italia, n 25575/04, § 31 și 32, 11 decembrie 2007). 45. În primul rând, Curtea este de acord cu guvernul pe care Curtea de Casație și-a exercitat competența de necontestat de a soluționa cauza pe baza unei întrebăricu caracter juridic. Doar necomunicarea părților din instanță de a reține din oficiu întrebarea menționată ar putea constitui o problemă în ceea ce privește Convenția. 46. Guvernul consideră că decizia de a nu deschide o dezbatere contradictorie cu privire la chestiunea în litigiu se justifică în speță din cauza caracterului necontroversat al problemei și având în vedere faptul că aceasta nu a fost decisivă pentru soluționarea cauzei. 47. Curtea observă că, în nici un stadiu al procedurii, problema nulității contractului nu a fost invocată. Nici administrația pârâtă, nici diferitele autorități judiciare responsabile de cauza pe tot parcursul Ö nu au pus în discuție existența chiar a unei relații contractuale între reclamant și administrație. În aceste condiții, Curtea nu poate subscrie la teza guvernului potrivit căreia întrebarea reținută din oficiu de Curtea de Casație era un element faptic și juridic care nu putea să acorde nicio controversă și că a fost inutil să se prezinte la dezbatere contradictorie (Clinica des Acacias și alții c. Franța, citată anterior, punctul 41). 48. Cu toate acestea, Curtea trebuie să examineze dacă neîndeplinirea de către Curte a obligațiilor de casare d a asigura contradicția în speță l-a privat pe reclamant de posibilitatea de a-și prezenta argumentele cu privire la o chestiune decisivă pentru soluționarea procedurii. Subliniind faptul că nulitatea a dus numai la rupere, Curtea Supremă a examinat și a respins în fond toate căile de atac ale reclamantului, ‐ că . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Or, Curtea nu are motive să se îndoiască de legitimitatea afirmațiilor Înaltei Instanțe italiene cu privire la acest punct. 50. Aceasta reamintește că Convenția nu are ca scop protejarea drepturilor pur teoretice sau iluzorii (a se vedea, printre altele, a contraro Artico c. Italia, Hotărârea din 13 mai 1980, seria A n 37, § 33.3 În consecință, în circumstanțele speciale ale cauzei sale, reclamantul nu poate afirma că a fost privat de posibilitatea de a-și prezenta argumentele cu privire la o chestiune esențială și decisivă pentru încheierea procedurii (a contrario Prikyan și Angelova c. Bulgaria, menționat anterior, § 52). 51. În concluzie, acesta nu a încălcat art. 6 alineatul (1) din Convenție. Prin aceste motive, CURȚIA, ÎN L
DEUXIÈME SECTION
CIMOLINO c. ITALIE
(Requête n
o
12532/05)
ARRÊT
22 septembre 2009
22/12/2009
Cet arrêt peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Cimolino c. Italie,
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de
:
Françoise Tulkens,
présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Vladimiro Zagrebelsky,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Ișıl Karakaș,
juges,
et de Sally Dollé,
greffière de section
,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 3 mai 2007 et 1
er
septembre 2009,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date
:
1.
A l’origine de l’affaire se trouve une requête (n
o
12532/05) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet Etat, M. Gian Paolo Cimolino («
le requérant
»), a saisi la Cour le 9 mars 2005 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales («
la Convention
»).
2.
Le requérant est représenté par M
e
le Gouvernement
») est représenté par son agent, M
me
3.
Le requérant alléguait en particulier une violation du principe du contradictoire.
4.
Le 3 mai 2007, la Cour a déclaré la requête partiellement irrecevable et a décidé de communiquer le grief tiré de l’article 6 § 1, en ce qui concerne le respect du principe du contradictoire, au Gouvernement. Comme le permet l’article 29 § 3 de la Convention, il a en outre été décidé que la chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond.
I.
5.
Le requérant est né en 1933 et réside à Milan. Il est avocat expert en matière de travaux publics.
6.
Par une décision du 8 avril 1991, la municipalité de Cambiago décida d’employer le requérant comme conseiller juridique. Dans le cadre de la construction d’un établissement sportif public, le requérant devait fournir des avis juridiques pour la gestion des rapports entre l’administration et l’entreprise de construction. Ladite décision fixait le montant des honoraires dus au requérant à 6
000
000 lires italiennes (ITL), soit 3
000 euros (EUR) environ. Ce montant avait été chiffré par l’intéressé conformément aux tarifs professionnels en vigueur à l’époque.
