A cincea secțiune decizia nr. 4028/23 Patrice AMAR împotriva Franței Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a Cincea Secțiune), care a stat la 16 aprilie 2024 în calitate de Cameră compusă din: Georges Ravarani , Președintele Lado Chanturia, Mārtiδš Mits, Stéphanie Mourou-Vikström, María Elósegui, Mattias Guyomar, Kateřina Šimáčková , judecători și Victor Soloveytchik, grefierul secțiunii, Având în vedere cererea depusă la 16 ianuarie 2023, după deliberare, hotărăsc după cum urmează: FACTELE Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul, care a fost numit Primul Procuror Adjunct la Procuratura Națională pentru Infracțiuni Financiare („PNF”), a fost responsabil pentru mai multe cauze referitoare la fostul președinte francez Nicolas Sarkozy și avocatul său, T.H., inclusiv pe o acuzație de bripping G.A., un judecător la Curtea de Cassare. Toți cei trei au fost condamnați în legătură cu aceste infracțiuni de către Curtea de Correcție din Paris, în prima instanță, apoi de către Curtea de Apel din Paris la 17 mai 2023. În cursul procedurii respective, după ce judecătorii de investigare au ordonat să aplice telefonic, ofițerii de poliție la Oficiul Central de Anticorrupție au remarcat că dl Sarkozy folosea o linie de telefonie înființată de T.H. cu un nume presupus, Paul Bismuth. Această linie telefonică a fost, de asemenea, plasată sub supraveghere și, pe baza conversațiilor interceptate, poliția a devenit convinsă că dl Sarkozy fusese informat cu privire la apariție. În consecință, PNF a decis să deschidă o anchetă preliminară pentru identificarea persoanei responsabile de o posibilă încălcare a secretului profesional. O listă a cifrelor judiciare și avocaților care ar fi putut fi implicați a fost elaborată și facturile telefonice au fost verificate, dar rezultatele au fost neconcludenți. Unul dintre acești avocați, Éric Dupond-Moretti, a descris procurorii PNF ca „spii” și, la fel ca T.H., a depus o plângere penală pentru încălcarea secretului profesional la 30 iunie 2020. Iulie 2020, dna Nicole Belloubet, atunci ministrul justiției, a instruit Inspectoarea Generală a Sistemului de Justiție („Inspectoarea Generală”) să efectueze o inspecție a modului de desfășurare a anchetei preliminare. La 6 iulie 2020 dna Belloubet a fost înlocuită ca ministru al Justiției de către dl Dupond-Moretti. În această capacitate, dl Dupond-Moretti a fost prezentat la 15 Septembrie 2020 cu raportul Inspectoratului General, care a concluzionat că nu au existat deficiențe operaționale sau încălcări profesionale. Septembrie 2020, directorul biroului privat al dlui Dupond-Moretti a instruit Inspectoarea Generală să efectueze o anchetă administrativă cu privire la desfășurarea a trei procurori PNF, și anume reclamantul, unul dintre colegii săi și fostul său superior ierarhic, șef al PNF la momentul respectiv. În scrisoarea ei de instruire, ea se referă în mod specific la inspecția anterioară, menționând că raportul din 15 septembrie 2020 a evidențiat o serie de fapte care ar putea fi interpretate ca încălcarea sarcinilor de îngrijire, rigor profesional și echitate. Într-un decret de 23 Octombrie 2020, prim-ministrul a preluat responsabilitatea pentru acest dosar, având în vedere conflictul de interese în legătură cu ministrul Justiției, dl Dupond-Moretti. La 17 Noiembrie 2020, reclamantul a fost oficial informat cu privire la existența plângerilor.În aceeași zi, avocatul său a depus o plângere, plângând că procedura era ilegală și acuzând dl Dupond-Moretti de a încerca să destabilizeze PNF înainte de procesul dlui Sarkozy, care trebuia să fie deschis la 23 Noiembrie 2020. Reclamantul a fost intervievat la începutul lunii ianuarie 2021 de cinci inspectori generali care, la 4 februarie 2021, și-au prezentat raportul administrativ-investigație privind comportamentul reclamantului. Februarie 2021 Consilierul Juridic al Primului Ministru a scris Inspectoarea Generală a Sistemului de Justiție, solicitând clarificări privind performanța