Antunes Rodrigues împotriva Portugaliei

La originea cauzei se află o cerere (nr. 18070/08) îndreptată împotriva Republicii Portugheze și de care s-a sesizat Curte un cetățean al acestui stat, dl. Fernando Antunes Rodrigues (« reclamantul »), la 3 aprilie 2008, în baza articolului 34 din Convenția de apărare a drepturilor omului și a libertăților fundamentale (« Convenția »).

Reclamantul este reprezentat de doamna av. J. Antunes Rodrigues, avocat la Fafe (Portugalia). Guvernul portughez (« Guvernul »), reprezentat până la 23 februarie 2010 de agentul său, dl. J. Miguel, procuror general adjunct, este reprezentat, din această dată, de doamna av. M. F. Carvalho, de asemenea procuror general adjunct.

Pe 6 mai 2009, președinta secțiunii a doua a hotărât comunicarea cererii către Guvern. Cum permite art. 29 § 1 din Convenție, s-a hotărât, de asemenea, ca camera să se pronunțe în același timp asupra admisibilității și fondului. ÎN FAPT

Pe 15 martie 1998, Institutul portughez al drumurilor (Junta Autónoma das Estradas, devenit ulterior Instituto das Estradas de Portugal, apoi EP - Estradas de Portugal S.A., o societate pe acțiuni cu capital public) a autorizat reclamantul să construiască un imobil pe marginea drumului național nr. 13. Acest imobil urma să aibă un etaj de locuințe, parter fiind rezervat unui local comercial. Era posibil accesul direct din drumul național nr. 13 la imobilul reclamantului. Conform permisului de construire emis de primăria Valença, lucrările trebuiau să se încheie pe 1 iunie 1999.

În mai 1998, când lucrările de construcție erau în faza de finalizare, societatea Brisa, Auto-Estradas de Portugal (denumită în continuare Brisa), duly autorizată de Institutul drumurilor, a închis calea de acces din drumul național la imobilul în cauză pentru a putea institui, puțin mai departe, o ieșire de pe autostrada A3. După realizarea acestei lucrări, imobilul reclamantului a pierdut accesul direct la drumul național nr. 13.

În 1999, reclamantul a intentat o acțiune de daune-interese împotriva Brisa și Institutului drumurilor în fața tribunalului civil din Valența. Printr-o decizie pronunțată fără hotărâre (saneador-sentença) pe 12 noiembrie 1999, acest tribunal s-a considerat incompetent ratione materiae, daunele pretins suferite de reclamant rezultând dintr-un act de gestiune publică.

Pe 27 martie 2000, reclamantul a intentat în fața tribunalului administrativ din Porto o acțiune de daune-interese împotriva Institutului drumurilor, susținând că imobilul a pierdut din valoare din cauza lipsei accesului la drumul național. Reclamantul a subliniat că propunerile concrete de cumpărare a imobilului pe care le avea înainte de realizarea lucrării nu au dus la nimic din cauza acestei lipse de acces la drumul național. Acțiunea a fost, de asemenea, intentată împotriva Brisa, dar judecătorul s-a considerat incompetent ratione materiae în ceea ce o privește pe aceasta din urmă.

Printr-o hotărâre din 29 decembrie 2006, tribunalul administrativ a respins acțiunea. Tribunalul a recunoscut mai întâi că imobilul reclamantului a pierdut din valoare: conform faptelor stabilite, valora nu mai mult de 15.000.000 escudos portughezi (PTE), adică aproximativ 75.000 euro (EUR), în timp ce înainte de realizarea lucrării de către Institutul drumurilor, valoarea ar fi fost de 40.000.000 PTE, adică aproximativ 200.000 EUR. Tribunalul administrativ a considerat, totuși, că nu a existat în cauza de față nicio conduct ilicită din partea Institutului drumurilor. Examinând ulterior chestiunea din perspectiva răspunderii fără culpă, tribunalul administrativ a constatat că reclamantul nu a suferit niciun « prejudiciu anormal și special ». Dacă era adevărat că dreptul său de proprietate a suferit o anumită comprimare din cauza modificării condițiilor de acces la imobil, acesta era rezultatul riscului legat de șansele vieții comerciale. Cu referire la jurisprudența Curții supreme administrative, tribunalul administrativ a subliniat că nu se poate admite un drept automatic la indemnizarea tuturor celor care vad activitatea lor comercială scădea din cauza realizării unei lucrări rutiere.

Reclamantul a appeal la Curtea supremă administrativă, susținând în special că tribunalul administrativ din Porto a greșit în droit atunci când a considerat că intervenția litigioasă nu era un act ilicit care afectează dreptul de proprietate.