7.
Par une décision du 24 février 1992, la municipalité, faisant droit à une demande du requérant, lui octroya la somme ultérieure de 4
000
000
ITL, élevant ainsi le montant des honoraires à 10
000
000 ITL, soit 5
000 EUR environ.
8.
Par une note du 27 octobre 1992, le requérant réclama à la municipalité la somme de 41
899
154 ITL, soit 22
000 EUR environ, à titre d’honoraires et de recouvrement des frais encourus dans la gestion du dossier dont il s’était occupé pour le compte de l’administration.
9.
Le 16 avril 1993, l’administration ne s’étant pas exécutée, le requérant envoya la note d’honoraires au conseil de l’Ordre des avocats de Milan et en sollicita la liquidation.
10.
Dans une lettre du 23 mars 1993, le représentant de la municipalité répondit que, au-delà de toute considération concernant le montant demandé, la somme ne pouvait pas être payée puisqu’elle n’avait pas fait l’objet d’une approbation de la part des organes exécutifs et comptables de l’administration.
11.
Le 29 juillet 1993, le conseil de l’Ordre des avocats de Milan invita l’administration à liquider les honoraires.
12.
Suite au refus de l’administration de s’exécuter, le requérant introduisit un recours devant le tribunal de Milan afin d’obtenir une injonction de payer 50
321
724 ITL, soit la somme réclamée dans la note d’honoraires du 27
octobre 1992 majorée des frais et des intérêts. Le président du tribunal fit droit à cette demande et, par un acte notifié le 30
juin 1994, l’injonction de payer fut notifiée à la municipalité.
13.
Le 15 juillet 1994, la municipalité fit opposition à l’injonction. Elle affirma que, conformément à l’article 23 du décret législatif
n
o
66 de 1989
, l’administration ne peut honorer que les sommes dont le paiement a été approuvé au préalable par les organes administratifs compétents. L’administration défenderesse ajouta que, si des engagements irréguliers avaient été pris avec le requérant, ceux-ci devaient être imputés au maire de Cambiago à l’époque des faits et non pas à l’administration municipale.
14.
L’injonction de payer ayant force exécutoire provisoire, l’administration paya au requérant la somme qu’il avait réclamée.
15.
Entre-temps, le 8 juin 1994, la municipalité avait introduit un recours devant le tribunal de Milan visant à faire déclarer l’illégitimité de toute prétention du requérant postérieure à la décision du 24 février 1992.
16.
En outre, le 3 avril 1996, l’administration introduisit un recours à l’encontre de M
me
R.M, le maire de Cambiago à l’époque du recrutement du requérant, pour obtenir la condamnation de celle-ci à payer toute somme que la municipalité pourrait être tenue de verser à l’intéressé.
17.
R.M. se constitua dans la procédure. Elle soutint que les prestations indiquées dans la note d’honoraires du 27 octobre 1992 avaient été réellement accomplies par le requérant et devaient être considérées comme faisant partie des activités nécessaires pour la gestion du dossier dont il avait été chargé le 8 avril 1991.
18.
A l’audience du 27 novembre 1996, ces deux derniers recours furent réunis à la procédure d’opposition à l’injonction pendante devant le tribunal de Milan.
19.
Le 28 mai 1997, le requérant demanda au tribunal de condamner M
me
R.M à payer ses honoraires dans le cas où l’administration ne serait pas retenue responsable.
20.
Par un jugement du 3 décembre 1998, le tribunal accueillit l’opposition de la municipalité et rejeta toutes les demandes du requérant. Il affirma que, aux termes du décret législatif n
o
66 de 1989, ni l’administration ni l’ex-maire de Cambiago ne pouvaient être
considérés responsables
pour le paiement de la somme réclamée par le requérant, dans la mesure où elle n’avait pas été approuvée par les organes administratifs compétents.
21.
Dès lors, le tribunal révoqua l’injonction de payer émise à l’encontre de l’administration.
22.
Le requérant interjeta appel. Par un arrêt du 23 mai 2000, la cour d’appel de Milan modifia partiellement le jugement de première instance, tout en confirmant la révocation de l’injonction de payer à l’égard de l’administration. Elle releva que les seules sommes dont le paiement était imputable à l’administration étaient celles approuvées par l’organe exécutif de la municipalité, les 8 avril 1991 et 24 février 1992, et expressément fixées comme rémunération pour les avis juridiques rendus dans le cadre des rapports entre l’administration et l’entreprise de construction, d’autant plus que la réalité de ces prestations n’avait pas été mise en doute par l’administration.
