Ruspoli Morenes împotriva Spaniei

La originea cauzei se află o cerere (nr. 28979/07) diriju împotriva Regatului Spaniei și cu care trei cetățeni ai acestui stat, Dl. Carlos, Luis și Enrique Ruspoli Morenes (''reclamantul''), au sesizat Curtea la 2 iulie 2007 în temeiul articolului 34 al Convenției de salvgardare a drepturilor omului și a libertăților fundamentale (''Convenția'').

Reclamantul este reprezentat de Dnele de La Cruz Ferrer și Fernández-Victorio Cacheiro, avocați la Madrid. Guvernul Spaniei (''Guvernul'') a fost reprezentat de agentul acestuia, Dl. I. Blasco Lozano, șef al serviciului juridic al drepturilor omului la ministerul justiției.

La 13 octombrie 2010, Curtea a hotărât comunicarea cererii Guvernului. După cum permite art. 29 § 1 al Convenției, s-a hotărât în plus că camera va se pronunțe în același timp asupra admisibilității și fondului.

Dl. L. López Guerra, judecător ales pentru Spania, s-a recuzat, iar președintele secțiunii în cauză a hotărât desemnarea Dlui. A. Saiz Arnaiz pentru a-l înlocui în calitate de judecător ad hoc (art. 29 § 1 b) al regulamentului Curții).

Reclamantul era proprietarul tabloului ''La Condesa de Chinchón'' (Comtesa de Chinchón), de Francisco de Goya. La 14 decembrie 1999, conform legii 16/1985 din 25 iunie privind patrimoniul istoric național, reclamantul a notificat administrației intenția sa de a vinde tabloul, precum și condițiile de vânzare la care a ajuns cu cumpărători privați, pentru ca administrația să exercite, după caz, dreptul de preemțiune în favoarea statului. Prețul de vânzare a fost fixat la 4.000.000.000 pesetas (patru miliarde), respectiv 24.040.484,17 EUR, care trebuia versați în numerar într-o perioadă de 30 de zile de la data la care administrația ar fi refuzat exercitarea dreptului, respectiv cel mai târziu după două luni de tăcere administrativă de la notificarea intenției de vânzare. În consecință, data limită de plată era 15 martie 2000.

Prin decizie din 18 ianuarie 2000, ministrul educației și culturii a exercitat dreptul de preemțiune și a achiziționat tabloul.

La 26 ianuarie 2000, reclamantul a informat administrația că condițiile aplicabile vânzării erau identice cu cele convenite cu cumpărătorii privați, și anume versarea imediată a prețului la predarea tabloului sau, în caz de plată amânată, indexarea sumei conform indicelui prețurilor de consum majorat cu dobânda legală.

Predarea s-a efectuat la 17 februarie 2000. Reclamantul și-a reiterat cererea pe cale administrativă de trei ori (18 februarie, 4 aprilie și 3 mai 2000). Lipsindu-i răspuns, a interpus o acțiune în contencios-administrativ și a reclamat suma vânzării.

Cât timp acțiunea era în curs de soluționare, administrația și-a achitat obligația prin două tranșe, și anume o primă tranșă de 2.500.000.000 pesetas (doi miliarde și jumătate), respectiv 15.025.302,60 EUR la 30 ianuarie 2001 și o a doua tranșă de 1.500.000.000 pesetas (un miliard și jumătate), respectiv 9.015.181,56 EUR la 11 iulie 2001.

Prin sentință din 11 octombrie 2001, Audiencia Nacional a respins pretențiile reclamantului. Ea a indicat că art. 38 § 2 al legii privind patrimoniul istoric național autoriza administrația să amâne plata bunurilor cu interes cultural achiziții prin exercitarea dreptului de preemțiune pentru două exerciții bugetare. Audiencia a constatat în special că: ''(...) administrația nu este obligată [în speță] să plătească dobânzi de întârziere în măsura în care a versatt suma [convenită] în termenele prevăzute [la art. 38 § 2] (...). Contrar revendicărilor reclamantului, elementele esențiale ale contractului inițial de vânzare, de care administrația a fost informată conform legii, au fost respectate. Într-adevăr, obiectul și prețul au rămas nemodificate. Administrația s-a limitat la exercitarea dreptului de preemțiune, fără ca (...) nici clauza de indexare a prețului nici exigibilitatea dobânzilor să poată fi considerate implicite, chiar dacă plata din oferta inițială a fost fixată în numerar (...). Această facultate a statului nu este contrară dreptului de proprietate.''

Reclamantul s-a pourvoit în casație. Prin hotărâre din 21 noiembrie 2006, comunicată la 2 ianuarie 2007, Tribunalul Suprem a respins parvazul și a confirmat sentința contestată. În special, Tribunalul a constatat că administrația a efectuat plăți în termenele legale de două exerciții bugetare, fără ca vreun bani pentru dobânzi să poată fi revendicat. În plus, a reamintit că Tribunalul Constituțional a respins mai multe acțiuni de neconstituționalitate împotriva Legii 16/1985 din 25 iunie privind patrimoniul istoric național, pe motiv că scopul principal al dreptului de preemțiune în favoarea administrației era doar facilitarea achiziției acestui tip de bunuri. În final, Tribunalul Suprem a indicat că un astfel de privilegiu era prevăzut și în alte cazuri. A menționat în acest sens legea privind exproprierea forțată din 16 decembrie 1954, care, cu mult înainte de legea asupra patrimoniului istoric și în cadrul exproprierii, licitației publice, licitației sau lichidării bunurilor cu valoare artistică, istorică și archeologică, stabilea că statul putea exercita dreptul de preemțiune, plătind prețul convenit în decurs de maximum două exerciții bugetare, cu excepția acordului cu vânzătorul privind o altă formă de plată.