Printr-o hotărâre din 20 decembrie 2007, Curtea supremă administrativă a respins recursul, considerând că realizarea lucrării nu a afectat nicio dispoziție legislativă sau reglementară. Privind chestiunea dacă era posibil să se indemnizeze reclamantul din perspectiva disposițiilor privind răspunderea fără culpă, înalta instanță a subliniat că reclamantul a omis să ridice argumente care să modifice concluziile deciziei atacate la această privință și a confirmat, prin urmare, aceasta.

La momentul faptelor, răspunderea civilă extracontractuală a statului era reglementată de decretul-lege nr. 48051 din 21 noiembrie 1967. Unele din disposițiile acestui decret-lege se găsesc în decizia Paulino Tomás c. Portugalia (dec.), nr. 58698/00, CEDO 2003-VIII. Trebuie adăugat că, conform articolelor 8 și 9 ale acestui decret-lege, statul răspundea la titlul răspunderii fără culpă atunci când cauza unui « prejudiciu special și anormal » în sarcina particulilor. Conform jurisprudenței Curții supreme administrative și a ansamblului doctrinei, prejudiciul « special » este cel care nu este în sarcina întregii societăți ci doar a unei singure persoane date; prejudiciul « anormal » este cel care nu este inerent riscurilor normale ale vieții în societate în sarcina tuturor cetățenilor (a se vedea, de exemplu, hotărârea Curții supreme administrative din 2 decembrie 2004 pronunțată în procedura nr. 670/04; privind doctrina, J. J. Gomes Canotilho, O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos, Coimbra, 1974).

Constituția stipulează, de asemenea, în art. 84, că drumurile fac parte din domeniul public. Se referă la legea ordinară pentru condițiile în care persoanele fizice pot utiliza bunurile din domeniul public.

Accesul la drumurile naționale este reglementat de decretul-lege nr. 13/71, din 13 ianuarie 1971. Acest text legislativ dispune că aparține Institutului drumurilor să autorizeze accesul la rețeaua rutieră, sub anumite condiții, în special aceea de a nu cauza riscuri pentru circulație (articolele 6 și 7). ÎN DREPT

Guvernul se opune acestei teze.

Reclamantul susține că dreptul de a utiliza calea de acces care leagă imobilul de drumul național făcea parte din dreptul său de proprietate, garantat de art. 1 al Protocolului nr. 1. El reamintește la această privință că această dispoziție nu se limitează la proprietatea bunurilor corporale și că poate acoperi un set de situații care pot fi analizate ca o « proprietate ».

Reclamantul observă că, prin tăierea accesului la drumul național, conduita autorităților naționale a avut drept rezultat încleștarea imobilului, ceea ce a avut drept consecință scăderea valorii de piață a acestuia, așa cum au recunoscut, de altfel, instanțele interne. Într-o asemenea situație, reclamantul consideră că art. 1 al Protocolului nr. 1 ar necesita o indemnizație. În absența oricărei indemnizații, reclamantul concluzionează cu încălcarea acestei dispoziții.

Guvernul subliniază mai întâi că calea de acces în cauză aparținea cu adevărat domeniului public, reclamantul neavând nici un drept de proprietate asupra ei. Tot ceea ce a obținut reclamantul din partea autorităților competente a fost autorizația, în conformitate cu legea, de a proceda la construcția imobilului la o anumită distanță de drumul național. Guvernul observă la această privință că reclamantul nu beneficia nici măcar de o servitute de trecere pe calea de acces în cauză.

Dacă valoarea de piață a imobilului în cauză a scăzut într-adevăr, după cum au recunoscut instanțele interne, Guvernul observă că nu orice daună este susceptibilă de indemnizație. Astfel, Guvernul invocă, în primul rând, că autoritățile au abordat strict în conformitate cu legalitatea și doar pe domeniul public, spre deosebire de alte cauze de care Curte a avut să cunoască și în care era vorba de expropieri care vizau proprietăți private. Nu a devenit, prin urmare, posibil pentru reclamant să obțină o indemnizație decât în contextul răspunderii fără culpă, domeniu în care legislația aplicabilă impune un prejudiciu « anormal » – adică a cărui gravitate depășește sarcinile care rezultă din viața normală în societate – și « special » – adică afectând inegal o persoană sau un grup de persoane.

Cu toate acestea, instanțele interne, acționând în exercițiul marjei largi de apreciere care le este recunoscută la această privință, au considerat că prejudiciul în cauză nu era nici « anormal » nici « special ». Pentru Guvern, o asemenea decizie, luată în urma unui proces judiciar, ar fi asigurat un echilibru drept între drepturile reclamantului și interesul general. 2. Aprecierea Curții a) Aplicabilitatea articolului 1 al Protocolului nr. 1

Curte reamintește că noțiunea de « proprietate » evocată în prima parte a articolului 1 al Protocolului nr. 1 are o sferă autonomă care nu se limitează la proprietatea bunurilor corporale și care este independentă de calificările formale ale dreptului intern: anumiți alți drepturi și interese constituind active pot, de asemenea, fi considerați « drepturi patrimoniale » și prin urmare « proprietăți » în scopurile acestei dispoziții. În fiecare caz, este important să se examineze dacă circumstanțele, considerate în ansamblu, au făcut pe reclamant să dețină un interes substanțial protejat de art. 1 al Protocolului nr. 1 (Depalle c. Franța [Marea Cameră], nr. 34044/02, § 62, CEDO 2010-...).