23.
En revanche, pour ce qui était des autres activités professionnelles exercées par le requérant et indiquées dans la note d’honoraires du 27
octobre 1992, la cour d’appel soutint que celles-ci devaient être payées personnellement par les agents de l’administration qui les avaient sollicitées. Notamment, il ressortait de ladite note que M
me
R.M., qui n’avait d’ailleurs jamais nié avoir conféré un mandat au requérant pour accomplir des consultations juridiques supplémentaires, était responsable du paiement de 4
733
000 ITL. Le restant des prestations n’était imputable ni à l’administration ni à l’ex-maire.
24.
Le requérant et M
me
R.M. se pourvurent en cassation. En particulier, le requérant contesta l’interprétation de la cour d’appel selon laquelle la décision de la municipalité du 8 avril 1991 se référait seulement à l’accomplissement des avis juridiques spécifiquement indiqués et non pas, plus généralement, de toute activité professionnelle nécessaire pour régler l’affaire.
25.
Par un arrêt du 6 mai 2004, déposé au greffe le 30 juillet 2004 et notifié au requérant le 14 septembre 2004, la Cour de cassation débouta le requérant de son pourvoi. Nonobstant le fait que ni le tribunal ni la cour d’appel ne s’étaient penchés sur la question, elle releva l’inexistence de tout engagement contractuel de l’administration municipale vis-à-vis du requérant. La Cour de cassation affirma que, au sens des articles 16 et 17 du décret royal (
«
Regio Decreto
»
) n
o
2240 de 1923, tout contrat conclu par l’administration publique doit être impérativement rédigé par écrit, soussigné par les parties et indiquer clairement les prestations à accomplir et le montant de la rémunération. Or, en l’espèce, la Cour de cassation releva qu’en l’espèce, les décisions des 8 avril 1991 et 24 février 1992, par lesquelles l’organe exécutif de la municipalité avait décidé d’employer le requérant, n’avaient pas été complétées par des documents respectant les critères prescrits par la loi à peine de nullité. Lesdites décisions étaient simplement des actes internes autorisant l’administration à employer le requérant et ne pouvaient pas être considérées comme étant des contrats.
26.
Se référant à sa jurisprudence, la Cour de cassation fit valoir que, dans les affaires ayant trait à l’exécution d’obligations contractuelles, toute question concernant la nullité du contrat relève des questions préliminaires de l’affaire et peut dès lors être soulevée par le juge dans toutes les phases de la procédure, à condition que le dossier contienne les documents nécessaires permettant de conclure à l’inexistence du contrat. En l’occurrence, le défaut d’un contrat écrit formellement engageant l’administration et le requérant ressortait clairement de l’arrêt de la cour d’appel ainsi que du pourvoi de l’intéressé.
27.
La haute juridiction ajouta que, même en faisant abstraction de la question préliminaire relative à la nullité du contrat entraînant à elle seule la cassation, le pourvoi devait en tout état de cause être rejeté.
Elle affirma en premier lieu qu’il ne rentrait pas dans ses prérogatives de censurer et de modifier l’interprétation que les juges du fond avaient donnée aux décisions de la municipalité des 8
avril 1991 et 24 février 1992. En outre, l’un des moyens du requérant n’avait pas été formulé de façon spécifique. Enfin, l’allégation du requérant concernant le défaut de motivation de l’arrêt de la cour d’appel n’était pas fondée.
28.
Le 19 mai 2005, la municipalité de Cambiago intima au requérant de rendre la somme qu’il avait perçue à la suite de l’exécution de l’injonction.
II.
29.
L’article 183 du code procédure civile, troisième alinéa, prévoit que le juge indique aux parties les questions pouvant être relevées d’office, dont il estime nécessaire l’examen, lors de la première audience devant lui.
I.
SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
30.
Le requérant allègue que la procédure devant la Cour de cassation n’a pas été menée de façon contradictoire. Il invoque l’article 6 § 1 de la Convention, aux termes duquel
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...).
»
31.
Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.
A.
Sur la recevabilité
32.
La Cour constate que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. La Cour relève par ailleurs qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.
B.
Sur le fond
1.
Arguments des parties
33.
