LIGUE DES MUSULMANS DE SUISSE ET AUTRES c. SUISSE

LIGUE DES MUSULMANS DE SUISSE ET AUTRES c. SUISSE (CtEDO, 2011)

A DOUA SECȚIUNE

DECIZIE

ASUPRA ADMISIBILITĂȚII

cererei n°66274/09

prezentată de LIGA MUSULMANILOR DIN ELVEȚIA și alții

împotriva Elveției

Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a doua secțiune), reunită în ședință la 28 iunie 2011 într-o cameră compusă din:

Françoise Tulkens,

președintă,

Danutė Jočienė,

David Thór Björgvinsson,

Giorgio Malinverni,

András Sajó,

Ișıl Karakaș,

Paulo Pinto de Albuquerque,

judecători

și de Françoise Elens-Passos,

grefieră adjunctă de secțiune,

Având în vedere petiția sus-menționată depusă la 16 decembrie 2009,

Având în vedere decizia președintelui primei secțiuni a Curții de a autoriza Centrul European pentru Drepturile Omului și Justiție să intervină în calitate de terță parte (articolele 36 § 2 din Convenție și 44 § 3 din regulament),

Având în vedere observațiile prezentate de Statul pârât, cele prezentate ca răspuns de reclamante și cele prezentate de terța parte intervenientă căruia reclamantele au răspuns,

Având în vedere reorganizarea secțiunilor Curții intervenit la 1 februarie 2011 și atribuirea prezentei cereri către a doua secțiune (articolele 25 § 1 și 52 § 1 din regulament),

După deliberare, adoptă următoarea decizie:

PE FOND

A.

Reclamantele

Reclamantele sunt trei asociații și o fundație. Sunt reprezentate de d-l R. Ajmi, avocat la Geneva.

Prima reclamantă, „Liga musulmanilor din Elveția", este o asociație de drept elvețian, înmatriculată în registrul comerțului al cantonului Vaud, având sediul la Prilly. Potrivit statutelor sale, are ca scop să „servească musulmanii din Elveția și să veghe la interesele lor; să promoveze o integrare pozitivă a musulmanilor în cadrul societății elvețiene, bazată pe o conciliere între identitatea religioasă și exigențele cetățeniei; să contribuie la tratarea diferitelor forme de infracționalitate, dependență, criminalitate și extremism în societate; să ajute la consolidarea valorilor libertății, justiției, egalității și respectului pentru drepturile omului și pacea socială; să răspândească valorile dialogului într-o atmosferă caracterizată de toleranță și recunoașterea dreptului celuilalt la existență și expresie; să promoveze cunoașterea reciprocă și dialogul între diferite culturi și religii și cooperarea pentru a tesa legăturile de prietenie și a păstra respectul între popoare; să promoveze gândirea, creativitatea, studiile și cercetarea în domeniul civilizației islamice; să stabilească relații de prietenie și cooperare cu organizații care au același scop; să lucreze pentru recunoașterea religiei musulmane; să facă cunoscute valorile umanitare și civilizaționale ale Islamului".

A doua reclamantă, „Comunitatea musulmană din Geneva", este o fundație de drept elvețian, înmatriculată în registrul comerțului al cantonului Geneva, având sediul la Geneva. Are ca scop să „ajute musulmanii din Elveția și în special din Elveția francă să exercite activități religioase și culturale în mod care să le permită o mai bună integrare în Elveția".

A treia reclamantă, „Asociația culturală a musulmanilor din Neuchâtel", este o asociație de drept elvețian, neînmatriculată în registrul comerțului, având sediul la Neuchâtel. Are ca scop să „permită musulmanilor din Neuchâtel să se întâlnească în fraternitate, să conjuge eforturile pentru a realiza o muncă comună utilă pentru musulmani și societate, și să organizeze activități culturale, educative și sociale; să stabilească un dialog interreligios cu organizații creștine într-un spirit de deschidere și respect reciproc; să apere și să reprezinte interesul Islamului și al musulmanilor".

A patra reclamantă, „Asociația Geneveză a Musulmanilor", este o asociație de drept elvețian, neînmatriculată în registrul comerțului, care are ca scop să „stabilească și dezvolte contacte strânse între membrii comunității și să tesa legăturile de dialog și cooperare cu alte asociații și instituții care au obiective similare; să promoveze o integrare pozitivă a musulmanilor în cadrul societății elvețiene, bazată pe o conciliere între identitatea religioasă și exigențele cetățeniei; [să ajute pe] copiii musulmani în domeniile culturii, divertismentului și călătoriilor; să apere interesele religioase demne de protecție ale membrilor săi în fața autorităților și jurisdicțiilor cantonale și federale; să contribuie la tratarea diferitelor forme de infracționalitate, dependență, criminalitate și extremism în societate; să ajute la consolidarea valorilor libertății, justiției, egalității și respectului pentru drepturile omului și pacea socială; să răspândească valorile dialogului într-o atmosferă caracterizată de toleranță și recunoașterea dreptului celuilalt la existență și expresie; să promoveze cunoașterea reciprocă și dialogul între diferite culturi și religii și cooperarea pentru a tesa legăturile de prietenie și a păstra respectul între popoare; [să ajute și să asiste în] toate problemele care privesc membrii asociației".

B.

Circumstanțele cauzei

Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează.

