a cererei nr. 18661/05
prezentate de SOCIETA EDILIZIA SUBALPINA S.r.l.
împotriva Italiei
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a doua), ședindu-se la 7 septembrie 2010 într-o cameră compusă din:
Françoise Tulkens, președintă,
Ireneu Cabral Barreto,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Ișıl Karakaș,
Guido Raimondi, judeci,
și Stanley Naismith, grefier de secțiune,
Având în vedere petiția menționată mai sus introdusă la 19 mai 2005,
Având în vedere observațiile soumise de guvernul pârât și cele prezentate în răspuns de reclamanți,
După deliberare, pronunță următoarea decizie:
Societatea reclamantă, Societa Edilizia Subalpina S.r.l. ("societatea reclamantă"), a fost reprezentată în fața Curții de dna A. Bozzi, avocat la Milano. Guvernul italian ("Guvernul") a fost reprezentat succesiv de agenții săi, M. I.M. Braguglia, M. R. Adam și dna E. Spatafora, și coagenții săi, MM. V. Esposito și F. Crisafulli, precum și de coagentul adjunct M. N. Lettieri.
Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează.
La 10 septembrie 1998, societatea reclamantă s-a văzut atribuită contractul privind reabilitarea unui imobil aparținând unui spital numit Ordine Mauriziano ("O.M.").
La 1 august 2002, considerând că nu fusese plătită corespunzător pentru lucrările pe care le executase, societatea reclamantă sesizează tribunalul din Torino ("tribunalul") cu o cerere de injonc de plată (decreto ingiuntivo) împotriva O.M. pentru o sumă de 786.679,30 euro (EUR), plus dobânzi și cheltuieli judiciare.
Prin decizie depusă la greffă la 20 august 2002, tribunalul a admis această cerere și, la 23 septembrie 2002, grefa a asortit injoncția de plată de ordinul de execuție (formula esecutiva).
Două zile mai târziu, societatea reclamantă notifică O.M. injoncția de plată, însoțită de ordinul de execuție, precum și o punere în vedere de plată a creanțelor indicate în această injoncție (atto di precetto).
Societatea reclamantă spune că a primit de la O.M. în urma acestei notificări 9.678,52 EUR dobânzi pentru perioada de la 1 august 2002 la 25 septembrie 2002 precum și 5.562,96 EUR pentru cheltuieli judiciare.
Injoncția de plată a dobândit forță de lucru judecat la 4 octombrie 2002, adică patruzeci de zile după notificare, în conformitate cu art. 641 din codul de procedură civilă.
La o dată neprecizată, societatea reclamantă a inițiat în fața tribunalului administrativ regional din Piemont o procedură împotriva O.M. în scopul executării injoncției de plată (giudizio di ottemperanza).
2.Desemnarea unui commissioner extraordinar pentru administrarea provizorie a O.M.
Între timp, printr-un decret al președintelui Republicii din 19 septembrie 2002, un commissioner extraordinar ("commissarul") fusese încărcat cu administrarea provizorie a O.M. în scopul redresării financiare a acestuia.
Printr-o scrisoare din 20 noiembrie 2002, commissarul a cerut societății reclamante să suspende orice acțiune de execuție ținând seama de dificultățile financiare întâmpinate de O.M. și să aștepte elaborarea unui plan de redresare.
La 17 decembrie 2002, societatea reclamantă, descriind commissarului riscul de faliment financiar la care era expusă ea însăși, indică nu putea se conforma cererii sale. De asemenea, invită commissarul să organizeze o întâlnire în care să descopere detaliile planului de redresare.
Printr-o scrisoare din 20 martie 2003, societatea reclamantă semnaleaza commissarului nu avea primit plată nici informații cu privire la planul de redresare. Aceste scrisori au rămas fără răspuns.
La 26 mai 2003, societatea reclamantă notifică O.M. o punere în vedere de plată a creanțelor sale.
3.Înscrierea creanței societății reclamante la masa pasivă
După lichidarea O.M. (a se vedea litera B, punctul nr. 2, mai jos), commissarul extraordinar care fusese încărcat să administreze aceasta invită, printr-o scrisoare din 8 martie 2005, toți creditorii O.M. să ceară înscrierea creanței lor la masa pasivă a lichidării. La 14 aprilie 2005, societatea reclamantă și-a înscris creanța.
Printr-o scrisoare din 17 februarie 2008, Fondazione Ordine Mauriziano ("F.O.M."), fundație creată pentru a prelua datoriile O.M. și încărcată cu gestionarea lichidării bunurilor acestuia (a se vedea litera B, punctul nr. 2 mai jos) informează societatea reclamantă că commissarul extraordinar admisese creanța sa la masa pasivă ca o creanță chirografară (lipsită de ipotecă), pentru o sumă de 1.035.232,58 EUR.
La 5 iunie 2008, F.O.M. depune în fața tribunalului din Torino starea pasivului stabilit la 23 noiembrie 2004 indicând un total datorat de 456.062.691,75 EUR și confirmând că creanța societății reclamante se ridicau la 1.035.232,58 EUR.
Un plan de lichidare a bunurilor F.O.M. a fost aprobat la 22 iulie 2008. Acest plan arăta bunurile care alcătuiau masa activă a lichidării în scopul redactării unui "proiect de satisfacție" (piano di soddisfazione) de prezentat apoi creditorilor. În acest plan de lichidare figura suma estimată a produsului vânzării viitoare a anumitor bunuri imobiliare. Din plan rezulta nu era încă posibil să prevadă valoarea bunurilor mobile și să spună ce sume pentru care obligantul era creditor ar putea fi recuperate.