Dispozițiile relevante ale Legii 16/1985 privind patrimoniul istoric național, din 25 iunie 1985, prevăd după cum urmează: art. 38 ''1. Orice persoană care dorește să alijeneze un bun declarat de interes cultural sau clasificat în Repertoriul general al articolului 26 trebuie să o notifice organismelor [competente] menționate la art. 6 și să declare prețul și condițiile envisajate pentru alienare (...). 2. În decurs de două luni de la notificarea menționată la punctul precedent, administrația statului va putea utiliza dreptul de preemțiune pentru ea însăși, pentru o entitate de caritate sau pentru orice altă entitate de drept public, trebuind să plătească prețul convenit sau, după caz, prețul de adjudecare, în decurs de maximum două exerciții bugetare, cu excepția acordului cu vânzătorul privind o altă formă de plată. (...)'' ÎN DREPT I. PRIVIND PRESUPUSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 1 AL PROTOCOLULUI NR. 1 LA CONVENȚIE

Reclamantul consideră că condițiile de vânzare aplicabile administrației ar fi trebuit să fie identice cu cele convenite cu cumpărătorii privați în caz de plată amânată, și anume indexarea sumei conform indicelui prețurilor de consum majorat cu dobânda legală. Consideră că nerespectarea acestei cerințe a provocat o încălcare a dreptului de proprietate al reclamantului, așa cum este prevăzut de art. 1 al Protocolului nr. 1 la Convenție, redactat după cum urmează: ''Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Prevederile anterioare nu aduc atingere dreptului pe care îl posedă statele să adopte legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosirea bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau a amenzilor.''

Guvernul se opune acestei teze. A. Asupra admisibilității

Curtea constată că cererea nu este manifestă neîtemeiată în sensul articolului 35 § 3 al Convenției. Curtea remarcă în plus că nu se confruntă cu niciun alt motiv de neadmisibilitate. Deci trebuie declarată admisibilă. B. Asupra fondului 1. Pozițiile părților a) Guvernul

Guvernul indică de la început că legea nu cere indexarea sumei de plătit în caz de reglementare amânată. Prevede doar obligația de a efectua plata într-un termen maxim de două exerciții bugetare, fără nicio referire la eventualele clauze convenite cu cumpărătorii privați. Conform opiniei Guvernului, clauza de indexare nu poate fi considerată implicită în toate actele de vânzare. Astfel, în măsura în care în speță administrația a respectat cerința legală, nu poate fi considerată în întârziere cu îndeplinirea obligației sale.

În plus, Guvernul reamintește că datorită funcției sociale a sale, dreptul de proprietate nu este absolut și poate face obiectul limitărilor legale având consecințe economice. Indică că acestea pot fi cu atât mai riguroase atunci când este vorba despre un bun de interes cultural. Într-adevăr, această categorie de bunuri are un regim juridic special, stabilit de legislator pentru a proteja interesul general și fără scop de confiscare.

Guvernul consideră că limitările prevăzute de art. 38 al Legii privind patrimoniul istoric național nu aduc atingere esenței dreptului de proprietate și reamintește în acest sens jurisprudența Curții privind marja de apreciere de care se bucură statele în această materie, în particular hotărârile ''Chassagnou și alții c. Franța'' [Marea Cameră], nr. 25088/94, 28331/95 și 28443/95, CEDO 1999-III, ''Beyeler c. Italie'' [Marea Cameră], nr. 33202/96, CEDO 2000-I și ''Aka c. Turcia'', hotărâre din 23 septembrie 1998, Culegere de hotărâri și decizii 1998-VI.

După părerea acestuia, marja de apreciere nu ar fi fost depășită în speță. b) Reclamantul

De cealaltă parte, reclamantul consideră că interpretarea articolului 38 al Legii privind patrimoniul istoric național trebuie să depășească litera legii și să se încadreze în protecția mai generală a dreptului de proprietate. În acest sens, indică faptul că modul în care statul a exercitat dreptul de preemțiune în speță depășește marja de apreciere de care dispune și a încălcat echilibrul echitabil care trebuie să existe între protecția dreptului de proprietate și interesul general. Pentru reclamant, dreptul de preemțiune permite administrației să achiziționeze bunul în aceleași condiții ca și cumpărătorului privat și, prin urmare, nu îi acordă dreptul de a ignora clauza de indexare a prețului.

În speță, administrația a plătit suma totală în două rate fără indexarea prețului conform indicelui prețurilor de consum. Prin urmare, au primit o sumă mai mică decât cea din care ar fi beneficiat dacă cumpărătorul ar fi fost o persoană fizică, provocând o pagubă economică cuantificată la 1.386.378,65 EUR. Consideră că nu au nicio obligație legală de a suporta această pagubă, care ar fi contrară legii. Într-adevăr, dreptul de preemțiune de care se bucură statul nu trebuie să comporte nicio pagubă pentru vânzători. Contrariul ar implica că sistemul legal permite réquisițiile sau confiscările.

În final, reclamantul consideră că pretențiile sale nu aduc atingere funcției sociale a dreptului de proprietate și estimează că cererea sa nu poate fi considerată abuzivă. 2. Aprecierea Curții A. Asupra aplicabilității articolului 1 al Protocolului nr. 1

Curtea are ca prim demers de a se pronunța asupra normei articolului 1 al Protocolului nr. 1 care trebuie aplicată faptelor speței. Într-adevăr, Curtea reamintește că art. 1 al Protocolului nr. 1 conține trei norme distincte: prima, care se exprimă în prima propoziție a primului paragraf și are caracter general, enunță principiul respectării proprietății; a doua, figurând în propoziția a doua a aceluiași paragraf, vizează privarea de proprietate și o supune anumitor condiții; în ceea ce privește a treia, consemnată în al doilea paragraf, recunoaște statelor puterea, între altele, de a reglementa folosirea bunurilor în conformitate cu interesul general. Nu sunt vorbe de reguli lipsite de relație între ele. A doua și a treia se referă la exemple particulare de încălcări ale dreptului de proprietate; prin urmare, trebuie interpretate în lumina principiului consacrat de prima (a se vedea, de exemplu, ''Scordino c. Italie (nr. 1)'' [Marea Cameră], nr. 36813/97, § 78, CEDO 2006-V, și ''Kozacıoğlu c. Turcia'' [Marea Cameră], nr. 2334/03, § 48, CEDO 2009-...).