La 8 iulie 2008, o inițiativă populară „Împotriva construcției de minarete" (în continuare: inițiativa), care avea ca obiect o revizuire parțială a constituției elvețiene, a fost depusă la Cancelaria Federală.

Textul inițiativei a fost însoțit de 113 540 semnături ale cetățenilor elvețieni.

Prin decizie din 28 iulie 2008, Cancelaria Federală a constatat că inițiativa a reușit.

La 27 august 2008, Consiliul Federal elvețian (Guvernul elvețian) a depus la Adunarea Federală (Parlamentul Federal elvețian) un proiect de decret federal privind inițiativa. Cu această ocazie, mesajul care însoțea proiectul de decret federal conținea următoarele pasaje:

„...Analiza [...] arată că inițiativa „Împotriva construcției de minarete" constituie o violare a libertății religioase garantată de art. 9 CEDO. Măsura cerută nu are o justificare în sensul al. 2 a acestei dispoziții deoarece este lipsită de orice obiectiv legitim și, în plus, disproporționată, adică nu este necesară într-o societate democratică. [...] Având în vedere considerațiile de mai sus, se constată că interzicerea construcției de minarete ar încălca interzicerea discriminării din art. 14 CEDO, care ar putea fi invocată în relație cu art. 9 CEDO: creează o inegalitate de tratament între grupuri de persoane în situații similare, pe baza unui criteriu eminamente personal al religiei; această diferență de tratament nu are o justificare legitimă; în sfârșit, interzicerea prevăzută este disproporționată..."

La 12 iunie 2009, Adunarea Federală a adoptat un decret federal care se citește după cum urmează:

art. 1

„1. Inițiativa populară din 8 iulie 2008 „Împotriva construcției de minarete" este declarată valabilă și va fi supusă votului poporului și al cantonelor.

Constituția este modificată după cum urmează:

Art. 72, al. 3 (nou)

art. 2

Adunarea Federală recomandă poporului și cantonelor să respingă inițiativa."

La 29 noiembrie 2009 a avut loc o votație populară. Potrivit rezultatelor definitive, 57,5% din persoanele care au participat la scrutin au acceptat inițiativa. Deoarece rezultatele au fost de asemenea pozitive în șaptesprezece cantoane și cinci jumătăți de cantoane, modificarea constituțională a fost aprobată.

C.

Dreptul și practica internă relevante

Art. 139 - Inițiativa populară ce tinde la revizuirea parțială a Constituției

„1. 100 000 de cetățeni și cetățence cu drept de vot pot, în termen de 18 luni de la publicarea oficială a inițiativei lor, cere revizuirea parțială a Constituției.

Art. 190 - Dreptul aplicabil

„Tribunalul Federal și alte autorități sunt obligate să aplice legile federale și dreptul internațional public."

Cu privire la competența sa de a examina compatibilitatea cu Convenția a unei dispoziții constituționale, Tribunalul Federal distinge după cum urmare: dacă recursul este direct îndreptat împotriva dispoziției litigioase sau dacă privește un act administrativ sau judecătoresc concret adoptat pe baza acesteia.

Astfel, jurisdicția supremă a declarat inadmisibile o serie de recurs direct îndreptat împotriva inițiativei populare ce visa interzicerea construcției de minarete (hotărârile din 14 decembrie 2009, afacerile nr. 1C_527/2009 și nr. 1C_529/2009, și hotărârea din 13 ianuarie 2010, afacerea nr. 1C_451/2009).

Dimpotrivă, fiind saisit cu un recurs împotriva unei decizii de supunere la taxa de scutire de serviciul militar, Tribunalul Federal s-a pronunțat prin hotărâre din 21 ianuarie 2010 (afacerea nr. 2C_221/2009) cu privire la compatibilitatea unei dispoziții constituționale instituind serviciul militar obligatoriu doar pentru bărbați cu art. 14 citit împreună cu art. 4 din Convenție și a concluzionat la absența unei violare a Convenției în speță.

PRETENZII

Invocând articolele 9 și 14 din Convenție, reclamantele susțin că interzicerea construcției de minarete constituie o violare a libertății religioase și o discriminare din motive de religie.

PE DREAPTA

Reclamantele alega o violare a libertății lor religioase garantate de art. 9 din Convenție și se consideră reclamanți ai unei discriminări pe baza religiei, interzisă de art. 14 din Convenție. Aceste dispoziții se citesc după cum urmează:

„1. Orice persoană are dreptul la libertatea gândirii, conștiinței și religiei; acest drept îi implică libertatea de a-și schimba religia sau convingerea, precum și libertatea de a-și manifesta religia sau convingerea în mod individual sau colectiv, în public sau în privat, prin cult, învățătură, practici și ritual.

și

„Folosul drepturilor și libertăților recunoscute în (...) Convenție trebuie asigurat fără nici o distincție, în special pe motive de sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine națională sau socială, apartenența la o minoritate națională, avere, naștere sau orice altă situație."

Reclamantele consideră că minaretul este intim legat de religia musulmană. Ca urmare, ele consideră că interzicerea acestuia constituie o restricție a practicii religioase care lovește pe toți musulmanii. Ele alega că această interzicere nu urmărește nici un scop legitim și că este disproporționată. În plus, susțin că este constitutivă unei diferențe de tratament care nu se bazează pe nici o justificare rezonabilă și că, prin urmare, constituie o discriminare interzisă.

