VAGENAS c. GRECE

VAGENAS c. GRECE (CtEDO, 2011)

SECȚIUNEA ÎNTÂI

DECIZIE

PRIVIND ADMISIBILITATEA

recursuluiन

o

53372/07

prezentat de Ioannis VAGENAS

împotriva Greciei

Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea întâi), care a ședințuit pe 23 august 2011 într-o cameră compusă din:

Nina Vajić,

președintă,

Elisabeth Steiner,

Khanlar Hajiyev,

George Nicolaou,

Mirjana Lazarova Trajkovska,

Julia Laffranque,

Linos-Alexandre Sicilianos,

judecători,

și din Søren Nielsen,

grefiera secțiunii,

Având în vedere recursul menționat mai sus introdus pe 13 noiembrie 2007,

Având în vedere observațiile depuse de guvernul pârât și cele prezentate în răspuns de reclamant,

După deliberare, pronunță următoarea decizie:

ÎN FAPT

Reclamantul, dl. Ioannis Vagenas, este cetățean grec, născut în 1950 și domiciliat la Atena. Este reprezentat devant Curtea de doamna avocat K. Haralampidis, avocat la Atena. Guvernul grec („Guvernul") este reprezentat de delegații agentului său, doamna G. Papadaki, assessoare la Consiliul juridic al statului și doamna M. Yermani, auditoare la Consiliul juridic al statului.

A.

Circumstanțele cauzei

Faptele cauzei, așa cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează.

1.

Condamnarea penală a reclamantului

În timp ce reclamantul era agent subalterni al vămilor din Pireu, a fost condamnat prin hotărâre n. 544/2000 a tribunalului de polițiepolitic din Pireu pentru fals de declarație și complicitate la acte de contrabandă efectuate din 9 la 14 august 1994, la o pedeapsă de închisoare de optsprezece luni și la privarea drepturilor civice pentru o perioadă de un an.

Printr-o hotărâre din 28 iunie 2001, curtea de apel penală din Pireu a confirmat hotărârea și a condamnat reclamantul la o pedeapsă de închisoare de șaisprezece luni pe care a transformat-o în amendă pecuniară. Ea a condamnat, de asemenea, coaceuzații săi la diferite pedepse de închisoare. Considerând că niciun element din dosar nu demonstra o perversiune morală în comiterea infracțiunii (art. 61 din codul penal), ea a considerat că nu era nevoie de a-i priva pe acuzați de drepturile civice.

În aceeași zi, reclamantul s-a pourvăzut în casație.

Pe 29 aprilie 2002, Curtea de Casație a respins pourvuiul reclamantului împotriva condamnării sale penale ca vag. Ea a respins, prin aceeași hotărâre, pourvuiele celor șapte coaceuzați ai reclamantului.

2.

Procedura disciplinară exercitată împotriva reclamantului

Pe 4 septembrie 2001, consiliul de disciplină al ministerului Economiei, pronunțând în prim grad, a suspendat reclamantul din funcțiuni pentru o durată de trei luni privând-o și de orice remunerare. Pe 19 aprilie și 2 iulie 2002, ministrul Economiei și reclamantul respectiv au exercitat apel împotriva acestei decizii devant consiliul de disciplină de apel. În apelul seu, ministrul susținea că pedeapsa care a fost infligată reclamantului nu era suficient de severă în raport cu gravitatea actelor comise de el și cerea o sancțiune mai dură. Printr-o decizie din 14 octombrie 2003, acesta din urmă a impus reclamantului o amendă echivalentă cu doi luni de salarii.

Pe 22 noiembrie 2001, un articol nou al codului vamal, art. 159, a fost adoptat. Avea un efect retroactiv, trebuind să se aplice în mod expres la toate dosarele în curs la data intrării sale în vigoare, 1 ianuarie 2002. Prevedea în special, în primul paragraf, sancțiunea revocării de drept în caz de condamnare definitivă la o pedeapsă de închisoare de cel puțin trei luni.

3.

Revocarea reclamantului

Pe 22 februarie 2002, reclamantul a fost revocat din funcțiuni prin aplicarea articolului nou 159 § 1 de administrația vămilor.

Pe 12 februarie 2003, direcția personalului ministerului Economiei a confirmat, în temeiul articolului 159 § 1, revocarea de drept a reclamantului din serviciul public datorită caracterului definitivității condamnării sale penale.

Pe 27 mai 2003, reclamantul a introdus recurs împotriva deciziei din 12 februarie 2003 devant curtea de apel administrativă din Atena. A invocat încălcări ale principiului non-discriminării, dreptul de a fi ascultat, principiul nullum crimen nulla poena sine lege și dispozițiile articolului 7 din Convenție.

Pe 30 iunie 2004, curtea de apel administrativă a respins recursul pe motiv că revocarea reclamantului nu constituia o sancțiune, ci o măsură administrativă tendând să pună capăt funcțiunilor sale. Curtea a subliniatud că dispozițiile articolului 159 § 1 din codul vamal, care exista în paralel cu cele ale codului funcției publice, au fost adoptate în interesul general pentru a trata mai sever agenții vămilor care au comis acte de contrabandă. Cât privește argumentul bazat pe art. 7 din Convenție, curtea a observat că acesta viza pedepsele prevăzute de codul penal și nu pedepsele sau sancțiunile administrative. Revocarea unui funcționar impusă datorită unei condamnări penale definitive constituie o modificare a statutului funcționarului și face parte din mijloacele care vizează să pună capăt legăturii care unește funcționarul cu administrația.

Reclamantul s-a pourvăzut în casație devant Consiliul de stat.