Cât privește în special încălcările relevante din al doilea paragraf al articolului 1 al Protocolului nr. 1, care prevede special ''dreptul pe care îl posedă statele să adopte legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosirea bunurilor în conformitate cu interesul general (...)'', trebuie să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit. În acest sens, statele se bucură de o marjă largă de apreciere atât pentru a alege modalitățile de punere în aplicare cât și pentru a aprecia dacă consecințele acestora sunt legitimate, în interesul general, de preocuparea de a realiza obiectivul legii în cauză ( ''AGOSI c. Regatul Unit'', hotărâre din 24 octombrie 1986, § 52, seria A nr. 108).

Cât privește faptele speței, Curtea remarcă că, spre deosebire de cauza ''Beyeler c. Italie'' [Marea Cameră], nr. 33202/96, § 106, CEDO 2000-I, nu este contestat că reclamantul era proprietarii legitimi ai tabloului.

Curtea constată în plus că dispozițiile legale care au fost aplicate vânzării tabloului litigios aveau scopul de a reglementa, între altele, piața bunurilor care fac parte din patrimoniul istoric național, prin stabilirea condițiilor alienării lor și în special prin stabilirea unui drept de preemțiune în favoarea statului asupra acestui tip de bunuri.

În măsura în care reclamantul a hotărât liber să-și pună tabloul în vânzare, nu a făcut obiectul unei ''private de bun'' în sensul propozițiunii a doua a primului paragraf al articolului 1, ci al unei măsuri vizând ''reglementarea folosirii'' tabloului în sensul al doilea paragraf al acestui articol (a se vedea ''J.A. Pye (Oxford) Ltd și J.A. Pye (Oxford) Land Ltd c. Regatul Unit'' [Marea Cameră], nr. 44302/02, § 66, CEDO 2007-X).

Curtea se va plasa deci în perspectiva acestei dispoziții pentru a examina încălcarea în dreptul de proprietate al reclamantului. B. Asupra respectării articolului 1 al Protocolului nr. 1 1. Asupra existenței unei încălcări

Ținând cont de concluziile anterioare, Curtea consideră că punerea în aplicare a dreptului de preemțiune a constituit o încălcare în dreptul reclamantului la respectarea bunurilor sale. Pentru a fi compatibilă cu norma generală enunțată în prima propoziție a articolului 1, o asemenea încălcare trebuie să asigure un ''echilibru echitabil'' între cerințele interesului general al comunității și imperativele salvgardării drepturilor fundamentale ale individului (hotărâre ''Beyeler c. Italie'' [Marea Cameră], nr. 33202/96, § 107, CEDO 2000-I). În plus, necesitatea de a examina chestiunea echilibrului echitabil ''nu poate fi resimțită decât atunci când s-a dovedit că încălcarea litigiasă a respectat principiul legalității și nu era arbitrară'' (hotărâre ''Iatridis c. Grecia'' [Marea Cameră], nr. 31107/96, § 58 CEDO 1999-II). 2. ''În condițiile prevăzute de lege''

Curtea reamintește că legalitatea constituie o condiție primordială a compatibilității unei măsuri de încălcare cu art. 1 al Protocolului nr. 1. Într-adevăr, ''art. 1 al Protocolului nr. 1 cere, în primul rând și mai ales, ca o încălcare a autorității publice în exercitarea dreptului de respect al bunurilor să fie legală'' (hotărâre ''Iatridis'' precitată, § 58). Cu toate acestea, Curtea are o competență limitată de a verifica respectarea dreptului intern (hotărâre ''Håkansson și Sturesson c. Suedia'' din 21 februarie 1990, § 47, seria A nr. 171-A), și reamintește în acest sens că revine în principal autorităților naționale, și în special curților și tribunalelor, să interpreteze și să aplice dreptul intern (a se vedea ''Brualla Gómez de la Torre c. Spania'', hotărâre din 19 decembrie 1997, § 31, Culegere de hotărâri și decizii 1997-VIII, și ''Glässner c. Germania'' (decizie), nr. 46362/99, CEDO 2001-VII). În speță, încălcarea litigiasă era prevăzută de art. 38 al legii privind patrimoniul istoric național. În plus, niciun element din dosar nu permite Curții să concluzioneze că autoritățile spaniole au făcut o aplicare manifestă eronată, sau cu rezultate arbitrare, a acestei dispoziții legale (a se vedea, ''mutatis mutandis'', hotărâre ''Tre Traktörer AB c. Suedia'' din 7 iulie 1989, § 58, seria A nr. 159).