Guvernul observă că chiar dacă reclamantele reprezintă o parte mare a musulmanilor din Elveția, viorile alegate ale articolelor 9 și 14 din Convenție nu ar putea se realiza decât în ipoteza unui refuz din partea autorităților competente de a emite o autorizație de construire a unui minaret. Aceasta nu ar fi cazul în speță, reclamantele nepreținzând că au cerut o asemenea autorizație. Guvernul este deci de opinia că reclamantele nu au calitatea de reclamanți ai viorilor denunțate ale Convenției și că petiția lor constituie o actio popularis. Mai mult, Guvernul observă că art. 190 al constituției elvețiene nu se opune faptului că, la ocazia unui recurs îndreptat împotriva unui act concret, în fața Tribunalului Federal, reclamantele să se plângă că o dispoziție a constituției elvețiene violeaza dreptul internațional public, din care face parte Convenția. El observă chiar că printr-o hotărâre din 21 ianuarie 2010, jurisdicția supremă a acceptat să examineze compatibilitatea unei dispoziții constituționale cu Convenția. Guvernul consideră, pe de altă parte, că reclamantele nu au epuizat căile de recurs interne. În sfârșit, observă că nu se poate interpreta rezultatul votației populare ca o dovadă a voinței poporului elvețian de a discrimina musulmanii rezidenți în Elveția.

Reclamantele combate excepția preliminară ridicată de Guvern. Referindu-se la hotărârea Curții pronunțată în afacerea Open Door și Dublin Well Woman c. Irlanda, ele răspund că petiția lor nu constituie o actio popularis. Ele susțin că sunt direct reclamanți ai efectelor modificării constituționale litigioase deoarece aceasta se dovedește a fi discriminatorie atât în privința lor cât și în privința oricărui musulman aflat în Elveția. Cu privire la epuizarea căilor de recurs interne, reclamantele reamintesc că recururile care trebuie exercitate înainte de a sesiza Curtea trebuie să existe cu un grad suficient de certitudine, în practică și în teorie. Ele consideră că nu trebuie să epuizeze recurs interne aleatorii, al căror neizbutare este foarte probabilă sau care nu se bazează pe nici o jurisprudență națională care să ateste eficacitatea lor. Ele observă că dreptul elvețian nu cunoaște nici un mecanism de control al conformității dispoziților constituționale cu Convenția. Mai mult, precizia interzicerii nu ar lăsa nici o marjă de apreciere autorităților elvețiene, așa că musulmanii rezidenți în Elveția suportă direct efectul dispoziției constituționale litigioase, ceea ce face orice recurs iluzor.

Terța parte nu se pronunță asupra admisibilității cererei.

Curtea reamintește că noțiunea de „reclamant" în sensul art. 34 din Convenție trebuie interpretată în mod autonom și independent de noțiunile interne cum sunt cele de interes sau calitate de a acționa (Sanles Sanles c. Spania (decizie), nr. 48335/99, CEDO 2000-XI; Gorraiz Lizarraga și alții c. Spania, nr. 62543/00, § 35, CEDO 2004-III; Tourkiki Enosi Xanthis și alții c. Grecia, nr. 26698/05, § 38, 27 martie 2008). Ea privește în primul rând reclamanți direct ai viorii alegate, adică persoanele direct afectate de faptele preținse a fi constitutive ale ingerinței (Norris c. Irlanda, 26 octombrie 1988, § 31, seria A nr. 142; Open Door și Dublin Well Woman c. Irlanda, 29 octombrie 1992, § 43, seria A nr. 246-A; Otto-Preminger-Institut c. Austria, 20 septembrie 1994, §§ 39-41, seria A nr. 295-A; Tanrıkulu și alții c. Turcia (decizie), nr. 40150/98, 6 noiembrie 2001; SARL du Parc d'Activités de Blotzheim c. Franța, nr. 72377/01, § 20, 11 iulie 2006).

Curtea acceptă, ca excepție, să examineze o cerere emanând de la o persoană care ar fi fost doar indirect afectată de viora alega a Convenției (Vatan c. Rusia, nr. 47978/99, § 48, 7 octombrie 2004). Astfel, ea a recunoscut calitatea de reclamant indirect apropiaților reclamantului direct, cum ar fi soția unei femei forțate să sufere un examen ginecologic (Fidan c. Turcia (decizie), nr. 24209/94, 29 februarie 2000) sau nepotul unei persoane decedate în circumstanțe suspecte (Yașa c. Turcia, 2 septembrie 1998, §§ 61-66, Colecția hotărârilor și deciziilor 1998-VI).

Mai mult, Curtea recunoaște, de asemenea în mod foarte excepțional, calitatea de reclamant unor persoane susceptibile de a fi afectate de faptele preținse a fi constitutive ale ingerinței. Și ea a admis noțiunea de reclamant potențial, în următoarele cazuri: atunci când reclamantul nu era în măsură să demonstreze că legislația pe care o critica i-a fost efectiv aplicată, datorită caracterului secret al măsurilor pe care aceasta le autoriza (Klass și alții c. Germania, 6 septembrie 1978, § 34, seria A nr. 28); atunci când reclamantul era obligat să-și schimbe comportamentul sub pedeapsa urmăririi penale (Dudgeon c. Regatul Unit, 22 octombrie 1981, §§ 40-41, seria A nr. 45; Norris precitata, § 29; Bowman c. Regatul Unit, 19 februarie 1998, § 29, Colecția 1998-I) sau atunci când reclamantul făcea parte dintr-o categorie de persoane riscând să suporte direct efectele legislației criticate (Marckx c. Belgia, 13 iunie 1979, § 27, seria A nr. 31; Johnston și alții c. Irlanda, 18 decembrie 1986, § 42, seria A nr. 112; Open Door și Dublin Well Woman precitata, §§ 43-44; S.L. c. Austria (decizie), nr. 45330/99, 22 noiembrie 2001; Burden c. Regatul Unit [GC], nr. 13378/05, § 35, CEDO 2008-).