El susținea că, ținând seama de faptul că art. 159 din codul vamal era mai sever decât dispozițiile anterior în vigoare, aplicarea sa dosarelor în curs încălca art. 7 din Constituție și art. 7 din Convenție. El sublinia că faptele care i se reproșau au fost comise sub imperiul legii vechi și că a fost deja suspendat din funcțiuni pentru trei luni de consiliul de disciplină ca urmare a condamnării sale de tribunalul de polițiepolitic din Pireu. În fine, preciza că motivul conform căruia revocarea nu era o sancțiune ci o modificare a statutului funcționarului, nu ținea seama de faptul că condamnarea penală era de importanță mai mică decât revocarea care constituia o adevărată capitis deminutio având ca efect să-l priveze de toat veniturile și de toată pensia de retragere pentru a trăi.

Pe 21 septembrie 2006, Consiliul de stat, ședințuind în cinci membri, a trimis cauza, datorită importanței sale, unei formații ședințuind în șapte membri.

El a considerat, cu toate acestea, că art. 159 § 1 nu putea fi aplicat reclamantului fiindcă această dispoziție nu privea cazurile în care infracțiunile au fost comise înainte de data intrării sale în vigoare – ca în cazul de față. Faptul că această dispoziție prevedea că se aplica dosarelor în curs nu privea prezenta cauză fiindcă, înainte de data intrării sale în vigoare, această cauză fusese hotărâtă printr-o decizie internă definitivă luată în temeiul legislației existente la acea vreme și în temeiul căreia revocarea de drept a reclamantului nu era posibilă. Orice abordare diferită ar avea ca efect să se facă abstracție de garanțiile articolului 7 § 1 din Constituție.

Hotărârea a fost adoptă la majoritate de trei voturi împotriva a două.

Conform opiniei minorității, curtea de apel administrativă respinsese în mod drept apelul reclamantului deoarece art. 159 § 1 se aplica în cauza de față, dat fiind că cauza era în curs în momentul intrării în vigoare a acestui articol: dacă condamnarea reclamantului era definitivă înainte de intrarea în vigoare a acestui articol, acesta ar fi fi exercitat recurs în casație.

Compoziția Consiliului de stat, în formație de șapte judecători, fusese deja fixată în 2004 (art. 9 din decretul 18/1989 privind codificarea dispozițiilor referitoare la Consiliul de stat). La o dată nedeterminată, președintele acestei formații a desemnat judecătorul raportor și a fixat data ședinței pe 23 noiembrie 2006. Ședința s-a ținut la această dată.

Pe 23 mai 2007, Consiliul de stat, compus din șapte judecători (din care doi judecători – dintre care unul era raportorul – votaseră pentru aplicarea articolului 159 § 1 în cauza de față în formația celor cinci judecători), a respins pourvuiul reclamantului.

El a hotărât că pentru a fi pronunțată revocarea, era necesară o condamnare definitivă a funcționarului pentru una din infracțiunile penale menționate în art. 159 și publicarea unui act de autoritatea având competență pentru a concedia funcționarul. Nici o decizie anterioară a consiliului de disciplină nu era necesară. El a considerat că revocarea de drept nu constituia o sancțiune disciplinară ci o măsură administrativă nefavorabilă tendând să pună capăt legăturii care unește funcționarul cu administrația și care era impusă de îndată ce anumite condiții obiective se găseau întrunite. Revocarea nu era nici o sancțiune incidentă sau legată de o infracțiune penală, ci o măsură administrativă prevăzută de dispoziții de natură administrativă. art. 7 § 1 din Convenție nu se aplica în cazul revocării fiindcă aceasta nu sancționa un comportament criminal ci servea interesului general pentru buna funcționare a serviciului public.

Consiliul de stat a sublinia că art. 159 § 1 care vizea combaterea corupției între funcționari se aplica de asemenea, ținând seama de gravitatea infracțiunii, dosarelor în curs. Acest articol se aplica atunci când condamnarea definitiv pentru contrabandă fusese pronunțată după 1 ianuarie 2002. Prin urmare, el a concluzionat că această dispoziție se aplica cazului reclamantului fiindcă condamnarea sa definitivă pentru contrabandă intervenit după intrarea în vigoare a acestui articol, în momentul respingerii pourvuului seu de Curtea de Casație pe 29 aprilie 2002.

B.

Dreptul și practica internă relevantă

1.

Dispoziții de caracter general

Articolele relevante din codul penal se citesc după cum urmează:

art. 61

„Atunci când autorul unei infracțiuni este condamnat la o pedeapsă de închisoare (...) i se impune de asemenea privarea drepturilor civice pentru o perioadă de un la cinci ani atunci când a) pedeapsa infligată este cel puțin un an de închisoare și b) infracțiunea comisă demonstrează prin mobilul, tipul, modul de executare și toate celelalte circumstanțe, o perversiune morală a autorului."

art. 63

„Privarea drepturilor civice are ca consecință pentru acela care a fost condamnat: 1) pierde definitiv funcțiunile și posturile publice, municipale și comunale (...)"

art. 7 § 1 din Constituție este formulat după cum urmează:

„Nu poate exista delict și nici pedeapsă nu poate fi pronunțată fără ca o lege, intrat în vigoare înainte de comiterea actului, să nu determine elementele constituitive ale acestuia. În niciun caz nu se pronunță o pedeapsă mai dură decât cea prevăzută în momentul comiterii actului."

art. 17 § 1 din codul de procedură administrativă prevede:

„Părțile pot cere recuzarea judecătorului, (...) cu privire la care există motive concrete și reale de natură să creeze îndoiala privitoare la obiectivitatea cu care se achită de funcțiuni, prin cerere scrisă, depusă la cancelaria curții sau la ședință până la sfârșitul dezbaterilor. Dacă se cere recuzarea întregii formații, cererea este depusă cel puțin opt zile înainte de ședință."

art. 9 § 1 din decretul 18/1989 privind codificarea dispozițiilor referitoare la Consiliul de stat:

„Compoziția Camerelor și repartizarea consilierilor și assessorilor între Camere sunt fixate prin hotărâre a Plenului, ședințuind în camera de consiliu, și sunt afișate în cadrul Consiliului de stat. În caz de nevoie, Plenul poate plasa, după propunerea președintelui, consilieri și assessori în mai multe Camere simultan și pentru o durată determinată sau nedeterminată (...)"