reclamantului, în special privind eșecurile în comportamentul său față de fostul său superior ierarhic, atunci șef al PNF. Inspectorul general șef a răspuns la 25 februarie 2021. Martie 2021 Prim-ministrul a depus o plângere disciplinară împotriva reclamantului la Comisia Serviciului Judiciar (Conseil supérieur de la magistrature, „CSM”). Avril 2021, CSM a remarcat că prim-ministrul nu se plângea de fapte care ar justifica procedurile disciplinare împotriva reclamantului, ci mai degrabă solicită o anchetă pentru a examina dacă comportamentul reclamantului ar putea implica consecințe disciplinare. În aprilie 2021, menționând că o astfel de anchetă nu a intrat în sarcina sa, a concluzionat că nu a primit un raport privind faptele care dau naștere procedurilor disciplinare. La 21 aprilie 2021, prim-ministrul a făcut din nou trimitere la comitetul disciplinar al CSM, de data aceasta care a prezentat acte atribuibile reclamantului. Deși a remarcat că inspecția nu a constatat nici o eșecare din partea reclamantului, el a menționat diferite contradicții aparente de o scară care, în opinia sa, justificau trimiterea la CSM; în special, el a criticat reclamantul pentru a face acuzații împotriva fostului șef al PNF, superiorul său ierarhic. În acest sens, el a remarcat, în primul rând, că într-o scrisoare datată 17 Ianuarie 2019, reclamantul a folosit procedura de lege penală prevăzută la art. 40 din Codul de Procedură Penală pentru a depune o plângere penală care presupune acte care să poată reprezenta infracțiunile de încălcare a secretului profesional, conflictul ilegal de interese și bulgare. În al doilea rând, el a considerat că, în cadrul unei întâlniri cu procurorul public principal la Curtea de Apel din Paris la 4 Februarie 2019, reclamantul a făcut remarci care reflectă lipsa de respect și dispreț pentru superiorul său ierarhic (în special din cauza referințelor la „procrastia”, precum și „incompetența, panica și inexperienta”). 10. Doi raportori au fost desemnați în cadrul CSM. Doi avocați ai reclamantului au depus o declarație de apărare și au formulat două cereri de trimitere a unei hotărâri prioritare privind constituționalitatea (questiuni prioritare de constitutionnalité QPC) privind, în primul rând, dispozițiile referitoare la competențele și competențele ministrului Justiției în materie disciplinară referitoare la membrii serviciului public de urmărire penală și, în al doilea rând, dispozițiile privind condițiile de retragere a miniștrilor în caz de conflict de interese. 11. O audiere publică a avut loc în fața CSM la 20 și 21 Septembrie 2021. Avocatul reclamantului a susținut că nu a fost vinovat și s-a plâns în legătură cu procedurile întâmpinate împotriva lui, pe care le descriu drept retragere. Directorul Serviciilor Judiciare, reprezentând Primul Ministru, a concluzionat că infracțiuni disciplinare au fost comise, dar că sancțiunile împotriva reclamantului nu sunt necesare. 12. Octombrie 2022, CSM a emis un aviz motivat, început prin respingerea unui argument susținând că sesiunea oficială a Primului Ministru a fost ilegală și menținând că decretul de retragere [domnul Dupond-Moretti] nu i-a dat dreptul să aducă proceduri disciplinare împotriva procurorilor, că fiind o competență specifică conferită numai ministrului Justiției. CSM a susținut în acest sens că, deși licența unui decret în legătură cu o lege instituțională ar putea fi contestată în mod valabil în fața instanțelor administrative și, în anumite situații, în fața instanțelor judiciare, un organism dotat cu competențe doar consultative nu ar putea efectua acest tip de revizuire. În plus, el a afirmat că, în acest caz, nu era o instanță de drept și i-a explicat raționarea după cum urmează: „ ... în cazul în care Comisia de Servicii Judiciare, în secțiunea sa responsabilă de procurori publici, se solicită, în conformitate cu art. 7 alineatul (1) 65 din Constituție, pentru a examina posibilitatea impunerii unei sancțiuni disciplinare, aceasta nu are putere de decizie și nu are decât un aviz autorității competente cu privire la principiul impunerii unei sancțiuni disciplinare și, dacă este cazul, pe suma sancțiunii sale. Nici o sancțiune nu poate fi impusă fără un astfel de aviz, în conformitate cu art. 59 din Ordonanța nr. 58-1270 din 22 Decembrie 1958 privind dreptul instituțional cu privire la statutul serviciului juridic național ( la magistratura ). Astfel, conform legislației actuale, Comisia nu poate observa decât că nu este o instanță de drept.” 