În orice caz, indiferent dacă reclamantul este direct, indirect sau potențial, trebuie să existe o legătură între reclamant și prejudiciul pe care el consideră că l-a suferit din cauza viorii alegate (Taurira și alții c. Franța, nr. 28204/95, decizie a Comisiei din 4 decembrie 1995, Decizii și rapoarte (DR) 83-A, p. 130; Asociația prietenilor Sfântului-Raphael și ai Fréjus și alții c. Franța, nr. 38192/97, decizie a Comisiei din 1 iulie 1998, DR 94-A, p. 124; Comitetul medicilor cu diplome străine și alții c. Franța (decizie), nr. 39527/98 și 39531/98, 30 martie 1999; Gorraiz Lizarraga precitata, § 35, CEDO 2004-III). De fapt, Convenția nu prevede posibilitatea de a angaja o actio popularis în scopul interpretării drepturilor recunoscute în ea; nici nu autorizează reclamanți să se plângă de o dispoziție de drept intern doar pentru că li se pare, fără ca ei să fi suferit direct efectele ei, că ea încalcă Convenția (Norris precitata, § 31, seria A nr. 142; Sejdić și Finci c. Bosnia-Herțegovina [GC], nr. 27996/06 și 34836/06, § 28, 22 decembrie 2009).

Cu privire la asociațiile cu scop ideal, Curtea consideră că ele nu pot pretinde ele-înșile a fi reclamanți ai măsurilor care ar fi prejudiciat drepturile pe care Convenția le recunoaște membrilor lor (Asociația prietenilor Sfântului-Raphael și ai Fréjus și alții precitata; Čonka și alții, liga drepturilor omului c. Belgia (decizie) nr. 51564/99, 13 martie 2001). Faptul că ele constituie o reuniune de indivizi nu poate angaja în sarcina lor drepturi analoge cu acelea de care beneficiază membrii lor (Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani c. Italia (decizie), nr. 35972/97, 21 octombrie 1999). Totuși, Curtea admite că o asociație să se poată plânge de ingerințe care au ca consecință plecarea unui anumit număr de membri și o pierdere de prestigiu a asociației însuși (Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani c. Italia, nr. 35972/97, § 15, CEDO 2001-VIII).

În speță, Curtea observă că asociațiile reclamante nu au ca scop construcția de moschei dotate cu un minaret, nici ele nu alega că au intenția de a ridica asemenea construcții în viitor. Ele nu sunt deci direct reclamanți ai viorii alegate a Convenției. Calitatea de reclamant indirect nu ar putea fi de asemenea considerată în speță, fiind vorba de persoane morale.

Rămâne totuși de examinat dacă asociațiile reclamante pot fi recunoscute ca având calitatea de reclamant potențial, în măsura în care modificarea constituțională litigioasă ar fi susceptibilă de a împiedica realizarea scopului lor social, adică asistența culturală și spirituală a musulmanilor rezidenți în Elveția (a se vedea, mutatis mutandis, Ada Rossi și șapte alte cereri c. Italia (decizie), nr. 55185/08, CEDO 2008-...).

Pe acest punct, Curtea observă că reclamantele invocă caracterul discriminator al dispoziției constituționale litigioase și absența marjei de apreciere recunoscute autorităților naționale în punerea în aplicare a acesteia. Ele nu prezintă deci nici un început de aplicare a acestei dispoziții și nu alega că ea ar fi desfășurat vreun efect concret. În special, și spre deosebire de afacerea Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani c. Italia, reclamantele nu se plâng de plecarea membrilor lor sau de o pierdere de prestigiu al lor propriu în fața acestora. Curtea deduce de aici că activitățile reclamantelor nu vor fi afectate de modificarea constituțională litigioasă (mutatis mutandis, Federația creștină a martorilor lui Iehova din Franța c. Franța, nr. 53430/99, 6 noiembrie 2001).

Reclamantele nu având produsele indici rezonabile și convincente ale probabilității realizării unei viori care le privesc personal (a se vedea, mutatis mutandis, Segi și Gestoras Pro-Amnistía și alții c. Germania, Austria, Belgia, Danemarca, Spania, Finlanda, Franța, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg, Țările de Jos, Portugalia, Regatul Unit și Suedia (decizie), nr. 6422/02 și 9916/02, CEDO 2002-V), cererile pe care le ridică constituie simple conjecturi care nu pot justifica calitatea lor de reclamanți (Senator Lines GmbH c. Austria, Belgia, Danemarca, Finlanda, Franța, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg, Țările de Jos, Portugalia, Spania, Suedia și Regatul Unit (decizie) [GC], nr. 56672/00, 10 martie 2004, CEDO 2004-IV).

Mai mult, și în considerarea hotărârii Tribunalului Federal din 21 ianuarie 2010 (a se vedea dreptul intern relevant), Curtea consideră că jurisdicțiile elvețiene ar fi în măsură să examineze compatibilitatea cu Convenția a unui eventual refuz de a autoriza construcția unui minaret.