2.

Legislația privind revocarea de drept a funcționarilor vămilor

art. 159 § 1 din codul vamal, adoptat pe 12 noiembrie 2001 și intrat în vigoare pe 1 ianuarie 2002, prevede:

„Declanșarea urmăririi penale pentru contrabandă, participare sau complicitate la aceasta, împotriva unui funcționar în timp ce exercită funcțiuni, duce la aprecierea de către organul competent a oportunității suspendării acestui funcționar din funcțiuni, după l-a asculta. Trimiterea funcționarului în judecată pentru aceleași infracțiuni duce la suspendarea obligatorie din funcțiuni și reducerea cu un sfert a salariului, până ce instanțele penale pronunță o decizie definitivă. În caz de condamnare definitiv la o pedeapsă de închisoare de cel puțin trei luni, funcționarul este revocat de drept din funcțiuni. Condamnarea la o pedeapsă oarecare pentru contrabandă duce în mod automat la consecințele prevăzute în articolele 61 și 63 din codul penal. Funcționarul este reînglobat de drept dacă a fost achitat printr-o decizie judecătorească definitiv și primește remunerația din care a fost privat în durata revocării. Prezentele dispoziții se aplica de asemenea și acum dosarelor în curs (...)"

Rezultă că revocarea are loc automat atunci când două condiții se îndeplinesc: condamnarea la o pedeapsă de închisoare de cel puțin trei luni și caracterul definitiv al acesteia. Această condamnare duce de asemenea la privarea de drept a drepturilor civice ale condamnatului.

3.

Legislația veche privind revocarea funcționarilor în general și, mai ales, a funcționarilor vămilor

Sub imperiul legislației vechi (articolele 105 din codul vamal și 150 b) din codul funcției publice), funcționarul condamnat pentru complicitate la contrabandă, era trimis devant consiliul de disciplină care putea decide revocarea simplă. Revocarea de drept nu putea fi pronunțată decât în anumite cazuri enumerate restrictiv, și anume pierderea drepturilor civice și condamnare pentru anumite infracțiuni prevăzute în art. 8 § 1 din codul funcției publice dintre care contrabanda nu figura.

art. 105 din vechiul cod vamal era formulat după cum urmează:

„Condamnarea la orice pedeapsă pentru contrabandă duce de drept la consecințele prevăzute în articolele 21 și 23 din legea penală [privarea drepturilor civice] și condamnare pentru violarea articolului 104 [complicitate prin neglijență la infracțiunea contrabandă] suspendarea provizorie a vinovatului pentru trei luni, și ulterior trimiterea acestuia (...) devant tribunalul sau camera de disciplină în vederea revocării."

art. 150 din codul funcției publice dispunea:

„Orice funcționar este destituit de drept din funcțiuni atunci când, printr-o decizie judecătorească definitiv: a) a fost condamnat la o pedeapsă de muncă forțată ori la orice pedeapsă pentru una din infracțiunile menționate în art. 8 § 1 a) (...), b) a fost privat de drepturile civice. Revocarea ia efect la data publicării deciziei de condamnare definitiv. (...)"

PLÂNGERI

Invocând art. 7 din Convenție, reclamantul se plânge că i-a fost infligată o pedeapsă mai dură decât cea aplicabilă în momentul comiterii infracțiunii.

Invocând art. 6 § 1 din Convenție, reclamantul se plânge de încălcare a dreptului seu la proces echitabil datorită compoziției Consilului de stat care a pronunțat asupra cauzei sale.

ÎN DREPT

„Nimeni nu poate fi condamnat pentru un act sau o omisiune care, în momentul comiterii, nu constituia infracțiune conform dreptului național sau internațional. De asemenea, nu se inflige nici o pedeapsă mai dură decât cea aplicabilă în momentul comiterii infracțiunii."

Reclamantul susține că prin separarea condamnării la revocarea de drept de condiția condamnării suplimentare la o privare a drepturilor civice în art. 159, legiuitorul a acționat ca un tribunal și a impus în mod retroactiv o pedeapsă pe care instanțele penale nu au pronunț-o în cazul seu. El susține, de altfel, că cauza sa nu era în curs la data intrării în vigoare a articolului 159, că acest articol, introducând o excepție la reglementarea generală a codului funcției publice, trebuia interpretat restrictiv deoarece legiuitorul nu doruse să-i priveze pe un om de 56 de ani de munca, de drepturile la retragere și de asigurarea socială pentru o infracțiune pe care administrația însăși nu a sancționat-o decât cu o amendă echivalentă cu doi luni de salari.

Guvernul subliniază de la început că revocarea de drept a unui funcționar nu constituie o sancțiune disciplinară ci o măsură administrativă nefavorabilă care survine automat atunci când anumite condiții obiective sunt întrunite.

Conform acestuia, revocarea nu este nici o sancțiune penală ci ruptura relației dintre administrație și un funcționar care nu mai prezintă calitățile și garanțiile necesare pentru a-și îndeplini misiunea. Este rezonabil de a nu tolera menținerea la post a unui funcționar al serviciilor vămilor care este condamnat pentru contrabandă de o instanță penală.

art. 7 nu ar putea fi aplicabil în cazul revocării deoarece aceasta nu vizează sancționarea unei infracțiuni ci servirea interesului public prin asigurarea bunei funcționări a administrației și este impusă prin intermediul unei dispoziții de natură administrativă.