La finele lunii noiembrie 2009, mai multe bunuri ale lichidării trebuiau să mai fie vândute. Potrivit informațiilor furnizate de societatea reclamantă la 9 februarie 2010, F.O.M. plătise totalitatea creanțelor privilegiate și jumătatea creanțelor chirografare. La acea dată, procedura de lichidare rămânea deci pendentă.
1.O.M. și relațiile de finanțare cu Regiunea Piemont
Fostă ordine de cavalerie creată în 1572 pentru gestionarea lucrărilor de asistență socială, O.M. a fost obiectul XIV-lea dispoziții tranzitorii ale Constituției Republicii Italiene, care, în timp ce declara titlurile nobilare nu erau recunoscute, prevedea conservarea O.M. ca instituție ospitalieră publică (ente ospedaliero).
Relațiile de finanțare între Regiunea Piemont ("Regiunea") și O.M. sunt descrise în sentința Curții de conturi nr. 223 din 2005, privind o procedură de responsabilitate a doi administratori ai O.M., și la care ambele părți se referă în observațiile lor. Pasajele esențiale ale acestei sentințe pot fi rezumate după cum urmează.
În cadrul unei reforme a sistemului de sănătate care a avut loc în Italia în cursul anilor nouăzeci ai secolului trecut, gestionarea activităților din acest sector a fost atribuită instituțiilor (enti) asimilate cu întreprinderile (aziende) și caracterizate prin propria personalitate juridică și autonomie patrimonială (legea nr. 502/1992 instituind "aziende sanitarie locali"). Serviciul de îngrijiri asigurat de aceste organisme era remunerat de Regiune pe baza costului prestației furnizate. Potrivit legii regionale nr. 8/1995, această modalitate de finanțare era aplicabilă și spitalelor O.M.
Cu toate acestea, ținând seama, printre altele, de o situație de criză financiară, Regiunea, conformând-se principiilor stabilite prin decretul legislativ nr. 229/1999, adopta printr-o deliberare din 14 octombrie 1999 un sistem de repartizare a resurselor financiare între operatorii din sectorul sanitar prevăzând o diferență între, pe de o parte, structurile publice regionale, care continua să beneficieze de finanțări pe baza costului prestațiilor lor, și, pe de altă parte, structurile numite "acreditate", din care O.M. făcea parte, și care ar fi remunerate doar pe baza prestațiilor sanitare asigurate (excludând deci costurile generale).
Potrivit informațiilor concordante furnizate de părți, această deliberare a dus de fapt la o retrogradare a O.M. de la o structură aparținând rețelei publice la o structură "acreditată".
La date neprecizate ale anului 2002, administratorii O.M. au introdus în fața tribunalului administrativ regional mai multe recururi prin care atacau această deliberare și alte decizii ale Regiunii urmând a reglementa contribuțiile financiare destinate O.M.
Printr-un decret al președintelui Republicii din 19 septembrie 2002, un commissioner extraordinar fusese încărcat cu administrarea provizorie a O.M. în scopul redresării financiare a acestuia.
Printr-o deliberare din 17 noiembrie 2003, Consiliul Regiunii a aprobat un protocol prevăzând, printre altele, o contribuție extraordinară de 50.000.000 EUR de versaț la O.M. cu condiția ca acesta să renunțe la recururile administrative pe care le-a inițiat.
La 13 iunie 2006, ținând seama de acordarea acestei contribuții, commissarul extraordinar încărcat cu administrarea O.M. după prăbușirea financiară a acestuia (a se vedea alineatul 3 al punctului 2 mai jos) a declarat renunță la litigiile administrative în curs. Aceste proceduri s-au încheiat deci printr-un aranjament pe cale amiabilă.
2.Decretul-lege nr. 277 din 19 noiembrie 2004 (convertit în legea nr. 4/2005)
Printr-un decret-lege nr. 277 din 19 noiembrie 2004 ("decretul-lege nr. 277/04"), instituind măsuri extraordinare de redresare financiară a O.M., guvernul ordona crearea unei fundații (Fondazione Ordine Mauriziano) care să preia datoriile O.M. și încărcată cu gestionarea bunurilor acestuia în cursul lichidării.
art. 1 din acest decret ordona crearea printr-o lege regională a unui nou organism succedând O.M. în gestionarea serviciului ospitalier. Acest lucru a dus la apariția Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino, dotată cu personalitatea juridică publică, la 1 februarie 2005.
Potrivit acestui decret, nicio procedură de execuție împotriva O.M. nu putea fi introdusă sau continuată pentru o perioada de douăzeci și patru de luni de la 23 noiembrie 2004 (data intrării în vigoare a decretului) și procedurile de execuție pendente ar fi obiectul unei declarații de extincție a acțiunii de către judecător (art. 3, alineatul 1 a și b). art. 3, alineatul 1 e, din decret prevedea că un commissioner extraordinar ar organiza verificarea masei pasive și a masei active a conturilor O.M. pentru a ajunge la redresarea acestuia.
În fine, potrivit articolului 3, alineatul 1 f, din decret, creditorii ar putea ataca în fața ministrului Internelor deciziile reprezentantului legal al F.O.M. excluând din procedură anumite creanțe din starea pasivului.
3.Legea de finanțe nr. 296 din 27 decembrie 2006 ("legea nr. 296/2006")
Între timp, pe baza articolului 1, alineatul 1349, din legea nr. 296/2006, durata de vigoare a decretului-lege nr. 277/2004 a fost extinsă de la douăzeci și patru la treizeci și șase de luni. În vertu acestui alineat, deciziile judiciare recunoscând creanțe devenite definitive după intrarea în vigoare a decretului-lege nr. 277/2004 (adică 23 noiembrie 2004) ar fi private de efect vis-à-vis de Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino (instituită la 1 februarie 2005).