Curtea ajunge deci la concluzia că saisina ei de către reclamante are ca unic scop contestarea unei dispoziții constituționale și că acestea nu au adus dovada circumstanțelor cu totul excepționale susceptibile de a le conferi calitatea de reclamanți.

În lumina celor de mai sus, Curtea consideră că prezenta cerere constituie o actio popularis și este deci incompatibilă ratione personae cu dispoziții Convenției. Prin urmare, trebuie să fie respingă în aplicarea art. 35 §§ 3 și 4 din Convenție.

Din aceste motive, Curtea, cu majoritate,

Declară

petiția inadmisibilă.

Françoise Elens-Passos

Françoise Tulkens

Grefieră adjunctă

Președintă

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n

o

66274/09

présentée par LA LIGUE DES MUSULMANS DE SUISSE et autres

contre la Suisse

La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième section), siégeant le 28 juin 2011 en une chambre composée de

:

Françoise Tulkens,

présidente,

Danutė Jočienė,

David Thór Björgvinsson,

Giorgio Malinverni,

András Sajó,

Ișıl Karakaș,

Paulo Pinto de Albuquerque,

juges

et de Françoise Elens-Passos,

greffière adjointe de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 16 décembre 2009,

Vu la décision du président de la première section de la Cour d'autoriser le Centre européen pour la Justice et les Droits de l'Homme à intervenir en qualité de tierce partie (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 3 du règlement),

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur, celles présentées en réponse par les requérantes et celles présentées par la tierce partie intervenante auxquelles les requérantes ont répondu,

Vu le remaniement des sections de la Cour intervenu le 1

er

février 2011, et l'attribution de la présente requête à la deuxième section (articles 25 § 1 et 52 § 1 du règlement),

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante

:

EN FAIT

A.

Les requérantes

Les requérantes sont trois associations et une fondation. Elles sont représentées par M

e

R. Ajmi, avocat à Genève.

La première requérante, la «

Ligue des musulmans de Suisse

», est une association de droit suisse, immatriculée au registre du commerce du canton de Vaud, ayant son siège à Prilly. Selon ses statuts, elle a pour but de «

servir les musulmans de Suisse et veiller à leurs intérêts

; favoriser une intégration positive des musulmans au sein de la société suisse, basée sur une conciliation entre l'identité religieuse et les exigences de la citoyenneté

; contribuer au traitement des différentes formes de délinquance, dépendance, criminalité et d'extrémisme dans la société

; aider à renforcer les valeurs de la liberté, de la justice, l'égalité et le respect des droits de l'homme ainsi que la paix sociale

; répandre les valeurs du dialogue dans une atmosphère caractérisée par la tolérance et la reconnaissance du droit d'autrui à l'existence et à l'expression

; favoriser la connaissance réciproque et le dialogue entre les différentes cultures et religions et la coopération afin de tisser les liens d'amitié et préserver le respect entre les peuples

; promouvoir la pensée, la créativité, les études et les recherches dans le domaine de la civilisation islamique

; établir des liens d'amitié et de coopération avec les organisations de même vocation

; œuvrer pour une reconnaissance de la religion musulmane

; faire connaître les valeurs humaines civilisationnelles de l'Islam

».

La deuxième requérante, la «

Communauté musulmane de Genève

», est une fondation de droit suisse, immatriculée au registre du commerce du canton de Genève, ayant son siège à Genève. Elle a pour but d'«

aider les musulmans de Suisse et particulièrement de Suisse romande, à exercer les activités cultuelles et culturelles de manière à leur permettre une meilleure intégration en Suisse

».

La troisième requérante, «

L'association culturelle des musulmans de Neuchâtel

», est une association de droit suisse, non immatriculée au registre du commerce, ayant son siège à Neuchâtel. Elle a pour but de «

permettre aux musulmans de Neuchâtel de se rencontrer dans la fraternité, de conjuguer les efforts pour réaliser un travail commun utile pour les musulmans et la société, et d'organiser des activités culturelles, éducatives et sociales

; établir un dialogue interreligieux avec les organisations chrétiennes dans un esprit d'ouverture et de respect mutuel

; défendre et représenter l'intérêt de l'Islam et des Musulmans

».

La quatrième requérante, l'«

Association Genevoise des Musulmans

», est une association de droit suisse, non immatriculée au registre du commerce, ayant pour but

d'«

établir et développer des contacts étroits entre les membres de la communauté et tisser des liens de dialogue et de coopération avec les autres associations et institutions ayant des objectifs analogues

; favoriser une intégration positive des musulmans au sein de la société suisse, basée sur une conciliation entre l'identité religieuse et les exigences de la citoyenneté

; [aider les] enfants musulmans dans les domaines de la culture, du divertissement et des voyages

; défendre les intérêts religieux dignes de protection de ses membres devant les autorités et juridictions cantonales et fédérales

; contribuer au traitement des différentes formes de délinquance, dépendance, criminalité et d'extrémisme dans la société

; aider à renforcer les valeurs de la liberté, la justice, l'égalité et le respect des droits de l'homme ainsi que la paix sociale

; répandre les valeurs du dialogue dans une atmosphère caractérisée par la tolérance et la reconnaissance du droit d'autrui à l'existence et à l'expression

; favoriser la connaissance réciproque et le dialogue entre les différentes cultures et religions et la coopération afin de tisser des liens d'amitié et préserver le respect entre les peuples

; [aider et assister dans] tous les problèmes touchant les membres de l'association.