În cauza prezentă, este adevărat că nici un teren al reclamantului nu a fost expropiat. Este, totuși, stabilit că, ca urmare a lucrării rutiere în cauză, imobilul reclamantului a pierdut accesul direct la un drum național (§6 mai sus). Acest fapt a cauzat o limitare în exercitarea drepturilor pe care reclamantul le trage din calitatea de proprietar. Acum, limitări la o asemenea exercitare a dreptului de proprietate constituie o ingerință în dreptul interesatului la respectarea bunurilor sale (Ouzounoglou c. Grecia, nr. 32730/03, § 28, 24 noiembrie 2005). art. 1 al Protocolului nr. 1 se aplică, prin urmare, în cauza prezentă. b) Respectarea articolului 1 al Protocolului nr. 1

Curte reamintește că, conform jurisprudenței sale, art. 1 al Protocolului nr. 1, care garantează în substanță dreptul de proprietate, conține trei norme distincte (a se vedea, în special, James și alții c. Regatul Unit, 21 februarie 1986, § 37, seria A nr. 98): prima, care se exprimă în prima propoziție din primul alineat și are un caracter general, enunță principiul respectării proprietății; a doua, figură în a doua propoziție din același alineat, vizează lipsa de proprietate și o supune unor anumite condiții; cât pentru a treia, consemnată în al doilea alineat, recunoaște statelor contractante puterea, printre altele, de a reglementa folosirea bunurilor în conformitate cu interesul general. A doua și a treia norme, care privesc exemple particulare de ingerințe în dreptul de proprietate, trebuie interpretate la lumina principiului stabilit de cea dintâi (Bruncrona c. Finlanda, nr. 41673/98, §§ 65-69, 16 noiembrie 2004, și Broniowski c. Polonia [Marea Cameră], nr. 31443/96, § 134, CEDO 2004-V).

În cauza prezentă, este incontestabil că reclamantul nu a fost supus nici unei măsuri care să se asimileze cu lipsa de proprietate. Drepturile sale reale asupra imobilului în cauză rămân intacte, chiar dacă valoarea de piață a acestuia s-a văzut redusă. A doua propoziție a primului alineat nu se aplică, prin urmare, în cauza prezentă.

În opinia Curții, situația litigioasă ține de reglementarea folosirii bunurilor în scop de interes general. Într-adevăr, regimul juridic al domeniului public, în măsura în care acesta îl afectează pe acesta din urmă la folosința publicului pentru a servi binele comun, corespunde acestei categorii (Depalle, citat mai sus, § 80).

Conform unei jurisprudențe bine stabilite, al doilea alineat al articolului 1 al Protocolului nr. 1 trebuie citit la lumina principiului stabilit de prima propoziție a articolului. În consecință, o măsură de ingerință trebuie să respecte principiul legalității (Iatridis c. Grecia [Marea Cameră], nr. 31107/96, § 58, CEDO 1999-II) și să asigure un « echilibru drept » între imperativele interesului general și cele ale salvgardării drepturilor fundamentale ale individului. Căutarea unui asemenea echilibru se reflectă în structura întregului articol 1 al Protocolului nr. 1 și, prin urmare, în al celui de-al doilea alineat; trebuie să existe o proporționalitate rezonabilă între mijloacele folosite și scopul urmărit. În controlul respectării acestei cerințe, Curte recunoaște statului o marjă largă de apreciere atât pentru alegerea modalităților de implementare, cât și pentru judecarea dacă consecințele acestora sunt legitime, în interesul general, de gândirea de a atinge obiectivul legii în cauză (Chassagnou și alții c. Franța [Marea Cameră], nr. 25088/94, 28331/95 și 28443/95, § 75, CEDO 1999–III). Acest echilibru este rupt dacă persoana interesată a trebuit să suporte o sarcină specială și deșorbitantă (Perdigão c. Portugalia [Marea Cameră], nr. 24768/06, § 67, 16 noiembrie 2010).

În cauza prezentă, reclamantul nu contestă legalitatea ingerințelor litigioase. Rămâne de determinat dacă « echilibrul drept » în cauză a fost asigurat.