În conformitate cu alineatul 1350 al aceluiași articol, proprietatea bunurilor mobile și imobiliare ale O.M. a fost transferată la F.O.M., cu excepția bunurilor necesare desfășurării activității spitalului Umberto 1 din Torino și al Institutului din Candiolo pentru cercetare și tratament al cancerului.
Această lege a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2007.
4.Decretul-lege nr. 159/07
Prin acest decret-lege, guvernul a prelungit sine die imposibilitatea de a introduce sau continua orice procedură de execuție împotriva F.O.M. și a hotărât că gajurile și ipotecile înscrise pe bunurile aparținând acum fundației au fost private de efect și nu puteau fi puse în valoare împotriva commissarului administrând lichidarea bunurilor (art. 30, alineatul 7, din decretul-lege nr. 159/07).
La 27 noiembrie 2007, acest decret-lege a fost convertit în lege (nr. 222/07).
1.Invocând art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, societatea reclamantă se plânge de încălcarea dreptului său la respect al proprietății sale rezultând din imposibilitatea de a recupera creanța sa datorită intrării în vigoare a decretului-lege nr. 277/2004.
Sub unghiul aceluiași articol, ea deduce din textul articolului 1 al legii de finanțe nr. 296/06 că datoriile pe care O.M. le-a contractat după decretul-lege nr. 277/2004 și până la instituirea Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino (la 1 februarie 2005) vor reveni F.O.M. Această dispoziție precum și scăderea anumitor bunuri din patrimoniul F.O.M. ar duce la o reducere a masei active a acesteia în dauna creditorilor și în dispregiul articolului 1 din Protocolul nr. 1.
2.Invocând articolele 6 § 1 din Convenție, cât privește dreptul de acces la tribunal, și 13 din Convenție, societatea reclamantă se plânge de imposibilitatea de a obține executarea deciziei care recognoaște creanța sa și de absența recururilor eficace care să-i permită recuperarea acesteia.
3.Plasând-se din nou pe terenul articolului 6 § 1 din Convenție, societatea reclamantă denunță imposibilitatea de a sesiza o autoritate independență și imparțial pentru a se plânge de limitarea dreptului său de proprietate. De asemenea, se-și ia în seamă absența unui organism care protejează interesele creditorilor, precum și absența unui control judiciar privind procedura de redresare.
4.Societatea reclamantă pretinde în fine că, în deosebire de ansamblul contribuabililor, trebuie să suporte cheltuielile comune în ceea ce ea suportă costurile prăbușirii financiare a unui spital public. Invocă art. 14 din Convenție.
1.Invocând art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, societatea reclamantă se plânge de încălcarea dreptului său la respect al proprietății sale sub două unghiuri diferite, privind compatibilitatea cu acest articol respectiv a decretului-lege nr. 277/2004 și alineatelor 1349 și 1350 ale legii de finanțe nr. 296/06.
art. 1 din Protocolul nr. 1 este redactat după cum urmează:
"Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respect al proprietății sale. Niciun om nu poate fi privat de proprietate decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și principiile generale ale dreptului internațional.
Dispozițiile anterioare nu prejudiciază dreptul că posedă Statele de a pune în vigoare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosirea bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau altor contribuții sau amenzi."
Guvernul susține mai întâi că, în caz, autoritățile nu au făcut decât să suspende temporar exigibilitatea creanței societății reclamante din cauza unei situații de grevă dificultate economică. În acest context, ele au instituit o procedură de lichidare prin concurs, reglementată prin decretul-lege nr. 277/04, al cărui scop era satisfacerea tuturor creditorilor, urmând regula par condicio creditorum.
De asemenea, Guvernul observă că, în urma adoptării ordonanței Regiunii Piemont din 14 octombrie 1999, O.M. a fost retrogradată de la o structură publică la o structură "acreditată", Regiunea remunerând acest organism doar în măsura serviciilor medicale furnizate, ceea ce exclude costurile de gestionare, inclusiv cele suportate pentru lucrări executate, în speța, de societatea reclamantă.
Guvernul consideră apoi că alineatul 1349 al articolului 1 al legii de finanțe nr. 296/2006 nu a redus patrimoniul F.O.M. deoarece "se limitează la a declara că nicio procedură executivă nu poate fi inițiată împotriva Azienda Ospedaliera Ordine Mauriziano pentru datorii anterioare datei intrării în vigoare a decretului-lege nr. 277/04, fără a enunța totuși că Azienda în cauză nu răspunde de datoriile apărute între această dată și aceea a creării sale". Potrivit Guvernului, alineatul 1350 al primului articol din această lege, dacă a exclus anumite bunuri din masa activă a F.O.M., nu a afectat totuși suma creanțelor de care creditorii sunt titulari.
Societatea reclamantă reia pretensiile și observă că O.M. este un organism public asigurând un serviciu sanitar public. Ea susține că cheltuielile publice nu pot în niciun caz fi puse pe seama unor anumite persoane, în special, în caz, creditorilor O.M. Ar reveni legislatorului ordinay de a redresa deficitul patrimoniului O.M. prin desfășurarea fondurilor suplimentare.
Societatea reclamantă consideră, de asemenea, că ordonanța din 14 octombrie 1999 a privat ilegal O.M. de finanțările regionale. În orice caz, Statul ar fi pus pe creditorii O.M. ansamblul costurilor necesare pentru salubritatea financiară a acestuia, în loc să distribuie aceste cheltuieli între contribuabili.