Guvernul subliniază de asemenea că art. 159 din noul cod vamal tinde să combată corupția între funcționari și, datorită gravității și naturii infracțiunii pe care o sancționează, se aplica de asemenea dosarelor în curs. Scopul legii care conține art. 159 era de a institui un tratament specific pentru funcționarii ministerului Economiei pentru a limita infracțiunea contrabandă. Ea institua prin aceasta o reglementare analogă cu cea deja existentă pentru acești funcționari și care se referea la infracțiunea corupție.

În cauza Engel și alții c. Țările de Jos (hotărâre din 8 iunie 1976, seria A n. 22, § 81), Curtea a afirmat că Convenția permite statelor, în îndeplinirea rolului lor de păzitori ai interesului public, de a menține sau stabili o distincție între drept penal și drept disciplinar precum și de a fixa linia de demarcație, dar doar sub anumite condiții. Ea le lasă libere să erijeze în infracțiune penală un act sau omisiune neconstitind exercitarea normală a unuia din drepturile pe care le protejează; aceasta rezultă, în special, din art. 7 al acesteia. Asemenea alegere, care are ca efect de a face aplicabile articolele 6 și 7, scapă în principiu controlului Curții.

Curtea reamintește că noțiunea de „pedeapsă" în art. 7 posedă, cum sunt și cele de „drepturi și obligații de caracter civil" și de „acuzație în materie penală" în art. 6 § 1 din Convenție, o sferă de aplicabilitate autonomă. Pentru a face efectiv protecția oferit de art. 7, Curtea trebuie să rămână liberă să meargă dincolo de apariții și să aprecieze ea însăși dacă o măsură particulară se analizează în esență ca o „pedeapsă" în sensul acestei clauze (Welch c. Regatul Unit, hotărâre din 9 februarie 1995, seria A n. 307-A, § 27, și Jamil c. Franța, hotărâre din 8 iunie 1995, seria A n. 317-B, § 30). Formularea articolului 7 § 1, a doua propoziție, indică că punctul de plecare din care ea poate determina dacă o „pedeapsă" a fost pronunțată, constă în a ști dacă măsura în cauză a fost impusă ca urmare a unei condamnări pentru o „infracțiune penală". Alte elemente pot fi considerate relevante în această privință: natura și scopul măsurii în cauză, calificarea sa în drept intern, procedurile asociate adoptării și executării sale, precum și gravitatea sa (Welch, precitată, § 28, și Jamil, precitată, § 31).

În prezenta cauză, Curtea observă că reclamantul, agent vamal, a fost condamnat în mod definitivă de instanțele penale pentru infracțiunile fals de declarație și complicitate la acte de contrabandă efectuate la repetare la o pedeapsă de închisoare de șaisprezece luni. Această condamnare a dus la revocarea de drept a reclamantului.

Curtea observă de la început că revocarea unui funcționar, ca și cea din cauza de față, este impusă pe singura bază obiectivă a unei condamnări penale definitive. Revocarea nu are scopul de a-l pedepsi pe acesta pentru o delict pe care a comis și nu comportă nici o măsură de privare de libertate ca cea decurgând dintr-o condamnare în materie penală.

Curtea trebuie, cu toate acestea, să cerceteze dacă revocarea reclamantului poate totuși să se analizeze ca o pedeapsă în sensul articolului 7.

Curtea nu consideră că trebuie să-și ia poziție pe problema abordată de instanțele interne de a ști dacă revocarea constituie conform dreptului grec o sancțiune disciplinară sau o simplă măsură administrativă nefavorabilă reclamantului.

Chiar și dacă ar trebui calificat revocarea ca sancțiune disciplinară, după cum susține reclamantul, Curtea observă că, cu privire la natura procedurii, textele aplicate în cadrul acesteia reies cu toții din dreptul funcției publice. Măsura litigioasă era fondată pe faptul că reclamantul nu mai prezenta, datorită condamnării, calitățile și garanțiile necesare pentru a-și asigura misiunea. După cum subliniază Guvernul, este rezonabil de a nu tolera menținerea la post a unui funcționar al serviciilor vămilor condamnat pentru contrabandă. Curtea reamintește de asemenea, pentru orice scop util, că procedurile referitoare la sancțiuni disciplinare nu se ocupă, în principiu, cu „temeinicitatea" unei „acuzații în materie penală" (a se vedea Costa c. Portugalia, (dec.), n. 44135/98, 9 decembrie 1999, precum și Brown c. Regatul Unit, n. 38644/97, decizie a Comisiei din 24 noiembrie 1998).

Cât privește gravitatea „sancțiunii" – prezentată de reclamant ca având caracter penitențiar – Curtea reamintește că o măsură de pensionare de drept, chiar dacă constituia cea mai gravă sancțiune în scara sancțiunilor disciplinare, este o sancțiune caracteristică unei infracțiuni disciplinare neputând se confunda cu o pedeapsă (Moullet c. Franța (n. 2) (dec.), n. 27521/04, CEDH 2007-X).

Curtea concluzionează că revocarea impusă reclamantului nu ar putea fi, prin urmare, asimilată cu o sancțiune în sensul articolului 7 din Convenție.

Rezultă că această parte a recursului trebuie declarată inadmisibilă ca incompatibilă ratione materiae cu dispozițiile Convenției și respinsă în aplicarea articolului 35 §§ 3 și 4 din Convenție.