Le requérant fait valoir que la question de droit sur la base de laquelle son affaire a été tranchée, à savoir la nullité du contrat de travail avec l’administration, a été soulevée d’office par la Cour de cassation et n’a pas été soumise aux parties au cours de la procédure.
34.
Il soutient avoir été privé d’une discussion contradictoire sur une question cruciale de son affaire, car l’existence de son contrat de travail constitue la prémisse juridique et factuelle de toutes ses prétentions.
De plus, la résolution de cette question juridique avait acquis selon le requérant l’autorité de la chose jugée, dans la mesure où les juges de première et de deuxième instance avaient examiné le fond de ses demandes et avaient ainsi reconnu implicitement la réalité de sa relation contractuelle avec l’administration. Le requérant aurait pu soulever une exception de forclusion si la Cour de cassation avait permis le contradictoire sur la question.
35.
Le requérant soutient en outre que la Cour de cassation, allant au
‑
delà de ses compétences, a décidé de retenir d’office non seulement une question de droit, mais aussi une question de fait. Elle aurait dû demander à la cour d’appel, juge du fond, de vérifier si un acte contractuel formellement constitué existait en l’espèce. Le requérant affirme qu’un tel acte aurait pu être décelé dans la décision de la municipalité du 8 avril 1991, soussignée par le maire, accompagnée de l’acte d’acceptation des charges, signé par lui
‑
même. A ce propos, il regrette ne pas avoir eu la possibilité de débattre de l’interprétation des dispositions de loi réglant les contrats entre les particuliers et l’administration publique.
36.
Enfin, le requérant réfute l’argument du Gouvernement selon lequel la question soulevée d’office par la Cour de cassation n’a pas été déterminante pour l’issue de la procédure. Il affirme que l’argument tiré de la prétendue nullité du contrat de travail a sans doute influencé les observations de la haute juridiction concernant les autres moyens de pourvoi.
37.
Le Gouvernement reconnaît que la question de la nullité du contrat de travail du requérant a été retenue d’office par la Cour de cassation et n’a pas été communiquée aux parties pendant la procédure.
38.
Premièrement, le Gouvernement revendique le droit, pour une juridiction, de trancher un litige sur la base d’une question soulevée d’office. Le simple fait que la Cour de cassation ait retenu la question de la nullité du contrat ne saurait dès lors constituer en soi une entrave au droit à un procès équitable.
39.
Quant à la non-communication aux parties de l’intention d’utiliser une question retenue d’office, le Gouvernement fait valoir d’emblée que le droit interne garantit en principe le respect du contradictoire, dans la mesure où il impose aux juges l’obligation d’informer les parties de toute question retenue d’office, afin de leur permettre d’en débattre avant qu’une décision soit prise.
40.
Cependant, il estime qu’il faut distinguer selon la nature de la question en cause. Dans le cas d’espèce, la nullité du contrat de travail, découlant de l’application des dispositions de loi en matière de contrats avec l’administration publique, était un élément factuel et juridique qui ne prêtait à aucune controverse. D’une part, les parties ne pouvaient ignorer l’inexistence d’un contrat, d’autre part, elles étaient censées connaître les dispositions de loi pertinentes en la matière, dont la clarté et la prévisibilité ne sauraient être mise en doute.
41.
Le Gouvernement admet que les juges de première et de deuxième instance ont commis une erreur lorsqu’ils n’ont pas relevé la question préliminaire concernant la nullité du contrat. Néanmoins, rien n’empêchait la haute juridiction de remédier à l’erreur, conformément à sa mission d’interprète suprême du droit interne, et de corriger les décisions rendues par les juges du fond.
42.
Quoi qu’il en soit, la Cour de cassation n’a pas fondé son jugement sur la seule question préliminaire soulevée d’office, laquelle entraînait à elle seule cassation. En effet, le pourvoi du requérant aurait été de toute manière rejeté en raison du manque de fondement des autres moyens soulevés par l’intéressé.
Le Gouvernement se réfère à la motivation de l’arrêt de la Cour de cassation et soutient que la question litigieuse n’ayant pas été déterminante et décisive pour l’affaire, on ne pourrait affirmer qu’il y a eu une violation du droit à un procès équitable. Il souligne à ce propos que la Convention protège des droits réels et effectifs et non théoriques ou illusoires.
2.
Appréciation de la Cour
43.
La notion de procès équitable comprend le droit à un procès contradictoire qui implique le droit pour les parties de faire connaître les éléments nécessaires au succès de leurs prétentions, mais aussi de prendre connaissance de toute pièce ou observation présentée au juge en vue d’influencer sa décision et de la discuter (
Vermeulen c.
