cererei nr. 20672/05
prezentată de Raddouma EL ORABI
împotriva Franței
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a cincea), ședința din 20 aprilie 2010 într-o cameră compusă din:
Peer Lorenzen,
președinte,
Renate Jaeger,
Jean-Paul Costa,
Karel Jungwiert,
Mark Villiger,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Zdravka Kalaydjieva,
judecători,
și Stephen Phillips,
grefier adjunct de secțiune,
Având în vedere petiția mai sus menționată introdusă la 5 iunie 2005,
Având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate în răspuns de reclamantă,
După deliberare, adoptă următoarea decizie:
FAPTE
Reclamanta, doamna Raddouma El Orabi, este cetățeană algeriană, născută în 1944 și domiciliată la El Affroun. Ea este reprezentată în fața Curții de către maestrul V. Schneegans, avocat la Marsilia. Guvernul francez ("Guvernul") a fost reprezentat de agentul lui, doamna E. Belliard, directoare a afacerilor juridice la Ministerul Afacerilor Externe.
Faptele cazului, așa cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează.
Soțul reclamantei, soldat al armatei franceze în campaniile din Indochina și Algeria, a fost radiat din efectivele armatei active la 16 august 1962, după ce a îndeplinit douăsprezece ani, trei luni și douăzeci și unu de zile de serviciu militar efectiv. În 1963, a fost admis la beneficiul unei pensii proporționale cu perioada sa de angajament în forțele franceze, în condițiile prevăzute la art. 4 § 1 din decretul nr. 62-319 din 20 martie 1962.
S-a căsătorit cu reclamanta în Algeria la 23 septembrie 1963 și a decedat la 18 decembrie 1997 la vârsta de șaptezeci de ani.
La 5 martie 1998, reclamanta a solicitat o pensie de revenire de la Ministerul Apărării.
Printr-o decizie din 27 noiembrie 1998, serviciul pensiilor armatei din Ministerul Apărării a respins cererea sa. El a considerat, pe de o parte, că reclamanta, de cetățenie algeriană, se presupune că și-a pierdut cetățenia franceză la 1 ianuarie 1963 în urma independenței Algeriei, ceea ce a atras suspendarea dreptului la pensie. Pe de altă parte, ministerul a observat că, în orice caz, căsătoria persoanei în cauză a fost contractată la 23 septembrie 1963, adică după 15 august 1962, data încetării activității militare a soțului și, fiind vorba de o pensie proporțională, condițiile de anterioritate a căsătoriei prevăzute de articolul L. 64 din codul pensiilor civile și militare de retragere (în continuare "CPCMR") nu erau îndeplinite. El a estimat că fiecare dintre aceste două motive se opunea recunoașterii oricărui drept la pensie în favoarea reclamantei.
La 5 ianuarie 1999, aceasta a sesizat tribunalul administrativ de Poitiers cu o cerere care tindea la anularea acestei decizii. În memoriul său, datat 31 ianuarie 1999, reclamanta s-a plâns exclusiv că ministerul a respins cererea sa de pensie pe motiv că era algeriană și nu franceză. În observațiile sale, ministrul a susținut că faptul că persoana în cauză și-a pierdut cetățenia franceză se opunea recunoașterii unui drept la pensie de revenire, în aplicarea articolului L. 58 din CPCMR.
Printr-o hotărâre din 19 aprilie 2001, tribunalul administrativ de Poitiers a respins această cerere. El a reamintit că, conform articolului L. 58 din CPCMR aplicabil litigiului de față, dreptul la obținerea sau la folosirea pensiei a fost suspendat de circumstanțele care fac ca persoana să-și piardă calitatea de francez. Or, tribunalul a observat că reclamanta nu contestă că și-a pierdut cetățenia franceză la accesiunea Algeriei la independență și în consecință a concluzionat că, indiferent de mijloacele invocate în cerere, aceasta trebuia să fie respinsă ca neîntemeiată.
La 8 august 2001, reclamanta a apelat această hotărâre. Ea a adresat curții administrative de apel de Bordeaux un memoriu succint în care se plângea "de refuzul revendicat de reclamantă pe motiv că aceasta nu este franceză".
Printr-o scrisoare din 16 august 2001, curtea de apel administrativă a reamintit reclamantei că, potrivit articolului R411-1 din codul de justiție administrativă (a se vedea secțiunea "dreptul și practica internă relevantă"), memoriul ei trebuia să conțină o expunere a faptelor și motivelor.
La 28 august 2001, președintele camerei a 3-a a curții administrative de apel de Bordeaux a emis o ordonanță de dispensa de instrucție, estimând că cererea reclamantei solicita "o soluție deja certă" și că, având în vedere articolul R611-8 din codul de justiție administrativă, nu era deci nevoie să se instruiască cererea.
Într-o scrisoare din 27 noiembrie 2001, reclamanta a susținut că pensie i-a fost refuzată din cauza cetățeniei sale algeriene, în timp ce simplul fapt de a fi văduă a unui fost militar era suficient pentru a stabili dreptul ei la o pensie de revenire, indiferent de cetățenia sa.
Printr-o scrisoare din 7 aprilie 2003, grefa curții administrative de apel de Bordeaux i-a notificat reclamantei că cererea sa de ajutor juridic nu putea fi urmată pozitiv. Într-adevăr, cererea, datată 16 martie 2003, a fost înregistrată la grefa curții de apel abia la 26 martie 2003, adică ziua după ședința din 25 martie 2003, în care cazul persoanei în cauză a fost examinat.
Printr-o hotărâre din 6 mai 2003, curtea administrativă de apel de Bordeaux a respins reclamanta, observând că aceasta nu contesta că se încadrează în dispozițiile articolului L. 58 din CPCMR care au motivat respingerea cererii sale de tribunalul administrativ și că nu invoca niciun argument de drept împotriva motivelor reținute de primii judecători.