Concentrând-se mai întâi pe scopul ingerințelor, Curte observă că aceasta privea politica generală de amenajare a teritoriului, care cuprinde, de asemenea, politicile care vizează îmbunătățirea și modernizarea rețelei rutiere. Trebuie reamintit la această privință că realizarea unei lucrări destinate folosinței colectivității ține de interesul general (Jokela c. Finlanda, nr. 28856/95, § 52, CEDO 2002-IV; Maupas și alții c. Franța, nr. 13844/02, § 18, 19 septembrie 2006).

În acest domeniu, statul dispune de o marjă largă de apreciere. În implementarea acestor politici, statul poate fi apelat, în special, să intervină în domeniul public și chiar să prevadă, în anumite circumstanțe, absența indemnizației în mai multe situații care ține de reglementarea folosirii bunurilor. Aceasta este, de exemplu, cazul demolării unei case private construite pe domeniul public (Depalle, citat mai sus, §§ 77-93; Hamer c. Belgia, nr. 21861/03, §§ 71-89, CEDO 2007-XIII (extras)) sau al limitărilor folosirii bunurilor cauzate de calificarea unui teren ca fiind parte din domeniul forestier (Ansay c. Turcia (dec.), nr. 49908/99, 2 martie 2006) sau de necesitatea de a proteja patrimoniul arheologic (Longobardi c. Italia (dec.), nr. 7670/03, 26 iunie 2007). Într-adevăr, atunci când o măsură de reglementare a folosirii bunurilor este în cauză, absența indemnizației este unu din factorii de luat în seamă pentru a stabili dacă un echilibru drept a fost respectat, dar aceasta nu poate, singură, fi constitutivă a unei încălcări a articolului 1 al Protocolului nr. 1 (Depalle, citat mai sus, § 91).

Curte observă la această privință că ingerința de care se plânge reclamantul este de a fi distinsă de cauzele de expropiere parțială a unui teren afectând valoarea parcelei neexpropriate (a se vedea în special Katikaridis și alții c. Grecia, 15 noiembrie 1996, § 49, Culegerea hotărârilor și deciziilor 1996-V și Tsomtsos și alții c. Grecia, 15 noiembrie 1996, § 40, Culegerea hotărârilor și deciziilor 1996-V; a se vedea, de asemenea, mai recent, Bistrović c. Croația, nr. 25774/05, § 44, 31 mai 2007). Într-adevăr, în cauza prezentă nu a existat nici o intervenție a statului asupra unei parcele de teren aparținând interesatului ci simpla realizare a unei lucrări rutiere pe domeniul public.

Legea portugheză prevede, în situații ca cea din cauza prezentă, aplicarea regulilor răspunderii fără culpă, care impun repararea daunelor rezultând dintr-un prejudiciu « special și anormal » adducând pentru interesatul o ruptură a egalității sarcinilor grevând pe toți indivizii. Aparține tribunalelor să examineze dacă prejudiciile susținute de interesați poartă un asemenea caracter « special și anormal » sau dacă, dimpotrivă, trebuie să fie considerate acceptabile și ținând de riscurile normale legate de viața în societate.

Acesta este un sistem care permite echilibrul intereselor interesatului și ale comunității și care se apropie, de altfel, de abordarea Curții atunci când este apelată să examineze, în contextul dreptului la respectarea bunurilor garantate de art. 1 al Protocolului nr. 1, dacă « echilibrul drept » a fost respectat. Nu se poate, într-adevăr, pune în sarcina statului o indemnizație automată a persoanelor afectate de realizarea unei lucrări rutiere pe domeniul public, fără nici un examen al naturii și extinderii prejudiciilor suferite. Este, prin urmare, rezonabil să se pună în sarcina autorităților judiciare examinarea, pe baza unor anumite criterii prevăzute de lege, a prejudiciilor în cauză și acordul, dacă este cazul, a unei indemnizații.

În cauza prezentă, instanțele portugheze au estimat, după ce au auzit părțile interesate și pe baza elementelor pe care le-au judecat relevante și adecvate pentru rezolvarea litigiului, că un asemenea prejudiciu « special și anormal » nu a avut loc. Curte nu găsește nici un element care să permită concluzionarea că deciziile instanțelor portugheze erau vitate de arbitrarietate sau manifestă dereglementare (Anheuser-Busch Inc. c. Portugalia [Marea Cameră], nr. 73049/01, § 86, CEDO 2007-I). Ea observă la această privință că reclamantul, de altfel, nu a reușit să ridice în fața Curții supreme administrative argumente tendând să infirme decizia tribunalului administrativ din Porto conform căreia nici un prejudiciu « special și anormal » nu a avut loc (§11 mai sus).

Curte consideră că scăderea valorii de piață a imobilului în cauză nu poate sufici, ca atare și în absența altor elemente, a pune în cauză deciziile instanțelor naționale, mai ales dacă se ține seama de faptul că reclamantul știa că calea de acces în cauză aparținea domeniului public și că Institutul drumurilor putea, bazîndu-se pe legislația aplicabilă, efectua lucrări pe rețeaua rutieră susceptibile de a modifica sau chiar de a elimina – așa cum s-a întâmplat – accesul la imobil.