Curtea observă mai întâi că, sub unghiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, partea reclamantă formuleaza două pretenții distincte.
Curtea observă din principiu că acestea se referă la imposibilitatea pentru societatea reclamantă de a recupera creanța sa în urma intrării în vigoare a decretului-lege nr. 277/2004 și a legii de finanțe nr. 296/06. Aceste pretenții, având legătură cu obținerea sumelor de care societatea reclamantă este creditoare, sunt strâns legate și se prestează unui examen în comun.
În acest context, Curtea consideră că, procedura de lichidare a O.M. era pendentă la 9 februarie 2010, această parte a cererei este prematură și trebuie respingă pentru neepuizare a căilor de recurs interne, în aplicarea articolelor 35 §§ 1 și 4 din Convenție.
2.Invocând articolele 6 § 1 (cât privește dreptul de acces la tribunal) și 13 din Convenție, societatea reclamantă se plânge de imposibilitatea de a obține executarea deciziei care a recunoscut creanța sa și de absența recururilor eficace care să-i permită recuperarea acesteia. Aceste articole sunt redactate după cum urmează în părțile lor relevante:
art. 6 § 1
"Fiecare are dreptul ca cauza sa să fie judecată echitabil (...) de către un tribunal independent și imparțial (...), care va hotărî (...) asupra contestațiilor privind drepturile și obligațiile cu caracter civil (...)"
art. 13
"Fiecare a cărui drepturi și libertăți recunoscute în (...) Convenție au fost încălcate, are dreptul la octroi al unui recurs efectiv în fața unei instanțe naționale, chiar dacă încălcarea ar fi fost comisă de persoane care acționează în exercitarea funcțiilor lor oficiale."
Guvernul susține că Statul poate legitim să impună limitări dreptului unui creditor de a recupera creanța sa atunci când scopul pe care îl urmărește este de a salvgarda interesele ansamblului creditorilor. Aceasta este valabil în special în ipoteza unei proceduri de lichidare.
Societatea reclamantă reia pretenția și consideră că principiul par condicio creditorum nu se aplică în cazul datoriei unui organism public exercitând o activitate sanitară.
Curtea trimite la considerațiile pe care le-a formulat cu privire la pretensiile societății reclamante la titlu al articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. Ea consideră deci că această parte a cererei este prematură și trebuie respingă pentru neepuizare a căilor de recurs interne, în aplicarea articolelor 35 §§ 1 și 4 din Convenție.
3.Plasând-se din nou pe terenul articolului 6 § 1 din Convenție precitată, societatea reclamantă denunță imposibilitatea de a sesiza o autoritate independență și imparțial pentru a se plânge de limitarea dreptului său de proprietate. De asemenea, se-și ia în seamă absența unui organism care protejează interesele creditorilor, precum și absența unui control judiciar privind procedura de redresare.
Guvernul pledează că societatea reclamantă a putut intentiona un recurs în fața unor instanțe independență și imparțial și că, în orice caz, calea unui recurs în fața tribunalului administrativ-i era deschisă.
Societatea reclamantă susține că Ministerul Internelor, apelat să veghe pe gestionarea și pe conturile O.M., nu avea caracteristicile de independență și impartialitate cerute de art. 6 § 1 din Convenție.
Curtea reamintește importanța unei protecții împotriva presiunilor externe pentru a asigura respectarea condiției de independență a unui tribunal pus de art. 6 § 1 din Convenție (Findlay c. Regatul Unit, 25 februarie 1997, § 73, Culegere de hotărâri și decizii 1997-I, și Hirschhorn c. România, nr. 29294/02, § 70, CEDO 2007-IX).
Cât privește condiția de impartialitate, Curtea reamintește revești două aspecte. Trebuie mai întâi ca tribunalul să nu manifeste subiectiv niciun prejudecată nici preconceptie personală. De asemenea, tribunalul trebuie să fie obiectiv imparțial, adică să ofere garantii suficiente pentru a exclude în acest sens orice îndoialà legitimă. Aceasta merge către încrederea pe care tribunalele unei societăți democratice se cuvine să o inspire justiciabililor, începând cu părțile la procedură (Daktaras c. Lituania, nr. 42095/98, § 32, CEDO 2000-X).
Cu toate acestea, Curtea constată că societatea reclamantă nu a prezentat niciun element de natură să indice că instanțele sesizate ar fi încălcat garantiile de independență și impartialitate cerute de art. 6 § 1 din Convenție. Această pretenție nefiind etayata, trebuie respingă pentru carență manifest de fundament în aplicarea articolelor 35 §§ 3 și 4 din Convenție.
4.Societatea reclamantă pretinde în fine că, în deosebire de ansamblul contribuabililor, trebuie să suporte cheltuielile comune în ceea ce ea suportă costurile prăbușirii financiare a unui spital public. Invocă art. 14 din Convenție, care dispune:
"Folosirea drepturilor și libertăților recunoscute în (...) Convenție trebuie asigurată, fără distincție de nici un fel, în special pe baza sexului, rasei, culorii, limbii, religiei, opinionilor politice sau oricăror altor opinii, origine națională sau socială, apartenență la o minoritate națională, avere, naștere sau orice altă situație."
Curtea observă că această pretenție este legată de cea trasă din art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, declarată inadmisibilă pe baza motivărilor expuse mai sus.