La 11 iulie 2003, reclamanta, în vederea recurge în cassație împotriva hotărârii din 6 mai 2003, a depus o cerere de ajutor juridic în fața biroului competent lângă Consiliul de Stat.
Printr-o decizie din 25 noiembrie 2003, cererea sa a fost respinsă din cauza absenței unor argumente serioase capabile să convingă judecătorul de cassație.
La 20 ianuarie 2004, avocatul reclamantei a contestat acest refuz în fața președintelui secțiunii de contencios, invocând în special o serie de hotărâri ale Consilului de Stat privind pensiile militare de retragere sau revenire solicitate de cetățeni străini și în care înalta jurisdicție a concluzionat că articolul L. 58 din CPCMR nu era conform dispozițiilor Convenției.
Printr-o ordonanță din 12 mai 2004, președintele secțiunii de contencios, estimând că recursul reclamantei nu era în mod evident lipsit de temei, i-a acordat ajutorul juridic total.
La 12 iulie 2004, reclamanta a format un recurs în cassație împotriva hotărârii din 6 mai 2003, susținând că refuzul autorităților de a-i acorda pensia de revenire solicitate contravenea cerinșelor combinate ale articolului 14 din Convenție și ale articolului 1 din Protocolul nr. 1.
Printr-o decizie din 17 decembrie 2004, Consilul de Stat a estimat că argumentul reclamantei, bazat pe refuzul de a i se acorda o pensie de revenire pe motiv că nu avea cetățenie franceză, nu era de natură a permite admiterea cererii.
1.Dispozițiile legislative și reglementare aplicabile
Dispozițiile relevante ale decretului nr. 62-319 din 20 martie 1962 privind drepturile în materie de pensii ale militarilor francezi musulmani din Algeria de carieră sau servind sub contract se citesc după cum urmează:
art. 1
"Ofițerii și militarii ne-ofițeri francezi musulmani din Algeria prezenți sub arme în calitate de militari de carieră sau în virtutea unui contract pot, la cererea lor, fi radiați din cadre cu beneficiul dispozițiilor prezentului decret."
art. 2
"Cei dintre interesați care reunesc condițiile prevăzute de codul pensiilor civile și militare de retragere pentru a avea drept la pensie de vechime sau proporțională sunt admișii să-și valorifice drepturile la pensie de retragere."
art. 4 § 1
"Militarii ne-ofițeri reunind mai mult de unsprezece ani și mai puțin de cincisprezece ani de servicii militare efectiv sunt trecuți în retragere cu atribuirea unei pensii proporționale calculată în condițiile prevăzute la articolele L. 26, L. 27 și L. 35 din codul pensiilor civile și militare de retragere."
Dispozițiile relevante din codul pensiilor civile și militare de retragere se citesc după cum urmează:
Articolul L. 64 rezultat din art. 37 din legea nr. 48-1450 din 20 septembrie 1948
(în vigoare până la 1 decembrie 1964)
"Dreptul la pensie de văduvă este condiționat de faptul că căsătoria a fost contractată cel puțin doi ani înainte de încetarea activității militare a soțului, cu excepția cazului în care din căsătoria sunt născuți unul sau mai mulți copii anteriori acestei încetări, atunci când soțul a obținut sau putea obține fie o pensie de vechime, fie o pensie proporțională (...)"
Articolul L. 39
(în vigoare de la 1 decembrie 1964 la 1 ianuarie 2004)
"(...) În afara condițiilor de anterioritate prevăzute mai sus, dreptul la pensie de văduvă este recunoscut:
1o Dacă din căsătorie sunt născuți unul sau mai mulți copii;
2o Sau dacă căsătoria, anterioară sau posterioară încetării activității, a durat cel puțin patru ani."
Articolul L. 58
(abrogat prin art. 65 din legea din 21 august 2003 privind reforma pensiilor)
"Dreptul la obținerea sau la folosirea pensiei și a rentei viagere de invaliditate este suspendat:
(...)
De circumstanțele care fac ca persoana să-și piardă calitatea de francez pe durata pierderii acestei calități;
(...)
Dacă este nevoie, în continuare, la lichidarea sau la restabilirea pensiei sau a rentei de invaliditate, niciun spor nu se cuvine pentru perioadele de aplicare a suspensiei."
Codul de justiție administrativă se citește după cum urmează:
Articolul R411-1
"Jurisdicția este sesizată prin cerere. Cererea indică numele și domiciliul părților. Ea conține expunerea faptelor și motivelor, precum și enunțarea concluziilor supuse judecătorului.
Autorul unei cereri care nu conține expunerea niciunui motiv nu o poate regulariza prin depunerea unui memoriu expunând unu sau mai multe motive decât până la expirarea termenului de recurs."
Articolul R611-8
"Atunci când reiese din cerere că soluția cazului este deja certă, președintele tribunalului administrativ sau președintele formației de judecată sau, la curtea de apel administrativă, președintele camerei sau, la Consilul de Stat, președintele sub-secțiunii poate decide că nu este nevoie de instrucție."