Curtea observă că formația de șapte judecători a Consilului de stat care a examinat cauza reclamantului era fixată din 2004 și că data ședinței precum și judecătorul raportor eram anunțate în hotărârea din 21 septembrie 2006. Curtea observă, de altfel, că art. 17 din codul de procedură administrativă permite părților de a cere recuzarea judecătorilor pentru care au îndoieli cu privire la obiectivitatea lor, prin cerere scrisă, depusă fie la cancelaria curții fie la ședință, până la sfârșitul dezbaterilor. Or, reclamantul nu a efectuat o asemenea acțiune.

Rezultă că această parte a recursului trebuie respinsă pentru neepuizare a căilor de atac interne, în aplicarea articolului 35 §§ 1 și 4 din Convenție.

Din aceste motive, Curtea, la majoritate,

Declară

recursul inadmisibil.

Søren Nielsen

Nina Vajić

Grefiera

Președintele

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n

o

53372/07

présentée par Ioannis VAGENAS

contre la Grèce

La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant le 23 août 2011 en une chambre composée de

:

Nina Vajić,

présidente,

Elisabeth Steiner,

Khanlar Hajiyev,

George Nicolaou,

Mirjana Lazarova Trajkovska,

Julia Laffranque,

Linos-Alexandre Sicilianos,

juges,

et de Søren Nielsen,

greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 13 novembre 2007,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante

:

EN FAIT

Le requérant, M. Ioannis Vagenas, est un ressortissant grec, né en 1950 et résidant à Athènes. Il est représenté devant la Cour par M

e

K.

Haralampidis, avocat à Athènes. Le gouvernement grec («

le Gouvernement

») est représenté par les déléguées de son agent, M

me

G.

Papadaki, assesseure auprès du Conseil juridique de l’Etat et M

me

M.

Yermani, auditrice auprès du Conseil juridique de l’Etat.

A.

Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1.

La condamnation pénale du requérant

Alors que le requérant était un agent subalterne des douanes du Pirée, il fut condamné par un jugement n

o

544/2000 du tribunal correctionnel du Pirée pour fausse déclaration et complicité d’actes de contrebande effectués du 9 au 14 août 1994, à une peine d’emprisonnement de dix-huit mois et à la privation de ses droits civiques pendant une période d’un an.

Par un arrêt du 28 juin 2001, la cour d’appel criminelle du Pirée confirma le jugement et condamna le requérant à une peine d’emprisonnement de seize mois qu’elle transforma en amende pécuniaire. Elle condamna aussi ses coaccusés à différentes peines de prison. Estimant qu’aucun élément du dossier ne démontrait une perversion morale dans la commission de l’infraction (article 61 du code pénal), elle considéra qu’il n’y avait pas lieu de priver les accusés de leurs droits civiques.

Le même jour le requérant se pourvut en cassation.

Le 29 avril 2002, la Cour de cassation rejeta le pourvoi du requérant contre sa condamnation pénale comme vague. Elle rejeta, par le même arrêt, les pourvois des sept coaccusés du requérant.

2.

La procédure disciplinaire engagée contre le requérant

Le 4 septembre 2001, le conseil de discipline du ministère de l’Economie, statuant en premier degré, suspendit le requérant de ses fonctions pour une durée de trois mois en le privant aussi de toute rémunération. Les 19 avril et 2 juillet 2002, le ministre de l’Economie et le requérant respectivement interjetèrent appel contre cette décision devant le conseil de discipline d’appel. Dans son appel, le ministre soutenait que la peine qui avait été infligée au requérant n’était pas suffisamment sévère par rapport à la gravité des actes commis par lui et demandait une sanction plus lourde. Par une décision du 14 octobre 2003, ce dernier imposa au requérant une amende équivalente à deux mois de salaires.

Le 22 novembre 2001, un nouvel article du code des douanes, l’article

159, fut adopté. Il avait un effet rétroactif, devant s’appliquer expressément à toutes les affaires pendantes à la date de son entrée en vigueur, le 1

er

janvier 2002. Il prévoyait notamment, en son premier paragraphe, la sanction de la révocation d’office en cas de condamnation définitive à une peine d’emprisonnement d’au moins trois mois.

3.

La révocation du requérant

Le 22 février 2002, le requérant fut révoqué de ses fonctions par application du nouvel article 159 § 1 par l’administration des douanes.

Le 12 février 2003, la direction du personnel du ministre de l’Economie confirma, en vertu de l’article 159 § 1, la révocation d’office du requérant du service public en raison du caractère définitif de sa condamnation pénale.

Le 27 mai 2003, le requérant introduisit un recours contre la décision du 12 février 2003 devant la cour d’appel administrative d’Athènes. Il invoquait des violations du principe de la non-discrimination, du droit d’être entendu, du principe

nullum crimen nulla poena sine lege

et des dispositions de l’article 7 de la Convention.

Le 30 juin 2004, la cour d’appel administrative rejeta le recours au motif que la révocation du requérant ne constituait pas une sanction, mais une mesure administrative tendant à mettre fin à ses fonctions. La cour souligna que les dispositions de l’article 159 § 1 du code des douanes, qui existaient en parallèle à celles du code de la fonction publique, étaient adoptées dans l’intérêt général afin de traiter de manière plus sévère les agents des douanes ayant commis des faits de contrebande. Quant au moyen tiré de l’article 7 de la Convention, la cour releva que celui-ci visait les peines prévues par le code pénal et non les peines ou sanctions administratives. La révocation d’un fonctionnaire imposée en raison d’une condamnation pénale définitive constitue une modification du statut du fonctionnaire et fait partie des moyens visant à mettre fin au lien qui unit le fonctionnaire à l’administration.

Le requérant se pourvut en cassation devant le Conseil d’Etat.