Ținând seama de ansamblul considerațiilor de mai sus, Curte consideră că reclamantul nu a suportat o sarcină specială și deșorbitantă din cauza pierderii valorii de piață a imobilului ca urmare a realizării – fără indemnizație – a lucrării rutiere în cauză. Nu a existat, prin urmare, o ruptură a echilibrului ce trebuie să domnească între drepturile reclamantului și interesul general al comunității.

Prin urmare, nu a fost nici o încălcare a articolului 1 al Protocolului nr. 1.

A l’origine de l’affaire se trouve une requête (n o 18070/08) dirigée contre la République portugaise et dont un ressortissant de cet Etat, M. Fernando Antunes Rodrigues (« le requérant »), a saisi la Cour le 3 avril 2008 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

Le requérant est représenté par M e J. Antunes Rodrigues, avocat à Fafe (Portugal). Le gouvernement portugais (« le Gouvernement »), représenté jusqu’au 23 février 2010 par son agent, M. J. Miguel, procureur général adjoint, est représenté, depuis cette date, par M me M. F. Carvalho, également procureur général adjoint.

Le 6 mai 2009, la présidente de la deuxième section a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Comme le permet l’article 29 § 1 de la Convention, il a en outre été décidé que la chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond. EN FAIT I.

Le 15 mars 1998, l’Institut portugais des routes ( Junta Autónoma das Estradas , devenu ultérieurement Instituto das Estradas de Portugal puis EP - Estradas de Portugal S.A , une société anonyme à capitaux publics), autorisa le requérant à construire un immeuble au bord de la route nationale n o 13. Cet immeuble devait comporter un étage d’habitation, le rez-de-chaussée étant réservé à un établissement commercial. Il était possible d’accéder directement de la route nationale n o 13 à l’immeuble du requérant. D’après le permis de construire délivré par la mairie de Valença, les travaux devaient se terminer le 1 er juin 1999. 6 . En mai 1998, lorsque les travaux de construction étaient en phase de finition, la société Brisa, Auto-Estradas de Portugal (ci-après Brisa ) dûment autorisée par l’Institut des routes, ferma le chemin d’accès de la route nationale à l’immeuble en cause afin de pouvoir mettre en place, un peu plus loin, une voie de sortie de l’autoroute A3. Après la réalisation de cet ouvrage, l’immeuble du requérant perdit l’accès direct à la route nationale n o 13.

En 1999, le requérant introduisit une demande en dommages et intérêts contre la Brisa et l’Institut des routes devant le tribunal civil de Valença. Par une décision rendue sans jugement ( saneador-sentença ) le 12 novembre 1999, ce tribunal s’estima incompétent ratione materiae , les dommages prétendument subis par le requérant résultant d’un acte de gestion publique.

Le 27 mars 2000, le requérant introduisit devant le tribunal administratif de Porto une demande en dommages et intérêts contre l’Institut des routes, alléguant que l’immeuble avait perdu de sa valeur en raison du manque d’accès à la route nationale. Le requérant souligna que des propositions concrètes d’achat de l’immeuble dont il disposait avant la réalisation de l’ouvrage n’aboutirent finalement pas en raison d’un tel manque d’accès à la route nationale. La demande était également introduite contre la Brisa mais le juge s’estima incompétent ratione materiae pour autant que cette dernière était concernée.

Par un jugement du 29 décembre 2006, le tribunal administratif rejeta la demande. Le tribunal reconnut d’abord que l’immeuble du requérant avait perdu de sa valeur : d’après les faits établis, il ne valait plus qu’une somme non supérieure à 15 000 000 escudos portugais (PTE), soit 75 000 euros (EUR) environ, alors qu’avant la réalisation de l’ouvrage par l’Institut des routes, cette valeur serait de 40 000 000 PTE, soit 200 000 EUR environ. Le tribunal administratif estima cependant qu’il n’y avait eu en l’espèce aucune conduite illicite de la part de l’Institut des routes. Examinant ensuite la question sous l’angle de la responsabilité sans faute, le tribunal administratif considéra que le requérant n’avait pas subi de « préjudice anormal et spécial ». S’il était vrai que son droit de propriété avait souffert une certaine compression en raison de la modification des conditions d’accès à l’immeuble, cela était le résultat du risque lié aux aléas de la vie commerciale. Se référant à la jurisprudence de la Cour suprême administrative, le tribunal administratif souligna que l’on ne saurait admettre un droit automatique à l’indemnisation de tous ceux qui voient leur activité commerciale baisser en raison de la réalisation d’un ouvrage routier.