În plus, nimic în dosar nu indică faptul că dispozițiile aplicabile nu era suficient de accesibile, precise și previzibile. Într-adevăr, art. 38 § 2 nu face nicio referire la o obligație a administrației de a indexa prețul în caz de plată amânată (a se vedea, ''mutatis mutandis'', ''O.B. Heller, a.s. și Československá obchodní banka c. Republica Cehă'' (decizie), nr. 55631/00 și 55728/00, 9 noiembrie 2004). 3. Asupra scopului încălcării

Orice încălcare în exercitarea unui drept sau libertate recunoscut de Convenție trebuie, după cum decurge din art. 18 al Convenției, să urmărească un scop legitim. Principiul ''echilibrului echitabil'' inerent articolului 1 al Protocolului nr. 1 însuși presupune existența unui interes general al comunității. De asemenea, trebuie reamintit că diferitele reguli încorporate în art. 1 nu sunt lipsite de relație între ele și că a doua și a treia sunt doar cazuri particulare (paragrafe 25-26 mai sus). Din aceasta decurge, în special, că existența unei ''cauze de utilitate publică'' cerută în temeiul propozițiunii a doua, sau mai degrabă ''interesul general'' menționat în al doilea paragraf, constituie de fapt consecințe ale principiului enunțat în prima propoziție. În consecință, o încălcare în exercitarea dreptului de respect al bunurilor, în sensul primei propoziții a articolului 1, trebuie de asemenea să urmărească un scop de utilitate publică.

În speță, Curtea nu pune în niciun caz la îndoială dreptul de preemțiune asupra operelor de artă ca atare. Într-adevăr, consideră că controlul pieții operelor de artă prezintă interes pentru patrimoniul statului și constituie un scop legitim în cadrul protecției patrimoniului cultural și artistic al unui țară ( ''Buonomo Gärber și alții c. Italie'' (decizie), nr. 63783/00, din 20 mai 2003 și ''Beyeler c. Elveția'' precitată, § 117). Demersul Curții va fi examinarea modalităților de aplicare a acestui drept în speță. Asemenea modalități intră în cadrul marjei de apreciere a statului, cu excepția cazului în care produc rezultate atât de anormale încât legislația devine inacceptabilă. 4. Asupra existenței unui echilibru echitabil

Preocuparea de a asigura un ''echilibru echitabil'' între cerințele interesului general al comunității și imperativele salvgardării drepturilor fundamentale ale individului se reflectă în structura întregului articol 1 și se traduce prin necesitatea unui raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit (a se vedea, printre altele, hotărârile ''Sporrong și Lönnroth'' precitată, § 69, ''Pressos Compania Naviera S.A. și alții c. Belgia'' din 20 noiembrie 1995, § 38, seria A nr. 332, și în final ''Chassagnou și alții c. Franța'' [Marea Cameră] precitată, § 75, CEDO 1999-III).

Pentru a determina dacă măsura litigiasă respectă echilibrul echitabil dorit, Curtea trebuie în special să caute dacă nu impune reclamantului o sarcină disproportionată care rupe echilibrul echitabil care trebuie să existe între interesele în joc.

Curtea remarcă că condițiile convenite cu cumpărătorii privați prevedeau că în caz de plată amânată, suma vânzării, și anume 24.040.484,17 EUR, trebuia indexată conform indicelui prețurilor de consum majorat cu dobânda legală. Prin exercitarea dreptului de preemțiune legal, statul a plătit prețul tabloului pe o perioadă care se întinde pe aproximativ un an și jumătate. Conform reclamantului, neachitarea indexării prețului majorat cu dobânda legală ar fi provocat o pagubă în valoare de 1.386.378,65 EUR.

Curtea reamintește de la început că statele se bucură de o largă marjă de apreciere atunci când este vorba, după cum este în speță, de hotărârea măsurilor ce trebuie adoptate pentru a reglementa folosirea unui bun (a se vedea paragrafe 28-29 mai sus), precum și de a aprecia dacă consecințele acestora sunt legitimate, în interesul general, de preocuparea de a realiza obiectivul legii în cauză (cf. în particular ''Chassagnou și alții'' precitată, § 75 și ''Immobiliare Saffi c. Italie'' [Marea Cameră], nr. 22774/93, § 49, CEDO 1999-V).

Această marjă este și mai largă atunci când este vorba de un bun declarat de interes cultural sau clasificat ca patrimoniu istoric. Astfel, Curtea consideră că proprietarii operelor de artă care au interes pentru patrimoniul artistic al națiunii trebuie să se aștepte să sufere restricții dreptului lor datorită protecției interesului general și naturii particulare a acestor bunuri. Cu toate acestea, orice încălcare a dreptului de respect al bunurilor trebuie să asigure un ''echilibru echitabil'' între cerințele interesului general al colectivității și acelea ale protecției drepturilor fundamentale ale individului ( ''J.A. Pye'', precitată, § 53).

În speță, aceste limitări se concretizează prin anumite condiții la care sunt supuse alienările, și anume obligația de a notifica administrației intenția de a vinde tabloul pentru ca aceasta să poată exercita dreptul de preemțiune. Odată ce administrația și-a manifestat interesul pentru bunul, desfășurarea tranzacției trebuie să se efectueze în conformitate cu reglementarea aplicabilă în materia, vânzătorul neputând fixa unilateral condițiile. După opinia Curții, aceste restricții se explică prin preocuparea administrației de a centraliza, cât se poate de mult, conservarea și promovarea operelor de artă pentru a se conforma obligației decurgând din art. 46 al Constituției (a se vedea §13 mai sus) și de a facilita accesul întregii populații. Tabloul este acum expus în cea mai importantă pinacotecă spaniolă, și anume Muzeul Prado din Madrid.

Fără îndoială că achiziția de către stat a operelor de artă în mod preferențial facilitează în mare măsură exponerea publică și permite beneficiarii unui public mai larg. Interesul general al colectivității este astfel privilegiat.

Aceasta fiind, trebuie în orice caz să se evalueze dacă paguba patrimonială alegată de reclamant a constituit o sarcină disproportionată (a se vedea în particular cauza ''J.A. Pye'' precitată, § 79 și ''Depalle c. Franța'', [Marea Cameră], nr. 34044/02, § 91, CEDO 2010-...).