»

B.

Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Le 8 juillet 2008, une initiative populaire «

Contre la construction de minarets

» (ci-après

: l'initiative), ayant pour objet une révision partielle de la constitution suisse, fut déposée auprès de la Chancellerie fédérale.

Le texte de l'initiative était accompagné de 113

540 signatures de citoyens suisses.

Par décision du 28 juillet 2008, la Chancellerie fédérale constata que l'initiative avait abouti.

Le 27 août 2008, le Conseil fédéral suisse (Gouvernement suisse) déposa auprès de l'Assemblée fédérale (Parlement fédéral suisse) un projet d'arrêté fédéral relatif à l'initiative. A ce propos, le message accompagnant le projet d'arrêté fédéral comportait les passages suivants

:

«

...L'analyse [...] montre que l'initiative «

Contre la construction de minarets

» porte atteinte à la liberté religieuse garantie par l'art. 9 CEDH. La mesure demandée n'a pas de justification au sens de l'al. 2 de cette disposition car elle est dépourvue de tout objectif légitime et, en outre, disproportionnée, c'est-à-dire non nécessaire dans une société démocratique. [...] Au vu des considérations qui précèdent, on constate que l'interdiction de construire des minarets enfreindrait l'interdiction de discrimination de l'art. 14 CEDH, qui pourrait être invoqué en relation avec l'art. 9 CEDH

: elle crée une inégalité de traitement entre des groupes de personnes dans des situations similaires, sur la base du critère éminemment personnel de la religion

; cette différence de traitement n'a pas de justification légitime

; enfin, l'interdiction prévue est disproportionnée.

..

»

Le 12 juin 2009, l'Assemblée fédérale adopta un arrêté fédéral qui se lit ainsi

:

Article 1

«

Contre la construction de minarets

» est déclarée valable et sera soumise au vote du peuple et des cantons.

:

La Constitution est modifiée comme suit

:

Art. 72, al. 3 (nouveau)

Article 2

L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.

»

Le 29 novembre 2009 une votation populaire eut lieu. Selon les résultats définitifs, 57,5 % des personnes ayant participé au scrutin acceptèrent l'initiative. Les résultats ayant également été positifs dans dix-sept cantons et cinq demi-cantons, la modification constitutionnelle fut approuvée.

C.

Le droit et la pratique internes pertinents

Article 139 – Initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution

«

»

Article 190 – Droit applicable

«

Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d'appliquer les lois fédérales et le droit international.

»

Concernant sa compétence pour examiner la compatibilité avec la Convention d'une disposition constitutionnelle, le Tribunal fédéral distingue selon que le recours est directement dirigé contre la disposition litigieuse ou qu'il porte sur un acte administratif ou judiciaire concret adopté sur le fondement de celle-ci.

Ainsi, la juridiction suprême a-t-elle déclaré irrecevables un certain nombre de recours dirigés directement contre l'initiative populaire visant à interdire la construction de minarets (arrêts des 14 décembre 2009, affaires n

o

1C_527/2009 et n

o

1C_529/2009, et arrêt du 13 janvier 2010, affaire n

o

1C_451/2009).

En revanche, saisi d'un recours dirigé contre une décision d'assujettissement à la taxe d'exemption du service militaire, le Tribunal fédéral s'est prononcé par arrêt du 21 janvier 2010 (affaire n

o

2C_221/2009) sur la compatibilité d'une disposition constitutionnelle instituant le service militaire obligatoire uniquement pour les hommes avec l'article 14 lu conjointement avec l'article 4 de la Convention et a conclu à l'absence de violation de la Convention en l'espèce.

GRIEFS

Invoquant les articles 9 et 14 de la Convention, les requérantes soutiennent que l'interdiction de construire des minarets constitue une violation de la liberté religieuse et une discrimination en raison de la religion.

EN DROIT

Les requérantes allèguent une violation de leur liberté religieuse garantie par l'article 9 de la Convention et elles s'estiment victimes d'une discrimination fondée sur la religion, prohibée par l'article 14 de la Convention. Ces dispositions se lisent ainsi

:

«

1.

Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion

; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites.

2.

La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.

»

et

«

La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.

»

Les requérantes considèrent que le minaret est intimement lié à la religion musulmane. En conséquence, elles estiment que son interdiction constitue une restriction de la pratique religieuse frappant l'ensemble des musulmans. Elles allèguent que cette interdiction ne poursuit aucun but légitime et qu'elle est disproportionnée. De surcroît, elles soutiennent qu'elle est constitutive d'une différence de traitement ne reposant sur aucune justification raisonnable et qu'il s'agit donc d'une discrimination prohibée.