Le requérant fit appel devant la Cour suprême administrative, soutenant notamment que le tribunal administratif de Porto avait commis une erreur de droit lorsqu’il avait estimé que l’intervention litigieuse n’était pas un acte illicite portant atteinte au droit de propriété. 11 . Par un arrêt du 20 décembre 2007, la Cour suprême administrative rejeta le recours, considérant que la réalisation de l’ouvrage n’avait porté atteinte à aucune disposition législative ou réglementaire. S’agissant de la question de savoir s’il était possible de dédommager le requérant sous l’angle des dispositions relatives à la responsabilité sans faute, la haute juridiction souligna que le requérant avait omis de soulever des arguments visant à modifier les conclusions de la décision attaquée à cet égard et confirma par conséquent celle-ci. II.

Au moment des faits, la responsabilité civile extra-contractuelle de l’Etat était régie par le décret-loi n o 48051 du 21 novembre 1967. Certaines des dispositions de ce décret-loi se trouvent dans la décision Paulino Tomás c. Portugal (déc.), n o 58698/00, CEDH 2003 ‑ VIII. Il convient d’ajouter qu’aux termes des articles 8 et 9 de ce décret-loi, l’Etat répondait au titre de la responsabilité sans faute lorsqu’il causait dans le chef des particuliers un « préjudice spécial et anormal ». Selon la jurisprudence de la Cour suprême administrative et l’ensemble de la doctrine, le préjudice « spécial » est celui qui n’est pas à charge de l’ensemble de la société mais à celle d’une seule personne donnée ; le préjudice « anormal » est celui qui n’est pas inhérent aux risques normaux de la vie en société à charge de l’ensemble des citoyens (voir, par exemple, l’arrêt de la Cour suprême administrative du 2 décembre 2004 rendu dans la procédure n o 670/04 ; voir, s’agissant de la doctrine, J. J. Gomes Canotilho, O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos , Coimbra, 1974).

La Constitution stipule par ailleurs, dans son article 84, que les routes font partie du domaine public. Elle renvoie à la loi ordinaire pour les conditions dans lesquelles les particuliers peuvent utiliser les biens faisant partie du domaine public.

L’accès aux routes nationales est réglé par le décret-loi n o 13/71, du 13 janvier 1971. Ce texte de loi dispose qu’il appartient à l’Institut des routes d’autoriser l’accès au réseau routier, moyennant certaines conditions, notamment celle de ne pas causer des risques à la circulation (articles 6 et 7). EN DROIT I.

Le requérant allègue que la perte de valeur de son immeuble suite à un ouvrage routier porte atteinte à son droit au respect des biens, tel que prévu par l’article 1 du Protocole n o 1, ainsi libellé : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...) »

Le Gouvernement s’oppose à cette thèse. A. Sur la recevabilité

La Cour constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. La Cour relève par ailleurs qu’elle ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable. B. Sur le fond 1. Thèses des parties

Le requérant soutient que le droit d’utiliser le chemin d’accès liant son immeuble à la route nationale faisait partie de son droit de propriété, garanti par l’article 1 du Protocole n o 1. Il rappelle à cet égard que cette disposition ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qu’elle peut couvrir un ensemble de situations pouvant s’analyser en un « bien ».

Le requérant observe qu’en coupant l’accès à la route nationale, la conduite des autorités nationales a eu pour résultat d’enclaver son immeuble, ce qui a eu pour conséquence de faire baisser la valeur de marché de celui-ci, comme d’ailleurs l’ont reconnu les juridictions internes. Dans une telle situation, le requérant estime que l’article 1 du Protocole n o 1 nécessiterait un dédommagement. En l’absence de toute indemnisation, le requérant conclut à la violation de cette disposition.

Le Gouvernement souligne d’abord que le chemin d’accès en question appartenait bien au domaine public, le requérant n’ayant aucun droit de propriété à son égard. Tout ce que le requérant a obtenu de la part des autorités compétentes fut l’autorisation, conformément à la loi, de procéder à la construction de son immeuble à une certaine distance de la route nationale. Le Gouvernement observe à cet égard que le requérant ne bénéficiait même pas d’une servitude de passage sur le chemin d’accès en cause.

Si la valeur de marché de l’immeuble en cause a effectivement baissé, comme l’ont reconnu les juridictions internes, le Gouvernement relève que tout dommage n’est pas susceptible d’un dédommagement. Ainsi, le Gouvernement fait valoir en premier lieu que les autorités ont agi dans le respect strict de la légalité et uniquement sur le domaine public, à la différence d’autres affaires dont la Cour a eu à connaître et dans lesquelles il était question d’expropriations visant des propriétés privées. Il ne devenait en conséquence possible au requérant d’obtenir un dédommagement que dans le contexte de la responsabilité sans faute, domaine dans lequel la législation applicable exige un préjudice « anormal » – c’est-à-dire dont la gravité dépasse les charges qui résultent de la vie normale en société – et « spécial » – c’est-à-dire portant de manière inégale sur une personne ou un groupe de personnes.