De asemenea, observă a fi stabilit că, în sensul articolului 14 din Convenție, discriminarea rezultă din faptul de a trata diferit, cu excepția unei justificări obiective și rezonabile, persoane plasate în cazul dat în situații comparabile (Willis c. Regatul Unit, nr. 36042/97, § 48, CEDO 2002-IV, și Zarb Adami c. Malta, nr. 17209/02, § 71, CEDO 2006-VIII). În caz, Curtea observă că societatea reclamantă compară situația sa cu cea a "ansamblului contribuabililor". Or, cele două situații nu sunt comparabile, bunurile litigioase constituind, în caz de față, nu un impozit ci o creanță recunoscută societății reclamante în cadrul unei proceduri de lichidare pendentă. Curtea estimeaza în consecință că această parte a cererei trebuie respingă pentru carență manifest de fundament în aplicarea articolelor 35 §§ 3 și 4 din Convenție.
Din aceste considerente, Curtea, în unanimitate,
Declară
petiția inadmisibilă.
Stanley Naismith
Françoise Tulkens
Grefier
Președintă
de la requête n
o
18661/05
présentée par SOCIETA EDILIZIA SUBALPINA S.r.l.
contre l'Italie
La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième section), siégeant le 7 septembre 2010 en une chambre composée de
:
Françoise Tulkens,
présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Ișıl Karakaș,
Guido Raimondi,
juges,
et de Stanley Naismith,
greffier de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 19 mai 2005,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
La société requérante,
Societa Edilizia Subalpina S.r.l.
(«
la société requérante
»), a été représentée devant la Cour par M
e
le Gouvernement
») a été représenté successivement par ses agents, M. I.M.
Braguglia, M. R.
Adam et M
me
E.
Spatafora, et ses coagents, MM. V.
Esposito et F.
Crisafulli, ainsi que par son coagent adjoint, M. N.
Lettieri.
A.
Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1.
La procédure d'injonction
Le 10 septembre 1998, la société requérante se vit attribuer le marché concernant la réhabilitation d'un immeuble appartenant à un hôpital dénommé Ordine Mauriziano («
l'O.M.
»).
Le 1
er
août 2002, estimant ne pas avoir été dûment payée pour les travaux qu'elle avait exécutés, la société requérante saisit le tribunal de Turin («
le tribunal
») d'une demande d'injonction de payer (
decreto ingiuntivo
) à l'encontre de l'O.M. pour un montant de 786
679,30 euros (EUR), plus intérêts et frais de justice.
Par une décision déposée à son greffe le 20 août 2002, le tribunal fit droit à cette demande et, le 23 septembre 2002, le greffe assortit l'injonction de payer de l'ordre d'exécution (
formula esecutiva
).
Deux jours plus tard, la société requérante notifia à l'O.M. l'injonction de payer, munie de l'ordre d'exécution, ainsi que la mise en demeure de payer les créances indiquées dans cette injonction (
atto di precetto
).
La société requérante dit avoir reçu de l'O.M. à la suite de cette notification 9
678,52 EUR d'intérêts pour la période du 1
er
août 2002 au 25
septembre 2002 ainsi que 5
562,96 EUR pour frais de justice.
L'injonction de payer acquit force de chose jugée le 4 octobre 2002, c'est-à-dire quarante jours après sa notification, conformément à l'article 641 du code de procédure civile.
A une date non précisée, la société requérante entama devant le tribunal administratif régional du Piémont une procédure à l'encontre de l'O.M. en vue de l'exécution de l'injonction de payer (
giudizio di ottemperanza
).
2.
La nomination d'un commissaire extraordinaire pour l'administration provisoire de l'O.M.
Entre-temps, par un décret du président de la République du 19
septembre 2002, un commissaire extraordinaire («
le commissaire
») avait été chargé de l'administration provisoire de l'O.M. en vue d'un redressement financier de ce dernier.
Par une lettre du 20 novembre 2002, le commissaire demanda à la société requérante de suspendre toute action en exécution compte tenu des difficultés financières rencontrées par l'O.M.
et d'attendre l'élaboration d'un plan de redressement.
Le 17 décembre 2002, la société requérante, décrivant au commissaire le risque de débâcle financière auquel elle-même était exposée, indiqua ne pas pouvoir se conformer à sa demande. Elle invita aussi le commissaire à organiser une réunion où il ferait connaître les détails du plan de redressement.
Par une lettre du 20 mars 2003, la société requérante signala au commissaire ne pas avoir reçu de paiement ni d'information quant au plan de redressement. Ces lettres restèrent sans réponse.
Le 26 mai 2003, la société requérante notifia à l'O.M.
une mise en demeure de lui payer ses créances.
3.
L'inscription de la créance de la société requérante à la masse passive
A la suite de la mise en liquidation de l'O.M. (voir lettre B, point n
o
2, ci-dessous), le commissaire extraordinaire qui avait été chargé d'administrer celui-ci invita, par une lettre du 8 mars 2005, tous les créanciers de l'O.M. à demander l'inscription de leur créance à la masse passive de la liquidation. Le 14 avril 2005, la société requérante fit inscrire sa créance.
Par une lettre du 17 février 2008, la
Fondazione Ordine Mauriziano
(«
la F.O.M.
»), fondation créée afin d'endosser les dettes de l'O.M.
et chargée de gérer la liquidation de ses biens (voir lettre B, point n
o
2 ci-dessous) informa la société requérante que le commissaire extraordinaire avait admis sa créance à la masse passive en tant que créance chirographaire (dépourvue d'hypothèque), pour un montant de 1
035
232,58
EUR.
Le 5 juin 2008, la F.O.M. déposa devant le tribunal de Turin l'état du passif arrêté au 23 novembre 2004 indiquant un endettement total de 456
062
691,75 EUR et confirmant que la créance de la société requérante s'élevait à 1
035
232,58
EUR.