În prezenta cauză, legea 16/1985 privind patrimoniul istoric național, din 25 iunie, prevedea că în caz de exercitare a dreptului de preemțiune, administrația trebuia să plătească prețul convenit în decurs de maximum două exerciții bugetare, cu excepția acordului cu vânzătorul privind o altă formă de plată. Curtea constată în acest sens că reclamantul a primit suma totală a vânzării tabloului, și anume 24.040.484,17 EUR, prețul fiind versatt înainte de sfârșitul termenului de două exerciții bugetare prevăzute de lege. 45. art. 38 al acestei legi nu conține prevederi exprese cu privire la o eventualăindexare a prețului în caz de plată amânată. Prin urmare, reclamantul nu putea se aștepte în mod rezonabil la indexare. Într-adevăr, art. 38 § 2 al legii nu lăsa nicio marjă de apreciere administrației, deoarece dispunea exclusiv că aceasta din urmă era obligată să verse proprietarului bunului prețul convenit în actul de alienare. De asemenea, autoritățile nu ar putea apărea ca având contribuit la perpetuarea incertitudinii privind posibilitatea de a aplica o asemenea indexare ( ''a contrario'', ''Beyeler'' precitată § 119).

Ținând cont de cele mai sus, Curtea concluzionează că reclamantul nu a suportat o sarcină disproportionată și excesivă, echilibrul echitabil cerut de art. 1 al Protocolului nr. 1 la Convenție nefiind în consecință rupt în speță. Prin urmare, nu a existat încălcare a articolului 1 al Protocolului nr. 1. DIN ACESTE MOTIVE, CURTEA, CU UNANIMITATE, 1. Declară cererea admisibilă; 2. Spune că nu a existat încălcare a articolului 1 al Protocolului nr. 1 la Convenție. Redactat în limba franceză, apoi comunicat în scris la 28 iunie 2011, în aplicarea articolului 77 §§ 2 și 3 al regulamentului. Santiago Quesada Josep Casadevall Grefier Președinte

A l’origine de l’affaire se trouve une requête (n o 28979/07) dirigée contre le Royaume d’Espagne et dont trois ressortissants de cet État, MM. Carlos, Luis et Enrique Ruspoli Morenes (« les requérants »), ont saisi la Cour le 2 juillet 2007 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).

Les requérants sont représentés par M es de La Cruz Ferrer et Fernández-Victorio Cacheiro, avocats à Madrid. Le gouvernement espagnol (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M. I. Blasco Lozano, chef du service juridique des droits de l’homme au ministère de la Justice.

Le 13 octobre 2010, la Cour a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Comme le permet l’article 29 § 1 de la Convention, il a en outre été décidé que la chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond.

M. L. López Guerra, juge élu au titre de l’Espagne s’étant déporté, le président de la section concernée a décidé de désigner M. A. Saiz Arnaiz pour siéger à sa place en qualité de juge ad hoc (article 29 § 1 b) du règlement de la Cour). EN FAIT I.

Les requérants étaient les propriétaires du tableau La Condesa de Chinchón (La Comtesse de Chinchón), de Francisco de Goya. Le 14 décembre 1999, conformément à la loi 16/1985 du 25 juin sur le patrimoine historique national, les requérants notifièrent à l’Administration leur intention de vendre le tableau ainsi que les conditions de vente auxquelles ils étaient parvenus avec des acquéreurs privés, afin qu’elle exerce, le cas échéant, son droit de préemption en faveur de l’État. Le prix de vente avait été fixé à 4 000 000 000 pesetas (quatre milliards), soit 24 040 484,17 d’euros (EUR), à verser en espèces dans un délai de 30 jours à compter de la date où l’Administration aurait refusé d’exercer son droit, soit au plus tard après deux mois de silence administratif dès la notification de l’intention de vendre. Par conséquent, la date limite de paiement était le 15 mars 2000.

Par une décision du 18 janvier 2000, le ministre de l’Éducation et la Culture exerça le droit de préemption et acheta le tableau.

Le 26 janvier 2000, les requérants informèrent l’Administration que les conditions applicables à la vente étaient identiques à celles convenues avec les acquéreurs privés , à savoir le versement immédiat du prix lors de la remise du tableau ou, en cas de paiement différé, l’actualisation du montant conformément à l’index des prix à la consommation augmenté de l’intérêt légal.

La remise s’effectua le 17 février 2000. Les requérants réitérèrent leur demande par voie administrative à trois reprises (18 février, 4 avril et 3 mai 2000). Faute de réponse, ils interjetèrent un recours contentieux-administratif et réclamèrent le montant de la vente.

Alors que le recours se trouvait pendant, l’Administration s’acquitta du paiement en deux échéances, à savoir un premier versement de 2 500 000 000 pesetas (deux milliards et demi), soit 15 025 302,60 EUR le 30 janvier 2001 et un deuxième de 1 500 000 000 pesetas (un milliard et demi), soit 9 015 181,56 EUR le 11 juillet 2001.

Par un jugement du 11 octobre 2001, l’ Audiencia Nacional rejeta les prétentions des requérants. Elle signala que l’article 38 § 2 de la loi sur le patrimoine historique national autorisait l’Administration à différer le paiement des biens à intérêt culturel acquis en exercice du droit de préemption sur deux périodes comptables. L’ Audiencia estima notamment que : « (...) l’Administration n’est pas obligée [en l’espèce] de payer des intérêts de retard dans la mesure où elle versa le montant [convenu] dans les délais prévus [à l’article 38 § 2] (...).Contrairement aux revendications des requérants, les éléments essentiels du contrat de vente initial, dont l’Administration fut informée conformément à la loi, ont été respectés. En effet, l’objet et le prix sont demeurés inchangés. L’Administration s’est limitée à exercer son droit de préemption, sans que (...) ni la clause d’actualisation du prix ni l’exigibilité des intérêts puissent être considérés comme implicites, même si le paiement figurant dans l’offre initiale avait été fixé en espèces (...). Cette faculté de l’État n’est pas contraire au droit de propriété. »