Il soutenait que, compte tenu du fait que l’article 159 du code des douanes était plus sévère que les dispositions antérieurement en vigueur, son application aux affaires pendantes violait l’article 7 de la Constitution et l’article 7 de la Convention. Il soulignait que les faits qui lui étaient reprochés avaient été commis sous l’empire de l’ancienne loi et qu’il avait déjà été suspendu de ses fonctions pour trois mois par le conseil de discipline suite à sa condamnation par le tribunal correctionnel du Pirée. Enfin, il précisait que le motif selon lequel la révocation n’était pas une sanction mais une modification du statut du fonctionnaire, méconnaissait le fait que la condamnation pénale était de moindre importance que la révocation qui constituait une véritable

capitis deminutio

ayant pour effet de le priver de tout revenu et de toute pension de retraite pour vivre.

Le 21 septembre 2006, le Conseil d’Etat, siégeant à cinq membres, renvoya l’affaire, en raison de son importance, à une formation siégeant à sept membres

.

Il considéra, néanmoins, que l’article 159 § 1 ne pouvait pas s’appliquer au requérant car cette disposition ne concernait pas les cas dans lesquels les infractions avaient été commises avant la date de son entrée en vigueur – comme c’était le cas en l’espèce. Le fait que cette disposition prévoyait qu’elle s’appliquait aux affaires pendantes ne concernait pas la présente affaire car, avant la date de son entrée en vigueur, cette affaire était tranchée par une décision interne définitive prise en vertu de la législation existante à l’époque et en vertu de laquelle la révocation d’office du requérant n’était pas possible. Toute approche différente aurait pour effet de faire abstraction des garanties de l’article 7 §

1 de la Constitution.

L’arrêt fut adopté à la majorité de trois voix contre deux.

Selon l’avis de la minorité, la cour d’appel administrative avait à juste titre rejeté l’appel du requérant puisque l’article 159 § 1 s’appliquait en l’espèce, étant donné que l’affaire était pendante au moment de l’entrée en vigueur de cet article

: si la condamnation du requérant était définitive avant l’entrée en vigueur de cet article, celui-ci aurait formé un pourvoi en cassation.

La composition du Conseil d’Etat, en formation de sept juges, avait été fixée déjà en 2004 (article 9 du décret 18/1989 portant codification des dispositions relatives au Conseil d’Etat). A une date indéterminée, le président de cette formation désigna le juge rapporteur et fixa la date de l’audience au 23 novembre 2006. L’audience se tint à cette date.

Le 23 mai 2007, le Conseil d’Etat, composé de sept juges (dont deux juges – l’un d’eux étant le rapporteur – avaient voté pour l’application de l’article 159 § 1 en l’espèce dans la formation des cinq juges), rejeta le pourvoi du requérant.

Il jugea que pour que la révocation soit prononcée, il fallait une condamnation définitive du fonctionnaire pour l’une des infractions pénales mentionnées dans l’article

159 et la publication d’un acte par l’autorité ayant compétence pour licencier le fonctionnaire. Nulle décision préalable du conseil de discipline n’était nécessaire. Il considéra que la révocation d’office ne constituait pas une sanction disciplinaire mais une mesure administrative défavorable tendant à mettre fin au lien qui unit le fonctionnaire à l’administration et qui était imposée dès que certaines conditions objectives se trouvaient réunies. La révocation n’était pas non plus une sanction incidente ou liée à une infraction pénale, mais une mesure administrative prévue par des dispositions de nature administrative. L’article 7 § 1 de la Convention ne s’appliquait pas au cas de révocation car celle-ci ne sanctionnait pas un agissement criminel mais servait l’intérêt général pour le bon fonctionnement du service public.

Le Conseil d’Etat souligna que l’article 159 § 1 qui visait à combattre la corruption parmi les fonctionnaires s’appliquait aussi, compte tenu de la gravité de l’infraction, aux affaires pendantes. Cet article s’appliquait lorsque la condamnation définitive pour contrebande avait eu lieu après le 1

er

janvier 2002. Dès lors, il conclut que cette disposition trouvait à s’appliquer au cas du requérant car sa condamnation définitive pour contrebande était intervenue après l’entrée en vigueur de cet article, au moment du rejet de son pourvoi par la Cour de cassation le 29 avril 2002.

B.

Le droit et la pratique internes pertinents

1.

Dispositions de caractère général

Les articles pertinents du code pénal se lisent ainsi

:

Article 61

«

Lorsque l’auteur d’une infraction est condamné à une peine d’emprisonnement (...) il lui est aussi imposé la privation de ses droits civiques pour une période d’un à cinq ans lorsque a) la peine infligée est au moins d’un an d’emprisonnement et b) l’infraction commise démontre de par son mobile, le type, la manière d’exécution et toutes les autres circonstances, une perversion morale de son auteur.

»

Article 63

«

La privation des droits civiques a comme conséquence pour celui qui a été condamné

: 1) il perd définitivement les charges et postes publics, municipaux et communaux (...)

»

L’article 7 § 1 de la Constitution est ainsi libellé

:

«

Il ne peut y avoir de délit et aucune peine ne peut être prononcée sans qu’une loi, entrée en vigueur avant que l’acte n’ait été commis, n’en détermine ses éléments constitutifs. En aucun cas n’est prononcée une peine plus lourde que celle prévue au moment où l’acte a été commis.

»

L’article 17 § 1 du code de procédure administrative dispose

:

«

Les parties peuvent demander la récusation du juge, (...) sur la personne duquel il existe des raisons concrètes et réelles de nature à créer le doute quant à l’objectivité avec laquelle il s’acquitte de ses fonctions, par demande écrite, déposé au greffe de la cour ou à l’audience jusqu’à la fin des débats. S’il est demandé la récusation de toute la formation, la demande est soumise huit jours au moins avant l’audience.