Un plan de liquidation des biens de la F.O.M. fut approuvé le 22
juillet 2008. Ce plan faisait état des biens constituant la masse active de la liquidation en vue de la rédaction d'un «
projet de satisfaction
» (
piano di soddisfazione
) à soumettre dans un deuxième temps aux créanciers. Dans ce plan de liquidation figurait le montant estimé du produit de la future vente de certains biens immeubles. Il ressortait du plan qu'il n'était pas encore possible de prévoir la valeur des biens meubles et de dire quelles sommes dont l'organisme débiteur était créancier pourraient être recouvrées.
A la fin du mois de novembre 2009, plusieurs biens à l'actif de la liquidation devaient encore être vendus. Selon les informations fournies par la société requérante le 9 février 2010, la F.O.M. a payé la totalité des créances privilégiées et la moitié des créances chirographaires. A cette date, la procédure de liquidation demeurait donc pendante.
B.
L'histoire de l'O.M. et le droit interne pertinent
1.
L'O.M. et les rapports de financement avec la Région Piémont
Ancien ordre de chevalerie créé en 1572 pour la gestion d'œuvres d'assistance sociale, l'O.M. fit l'objet de la XIV
e
disposition transitoire de la Constitution de la République italienne, qui, tout en déclarant que les titres nobiliaires n'étaient pas reconnus, prévoyait la conservation de l'O.M. en tant qu'établissement hospitalier public (
ente ospedaliero
).
Les rapports de financement entre la Région Piémont («
la Région
») et l'O.M. sont décrits dans l'arrêt de la Cour des comptes n
o
223 de 2005, portant sur une procédure en responsabilité de deux administrateurs de l'O.M., et auquel les deux parties font référence dans leurs observations. Les passages essentiels de cet arrêt peuvent se résumer comme suit.
Dans le cadre d'une réforme du système de santé qui eut lieu en Italie au courant des années quatre-vingt-dix du siècle dernier, la gestion des activités de ce secteur fut attribuée à des institutions (
enti
) assimilées à des entreprises (
aziende
) et caractérisées par une personnalité juridique propre et une autonomie patrimoniale (loi n
o
502/1992 instituant les «
aziende sanitaire locali
»
). Le service de soins assuré par ces organismes était rémunéré par la Région sur la base du coût de la prestation fournie. Selon la loi régionale n
o
8/1995, cette modalité de financement était applicable également aux hôpitaux de l'O.M.
Toutefois, compte tenu, entre autres, d'une situation de crise financière, la Région, se conformant aux principes établis par le décret législatif n
o
229/1999, adopta par une délibération du 14 octobre 1999 un système de répartition des ressources financières entre les opérateurs du secteur sanitaire prévoyant une différence entre, d'une part, les structures publiques régionales, qui continueraient à bénéficier de financements sur la base du coût de leurs prestations, et, d'autres part, des structures dites «
accréditées
», dont l'O.M. faisait partie, et qui seraient rémunérées uniquement sur la base des prestations sanitaires assurées (à l'exclusion donc des coûts généraux).
Selon les informations concordantes fournies par les parties, cette délibération entraîna de fait un déclassement de l'O.M. de structure appartenant au réseau public en structure «
accréditée
».
A des dates non précisées de 2002, les administrateurs de l'O.M. introduisirent devant le tribunal administratif régional plusieurs recours par lesquels ils attaquaient cette délibération ainsi que d'autres décisions de la Région visant à réglementer les contributions financières destinées à l'O.M.
Par un décret du président de la République du 19
septembre 2002, un commissaire extraordinaire fut chargé de l'administration provisoire de l'O.M. en vue d'un redressement financier de ce dernier.
Par une délibération du 17 novembre 2003, le Conseil de la Région approuva un protocole prévoyant, entre autres, une contribution extraordinaire de 50
000
000 EUR à verser à l'O.M. à condition que celui-ci renonçât aux recours administratifs qu'il avait entamés.
Le 13 juin 2006, compte tenu de l'octroi de cette contribution, le commissaire extraordinaire chargé d'administrer l'O.M. à la suite de l'effondrement financier de ce dernier (voir l'alinéa 3 du point 2 ci-dessous) déclara renoncer aux contentieux administratifs en cours. Ces procédures se conclurent donc par un règlement à l'amiable.
o
277 du 19 novembre 2004 (converti en loi n
o
4/2005)
Par un décret-loi n
o
277 du 19 novembre 2004 («
le décret-loi n
o
277/04
»), instaurant des mesures extraordinaires de redressement financier de l'O.M.,
le gouvernement ordonna la création d'une fondation (Fondazione Ordine Mauriziano) endossant les dettes de l'O.M.
et chargée de gérer ses biens pendant la liquidation.
L'article 1 de ce décret ordonnait la création par une loi régionale d'un nouvel organisme succédant à l'O.M. dans la gestion du service hospitalier. C'est ainsi que l'Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino, dotée de la personnalité juridique publique, vit le jour le 1
er
février 2005.
Aux termes de ce décret, aucune procédure d'exécution à l'encontre de l'O.M.
ne pourrait être introduite ou poursuivie pendant vingt-quatre mois à compter du 23 novembre 2004 (date d'entrée en vigueur du décret) et les procédures d'exécution en instance feraient l'objet d'une déclaration d'extinction de l'action de la part du juge (article 3, alinéa 1
a
et
b
). L'article 3, alinéa 1
e,
du décret prévoyait qu'un commissaire extraordinaire organiserait la vérification de la masse passive et de la masse active des comptes de l'O.M. afin de parvenir au redressement de celui-ci.