2.Jurisprudență relevantă a Consilului de Stat
În hotărârea sa Diop din 30 noiembrie 2001, Consilul de Stat a declarat mai întâi că pensiile civile și militare de retragere constituie creanțe care trebuie să fie considerate bunuri în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1. Înalta jurisdicție a concluzionat apoi că articolul L. 58 din CPCMR, care prevede suspendarea dreptului la pensie în special "de circumstanțele care fac ca persoana să-și piardă calitatea de francez", era contrare prescripțiilor articolului 14 din Convenție combinat cu art. 1 din Protocolul nr. 1, în măsura în care nu excludea cazul unei pierderi colective de cetățenie la ocazia unui transfer de suveranitate pe un teritoriu. Consilul de Stat s-a exprimat în special după cum urmează:
"Considerând că pensiile de retragere constituie, pentru funcționarii publici, o remunerație amânată destinată să le asigure condiții materiale de viață în raport cu demnitatea funcțiilor lor anterioare; că diferența de situație existând între foști funcționari publici ai Franței, după cum au cetățenie franceză sau sunt cetățeni ai statelor devenite independente, nu justifică, având în vedere obiectul pensiilor de retragere, o diferență de tratament; că, dacă reiese din lucrările pregătitoare ale dispozițiilor menționate ale articolului 71 din legea din 26 decembrie 1959 că ele aveau în special ca scop să tragă consecințele independenței țărilor menționate la articolul respectiv și a evoluției lor distincte acum și a celei a Franței, care lua din temeiuri revalorizarea acestor pensii în funcție de evoluția salariilor servite funcționarilor francezi, diferența de tratament pe care o creează, din cauza doar a cetățeniei lor, între titularii de pensii, nu poate fi considerată ca repoziând pe un criteriu în legătură cu acest scop; că, aceste dispozițiuni fiind, prin urmare, incompatibile cu stipulațiile menționate ale articolului 14 din convenția europeană de apărare a drepturilor omului și libertăților fundamentale, curtea n-a comis o eroare de drept în a judeca că acestea nu puteau justifica refuzul opus de ministrul Apărării cererii prezentate de M. X... în vederea revalorizării pensiei sale (...)"
Într-o serie de hotărâri date la 6 februarie 2002, Consilul de Stat, aplicând articolele 14 din Convenție și 1 din Protocolul nr. 1, a confirmat că articolul L. 58 din CPCMR instituit fără justificare obiectivă și rezonabilă o discriminare în rândul funcționarilor sau militarilor francezi și/sau moștenitorilor lor, după cum persoanele în cauză aveau sau nu pierdut cetățenia franceză. Astfel, în hotărârea M. Abdallah Bab Hamed c. ministrul Economiei, Finanțelor și Industriei și secretarul de stat al bugetului, înalta jurisdicție, după ce a constatat că reclamantul satisfacea toate celelalte condiții prevăzute de articolul relevant al CPCMR, a formulat în special următoarele considerații:
"(...) pierderea colectivă a cetățeniei franceze survenit pentru pensionari sau moștenitorii lor la ocazia accesiunii la independență a statelor anterior legate de Franța nu poate fi considerată ca un criteriu obiectiv și rațional în legătură cu scopurile regimului pensiilor funcționarilor publici, de natură a justifica o diferență de tratament (...); (...) dispozițiile (...) ale articolului L. 58 din codul pensiilor civile și militare de retragere nu pot deci fi considerate ca compatibile cu convenția europeană de apărare a drepturilor omului și libertăților fundamentale, în măsura în care nu exclud, pentru aplicarea acestui articol, cazul unei pierderi colective de cetățenie la ocazia unui transfer al suveranității pe un teritoriu (...); (...) curtea [de apel] n-a comis o eroare de drept în a judeca că [art. 14] nu putea justifica refuzul opus de către minister (...)"
Invocând art. 14 din Convenție, combinat cu art. 1 din Protocolul nr. 1, reclamanta se plânge de refuzul opus cererii sale de pensie de revenire pe motiv că nu are cetățenie franceză.
Reclamanta susține că refuzul de a o admite la beneficiul unei pensii de revenire se analizează ca un tratament discriminatoriu atragând încălcarea articolului 14 din Convenție combinat cu art. 1 din Protocolul nr. 1. Pasajele relevante ale acestor dispozițiuni se citesc după cum urmează:
art. 1 din Protocolul nr. 1
"Orice persoană fizică sau juridică are drept la respectarea bunurilor sale. Niciun fel de proprietate nu poate fi lipsit decât din motive de utilitate publică și în condițiile prevăzute de legea și principiile generale ale dreptului internațional.
Dispozițiile anterioare nu privează statele de dreptul lor de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa utilizarea bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau a amenzilor."
art. 14
"Exercitarea drepturilor și libertăților recunoscute în (...) Convenție trebuie să fie asigurată fără nicio distincție, în special pe baza sexului, rasei, culorii, limbii, religiei, opiniunilor politice sau oricăror alte opiniuni, originii naționale sau sociale, apartenenței la o minoritate națională, averii, nașterii sau oricărei alte situații."
1.Tezele susținute în fața Curții
a) Guvernul
Guvernul nu contestă că dreptul la pensie de revenire revendicat de reclamantă se încadrează în dispozițiile articolului 1 din Protocolul nr. 1, dar consideră totuși că refuzul opus reclamantei nu avea niciun caracter discriminatoriu. El recunoaște că, după cum admit acum jurisdicțiile franceze, pierderea colectivă a cetățeniei franceze, survenit pentru pensionari sau moștenitorii lor la ocazia accesiunii la independență a statelor anterior legate de Franța, nu poate fi considerată ca un criteriu obiectiv și rațional în legătură cu scopurile regimului pensiilor funcționarilor publici și de natură a justifica o diferență de tratament.