Les requérants se pourvurent en cassation. Par un arrêt du 21 novembre 2006, notifié le 2 janvier 2007, le Tribunal suprême rejeta leur pourvoi et confirma le jugement contesté. En particulier, le Tribunal constata que l’Administration avait effectué les paiements dans les délais légaux de deux périodes comptables, sans qu’aucun montant à titre d’intérêts ne puisse être réclamé. Par ailleurs, il rappela que le Tribunal constitutionnel avait rejeté plusieurs recours d’inconstitutionnalité contre la Loi 16/1985 du 25 juin sur le patrimoine historique national, au motif que le but principal du droit de préemption en faveur de l’Administration était uniquement celui de faciliter l’acquisition de ce type de biens. Finalement, le Tribunal suprême signala qu’un tel privilège était également prévu dans d’autres cas. Il mentionna à ce sujet la loi sur l’expropriation forcée du 16 décembre 1954, qui, bien avant la loi sur le patrimoine historique et dans le cadre de l’expropriation, vente publique, enchère ou liquidation de biens à valeur artistique, historique et archéologique, établit que l’État pouvait exercer son droit de préemption, payant le prix convenu au cours d’au maximum deux périodes comptables, sauf accord avec l’intéressé sur une autre forme de paiement. II.

La disposition pertinente de la Loi 16/1985 sur le patrimoine historique national, du 25 juin 1985 dispose comme suit : Article 38 « 1. Toute personne voulant aliéner un bien déclaré d’intérêt culturel ou classé dans le Répertoire général de l’article 26 doit le notifier aux organismes [compétents] mentionnés à l’article 6 et déclarer le prix et conditions envisagées pour l’aliénation (...). 2. Au cours des deux mois suivant la notification mentionnée à l’alinéa précédent, l’Administration de l’État pourra utiliser le droit de préemption pour elle-même, pour une entité de bienfaisance ou pour toute autre entité de droit public, devant payer le prix convenu ou, le cas échéant, le prix d’adjudication, au cours d’au maximum deux périodes comptables, sauf accord avec l’intéressé sur une autre forme de paiement. (...). » EN DROIT I.

Le Gouvernement s’oppose à cette thèse. A. Sur la recevabilité

La Cour constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. La Cour relève par ailleurs qu’elle ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable. B. Sur le fond 1. Thèses des parties a) Le Gouvernement

Le Gouvernement signale d’emblée que la loi n’exige pas l’actualisation du montant à payer en cas de règlement différé. Elle prévoit seulement l’obligation d’effectuer le paiement dans un délai maximal de deux périodes comptables, sans aucune référence aux éventuelles clauses convenues avec les acquéreurs privés. De l’avis du Gouvernement, la clause relative à la revalorisation ne peut être considérée comme implicite dans tous les actes de vente. Ainsi, dans la mesure où en l’espèce l’Administration a respecté l’exigence légale, elle ne peut être considérée comme étant en retard dans l’accomplissement de son obligation.

En outre, le Gouvernement rappelle qu’en raison de sa fonction sociale, le droit de propriété n’est point absolu et peut faire l’objet de limitations légales ayant une conséquence économique. Il signale que celles-ci peuvent être d’autant plus rigoureuses s’agissant d’un bien d’intérêt culturel. En effet, ce type de biens possède un régime juridique spécial, établi par le législateur pour protéger l’intérêt général et sans but confiscatoire.

Le Gouvernement estime que les limitations, prévues dans l’article 38 de la Loi sur le patrimoine historique national, ne portent pas atteinte à l’essence du droit de propriété et rappelle à ce sujet la jurisprudence de la Cour relative à la marge d’appréciation dont bénéficient les États en la matière, en particulier les arrêts Chassagnou et autres c. France [GC], n os 25088/94, 28331/95 et 28443/95, CEDH 1999 ‑ III, Beyeler c. Italie [GC], n o 33202/96, CEDH 2000 ‑ I et Aka c. Turquie , arrêt du 23 septembre 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998 ‑ VI.

De son avis, la marge d’appréciation n’aurait pas été dépassée en l’espèce. b) Les requérants

De leur côté, les requérants considèrent que l’interprétation de l’article 38 de la Loi sur le patrimoine historique national doit dépasser la littéralité du texte et s’encadrer dans la protection plus générale du droit de propriété. A cet égard, ils signalent que la façon dont l’État a exercé son droit de préemption en l’espèce excède la marge d’appréciation dont il dispose et a porté atteinte au juste équilibre devant exister entre la protection du droit de propriété et l’intérêt général. Pour les requérants, le droit de préemption permet à l’Administration d’acquérir le bien dans les mêmes conditions que celles convenues avec l’acquéreur privé et, par conséquent, ne lui accorde pas le droit de passer outre la clause d’actualisation du prix.

En l’espèce, l’Administration s’est acquittée du montant total en deux fois sans actualisation du prix conformément à l’index des prix à la consommation. Ils ont ainsi reçu une somme inférieure à celle dont ils auraient bénéficié si l’acquéreur avait été un particulier, leur provoquant un préjudice économique chiffrable à 1 386 378,65 EUR. Ils estiment n’avoir aucune obligation légale d’endurer ce préjudice, qui serait contraire à la loi. En effet, le droit de préemption dont bénéficie l’État ne doit comporter aucun préjudice pour les vendeurs. Le contraire impliquerait que le système légal permet les réquisitions ou confiscations.