Enfin, selon l'article 3, alinéa 1
f,
du décret, les créanciers pourraient attaquer devant le ministre de l'Intérieur les décisions du représentant légal de la F.O.M. excluant de la procédure certaines créances de l'état du passif.
o
296 du 27 décembre 2006 («
la loi n
o
296/2006
»)
Entre-temps, sur la base de l'article 1, alinéa 1349, de la loi n
o
296/2006, la durée de vigueur du décret-loi n
o
277/2004 fut portée de vingt-quatre à trente-six mois. En vertu de cet alinéa, les décisions de justice reconnaissant des créances devenues définitives après l'entrée en vigueur du décret-loi n
o
277/2004 (c'est-à-dire le 23 novembre 2004) seraient privées d'effet vis
‑
à
‑
vis de l'Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino (instituée le 1
er
février 2005).
Conformément à l'alinéa 1350 du même article, la propriété des biens meubles et immeubles de l'O.M. a été transférée à la F.O.M., exception faite pour les biens nécessaires au déroulement de l'activité de l'hôpital Umberto
1
er
de Turin et de l'Institut de Candiolo pour la recherche et le traitement du cancer.
Cette loi est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2007.
4.
Le décret-loi n
o
159/07
Par ce décret-loi, le gouvernement prorogea
sine die
l'impossibilité d'introduire ou de poursuivre toute procédure d'exécution à l'encontre de la F.O.M. et décida que les gages et hypothèques inscrits sur les biens désormais appartenant à la fondation étaient privés d'effet et qu'on ne pouvait les faire valoir à l'encontre du commissaire administrant la liquidation des biens (article 30, alinéa 7, du décret-loi n
o
159/07).
Le 27 novembre 2007, ce décret-loi a été converti en loi (n
o
222/07).
1.
Invoquant l'article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention, la société requérante se plaint de la violation de son droit au respect de ses biens résultant de l'impossibilité de recouvrer sa créance du fait de l'entrée en vigueur du décret-loi n
o
277/2004.
Sous l'angle du même article, elle déduit du texte de l'article 1 de la loi de finances n
o
296/06 que les dettes que l'O.M. a contractées après le décret-loi n
o
277/2004 et jusqu'à l'institution de l'Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino (le 1
er
février 2005) incomberont à la F.O.M. Cette disposition ainsi que la soustraction de certains biens du patrimoine de la F.O.M. entraîneraient une réduction de la masse active de cette dernière au détriment des créanciers et au mépris de l'article 1 du Protocole n
o
1.
2.
Invoquant les articles 6 § 1 de la Convention, quant au droit d'accès à un tribunal, et 13 de la Convention, la société requérante se plaint de l'impossibilité d'obtenir l'exécution de la décision ayant reconnu sa créance et de l'absence de recours effectifs lui permettant de recouvrer celle-ci.
3.
Se plaçant de nouveau sur le terrain de l'article 6 § 1 de la Convention, la société requérante dénonce l'impossibilité de saisir une autorité indépendante et impartiale pour se plaindre de la limitation de son droit de propriété. Elle s'en prend également à l'absence d'un organisme qui protège les intérêts des créanciers, ainsi qu'à celle d'un contrôle judiciaire concernant la procédure de redressement.
4.
La société requérante allègue enfin qu'à la différence de l'ensemble des contribuables, elle doit assumer les dépenses communes en ce qu'elle supporte les coûts de l'effondrement financier d'un hôpital public. Elle invoque l'article 14 de la Convention.
1.
Invoquant l'article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention, la société requérante se plaint de la violation de son droit au respect de ses biens sous deux angles différents, concernant la compatibilité avec cet article respectivement du décret-loi n
o
277/2004 et des alinéas 1349 et 1350 de la loi de finances n
o
296/06.
L'article 1 du Protocole n
o
1 est ainsi libellé
:
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes.
»
Le Gouvernement soutient d'abord que, dans le cas d'espèce, les autorités n'ont fait que suspendre temporairement l'exigibilité de la créance de la société requérante en raison d'une situation de grave difficulté économique. Dans ce contexte, elles ont mis en place une procédure de liquidation par concours, régie par le décret-loi n
o
277/04, dont le but était de satisfaire tous les créanciers, suivant la règle de la
par condicio creditorum
.
De plus, le Gouvernement observe que, par suite de l'adoption de l'arrêté de la Région Piémont du 14 octobre 1999, l'O.M. a été déclassé de structure publique en structure «
accréditée
», la Région rémunérant cet organisme uniquement à hauteur du montant des soins médicaux dispensés, ce qui exclut les coûts de gestion, dont ceux exposés pour les travaux exécutés, en l'espèce, par la société requérante.
Le Gouvernement considère ensuite que l'alinéa 1349 de l'article 1 de la loi de finances n
o
296/2006 n'a pas réduit le patrimoine de la F.O.M. car «
il se limite à déclarer qu'aucune procédure exécutive ne peut être entamée à l'encontre de l'Azienda Ospedaliera Ordine Mauriziano pour des dettes antérieures à la date d'entrée en vigueur du décret-loi n
o
277/04, sans toutefois énoncer que l'Azienda en question ne répond pas des dettes nées entre cette dernière date et celle de sa création
». Selon le Gouvernement, l'alinéa 1350 du premier article de cette loi, s'il a exclu certains biens de la masse active de la F.O.M., n'a pas pour autant touché le montant des créances dont les créanciers sont titulaires.