Totuși, Guvernul subliniază că refuzul opus reclamantei se baza în principal pe un criteriu altul decât originea sa națională. El susține în fapt că persoana în cauză nu îndeplinea condiția prevăzută de disposițiune aplicabilă, care potrivit lui este articolul L. 64 din CPCMR în forma sa în vigoare în 1964, adică în epoca faptelor legate în speță de nașterea dreptului la pensie. Potrivit acestui articol, dreptul la pensie de văduvă este condiționat de faptul că căsătoria a fost contractată cel puțin doi ani înainte de încetarea activității militare a soțului. Or, Guvernul susține că din dosarul cazului reiese că căsătoria reclamantei, din 23 septembrie 1963, este posterioară datei de încetare a activității militare a soțului, 15 august 1962. El subliniază în privința aceasta că data căsătoriei religioase a reclamantei, invocată pentru prima dată în fața Curții, nu poate fi luată în considerare de jurisdicțiile franceze. Din aceste motive, situația reclamantei se deosebește obiectiv de cea a oricărei persoane, indiferent dacă are sau nu cetățenie franceză, care ar respecta celelalte condiții de acordare a unei pensii de revenire și concluzionează că gridul bazat pe încălcarea articolului 14 din Convenție combinat cu art. 1 din Protocolul nr. 1 trebuie să fie respins ca neîntemeiat.
b) Reclamanta
Reclamanta susține mai întâi că are drept la pensie de revenire care constituie un bun în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1. Potrivit ei, refuzul autorităților franceze de a-i acorda o asemenea pensie pe unica bază a cetățeniei ei este discriminatoriu și contrar dispozițiilor mai sus menționate ale Convenției, precum și jurisprudenței Consilului de Stat anterior legii din 21 august 2003 care a abrogat articolul L. 58 din CPCMR.
Cât privește argumentul Guvernului conform căruia nu ar satisface condiția de anterioritate a căsătoriei la încetarea activității militare a soțului prevăzută de articolul L. 64 din CPCMR în forma sa în vigoare în 1964, reclamanta observă mai întâi că, pe toată durata procedurii în fața jurisdicțiilor franceze, nu s-a făcut nicio referire la această condiție. În afară de aceasta, ea prezintă în fața Curții o hotărâre algeriană a tribunalului din El Affroun datată 22 martie 2008 rectificând actul de căsătorie. Această hotărâre indică faptul că reclamanta și decedatul ei soț s-au căsătorit potrivit legii tradiționale în februarie 1959 în Algeria. Din aceste motive, persoana în cauză consideră că îndeplinește condiția invocată de Guvern, încetarea activității militare a soțului fiind intervenit la 16 august 1962, adică mai mult de doi ani după căsătoria tradițională. Ca subsidiară, reclamanta contestă aplicabilitatea articolului L. 64 la cazul ei în favoarea altei dispozițiuni din CPCMR, care prevede că condiția de anterioritate a căsătoriei nu intră în linie de socoteală atunci când căsătoria a durat mai mult de patru ani sau atunci când din ea sunt născuți unu sau mai mulți copii. Or, potrivit ei, aceasta este cazul în speță, deoarece comunitatea de viață nu a încrestat între soți până la decesul soțului în 1997 și că cinci copii sunt născuți din căsătorie.
Înainte de orice, privitor la aplicabilitatea dispozițiilor convenționale invocate, Curtea reamintește că art. 14 completează alte clauze normative ale Convenției și Protocoalelor. Nu are o existență independentă deoarece valabil doar pentru "exercitarea drepturilor și libertăților" pe care ele le garantează. Cu sigurență, poate intra în joc chiar și fără o încălcare a cerințelor lor și, în această măsură, posedă o portată autonomă, dar nu ar putea găsi o aplicare dacă faptele litigiului nu cad sub imperiul cel puțin al uneia dintre acele clauze (a se vedea, printre multe alte precedente, Sejdić și Finci c. Bosnia și Herzegovina [Marea Cameră], nr. 27996/06 și 34836/06, § 39, 22 decembrie 2009).
În cazuri precum cel din speță, în care un reclamant formulează pe terenul articolului 14 combinat cu art. 1 din Protocolul nr. 1 un grid prin care susține că a fost privat, în total sau parțial și dintr-un motiv discriminatoriu vizat de art. 14, dintr-o prestație dată, criteriul relevant constă în a cerceta dacă, n-ar fi fost condiția de acordare litigioasă, persoana în cauză ar fi avut un drept, sancționabil în fața tribunalelor interne, să perceapă prestația în cauză (Stec și alții c. Regatul Unit (decizie) [Marea Cameră], nr. 65731/01 și 65900/01, § 55, CEDO 2005-X).
Curtea ia act de jurisprudența Consilului de Stat, reamintită de Guvern în observațiile sale (a se vedea secțiunea "dreptul și practica internă relevantă"), potrivit căreia orice diferență de tratament în materie de pensii, bazată pe pierderea colectivă a cetățeniei franceze la ocazia accesiunii la independență a unui stat anterior legat de Franța, nu poate fi justificată.
Totuși, ea reamintește că orice reclamant trebuie să fi oferit jurisdicțiilor interne oportunitatea pe care art. 35 § 1 din Convenție are ca scop s-o furnizeze în principiu statelor contractante: a evita sau a remedia încălcările alegat contra lui (Cardot c. Franța, 19 martie 1991, § 36, seria A nr. 200).
În speța de față, Curtea observă că ministrul Apărării a refuzat în mod expres de a acorda reclamantei pensia pe care o cerea din doi motive cumulative, primul fiind legat de cetățenia sa algeriană și al doilea de data căsătoriei sale, posterioară încetării activității soțului în armatele franceze.
Pe durata procedurii în fața jurisdicțiilor interne, și în special în fața Consilului de Stat, reclamanta a poarta dezbaterea doar asupra primului motiv de refuz, legat de cetățenia sa algeriană susținând că acest criteriu era discriminatoriu. Ea nu a contestat totuși decizia ministerială în ceea ce o refuza beneficiul pensiei sale pentru o condiție legată de data căsătoriei sale. Abia în observațiile sale în fața Curții, în răspuns la cele ale Guvernului, că reclamanta a susținut pentru prima dată că îndeplinește această condiție în măsura în care s-a căsătorit religios în 1959, apoi civil în 1963.