Finalement, les requérants considèrent que leurs prétentions ne portent pas atteinte à la fonction sociale du droit de propriété et estiment que leur demande ne peut être considérée comme abusive. 2. Appréciation de la Cour A. Sur l’applicabilité de l’article 1 du Protocole n o 1

La Cour a pour première tâche de se prononcer sur la norme de l’article 1 du Protocole n o 1 qu’il convient d’appliquer aux faits de l’espèce. En effet, la Cour rappelle que l’article 1 du Protocole n o 1 contient trois normes distinctes : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir, par exemple, Scordino c. Italie (n o 1) [GC], n o 36813/97, § 78, CEDH 2006 ‑ V, et Kozacıoğlu c. Turquie [GC], n o 2334/03, § 48, CEDH 2009 ‑ ...).

Pour ce qui est en particulier des ingérences relevant du second alinéa de l’article 1 du Protocole n o 1, lequel prévoit spécialement le « droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...) », il doit exister de surcroît un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. A cet égard, les États disposent d’une grande marge d’appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause ( AGOSI c. Royaume-Uni , arrêt du 24 octobre 1986, § 52, série A n o 108).

S’agissant des faits de l’espèce, la Cour note qu’à la différence de l’affaire Beyeler c. Italie [GC], n o 33202/96, § 106, CEDH 2000 ‑ I, il n’est pas contesté que les requérants étaient les propriétaires légitimes du tableau.

La Cour constate en outre, que les dispositions légales qui ont été appliquées à la vente du tableau litigieux avaient pour vocation de réglementer, entre autres, le marché des biens faisant partie du patrimoine historique national en fixant les conditions de leur aliénation et en fixant notamment un droit de préemption en faveur de l’État sur ce type de biens.

Dans la mesure où les requérants ont décidé librement de mettre leur tableau en vente, ils n’ont pas fait l’objet d’une « privation de bien » au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 1, mais d’une mesure visant à « réglementer l’usage » du tableau au sens du second alinéa de cet article (voir J.A. Pye (Oxford) Ltd et J.A. Pye (Oxford) Land Ltd c. Royaume-Uni [GC], n o 44302/02, § 66, CEDH 2007 ‑ X).

La Cour se placera donc sous l’angle de cette disposition pour examiner l’ingérence dans le droit de propriété des requérants. B. Sur l’observation de l’article 1 du Protocole n o 1 1. Sur l’existence d’une ingérence

Au vu des conclusions qui précèdent, la Cour considère que la mise en œuvre du droit de préemption a constitué une ingérence dans le droit des requérants au respect de leurs biens. Pour être compatible avec la norme générale énoncée à la première phrase de l’article 1, une telle ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (arrêt Beyeler c. Italie [GC], n o 33202/96, § 107, CEDH 2000-I). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de la légalité et n’était pas arbitraire » (arrêt Iatridis c. Grèce [GC], n o 31107/96, § 58 CEDH 1999 ‑ II). 2. « Dans les conditions prévues par la loi »

La Cour rappelle que la légalité constitue une condition primordiale de la compatibilité d’une mesure d’ingérence avec l’article 1 du Protocole n o 1. En effet, « l’article 1 du Protocole n o 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens soit légale » (arrêt Iatridis précité, § 58). La Cour jouit cependant d’une compétence limitée pour vérifier le respect du droit interne (arrêt Håkansson et Sturesson c. Suède du 21 février 1990, § 47, série A n o 171 ‑ A), et rappelle à cet égard qu’il appartient au premier chef aux autorités nationales, et singulièrement aux cours et tribunaux, d’interpréter et appliquer le droit interne (voir Brualla Gómez de la Torre c. Espagne , arrêt du 19 décembre 1997, § 31, Recueil des arrêts et décisions, 1997-VIII,, et Glässner c. Allemagne (déc.), n o 46362/99, CEDH 2001-VII,). En l’espèce, l’ingérence litigieuse était prévue par l’article 38 de la loi sur le patrimoine historique national. Par ailleurs, aucun élément du dossier ne permet à la Cour de conclure que les autorités espagnoles aient fait une application manifestement erronée, ou aboutissant à des conclusions arbitraires, de cette disposition légale (voir, mutatis mutandis , arrêt Tre Traktörer AB c. Suède du 7 juillet 1989, § 58, série A n o 159).

En outre, rien dans le dossier n’indique que la disposition applicable n’était pas suffisamment accessible, précise et prévisible. En effet, l’article 38 § 2 ne fait aucune référence à une quelconque obligation de l’Administration d’actualiser le prix en cas de paiement différé (voir, mutatis mutandis , O.B. Heller, a.s. et Československá obchodní banka c. République tchèque , (déc.), n o 55631/00 et 55728/00, 9 novembre 2004,). 3. Sur le but de l’ingérence

Toute ingérence dans la jouissance d’un droit ou d’une liberté reconnus par la Convention doit, comme cela découle de l’article 18 de la Convention, poursuivre un but légitime. Le principe du « juste équilibre » inhérent à l’article 1 du Protocole n o 1 lui-même suppose l’existence d’un intérêt général de la communauté. De surcroît, il convient de rappeler que les différentes règles incorporées dans l’article 1 ne sont pas dépourvues de rapport entre elles et que la deuxième et la troisième ne sont que des cas particuliers (paragraphes 25-26 ci-dessus). Il en découle, notamment, que l’existence d’une « cause d’utilité publique » exigée en vertu de la deuxième phrase, ou encore « l’intérêt général » mentionné dans le deuxième alinéa, constituent en fait des corollaires du principe énoncé à la première phrase. En conséquence, une ingérence dans l’exercice du droit au respect des biens, au sens de la première phrase de l’article 1, doit également poursuivre un but d’utilité publique.