Cependant, les juridictions internes, agissant dans l’exercice de la large marge d’appréciation qui leur est reconnue en la matière, ont considéré que le préjudice en cause n’était ni « anormal » ni « spécial ». Pour le Gouvernement, une telle décision, prise à la suite d’une procédure judiciaire, aurait ménagé un juste équilibre entre les droits du requérant et l’intérêt général. 2. Appréciation de la Cour a) Applicabilité de l’article 1 du Protocole n o 1

La Cour rappelle que la notion de « bien » évoquée à la première partie de l’article 1 du Protocole n o 1 a une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qui est indépendante des qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des « droits patrimoniaux » et donc des « biens » aux fins de cette disposition. Dans chaque affaire, il importe d’examiner si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d’un intérêt substantiel protégé par l’article 1 du Protocole n o 1 ( Depalle c. France [GC], n o 34044/02, § 62, CEDH 2010 ‑ ...).

En l’occurrence, il est vrai qu’aucun terrain du requérant ne fut exproprié. Il est cependant établi qu’à la suite de l’ouvrage routier en cause, l’immeuble du requérant perdit l’accès direct à une route nationale (paragraphe 6 ci-dessus). Ce fait a causé une limitation dans la jouissance des droits que le requérant tire de la qualité de propriétaire. Or, des limitations à une telle jouissance du droit de propriété constituent une ingérence dans le droit de l’intéressé au respect des biens ( Ouzounoglou c. Grèce , n o 32730/03, § 28, 24 novembre 2005). L’article 1 du Protocole n o 1 est dès lors applicable en l’espèce. b) Observation de l’article 1 du Protocole n o 1

La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, l’article 1 du Protocole n o 1, qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes (voir, notamment, James et autres c. Royaume-Uni , 21 février 1986, § 37, série A n o 98) : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Les deuxième et troisième normes, qui ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété, doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première ( Bruncrona c. Finlande , n o 41673/98, §§ 65-69, 16 novembre 2004, et Broniowski c. Pologne [GC], n o 31443/96, § 134, CEDH 2004-V).

En l’espèce, il est indéniable que le requérant n’a fait l’objet d’aucune mesure s’assimilant à une privation de propriété. Ses droits réels sur l’immeuble en question restent intacts, même si la valeur de marché de celui-ci s’en est trouvée réduite. La seconde phrase du premier alinéa ne s’applique donc pas en l’espèce.

Aux yeux de la Cour, la situation litigieuse relève de la réglementation de l’usage des biens dans un but d’intérêt général. En effet, le régime juridique du domaine public, en tant qu’il affecte celui-ci à l’usage du public afin de servir le bien commun, correspond à cette catégorie ( Depalle , précité, § 80).

Selon une jurisprudence bien établie, le second alinéa de l’article 1 du Protocole n o 1 doit se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase de l’article. En conséquence, une mesure d’ingérence doit respecter le principe de légalité ( Iatridis c. Grèce [GC], n o 31107/96, § 58, CEDH 1999-II) et ménager un « juste équilibre » entre les impératifs de l’intérêt général et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. La recherche de pareil équilibre se reflète dans la structure de l’article 1 du Protocole n o 1 tout entier et, par conséquent, dans celui du second alinéa ; il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. En contrôlant le respect de cette exigence, la Cour reconnaît à l’Etat une grande marge d’appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause ( Chassagnou et autres c. France [GC], n os 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 75, CEDH 1999–III). Cet équilibre est rompu si la personne concernée a eu à subir une charge spéciale et exorbitante ( Perdigão c. Portugal [GC], n o 24768/06, § 67, 16 novembre 2010).

En l’espèce, le requérant ne conteste pas la légalité de l’ingérence litigieuse. Reste à déterminer si le « juste équilibre » en question a été ménagé.

Se penchant d’abord sur la finalité de l’ingérence, la Cour observe que celle-ci relevait de la politique générale d’aménagement du territoire, qui englobe aussi les politiques visant à améliorer et à moderniser le réseau routier. Il convient de rappeler à cet égard que la réalisation d’un ouvrage destiné à l’usage de la collectivité relève de l’intérêt général ( Jokela c. Finlande , n o 28856/95, § 52, CEDH 2002 ‑ IV ; Maupas et autres c. France , n o 13844/02, § 18, 19 septembre 2006).