Pentru a putea pretinde obținerea pensiei, reclamanta ar fi trebuit să conteste în fața jurisdicțiilor naționale ambele motive de refuz care i-au fost opuse de minister. Ea nu a epuizat deci decât parțial căile de recurs intern care îi erau disponibile și nu a oferit oportunitate jurisdicțiilor interne de a-i acorda pensia pe care o reclamau. Procedând în acest fel, ea nu a pus Curtea în măsură să demonstreze că era titulară unui "bun" în sensul Convenției.
Ea consideră în consecință că articolele 1 din Protocolul nr. 1 și 14 din Convenție nu pot găsi o aplicare (Stec și alții, mai sus citat, § 56).
De aceea,
petiția este în mod evident neîntemeiată și trebuie să fie respinsă în aplicarea articolului 35 §§ 3 și 4 din Convenție.
Din aceste motive, Curtea, în unanimitate,
Declară
petiția inadmisibilă.
Stephen Phillips
Peer Lorenzen
Grefier adjunct
Președinte
de la requête n
o
20672/05
présentée par Raddouma EL ORABI
contre la France
La Cour européenne des droits de l'homme (cinquième section), siégeant le 20 avril 2010 en une chambre composée de
:
Peer Lorenzen,
président,
Renate Jaeger,
Jean-Paul Costa,
Karel Jungwiert,
Mark Villiger,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Zdravka Kalaydjieva,
juges,
et de Stephen Phillips,
greffier adjoint de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 5 juin 2005,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
La requérante, M
me
Raddouma El Orabi, est une ressortissante algérienne, née en 1944 et résidant à El Affroun. Elle est représentée devant la Cour par M
e
le Gouvernement
») a été représenté par son agent, M
me
E.
Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.
A.
Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Le mari de la requérante, soldat de l'armée française durant les campagnes d'Indochine et d'Algérie, fut rayé des contrôles de l'armée active le 16 août 1962, après avoir accompli douze ans, trois mois et vingt et un jours de service militaire effectif. En 1963, il fut admis au bénéfice d'une pension proportionnelle à sa durée d'engagement dans les forces françaises, dans les conditions prévues à l'article 4 § 1 du décret n
o
62-319 du 20
mars 1962.
Il se maria avec la requérante en Algérie le 23 septembre 1963 et décéda le 18 décembre 1997 à l'âge de soixante-dix ans.
Le 5 mars 1998, la requérante sollicita une pension de réversion auprès du ministère de la Défense.
Par une décision du 27 novembre 1998, le service des pensions des armées du ministère de la Défense rejeta sa demande. Il considéra, d'une part, que la requérante, de nationalité algérienne, était réputée avoir perdu la nationalité française le 1
er
janvier 1963 à la suite de l'accession à l'indépendance de l'Algérie, ce qui avait entraîné la suspension du droit à pension. D'autre part, le ministère releva qu'en tout état de cause, le mariage de l'intéressée avait été contracté le 23 septembre 1963, soit postérieurement au 15 août 1962, date de cessation de l'activité militaire de son mari et, s'agissant d'une pension proportionnelle, les conditions d'antériorité de mariage fixée par l'article L. 64 du code des pensions civiles et militaires de retraite (ci-après le «
CPCMR
»), n'étaient pas satisfaites. Il estima que chacun de ces deux motifs s'opposait à la reconnaissance de tout droit à pension au profit de la requérante.
Le 5 janvier 1999, celle-ci saisit le tribunal administratif de Poitiers d'une requête tendant à l'annulation de cette décision. Dans son mémoire, daté du 31 janvier 1999, la requérante fit exclusivement grief à la décision du ministre d'avoir rejeté sa demande de pension au motif qu'elle était Algérienne et non pas Française. Dans ses observations, le ministre fit valoir que la circonstance que l'intéressée ait perdu la nationalité française faisait obstacle à ce qu'un droit à pension de réversion lui soit reconnu, en application de l'article L. 58 du CPCMR.
Par un jugement du 19 avril 2001, le tribunal administratif de Poitiers rejeta cette requête. Il rappela qu'aux termes de l'article L. 58 du CPCMR applicable au présent litige, le droit à l'obtention ou à la jouissance de la pension était suspendu par les circonstances qui font perdre la qualité de Français. Or le tribunal releva que la requérante ne contestait pas avoir perdu la nationalité française lors de l'accession de l'Algérie à l'indépendance et en conclut qu'il y avait lieu, quels que soient les moyens invoqués dans la requête, de rejeter celle-ci comme non fondée.
Le 8 août 2001, la requérante interjeta appel de ce jugement. Elle adressa à la cour administrative d'appel de Bordeaux un mémoire succinct dans lequel elle se plaignait «
du refus de la réversion demandée par le requérante en ce que celle-ci n'est pas française
».
Par un courrier en date du 16 août 2001, la cour administrative d'appel rappela à la requérante qu'en vertu de l'article R411-1 du code de justice administrative (voir la partie «
le droit et la pratique internes pertinents
»), son mémoire devait contenir un exposé des faits et des moyens.
Le 28 août 2001, le président de la 3
e
chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux rendit une ordonnance de dispense d'instruction, estimant que la demande de la requérante appelait «
une solution d'ores et déjà certaine
», et qu'eu égard à l'article R611-8 du code de justice administrative, il n'y avait donc pas lieu d'instruire la requête.
Dans une lettre du 27 novembre 2001, la requérante fit valoir que la pension lui avait été refusée en raison de sa nationalité algérienne, alors que le simple fait d'être veuve d'un ancien militaire suffisait à établir son droit à une pension de réversion, quelle que soit sa nationalité.