»

L’article 9 § 1 du décret 18/1989 portant codification des dispositions relatives au Conseil d’Etat

:

«

La composition des Chambres et la répartition des conseillers et des assesseurs entre les Chambres sont fixées par décision de la Plénière, siégeant en chambre du conseil, et sont affichées au sein du Conseil d’Etat. En cas de besoin, la Plénière peut placer, après proposition du président, des conseillers et des assesseurs à plusieurs Chambres simultanément et pour une durée déterminée ou indéterminée (...)

»

2.

La législation concernant la révocation d’office des fonctionnaires des douanes

L’article 159 § 1 du code des douanes, adopté le 12 novembre 2001 et entré en vigueur le 1

er

janvier 2002, prévoit

:

«

L’engagement de poursuites pénales pour contrebande, participation ou complicité à celle-ci, à l’encontre d’un fonctionnaire pendant l’exercice de ses fonctions, entraîne l’appréciation par l’organe compétent de l’opportunité de suspendre ce fonctionnaire de ses fonctions, après l’avoir entendu. Le renvoi du fonctionnaire en jugement pour les mêmes infractions entraîne la suspension obligatoire de fonctions et la réduction d’un quart de son salaire, jusqu’à ce que les juridictions pénales rendent une décision définitive. En cas de condamnation définitive à une peine d’emprisonnement d’au moins trois mois, le fonctionnaire est révoqué d’office de ses fonctions. La condamnation à une peine quelle qu’elle soit pour contrebande entraîne automatiquement les conséquences prévues aux articles 61 et 63 du code pénal. Le fonctionnaire est réintégré d’office s’il a été acquitté par une décision judiciaire définitive et reçoit les émoluments dont il a été privé pendant la durée de sa révocation. Les présentes dispositions s’appliquent aussi désormais aux affaires pendantes (...).

»

Il en ressort que la révocation a lieu automatiquement lorsque deux conditions sont réunies

: la condamnation à une peine d’emprisonnement d’au moins trois mois et le caractère définitif de celle-ci. Cette condamnation entraîne aussi la privation d’office des droits civiques du condamné.

3.

L’ancienne législation concernant la révocation des fonctionnaires en général et, plus particulièrement, des fonctionnaires des douanes

Sous l’empire de l’ancienne législation (articles 105 du code des douanes et 150 b) du code de la fonction publique), le fonctionnaire condamné pour complicité de contrebande, était renvoyé devant le conseil de discipline qui pouvait décider la révocation simple. La révocation d’office ne pouvait être prononcée que dans certains cas énumérés restrictivement, à savoir perte des droits civiques et condamnation pour certaines infractions prévues à l’article

8 § 1 du code de la fonction publique parmi lesquelles ne figurait pas la contrebande.

L’article 105 de l’ancien code des douanes était ainsi libellé

:

«

La condamnation à toute peine pour contrebande entraîne d’office les conséquences prévues aux articles 21 et 23 de la loi pénale [privation des droits civiques] et la condamnation pour violation de l’article 104 [complicité par négligence à l’infraction de contrebande] la suspension provisoire du coupable pendant trois mois, et par la suite le renvoi de celui-ci (...) devant le tribunal ou la chambre de discipline en vue de la révocation.

»

L’article 150 du code de la fonction publique disposait

:

«

Tout fonctionnaire est démis d’office de ses fonctions lorsque, par une décision judiciaire définitive

: a) il a été condamné à une peine de réclusion temporaire ou à toute peine pour un des délits mentionnés à l’article 8 § 1 a) (...), b) il a été privé de ses droits civiques. La révocation prend effet à la date de la publication de la décision de condamnation définitive. (...)

»

GRIEFS

Invoquant l’article 7 de la Convention, le requérant se plaint qu’il s’est vu infliger une peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise.

Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint d’une violation de son droit à un procès équitable en raison de la composition du Conseil d’Etat qui s’est prononcé sur son affaire.

EN DROIT

:

«

Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise.

»

Le requérant soutient qu’en séparant la condamnation à la révocation d’office de la condition de la condamnation supplémentaire à une privation des droit civiques dans l’article 159, le législateur a agi comme un tribunal et a imposé de manière rétroactive une peine que les juridictions pénales n’avaient pas prononcée dans son cas. Il soutient, en outre, que son affaire n’était pas pendante à la date de l’entrée en vigueur de l’article 159, que cet article, introduisant une exception à la réglementation générale du code de la fonction publique, devait être interprété restrictivement car le législateur n’avait pas voulu priver un homme de 56 ans de son travail, de ses droits à la retraite et de son assurance sociale pour une infraction que l’administration elle-même n’a sanctionnée que d’une amende équivalente à deux mois de salaire.

Le Gouvernement souligne d’emblée que la révocation d’office d’un fonctionnaire ne constitue pas une sanction disciplinaire mais une mesure administrative défavorable qui survient automatiquement lorsque certaines conditions objectives sont réunies.

Selon lui, la révocation n’est pas non plus une sanction pénale mais la rupture de la relation entre l’administration et un fonctionnaire qui ne présente plus les qualités et les garanties nécessaires pour accomplir sa mission. Il est raisonnable de ne pas tolérer le maintien à son poste d’un fonctionnaire des services des douanes qui est condamné pour contrebande par une juridiction pénale.

L’article 7 ne saurait s’appliquer dans le cas d’une révocation car celle-ci ne vise pas à sanctionner une infraction mais à servir l’intérêt public en assurant le bon fonctionnement de l’administration et est imposée au moyen d’une disposition de nature administrative.