13. În consecință, CSM a concluzionat că licența decretului, indiferent de gravă că ar putea apărea, nu a fost o chestiune care ar putea fi abordată în mod util înaintea acesteia în îndeplinirea părții mandatului său în cauză. Acesta a continuat să respingă obiecția dlui Dupond-Moretti că trimiterea la Inspectoarea Generală a Sistemului de Justiție a fost ilegală și a susținut că, deși ministrul de Justiție a fost într-o situație obiectivă a unui conflict de interese, acest lucru nu a avut nici un impact asupra imparțialității și echitatea cu care inspectorii și-au îndeplinit sarcina. 14. În ceea ce privește acuzațiile formulate împotriva reclamantului, CSM a constatat că plângerea reclamantului împotriva superiorului său direct, pe baza dispozițiilor Codului de procedură penală, a fost clar nepotrivit, cu consecințe dăunătoare pentru PNF și pentru justiție, și a constituit o încălcare a datoriei sale etice de prudență și echitate. Cu toate acestea, menționând că plângerea a fost culminarea unui conflict profesionist serios; că a existat într-un context extrem de specific și clar excepțional; și că reclamantul ar putea fi acționat în circumstanțe dificile de muncă, menționând, de asemenea, că el a primit doar un aviz oficial al obligațiilor etice sale în momentul respectiv, CSM a susținut că „infracțiile etice profesionale constatate nu au fost atât de severe încât să constituie o infracțiune disciplinară”. Acesta a ajuns la aceeași concluzie cu privire la formularea acuzațiilor formulate de solicitant, în ciuda faptului că aceste „nedumerite au fost contrar obligațiilor de discreție, respect și loialitate față de superiorul său oficial”. În acest sens, acesta a considerat că utilizarea termenilor “procrastin”, „incompetența”, „panic” și „inexperienta” în descrierea acțiunilor superiorului său ierarhic au fost insultante, disprețuite și vexative. 15. În concluzie, CSM și-a dat opinia că reclamantul nu a comis nicio infracțiune disciplinară și că, în consecință, nu a fost solicitată nicio sancțiune. 16. Într-o e-mail și o scrisoare din 28 octombrie 2022, directorul Serviciilor Judiciare a informat reclamantul și avocații săi că Primul Ministru a luat o notificare oficială a avizului CSM. Scrisoarea precizează că reclamantul are dreptul de a solicita eliminarea documentelor referitoare la proceduri din dosarul său, un drept automat într-o situație în care aceste proceduri au fost întrerupte fără a fi impusă o sancțiune. art. 40 „Procurorul primește plângeri și acuzații și determină ulterior măsurile care trebuie luate conform dispozițiilor art. 40-1. Orice autoritate constituită, funcționar public sau funcționar public care, în îndeplinirea sarcinilor sale, a descoperit cunoștința existenței unei infracțiuni inculpabile este obligată să informeze procurorul public fără întârziere cu privire la aceasta și să transmită acestui ofițer juridic orice informații, rapoarte oficiale sau documente referitoare la aceasta.” COMISIA DE SERVICIU JUDICIAL 18. Dispozițiile relevante referitoare la CSM se citesc după cum urmează: art. 65 din Constituția din 4 octombrie 1958 „Comisia Serviciilor Judiciare este constituită dintr-o secțiune responsabilă pentru judecători și o secțiune responsabilă pentru procurorii publici. ... Secțiunea responsabilă pentru procurori publici este prezidată de procurorul public principal de la Curtea de Cassare, cuprinzând, în plus, cinci procurori publici și un judecător, împreună cu Conseiller d’État și avocatul, precum și cele șase cetățeni calificați, de proeminență menționate la al doilea paragraf. ... art. 19 din Legea Instituțională nr. 94-100 din 5 februarie 1994 privind MSC „Legea instituțională referitoare la membrii serviciului juridic național definește măsurile și procedurile disciplinare aplicabile judecătorilor.” art. 59 din Ordinul nr. 58-1270 din 22 decembrie 1958 privind Actul instituțional privind statutul membrilor serviciului juridic național: „Nici o sancțiune nu poate fi impusă împotriva unui procuror public fără aprobarea secțiunii competente ale Comisiei Serviciului Judiciar. ...” 