Par une lettre du 7 avril 2003, le greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux avisa la requérante que sa demande d'aide juridictionnelle ne pouvait faire l'objet d'une suite favorable. En effet, la demande, datée du 16
mars 2003, n'avait été enregistrée au greffe de la cour d'appel que le 26
mars 2003, soit le lendemain de l'audience, tenue le 25 mars 2003, au cours de laquelle l'affaire de l'intéressée avait été examinée.
Par un arrêt du 6 mai 2003, la cour administrative d'appel de Bordeaux débouta la requérante, observant que celle-ci ne contestait pas relever des dispositions de l'article L. 58 du CPCMR qui avaient motivé le rejet de sa demande par le tribunal administratif, et qu'elle ne faisait valoir aucun moyen de droit à l'encontre des motifs retenus par les premiers juges.
Le 11 juillet 2003, la requérante, en vue de se pourvoir en cassation contre l'arrêt du 6 mai 2003, déposa une demande d'aide juridictionnelle devant le bureau compétent près le Conseil d'Etat.
Par une décision du 25 novembre 2003, sa demande fut rejetée pour absence de moyens sérieux susceptibles de convaincre le juge de cassation.
Le 20 janvier 2004, l'avocat de la requérante contesta ce rejet devant le président de la section du contentieux, faisant notamment référence à une série d'arrêts rendus par le Conseil d'Etat concernant des pensions militaires de retraite ou de réversion sollicitées par des ressortissants étrangers et dans lesquels la haute juridiction avait conclu que l'article L. 58 du CPCMR n'était pas conforme aux dispositions de la Convention.
Par une ordonnance du 12 mai 2004, le président de la section du contentieux, estimant que le pourvoi de la requérante n'était pas manifestement dénué de fondement, lui accorda l'aide juridictionnelle totale.
Le 12 juillet 2004, la requérante forma un pourvoi en cassation contre l'arrêt du 6 mai 2003, alléguant que le refus des autorités de lui accorder la pension de réversion sollicitée contrevenait aux exigences combinées de l'article 14 de la Convention et de l'article 1 du Protocole n
o
1.
Par une décision du 17 décembre 2004, le Conseil d'Etat estima que le moyen de la requérante, tiré du refus de lui octroyer une pension de réversion au motif qu'elle n'était pas de nationalité française, n'était pas de nature à permettre l'admission de la requête.
B.
Le droit et la pratique internes pertinents
1.
Dispositions législatives et réglementaires applicables
Les dispositions pertinentes du décret n
o
62-319 du 20 mars 1962 relatif aux droits en matière de pension des militaires français musulmans d'Algérie de carrière ou servant sous contrat se lisent ainsi
:
Article 1
«
Les officiers et militaires non officiers français musulmans d'Algérie présents sous les drapeaux en qualité de militaires de carrière ou en vertu d'un contrat peuvent, sur leur demande, être rayés des cadres avec le bénéfice des dispositions du présent décret.
»
Article 2
«
Ceux des intéressés qui réunissent les conditions prévues par le code des pensions civiles et militaires de retraite pour avoir droit à pension d'ancienneté ou proportionnelle sont admis à faire valoir leurs droits à pension de retraite.
»
Article 4 § 1
«
Les militaires non officiers réunissant plus de onze ans et moins de quinze ans de services militaires effectifs sont mis à la retraite avec attribution d'une pension proportionnelle calculée dans les conditions prévues aux articles L. 26, L. 27 et L.
35 du code des pensions civiles et militaires de retraite.
»
Les dispositions pertinentes du code des pensions civiles et militaires de retraite sont ainsi libellées
:
Article L. 64 issu de l'article 37 de la loi n
o
48-1450 du 20 septembre 1948
(en vigueur jusqu'au 1
er
décembre 1964)
«
Le droit à pension de veuve est subordonné à la condition que le mariage ait été contracté deux ans au moins avant la cessation de l'activité militaire du mari, sauf si un ou plusieurs enfants sont issus du mariage antérieur à ladite cessation, lorsque le mari a obtenu ou pouvait obtenir soit une pension d'ancienneté, soit une pension proportionnelle (...)
»
Article L. 39
(en vigueur du 1
er
décembre 1964 au 1
er
janvier 2004)
«
(...)
Nonobstant les conditions d'antériorité prévues ci-dessus, le droit à pension de veuve est reconnu
:
1
o
Si un ou plusieurs enfants sont issus du mariage
;
2
o
Ou si le mariage, antérieur ou postérieur à la cessation de l'activité, a duré au moins quatre années.
»
Article L. 58
(abrogé par l'article 65 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites)
«
Le droit à l'obtention ou à la jouissance de la pension et de la rente viagère d'invalidité est suspendu
:
(...)
Par les circonstances qui font perdre la qualité de Français durant la privation de cette qualité
;
(...)
S'il y a lieu, par la suite, à la liquidation ou au rétablissement de la pension ou de la rente d'invalidité, aucun rappel n'est dû pour les périodes d'application de la suspension.
»
Le code de justice administrative se lit comme suit
:
Article R411-1
«
La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge.
L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours.
»
Article R611-8
«
Lorsqu'il apparaît au vu de la requête que la solution de l'affaire est d'ores et déjà certaine, le président du tribunal administratif ou le président de la formation de jugement ou, à la cour administrative d'appel, le président de la chambre ou, au Conseil d'Etat, le président de la sous-section peut décider qu'il n'y a pas lieu à instruction.
»
2.