Le Gouvernement relève que même si les requérantes représentent une grande partie des musulmans de Suisse, les violations alléguées des articles

9 et 14 de la Convention ne pourraient se réaliser que dans l'hypothèse d'un refus par les autorités compétentes de délivrer une autorisation de construire un minaret. Tel ne serait pas le cas en l'espèce, les requérantes ne prétendant pas avoir demandé une telle autorisation. Le Gouvernement est donc d'avis que les requérantes n'ont pas la qualité de victimes des violations dénoncées de la Convention et que leur requête constitue une

actio popularis

. De plus, le Gouvernement observe que l'article 190 de la constitution suisse ne s'oppose pas à ce qu'à l'occasion d'un recours dirigé contre un acte concret, devant le Tribunal fédéral, les requérantes se plaignent qu'une disposition de la constitution suisse viole le droit international public, dont fait partie la Convention. Il relève d'ailleurs que dans un arrêt du 21 janvier 2010, la juridiction suprême a accepté d'examiner la compatibilité d'une disposition constitutionnelle avec la Convention. Le Gouvernement estime, par ailleurs, que les requérantes n'ont pas épuisé les voies de recours internes. Finalement, il relève qu'on ne saurait interpréter l'issue de la votation populaire comme une preuve de la volonté du peuple suisse de discriminer les musulmans résidant en Suisse.

Les requérantes combattent l'exception préliminaire soulevée par le Gouvernement. Se référant à l'arrêt de la Cour rendu dans l'affaire

Open Door et Dublin Well Woman c. Irlande

, elles rétorquent que leur requête ne constitue pas une

actio popularis

. Elles soutiennent qu'elles sont directement victimes des effets de la modification constitutionnelle litigieuse parce que celle-ci s'avère discriminatoire tant à leur égard qu'à celui de tout musulman se trouvant en Suisse. Concernant l'épuisement des voies de recours internes, les requérantes rappellent que les recours à exercer avant de saisir la Cour doivent exister à un degré suffisant de certitude, en pratique comme en théorie. Elles estiment ne pas avoir à épuiser des recours internes aléatoires, dont l'absence de succès est très probable ou qui ne reposent sur aucune jurisprudence nationale attestant de leur effectivité. Elles relèvent, à ce propos, que le droit suisse ne connaît aucun mécanisme de contrôle de la conformité des dispositions constitutionnelles avec la Convention. De surcroît, la précision de l'interdiction ne laisserait aucune marge de manœuvre aux autorités suisses, si bien que les musulmans résidant en Suisse subissent directement l'effet de la disposition constitutionnelle litigieuse, rendant tout recours illusoire.

La tierce partie ne se prononce pas sur la recevabilité de la requête.

La Cour rappelle que la notion de «

victime

» au sens de l'article 34 de la Convention doit être interprétée de façon autonome et indépendante des notions internes telles que celles d'intérêt ou de qualité pour agir (

Sanles Sanles c. Espagne

(déc.), n

o

48335/99, CEDH

2000-XI

;

Gorraiz Lizarraga et autres

c. Espagne

, n

o

62543/00, §

35, CEDH 2004

‑

III

;

Tourkiki Enosi Xanthis et autres c. Grèce

, n

o

26698/05, § 38, 27 mars 2008). Elle concerne au premier chef les victimes directes de la violation alléguée, soit les personnes directement touchées par les faits prétendument constitutifs de l'ingérence (

Norris c. Irlande

, 26 octobre 1988, §

31, série A n

o

142

;

Open Door et Dublin Well Woman c. Irlande

, 29 octobre 1992, § 43, série A n

o

246

‑

A

;

Otto-Preminger-Institut c.

Autriche

, 20 septembre 1994, §§

39-41, série A n

o

295

‑

A

;

Tanrıkulu et autres c. Turquie

(déc.), n

o

40150/98, 6

novembre 2001

;

SARL du Parc d'Activités de Blotzheim

c. France

, n

o

72377/01, §

20, 11 juillet 2006).

La Cour accepte, à titre exceptionnel, d'examiner une requête émanant d'une personne qui n'aurait été qu'indirectement atteinte par la violation alléguée de la Convention (

Vatan

c.

Russie

, n

o

47978/99, § 48, 7

octobre

2004). C'est ainsi qu'elle a reconnu la qualité de victime indirecte à des proches de la victime directe, tels que l'époux d'une femme contrainte de subir un examen gynécologique (

Fidan c. Turquie

(déc.), n

o

24209/94, 29

février 2000) ou le neveu d'une personne décédée de manière suspecte (

Yașa c. Turquie

, 2 septembre 1998, §§ 61-66,

Recueil des arrêts et décisions

1998

‑

VI).

Par ailleurs, la Cour reconnaît, également à titre très exceptionnel, la qualité de victime à certaines personnes susceptibles d'être touchées par les faits prétendument constitutifs de l'ingérence. C'est ainsi qu'elle a admis la notion de victime potentielle, dans les cas suivants

: lorsque le requérant n'était pas en mesure de démontrer que la législation qu'il incriminait lui avait été effectivement appliquée, du fait du caractère secret des mesures qu'elle autorisait (

Klass et autres c. Allemagne

, 6

septembre 1978, § 34, série A n

o

28)

; lorsque le requérant était obligé de changer de comportement sous peine de poursuites pénales (

Dudgeon c. Royaume-Uni

, 22 octobre 1981, §§ 40-41, série A n

o

45

;

Norris

précité, §

29

;

Bowman c.

Royaume-Uni

, 19 février 1998, § 29,

Recueil

1998

‑

I) ou lorsque le requérant faisait partie d'une catégorie de personnes risquant de subir directement les effets de la législation critiquée (

Marckx c. Belgique

, 13

juin

1979, § 27, série A n

o

31

;

Johnston et autres c. Irlande

, 18

décembre 1986, § 42, série A n

o

112

;

Open Door et Dublin Well Woman

précité, §§ 43-44

;

S.L. c. Autriche

(déc.), n

o

45330/99, 22

novembre

2001

;

Burden c. Royaume-Uni

[GC], n

o

13378/05, § 35, CEDH 2008

‑

).