19. Mandatul CSM atunci când acționează ca consiliu disciplinar pentru judecătorii ordinului judiciar a fost rezumat în Uniunea Națională a Jurnaliștilor și alții v. Franța (nr. 4123/18, §§ 30-31, 14 decembrie 2023). Mai precis, Ministrul Justiției poate prezenta faptelor CSM care constituie motive pentru o pronunțare disciplinară împotriva unui judecător sau procuror. În ceea ce privește procurorii, CSM emite doar un aviz, deoarece sancțiunile pot fi impuse doar de Ministrul Justiției, a cărui decizie poate fi apoi apelată împotriva, prin intermediul unei reexaminări judiciare, înainte de Conseil d’État COMPLAINTS 20. Având în vedere art. 1 din Convenție, reclamantul a susținut că CSM nu a abordat argumentele sale, în special cele referitoare la afirmațiile sale de „retragere”, la ilegalitatea procedurii și la cererile sale de referințe preliminare privind constituționalitatea la Consiliul Constituțional. De asemenea, el se plângea de lipsa unei decizii oficiale ulterioare hotărârii CSM, care, în opinia sa, erau doar un aviz. 21. 8, 10 și 13 din Convenție, argumentând, în special, că, prin hotărârea că a acționat neetic CSM, și-a încălcat dreptul la integritate morală în sensul jurisprudenței Curții în hotărârea Vincent Del Campo v. Spania (nr. 25527/13, 6 Noiembrie 2018) și dreptul său la libertatea de exprimare. El nu a fost în măsură să se plângă de aceste interferențe ulterior, deoarece nu a existat nici o decizie a Primului Ministru. PRESUPUSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLUL 6 AL CONVENȚIEI 22. Reclamantul se plângea de o încălcare a articolului 6 1 din Convenție, al căror părți relevante prevăd: "În determinarea de a ... orice acuzație penală împotriva lui, toată lumea are dreptul la o audiere corectă ... de [a] ... tribunal instituit prin lege." 23. Curtea reiterează că procedurile disciplinare ca atare nu pot fi caracterizate ca „criminale” și că art. 6 nu se aplică astfel de proceduri în cadrul capului său penal, cu excepția unor cazuri specifice, în cazul în care se poate concluziona că există o „taxă penală” în sensul criteriilor stabilite în jurisprudența sa (a se vedea Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal [GC], nos. 55391/13 și altele 2, §§ 122-123, 6 noiembrie 2018, precum și cauzele citate în acest articol. 24. Cu toate acestea, Curtea a constatat anterior că art. 6 se aplică în cadrul șefului său civil procedurilor disciplinare referitoare la membrii serviciilor juridice naționale în cazul în care sancțiuni precum concedierea, demoționarea și reducerea salariilor au fost în joc (a se vedea Ramos Nunes de Carvalho e Sá , citat mai sus § 120; Di Giovanni v. Italia , nr. 51160/06, §§ 36-38, 9 iulie 2013; Denisov v. Ucraina [GC], nr. 76639/11, § 44-55, 25 septembrie 2018; și Čivinskaitė v. Lituania , nr. 21218/12, § 95, 15 septembrie 2020). 25. În acest caz, procedurile disciplinare împotriva reclamantului ar fi putut avea ca rezultat diferite sancțiuni care ar fi afectat relația sa cu ocuparea forței de muncă, astfel încât, în principiu, ar fi putut fi decisive pentru unele dintre drepturile sale în temeiul dreptului intern (a se vedea mutatis mutandis Miroslava Todorova c. Bulgaria , nr. 40072/13, § 90, 19 octombrie 2021). Cu toate acestea, Curtea constată la început că nu a fost impusă nicio sancțiune pentru reclamant, deoarece CSM și-a emis avizul că nu a comis nicio infracțiune disciplinară, iar prim-ministrul a luat act ulterior de acest aviz. În plus, Curtea remarcă că reclamantul ar fi putut solicita ca documentele referitoare la procedura disciplinară să fie eliminate din dosarul său în momentul dreptului, deoarece procedura a fost întreruptă fără a fi fost impusă o sancțiune (a se vedea punctul 13 de mai sus). 