Jurisprudence pertinente du Conseil d'Etat
Dans son arrêt
Diop
du 30 novembre 2001, le Conseil d'Etat a tout d'abord déclaré que les pensions civiles et militaires de retraite constituent des créances qui doivent être regardées comme des biens au sens de l'article
1 du Protocole n
o
1.La haute juridiction a ensuite conclu que l'article L. 58 du CPCMR, qui prévoit la suspension du droit à pension notamment «
par les circonstances qui font perdre la qualité de Français
», était contraire aux prescriptions de l'article 14 de la Convention combiné à celles de l'article 1 du Protocole n
o
1, en tant qu'il n'excluait pas le cas d'une perte collective de nationalité à l'occasion d'un transfert de souveraineté sur un territoire. Le Conseil d'Etat s'est notamment exprimé comme suit
:
«
Considérant que les pensions de retraite constituent, pour les agents publics, une rémunération différée destinée à leur assurer des conditions matérielles de vie en rapport avec la dignité de leurs fonctions passées
; que la différence de situation existant entre d'anciens agents publics de la France, selon qu'ils ont la nationalité française ou sont ressortissants d'Etats devenus indépendants, ne justifie pas, eu égard à l'objet des pensions de retraite, une différence de traitement
; que, s'il ressort des travaux préparatoires des dispositions précitées de l'article 71 de la loi du 26
décembre 1959 qu'elles avaient notamment pour objectif de tirer les conséquences de l'indépendance des pays mentionnés à cet article et de l'évolution désormais distincte de leurs économies et de celle de la France, qui privait de justification la revalorisation de ces pensions en fonction de l'évolution des traitements servis aux fonctionnaires français, la différence de traitement qu'elles créent, en raison de leur seule nationalité, entre les titulaires de pensions, ne peut être regardée comme reposant sur un critère en rapport avec cet objectif
; que, ces dispositions étant, de ce fait, incompatibles avec les stipulations précitées de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant qu'elles ne pouvaient justifier le refus opposé par le ministre de la Défense à la demande présentée par M. X... en vue de la revalorisation de sa pension (...)
»
Dans une série d'arrêts rendus le 6 février 2002, le Conseil d'Etat, faisant application des articles 14 de la Convention et 1 du Protocole n
o
1, a confirmé que l'article L. 58 du CPCMR instituait sans justification objective et raisonnable une discrimination parmi les fonctionnaires ou militaires français et/ou leurs ayants cause, selon que les personnes concernées avaient ou non perdu la nationalité française. Ainsi, dans l'arrêt
, la haute juridiction, après avoir constaté que le requérant satisfaisait à toutes les autres conditions prévues par l'article pertinent du CPCMR, a notamment formulé les considérations suivantes
:
«
(...) la perte collective de la nationalité française survenue pour les pensionnés ou leurs ayants cause à l'occasion de l'accession à l'indépendance d'Etats antérieurement rattachés à la France ne peut être regardée comme un critère objectif et rationnel en rapport avec les buts du régime des pensions des agents publics, de nature à justifier une différence de traitement (...)
; (...) les dispositions (...) de l'article L. 58 du code des pensions civiles et militaires de retraite ne peuvent donc être regardées comme compatibles avec la convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales, en tant qu'elles n'excluent pas, pour l'application de cet article, le cas d'une perte collective de nationalité à l'occasion d'un transfert de la souveraineté sur un territoire
; (...) la cour [d'appel] n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que [l'article 14] ne pouvait justifier le refus opposé par le ministre (...)
»
GRIEF
Invoquant l'article 14 de la Convention, combiné avec l'article 1 du Protocole n
o
1, la requérante se plaint du refus opposé à sa demande de pension de réversion au motif qu'elle n'a pas la nationalité française.
La requérante allègue que le refus de l'admettre au bénéfice d'une pension de réversion s'analyse en un traitement discriminatoire emportant violation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole n
o
1.Les passages pertinents de ces dispositions se lisent comme suit
:
Article 1 du Protocole n
o
1
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes.
»
Article 14
«
La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.
»
1.
Thèses défendues devant la Cour
a)
Le Gouvernement
Le Gouvernement ne conteste pas que le droit à pension de réversion revendiqué par la requérante relève des dispositions de l'article 1 du Protocole n
o
1, mais estime cependant que le refus opposé à la requérante ne revêtait aucun caractère discriminatoire. Il reconnaît que, comme l'admettent désormais les juridictions françaises, la perte collective de la nationalité française, survenue pour les pensionnés ou leurs ayants cause à l'occasion de l'accession à l'indépendance d'Etats antérieurement rattachés à la France, ne peut être regardée comme un critère objectif et rationnel en rapport avec les buts du régime des pensions des agents publics et de nature à justifier une différence de traitement.
Cependant, le Gouvernement souligne que le refus opposé à la requérante se fondait principalement sur un critère autre que son origine nationale. Il fait valoir en effet que l'intéressée ne remplissait pas la condition posée par la disposition applicable, laquelle est selon lui l'article L. 64 du CPCMR dans sa version en vigueur en 1964, soit à l'époque des faits liés en l'espèce à la naissance du droit à pension. Selon cet article, le droit à pension de veuve est subordonné à la condition que le mariage ait été contracté deux
ans au moins avant la cessation de l'activité militaire du mari. Or, le Gouvernement fait valoir qu'il ressort du dossier que le mariage de la requérante, en date du 23 septembre 1963, est postérieur à la date de cessation de l'activité militaire de son époux, le 15 août 1962. Il souligne à cet égard que la date du mariage religieux de la requérante, invoquée pour la première fois devant la Cour, ne saurait être prise en compte par les juridictions françaises. Dès lors, la situation de la requérante se distingue objectivement de celle de toute personne, qu'elle ait ou non la nationalité française, qui respecterait les autres conditions d'octroi d'une pension de réversion et en conclut que le grief tiré de la violation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 1 du Protocole n
o
1 doit être écarté comme non fondé.
b)
La requérante
La requérante soutient tout d'abord avoir un droit à pension de réversion qui constitue un bien au sens de l'article 1 du Protocole n
o
1.Selon elle, le refus des autorités françaises de lui accorder une telle pension sur l'unique fondement de sa nationalité est discriminatoire et contraire aux dispositions précitées de la Convention, ainsi qu'à la jurisprudence du Conseil d'Etat antérieure à la loi du 21 août 2003 ayant abrogé l'article L. 58 du CPCMR.