En ce domaine, l’Etat dispose d’une grande marge d’appréciation. Dans la mise en œuvre de ces politiques, l’Etat peut notamment être amené à intervenir dans le domaine public et même à prévoir, dans certaines circonstances, l’absence d’indemnisation dans plusieurs situations relevant de la réglementation de l’usage des biens. C’est par exemple le cas de la démolition d’une maison privée construite sur le domaine public ( Depalle , précité, §§ 77-93 ; Hamer c. Belgique , n o 21861/03, §§ 71-89, CEDH 2007 ‑ XIII (extraits)) ou des limitations de l’usage des biens entraînées par la qualification d’un terrain comme appartenant au domaine forestier ( Ansay c. Turquie (déc.), n o 49908/99, 2 mars 2006) ou par la nécessité de protéger le patrimoine archéologique ( Longobardi c. Italie (déc.), n o 7670/03, 26 juin 2007). En effet, lorsqu’une mesure de réglementation de l’usage des biens est en cause, l’absence d’indemnisation est l’un des facteurs à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté mais elle ne saurait, à elle seule, être constitutive d’une violation de l’article 1 du Protocole n o 1 ( Depalle , précité, § 91).

La Cour observe à cet égard que l’ingérence dont se plaint le requérant est à distinguer des affaires d’expropriation partielle d’un terrain affectant la valeur de la parcelle non expropriée (voir notamment Katikaridis et autres c. Grèce , 15 novembre 1996, § 49, Recueil des arrêts et décisions 1996 ‑ V et Tsomtsos et autres c. Grèce , 15 novembre 1996, § 40, Recueil des arrêts et décisions 1996 ‑ V ; voir également, plus récemment, Bistrović c. Croatie , n o 25774/05, § 44, 31 mai 2007). En effet, dans le cas d’espèce, il n’y a eu aucune intervention de l’Etat sur une parcelle de terrain appartenant à l’intéressé mais la simple réalisation d’un ouvrage routier sur le domaine public.

La loi portugaise prévoit, dans des situations comme celles de l’espèce, d’appliquer les règles de la responsabilité sans faute, qui imposent de réparer le dommage résultant d’un préjudice « spécial et anormal » entraînant pour l’intéressé une rupture de l’égalité des charges pesant sur l’ensemble des individus. Il appartient aux tribunaux d’examiner si les préjudices allégués par les intéressés revêtent un tel caractère « spécial et anormal » ou si inversement ils doivent être considérés comme acceptables et relevant des risques normaux liés à la vie en société.

Il s’agit là d’un système qui permet de mettre en balance les intérêts de l’intéressé et ceux de la communauté et qui se rapproche d’ailleurs de la démarche de la Cour lorsqu’elle est appelée à examiner, dans le contexte du droit au respect des biens garanti par l’article 1 du Protocole n o 1, si le « juste équilibre » a été respecté. L’on ne saurait en effet mettre à charge de l’Etat un dédommagement automatique des personnes affectées par la réalisation d’un ouvrage routier sur le domaine public, sans aucun examen de la nature et de l’étendue des préjudices subis. Il est donc raisonnable de charger les autorités judiciaires d’examiner, sur la base de certains critères prévus par la loi, les préjudices en cause et d’accorder, s’il y a lieu, un dédommagement.

En l’occurrence, les juridictions portugaises ont estimé, après avoir entendu les parties intéressées et sur la base des éléments qu’elles ont jugés pertinents et adéquats pour la résolution du litige, qu’un tel préjudice « spécial et anormal » n’avait pas eu lieu. La Cour ne décèle aucun élément permettant de conclure que les décisions des juridictions portugaises étaient entachées d’arbitraire ou manifestement déraisonnables ( Anheuser-Busch Inc. c . Portugal [GC], n o 73049/01, § 86, CEDH 2007 ‑ I). Elle relève à cet égard que le requérant n’a du reste pas réussi à soulever devant la Cour suprême administrative des arguments tendant à infirmer la décision du tribunal administratif de Porto selon laquelle aucun préjudice « spécial et anormal » n’avait eu lieu (paragraphe 11 ci-dessus).

La Cour estime que la baisse de la valeur de marché de l’immeuble en cause ne saurait suffire, en tant que telle et en l’absence d’autres éléments, à mettre en cause les décisions des juridictions nationales, surtout si l’on tient compte du fait que le requérant savait que le chemin d’accès en question appartenait au domaine public et que l’Institut des routes pouvait, se fondant sur la législation applicable, effectuer des travaux sur le réseau routier susceptibles de modifier ou même d’éliminer – comme ce fut le cas – l’accès à l’immeuble.

Au vu de l’ensemble des considérations ci-dessus, la Cour estime que le requérant n’a pas supporté une charge spéciale et exorbitante en raison de la perte de valeur de marché de son immeuble suite à la réalisation – sans indemnisation – de l’ouvrage routier en question. Il n’y a donc pas eu rupture de l’équilibre devant régner entre les droits du requérant et l’intérêt général de la communauté.

Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole n o 1.