En l’espèce, la Cour ne met nullement en cause le droit de préemption sur les œuvres d’art en tant que tel. En effet, elle considère que le contrôle du marché des œuvres d’art présente un intérêt pour le patrimoine de l’État et constitue un but légitime dans le cadre de la protection du patrimoine culturel et artistique d’un pays ( Buonomo Gärber et autres c. Italie (déc.), n o 63783/00, du 20 mai 2003 et Beyeler c. Suisse susmentionné, § 117). Sa tâche consistera à examiner les modalités d’application de ce droit à l’espèce. Pareilles modalités entrent dans le cadre de la marge d’appréciation de l’État, sauf si elles aboutissent à des résultats si anormaux que la législation en devient inacceptable. 4. Sur l’existence d’un juste équilibre

Le souci d’assurer un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu se reflète dans la structure de l’article 1 tout entier et se traduit par la nécessité d’un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir, entre autres, les arrêts Sporrong et Lönnroth précité, § 69, Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique du 20 novembre 1995, § 38, série A n o 332, et en dernier lieu Chassagnou et autres c. France [GC] précité, § 75, CEDH 1999-III).

Afin de déterminer si la mesure litigieuse respecte le juste équilibre voulu, la Cour doit notamment rechercher si elle ne fait pas peser sur les requérants une charge disproportionnée qui rompt le juste équilibre devant exister entre les intérêts en jeu.

La Cour note que les conditions convenues avec les acquéreurs privés prévoyaient qu’en cas de paiement différé, le montant de la vente, à savoir 24 040 484,17 EUR, devait être actualisé conformément à l’index des prix à la consommation augmenté de l’intérêt légal. En exerçant le droit de préemption légale, l’Etat a payé le prix du tableau sur une période s’étalant sur environ un an et demi. D’après les requérants, le non-paiement de l’actualisation du prix augmenté de l’intérêt légal aurait entrainé un préjudice s’élevant à 1 386 378,65 EUR.

La Cour rappelle d’emblée que les États jouissent d’une large marge d’appréciation lors qu’il s’agit, comme en l’espèce, de décider les mesures à mettre en œuvre pour réglementer l’usage d’un bien (voir paragraphes 28-29 ci-dessus), ainsi que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause (cf. notamment Chassagnou et autres précité, § 75 et Immobi liare Saffi c. Italie [GC], n o 22774/93, § 49, CEDH 1999 ‑ V).

Cette marge est encore plus large lors qu’il s’agit d’un bien déclaré d’intérêt culturel ou classé patrimoine historique. Ainsi, la Cour considère que les propriétaires d’œuvres d’art qui ont un intérêt pour le patrimoine artistique de la nation doivent s’attendre à subir des restrictions à leur droit du fait de la protection de l’intérêt général et de la nature particulière de ces biens. Nonobstant, toute atteinte au droit au respect des biens doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la collectivité et celles de la protection des droits fondamentaux de l’individu ( J.A. Pye , précité, § 53).

En l’espèce, ces limitations se concrétisent par certaines conditions auxquelles sont soumises les aliénations, à savoir l’obligation de notifier à l’Administration l’intention de vendre le tableau afin qu’elle puisse exercer son droit de préemption. Une fois que l’Administration a manifesté son intérêt pour le bien, le déroulement de la transaction doit s’effectuer conformément à la réglementation applicable en la matière, le vendeur ne pouvant en fixer les conditions unilatéralement. De l’avis de la Cour, ces restrictions s’expliquent par le souci de l’Administration de centraliser, autant que faire se peut, la conservation et promotion des œuvres d’art afin de se conformer à l’obligation découlant de l’article 46 de la Constitution (voir paragraphe 13 ci-dessus) et d’en faciliter l’accès à l’ensemble de la population. Le tableau est à présent exposé dans la plus importante pinacothèque espagnole, à savoir le Musée du Prado à Madrid.

Nul doute à cet égard que l’acquisition par l’État des œuvres d’art de façon préférentielle facilite en grande mesure l’exposition publique et permet d’en faire bénéficier un plus large public. L’intérêt général de la collectivité se voit ainsi privilégié.

Ceci étant, il convient en tout état de cause d’évaluer si le dommage patrimonial allégué par les requérants a constitué une charge disproportionnée (voir notamment l’affaire J.A. Pye précitée, § 79 et Depalle c. France , [GC], n o 34044/02, § 91, CEDH 2010-...).

Dans la présente affaire, la loi 16/1985 sur le patrimoine historique national, du 25 juin, prévoyait qu’en cas d’utilisation du droit de préemption, l’Administration devrait payer le prix convenu au cours d’au maximum deux périodes comptables, sauf accord avec l’intéressé sur une autre forme de paiement. La Cour constate à ce sujet que les requérants ont reçu la totalité du prix de vente du tableau, soit 24 040 484,17 EUR, le prix ayant été versé avant la fin du délai de deux périodes comptables prévu par la loi.

L’article 38 de cette loi ne contient pas de prévisions expresses quant à une éventuelle actualisation du prix en cas de paiement différé. Dès lors, les requérants ne pouvaient raisonnablement s’attendre à une actualisation du prix. En effet, l’article 38 § 2 de la loi ne laissait aucune marge d’appréciation à l’Administration, puisqu’il disposait exclusivement que cette dernière était tenue de verser au propriétaire du bien le prix convenu dans l’acte d’aliénation. De plus, les autorités ne sauraient passer pour avoir contribué à entretenir l’incertitude sur la possibilité d’appliquer d’une telle actualisation ( a contrario , Beyeler précité § 119).

Eu égard à ce qui précède, la Cour conclut que les requérants n’ont pas supporté une charge disproportionnée et excessive, le juste équilibre requis par l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention n’ayant par conséquent pas été rompu en l’espèce. Dès lors, il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole n o 1. PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ, 1. Déclare la requête recevable ; 2. Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention. Fait en français, puis communiqué par écrit le 28 juin 2011, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement. Santiago Quesada Josep Casadevall Greffier Président