En tout état de cause, que la victime soit directe, indirecte ou potentielle, il doit exister un lien entre le requérant et le préjudice qu'il estime avoir subi du fait de la violation alléguée (

Taurira et autres c. France

, n

o

28204/95, décision de la Commission du 4 décembre 1995, Décisions et rapports (DR) 83-A, p. 130

;

Association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus et autres c. France

, n

o

38192/97, décision de la Commission du 1

er

juillet 1998, DR

94-A, p. 124

;

Comité des médecins à diplômes étrangers et autres c.

France

(déc.), n

os

39527/98 et 39531/98, 30 mars 1999

;

Gorraiz Lizarraga

précité, § 35, CEDH 2004

‑

III). En effet, la Convention n'envisage pas la possibilité d'engager une

actio popularis

aux fins de l'interprétation des droits qui y sont reconnus

; elle n'autorise pas non plus des requérants à se plaindre d'une disposition de droit interne simplement parce qu'il leur semble, sans qu'ils en aient directement subi les effets, qu'elle enfreint la Convention (

Norris

précité, §

31, série A n

o

142

;

Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzegovine

[GC], n

os

27996/06 et 34836/06, § 28, 22

décembre 2009).

S'agissant des associations à but idéal, la Cour considère qu'elles ne sauraient se prétendre elles-mêmes victimes de mesures qui auraient porté atteinte aux droits que la Convention reconnaît à ses membres (

Association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus et autres

précitée

;

Čonka et autres, la ligue des droits de l'homme c. Belgique

(déc.) n

o

51564/99, 13

mars

2001). Le fait qu'elles constituent un rassemblement d'individus ne saurait engendrer dans leur chef des droits analogues à ceux dont bénéficient leurs membres (

Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani c. Italie

(déc.), n

o

35972/97, 21 octobre 1999). Toutefois, la Cour admet qu'une association puisse se plaindre d'ingérences ayant pour conséquence le départ d'un certain nombre de membres et une perte de prestige de l'association elle-même (

Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani c.

Italie

, n

o

35972/97, § 15, CEDH 2001

‑

VIII).

En l'espèce, la Cour relève que les associations requérantes n'ont pas pour but la construction de mosquées pourvues d'un minaret, pas plus qu'elles n'allèguent avoir l'intention d'ériger de tels bâtiments à l'avenir. Elles ne sont donc pas directement victimes de la violation alléguée de la Convention. La qualité de victime indirecte ne saurait non plus être envisagée en l'espèce, s'agissant de personnes morales.

Reste toutefois à examiner si les associations requérantes peuvent se voir reconnaître la qualité de victime potentielle, dans la mesure où la modification constitutionnelle litigieuse serait susceptible d'empêcher la réalisation de leur but social, soit l'assistance culturelle et spirituelle aux musulmans résidant en Suisse (voir,

mutatis mutandis,

Ada Rossi et sept autres requêtes c. Italie

(déc.), n

o

55185/08, CEDH 2008-...).

Sur ce point, la Cour relève que les requérantes invoquent le caractère discriminatoire de la disposition constitutionnelle litigieuse et l'absence de marge d'appréciation reconnue aux autorités nationales dans sa mise en œuvre. Elles ne mettent donc en avant aucun commencement d'application de cette disposition et n'allèguent pas qu'elle ait déployé un quelconque effet concret. En particulier, et contrairement à l'affaire

Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani c. Italie,

les requérantes ne se plaignent pas du départ de leurs membres ou d'une perte de leur propre prestige auprès de ceux-ci. La Cour en déduit que les activités des requérantes ne seront pas affectées par la modification constitutionnelle litigieuse (

mutatis mutandis, Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France c. France,

n

o

53430/99, 6 novembre 2001).

Les requérantes n'ayant pas produit des indices raisonnables et convaincants de la probabilité d'une réalisation d'une violation les concernant personnellement (voir,

mutatis mutandis

,

Segi et Gestoras Pro-Amnistía et autres c.

Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni et Suède

(déc.), n

os

6422/02 et 9916/02, CEDH 2002

‑

V), les griefs qu'elles soulèvent constituent de simples conjectures qui ne peuvent justifier leur qualité de victimes (

Senator Lines GmbH c. Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Espagne, Suède et Royaume-Uni

(déc.) [GC], n

o

56672/00, 10 mars 2004, CEDH 2004-IV).

De surcroît, et au vu de l'arrêt du Tribunal fédéral du 21 janvier 2010 (voir droit interne pertinent), la Cour est d'avis que les juridictions suisses seraient en mesure d'examiner la compatibilité avec la Convention d'un éventuel refus d'autoriser la construction d'un minaret.

La Cour parvient donc à la conclusion que sa saisine par les requérantes a pour seul but de contester une disposition constitutionnelle et que celles-ci n'ont pas apporté la preuve de circonstances tout à fait exceptionnelles susceptibles de leur conférer la qualité de victimes.

Au vu de ce qui précède, la Cour considère que la présente requête constitue une

actio popularis

et est donc incompatible

ratione personae

avec les dispositions de la Convention. Partant, elle doit être rejetée en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à la majorité,

Déclare

la requête irrecevable.

Françoise Elens-Passos

Françoise Tulkens

Greffière adjointe

Présidente