Le Gouvernement souligne aussi que l’article 159 du nouveau code des douanes tend à combattre la corruption parmi les fonctionnaires et, en raison de la gravité et de la nature de l’infraction qu’il sanctionne, il s’applique également aux affaires pendantes. Le but de la loi contenant l’article 159 était de mettre en place un traitement spécifique pour les fonctionnaires du ministère de l’Economie afin de limiter l’infraction de contrebande. Elle instituait de la sorte une réglementation analogue à celle existant déjà pour ces fonctionnaires et qui concernait l’infraction de corruption.

Dans l’affaire

Engel et autres c. Pays-Bas

(arrêt du 8 juin 1976, série A n

o

22, § 81), la Cour a affirmé que la Convention permet aux États, dans l’accomplissement de leur rôle de gardiens de l’intérêt public, de maintenir ou établir une distinction entre droit pénal et droit disciplinaire ainsi que d’en fixer le tracé, mais seulement sous certaines conditions. Elle les laisse libres d’ériger en infraction pénale une action ou omission ne constituant pas l’exercice normal de l’un des droits qu’elle protège

; cela ressort, spécialement, de son article 7. Pareil choix, qui a pour effet de rendre applicables les articles 6 et 7, échappe en principe au contrôle de la Cour.

La Cour rappelle que la notion de «

peine

» à l’article 7 possède, comme celles de «

droits et obligations de caractère civil

» et d’«

accusation en matière pénale

» à l’article 6 § 1 de la Convention, une portée autonome. Pour rendre effective la protection offerte par l’article 7, la Cour doit demeurer libre d’aller au-delà des apparences et d’apprécier elle-même si une mesure particulière s’analyse au fond en une «

peine

» au sens de cette clause (

Welch c. Royaume-Uni,

arrêt du 9 février 1995, série A n

o

307-A, §

27, et

Jamil c. France

, arrêt du 8 juin 1995, série A n

o

317-B, § 30). Le libellé de l’article 7 § 1, seconde phrase, indique que le point de départ d’où elle peut déterminer si une «

peine

» a été prononcée, consiste à savoir si la mesure en question a été imposée à la suite d’une condamnation pour une «

infraction pénale

». D’autres éléments peuvent être jugés pertinents à cet égard

: la nature et le but de la mesure en cause, sa qualification en droit interne, les procédures associées à son adoption et à son exécution, ainsi que sa gravité (

Welch

, précité, § 28, et

Jamil,

précité, § 31).

Dans la présente affaire, la Cour note que le requérant, agent des douanes, a été condamné de manière définitive par les juridictions pénales pour les infractions de fausse déclaration et complicité d’actes de contrebande effectués à répétition à une peine d’emprisonnement de seize mois. Cette condamnation a entraîné la révocation d’office du requérant.

La Cour observe d’emblée que la révocation d’un fonctionnaire, comme celle de l’espèce, est imposée sur le seul fondement objectif d’une condamnation pénale définitive. La révocation n’a pas pour but de punir ce dernier pour un délit qu’il a commis et ne comporte aucune mesure de privation de liberté comme celle découlant d’une condamnation en matière pénale.

La Cour doit, toutefois, rechercher si la révocation du requérant peut néanmoins s’analyser en une peine au sens de l’article 7.

La Cour n’estime pas devoir prendre position sur la question abordée par les juridictions internes de savoir si la révocation constitue selon le droit grec une sanction disciplinaire ou une simple mesure administrative défavorable au requérant.

Même s’il fallait qualifier la révocation de sanction disciplinaire, comme le soutient le requérant, la Cour note qu’en ce qui concerne la nature de la procédure, les textes appliqués dans le cadre de celle-ci ressortent tous du droit de la fonction publique. La mesure litigieuse était fondée sur le fait que le requérant ne présentait plus, du fait de sa condamnation, les qualités et garanties nécessaires pour assurer sa mission. Comme le souligne le Gouvernement, il est raisonnable de ne pas tolérer le maintien à son poste d’un fonctionnaire des services des douanes condamné pour contrebande. La Cour rappelle aussi, à toutes fins utiles, que les procédures relatives aux sanctions disciplinaires ne portent pas, en principe, sur le «

bien-fondé

» d’une «

accusation en matière pénale

» (voir

Costa c. Portugal

, (déc.), n

o

44135/98, 9 décembre 1999, ainsi que

Brown c. Royaume-Uni

, n

o

38644/97, décision de la Commission du 24 novembre 1998).

En ce qui concerne la gravité de la «

sanction

» – présentée par le requérant comme revêtant un caractère punitif – la Cour rappelle qu’une mesure de mise à la retraite d’office, quand bien même elle constituait la sanction la plus grave dans l’échelle des sanctions disciplinaires, est une sanction caractéristique d’une infraction disciplinaire ne pouvant se confondre avec une peine (

Moullet c. France (n

o

2)

(déc.), n

o

27521/04, CEDH 2007

‑

X).

La Cour conclut que la révocation imposée au requérant ne saurait être, par conséquent, assimilée à une sanction au sens de l’article 7 de la Convention.

Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être déclarée irrecevable comme incompatible

ratione materiae

avec les dispositions de la Convention et rejetée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

La Cour relève que la formation de sept juges du Conseil d’Etat qui a examiné l’affaire du requérant était fixée depuis 2004 et que la date de l’audience ainsi que le juge rapporteur étaient annoncés dans l’arrêt du 21

septembre 2006. La Cour note, de surcroît, que l’article 17 du code de procédure administrative permet aux parties de demander la récusation des juges pour lesquels elles ont des doutes sur leur objectivité, par demande écrite, déposée soit au greffe de la cour soit à l’audience, jusqu’à la fin des débats. Or, le requérant n’a pas effectué une telle démarche.

Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article

35

§§

1 et

4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à la majorité,

Déclare

la requête irrecevable.

Søren Nielsen

Nina Vajić

Greffier

Présidente