Belgique
, arrêt du 20
février 1996,
Recueil
1996-I, p. 234, § 33
;
Nideröst-Huber c. Suisse
, arrêt du 18 février 1997,
Recueil des arrêts et décisions
1997-I, pp.
107
‑
108, § 24). Ce principe vaut pour les observations et pièces présentées par les parties mais aussi par un magistrat indépendant tel que le commissaire du Gouvernement (
Kress c.
France
[GC], n
o
;
APBP c. France
, n
o
38436/97, 21 mars 2002), par une administration (arrêt
Krčmář
et autres c.
République tchèque
, n
o
35376/97, § 39, 3
mars 2000) ou par la juridiction auteur du jugement entrepris (
Nideröst-Huber
, précité).
44.
Le juge doit lui-même respecter le principe du contradictoire, notamment lorsqu’il rejette un pourvoi ou tranche un litige sur la base d’un motif soulevé d’office ou d’une requalification juridique des faits retenue d’office (
Skondrianos c. Grèce
, n
os
63000/00, 74291/01 et 74292/01, §§
29
‑
30, 18 décembre 2003
;
Clinique des Acacias et autres c.
France
, n
os
65399/01, 65406/01, 65405/01 et 65407/01, § 38, 13 octobre 2005
;
Prikyan et Angelova c. Bulgarie
, n
o
44624/98, § 42, 16 février 2006;
Drassich c. Italie
, n
o
25575/04, §§ 31 et 32, 11 décembre 2007).
45.
Tout d’abord, la Cour convient avec le Gouvernement que la Cour de cassation a fait usage de son pouvoir incontesté de trancher l’affaire sur la base d’une question soulevée d’office. Seule la non-communication aux parties de l’intention de retenir d’office ladite question pourrait poser problème au regard de la Convention.
46.
Le Gouvernement considère que la décision de ne pas ouvrir de débat contradictoire sur la question litigieuse se justifie en l’espèce en raison du caractère non controversé de la question et compte tenu du fait que celle-ci n’a pas été décisive pour l’issue du contentieux.
47.
La Cour observe d’emblée qu’à aucun stade de la procédure, la question de la nullité du contrat n’a été évoquée. Ni l’administration défenderesse, ni les différentes autorités judiciaires chargées de l’affaire tout au long du contentieux n’ont mis en cause l’existence même d’une relation contractuelle entre le requérant et l’administration.
Dans ces conditions, la Cour ne saurait souscrire à la thèse du Gouvernement selon laquelle la question retenue d’office par la Cour de cassation était un élément factuel et juridique qui ne pouvait prêter à aucune controverse et qu’il était superflu de soumettre au débat contradictoire (
Clinique des Acacias et autres c.
France
, précité, § 41).
48.
Néanmoins, la Cour doit examiner si le manquement de la Cour de cassation d’assurer le contradictoire en l’espèce a privé le requérant de la possibilité de présenter ses arguments sur une question déterminante pour l’issue de la procédure.
49.
A ce propos, elle constate que la Cour de cassation n’a pas tranché l’affaire seulement sur la base de la question préliminaire soulevée d’office. Tout en soulignant que la nullité entraînait à elle seule la cassation, la haute juridiction examina et rejeta au fond tous les moyens de recours du requérant, affirmant que l’intéressé aurait de toute manière été débouté de son pourvoi compte tenu du fond de ses allégations (voir paragraphe 27 ci-dessus).
Or, la Cour n’a pas de raisons de douter de la légitimité des affirmations de la haute juridiction italienne sur ce point.
50.
Elle rappelle que la Convention ne vise pas à protéger des droits purement théoriques ou illusoires (voir, parmi d’autres,
a contrario
,
Artico c.
Italie
, arrêt du 13
mai 1980, série
A n
o
37, §
33). Par conséquent, dans les circonstances particulières de sa cause, le requérant ne saurait affirmer avoir été privé de l’opportunité de présenter ses arguments sur une question essentielle et déterminante pour l’issue de la procédure (
a contrario
,
Prikyan et Angelova c. Bulgarie
, précité, § 52).
51.
En conclusion, il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.
1.
Déclare
le restant de la requête recevable
;
2.
Dit
qu’il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.
Fait en français, puis communiqué par écrit le
22 septembre 2009, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Sally Dollé
Françoise Tulkens
Greffière
Présidente