La société requérante réitère ses griefs et observe que l'O.M.
est un organisme public assurant un service sanitaire public. Elle soutient que les dépenses publiques ne peuvent en aucun cas être mises à la charge de certains particuliers, notamment, dans le cas d'espèce, des créanciers de l'O.M. Il incomberait au législateur ordinaire de redresser le déficit du patrimoine de l'O.M. à travers le déploiement de fonds supplémentaires.
La société requérante considère aussi que l'arrêté du 14 octobre 1999 a illégalement privé l'O.M. des financements régionaux. En tout état de cause, l'Etat aurait fait peser sur les créanciers de l'O.M. l'ensemble des coûts nécessaires à l'assainissement financier de celui-ci, au lieu de répartir ces dépenses entre les contribuables.
La Cour relève d'abord que, sous l'angle de l'article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention, la partie requérante formule deux griefs distincts.
La Cour note d'emblée que ceux-ci portent sur l'impossibilité pour la société requérante de recouvrer sa créance suite à l'entrée en vigueur du décret-loi n
o
277/2004 et de la loi de finances n
o
296/06. Ces griefs, ayant trait à l'obtention des sommes dont la société requérante est créancière, sont étroitement liés et se prêtent à un examen conjoint.
Dans ce contexte, la Cour considère que, la procédure de liquidation de l'O.M. était pendante au 9 février 2010, cette partie de la requête est prématurée et doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
2.
Invoquant les articles 6 § 1 (quant au droit d'accès à un tribunal) et 13 de la Convention, la société requérante se plaint de l'impossibilité d'obtenir l'exécution de la décision qui a reconnu sa créance et de l'absence de recours effectifs qui lui permettent de recouvrer celle-ci. Ces articles sont ainsi libellés dans leurs parties pertinentes
:
Article 6 § 1
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
»
Article 13
«
Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles.
»
Le Gouvernement soutient que l'Etat peut légitimement imposer des limitations au droit d'un créancier de recouvrer sa créance lorsque le but qu'il poursuit est de sauvegarder les intérêts de l'ensemble des créanciers. Il en est ainsi notamment dans l'hypothèse d'une procédure de liquidation.
La société requérante réitère son grief et estime que le principe de la
par condicio creditorum
ne trouve pas à s'appliquer dans le cas de l'endettement d'un organisme public exerçant une activité sanitaire.
La Cour renvoie aux considérations qu'elle a formulées à propos des griefs de la société requérante au titre de l'article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention. Elle considère donc que cette partie de la requête est prématurée et doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
3.
Se plaçant de nouveau sur le terrain de l'article 6 § 1 de la Convention précité, la société requérante dénonce l'impossibilité de saisir une autorité indépendante et impartiale pour se plaindre de la limitation de son droit de propriété. Elle s'en prend également à l'absence d'un organisme qui protège les intérêts des créanciers, ainsi qu'à celle d'un contrôle judiciaire concernant la procédure de redressement.
Le Gouvernement plaide que la société requérante a pu intenter un recours devant des instances indépendantes et impartiales et que, de toute manière, la voie d'un recours devant le tribunal administratif lui était ouverte.
La société requérante soutient que le ministère de l'Intérieur, appelé à veiller sur la gestion et sur les comptes de l'O.M., n'avait pas les caractéristiques d'indépendance et d'impartialité requises par l'article 6 § 1 de la Convention.
La Cour rappelle l'importance d'une protection contre les pressions extérieures afin d'assurer le respect de la condition d'indépendance d'un tribunal posée par l'article 6 § 1 de la Convention (
Findlay c.
Royaume-Uni
, 25 février 1997, § 73,
Recueil des arrêts et décisions
1997
‑
I, et
Hirschhorn c. Roumanie
, n
o
‑
IX).
Quant à la condition d'impartialité, la Cour rappelle qu'elle revêt deux aspects. Il faut d'abord que le tribunal ne manifeste subjectivement aucun parti pris ni préjugé personnel. Ensuite le tribunal doit être objectivement impartial, c'est-à-dire offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime. Il y va de la confiance que les tribunaux d'une société démocratique se doivent d'inspirer aux justiciables, à commencer par les parties à la procédure (
Daktaras c. Lituanie
, n
o
‑
X).
Toutefois, la Cour constate que la société requérante n'a produit aucun élément de nature à indiquer que les instances saisies auraient méconnu les garanties d'indépendance et d'impartialité requises par l'article 6 § 1 de la Convention. Ce grief n'ayant pas été étayé, il doit être rejeté pour défaut manifeste de fondement en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
4.
La société requérante allègue enfin que, à la différence de l'ensemble des contribuables, elle doit assumer les dépenses communes en ce qu'elle supporte les coûts de l'effondrement financier d'un hôpital public. Elle invoque l'article 14 de la Convention, qui dispose
:
«
La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.
»
La Cour note que ce grief est lié à celui tiré de l'article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention, déclaré irrecevable sur la base des motivations exposées ci-dessus.
Elle observe en outre avoir établi que, au sens de l'article 14 de la Convention, la discrimination découle du fait de traiter de manière différente, sauf justification objective et raisonnable, des personnes placées en une matière donnée dans des situations comparables (
Willis c. Royaume-Uni
, n
o
36042/97, § 48, CEDH 2002-IV, et
Zarb Adami c. Malte
, n
o
17209/02, §
‑
VIII). Dans le cas d'espèce, la Cour note que la société requérante compare sa situation à celle de l'«
ensemble des contribuables
». Or les deux situations ne sont pas comparables, le bien litigieux constituant, dans le cas présent, non pas un impôt mais une créance reconnue à la société requérante dans le cadre d'une procédure de liquidation pendante. La Cour estime en conséquence que cette partie de la requête doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
Stanley Naismith
Françoise Tulkens
Greffier
Présidente