Quant à l'argument du Gouvernement concernant le fait qu'elle ne satisferait pas à la condition d'antériorité du mariage à la cessation de l'activité militaire du mari posée par l'article L. 64 du CPCMR tel qu'en vigueur en 1964, la requérante observe tout d'abord que, tout au long de la procédure devant les juridictions françaises, aucune référence n'a jamais été faite à cette condition. Par ailleurs, elle produit devant la Cour un jugement algérien du tribunal d'El Affroun en date du 22 mars 2008 rectifiant l'acte de mariage. Ce jugement indique que la requérante et son défunt époux se sont mariés selon la loi traditionnelle en février 1959 en Algérie. Dès lors, l'intéressée estime remplir la condition invoquée par le Gouvernement, la cessation de l'activité militaire de son mari étant intervenue le 16 août 1962, soit plus de deux ans après le mariage traditionnel. A titre subsidiaire, la requérante conteste l'applicabilité de l'article L. 64 à son affaire au profit d'une autre disposition du CPCMR, laquelle prévoit que la condition d'antériorité du mariage n'entre pas en ligne de compte lorsque le mariage a duré plus de quatre années ou qu'un ou plusieurs enfants en sont issus. Or, selon elle, tel est le cas en l'espèce, puisque la communauté de vie n'a pas cessé entre les époux jusqu'au décès du mari en 1997 et que cinq enfants sont issus du mariage.
2.
Appréciation de la Cour
Avant tout, quant à l'applicabilité des dispositions conventionnelles invoquées, la Cour rappelle que l'article 14 complète les autres clauses normatives de la Convention et des Protocoles. Il n'a pas d'existence indépendante puisqu'il vaut uniquement pour «
la jouissance des droits et libertés
» qu'elles garantissent. Certes, il peut entrer en jeu même sans un manquement à leurs exigences et, dans cette mesure, possède une portée autonome, mais il ne saurait trouver à s'appliquer si les faits du litige ne tombent pas sous l'empire de l'une au moins desdites clauses (voir, parmi beaucoup d'autres précédents,
Sejdić et Finci c. Bosnia et Herzegovina
[GC], n
os
27996/06 et 34836/06, § 39, 22 décembre 2009).
Dans des cas tels celui de l'espèce, où un requérant formule sur le terrain de l'article 14 combiné avec l'article 1 du Protocole n
o
1 un grief aux termes duquel il a été privé, en tout ou en partie et pour un motif discriminatoire visé à l'article 14, d'une prestation donnée, le critère pertinent consiste à rechercher si, n'eût été la condition d'octroi litigieuse, l'intéressé aurait eu un droit, sanctionnable devant les tribunaux internes, à percevoir la prestation en cause (
Stec et autres c. Royaume-Uni
(déc.) [GC], n
os
65731/01 et 65900/01, § 55, CEDH 2005
‑
X).
La Cour prend acte de la jurisprudence du Conseil d'Etat, rappelée par le Gouvernement dans ses observations (voir la partie «
le droit et la pratique internes pertinents
»), selon laquelle toute différence de traitement en matière de pension, fondée sur la perte collective de la nationalité française à l'occasion de l'accession à l'indépendance d'un Etat antérieurement rattaché à la France, ne saurait être justifiée.
Toutefois, elle rappelle que tout requérant doit avoir donné aux juridictions internes l'occasion que l'article 35 § 1 de la Convention a pour finalité de ménager en principe aux Etats contractants
: éviter ou redresser les violations alléguées contre lui (
Cardot c. France
, 19 mars 1991, §
36, série
A n
o
200).
En l'espèce, la Cour observe que le ministre de la Défense a expressément refusé d'octroyer à la requérante la pension qu'elle demandait pour deux motifs cumulatifs, le premier étant lié à sa nationalité algérienne et le second à la date de son mariage, postérieure à la cessation d'activité de son mari au sein de l'armée française.
Lors de la procédure devant les juridictions internes, et notamment devant le Conseil d'Etat, la requérante n'a porté le débat que sur le premier motif de refus, lié à sa nationalité algérienne en faisant valoir que ce critère était discriminatoire. Elle n'a cependant pas contesté la décision ministérielle en ce qu'elle lui refusait le bénéfice de sa pension pour une condition liée à la date de son mariage. Ce n'est que dans ses observations devant la Cour, en réponse à celles du Gouvernement, que la requérante a fait valoir pour la première fois qu'elle remplissait cette condition dans la mesure où elle s'est mariée religieusement en 1959, puis civilement en 1963.
Pour pouvoir prétendre obtenir sa pension, la requérante aurait dû contester devant les juridictions nationales les deux motifs de refus qui lui avaient été opposés par le ministre. Elle n'a donc épuisé que partiellement les voies de recours internes qui étaient à sa disposition et n'a pas donné l'occasion aux juridictions internes de lui octroyer la pension qu'elle réclamait. Ce faisant, elle n'a pas mis la Cour en mesure de démontrer qu'elle était titulaire d'un «
bien
» au sens de la Convention.
Elle considère en conséquence que les articles 1 du Protocole n
o
1 et 14 de la Convention ne sauraient trouver à s'appliquer (
Stec et autres
,
précité, §
56).
Partant,
la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
Stephen Phillips
Peer Lorenzen
Greffier adjoint
Président