26. Având în vedere aceste considerații și având în vedere faptul că nu a fost luată nicio decizie în ceea ce privește acesta, Curtea consideră că reclamantul nu poate pretinde că este o victimă, în sensul articolului 34 din Convenție, a presupusului nerespectare a diverselor argumente formulate de el în fața CSM (a se vedea mutatis mutandis Tanrikulu și alții c. Turcia (dec.), nr. 39735/03, 4 martie 2008). 27. În orice caz, și ca considerație subsidiară, Curtea subliniază în același timp faptul că echitatea ar trebui evaluată în funcție de ansamblul procedurii, inclusiv rezultatul acestora (a se vedea Renard c. Franța (dec.), nr. 3569/12 și altele, § 18, 25 August 2015), observă că CSM a răspuns, de fapt, la toate argumentele reclamantului, inclusiv prin abordarea problemelor de raționare legate de licența procedurii disciplinare, înainte de a le respinge. În ceea ce privește cererile sale de QPC s, CSM le-a negat implicit, dar neapărat, menționând că nu era o instanță și că emitea doar un aviz (a se vedea punctul 12 de mai sus), din care ar putea fi dedus că CSM, în contrast cu instanțele obișnuite, fie administrative, fie judiciare, nu are competența de a examina aceste cereri. Reclamantul, asistat de doi avocați și ca profesionist juridic însuși, nu ar fi putut fi ignorat de acest fapt. Curtea reiterează, de asemenea, că art. 6 din Convenție nu garantează, ca atare, dreptul de acces la o instanță de a contesta constituționalitatea unei dispoziții juridice (a se vedea Previti v. Italia (dec.), 12 aprilie 2007, nr. 35201/06 și numai atunci când există un astfel de mecanism de referință, refuzul unei instanțe interne de a trimite o întrebare preliminară poate încălca, în anumite circumstanțe, echitatea procedurii (a se vedea Renard , citat mai sus § 22). În plus, în sistemul francez, QPC procedură permite unui cetățean să pună în pericol, în legătură cu un litigiu în fața unei instanțe obișnuite, conformitatea unei dispoziții legislative cu drepturile și libertățile garantate de Constituție, dar Curtea de Casare și Conseil d’État nu sunt obligate să acorde cererea, legea care le permite o discreție (a se vedea Renard citat mai sus, § 23, și Matis v. Franța (dec.), nr. 43699/13, 6 Octombrie 2015). 28. În ceea ce privește afirmația reclamantului că argumentul său de „retragere” nu a fost abordat, Curtea, în timp ce reiterează că nu ar trebui să acționeze ca o a patra instanță (a se vedea, în special, Zubac v. Croația [GC], nr. 40160/12, § 79, 5 Aprilie 2018), remarcă că CSM a constatat că reclamantul „și-a îndeplinit datoria etică de prudență și echitate” și nu a îndeplinit „obligațiile sale de discreție, respect și loialitate față de superiorul său oficial”. Aceste concluzii au fost formulate după ce CSM a afirmat că conflictul de interese din partea ministrului Justiției, care a justificat utilizarea unui decret care ordona retragerea [Dl Dupond-Moretti] și transferul dosarului la responsabilitatea prim-ministrului, nu au avut nici un impact asupra imparțialității sau echitatea cu care a fost efectuată ancheta administrativă (a se vedea punctele 12 și 14 de mai sus). 29. În cele din urmă, în opinia Curții, dreptul de acces la o instanță în sensul art. 6 din Convenție nu poate fi interpretat ca garantarea dreptului la o decizie de recurs în cazul în care se întrerupe procedurile disciplinare sau în cazul în care autoritățile competente constată că nu s-a comis nicio infracțiune disciplinară. 30. În consecință, această parte a cererii trebuie declarată inadmisibilă, în conformitate cu art. 35 §§ 3 și 4 din Convenție. ALTE COMPLAINTE 31. Reclamantul a susținut o încălcare a articolelor 8, 10 și 13 din Convenție. 32. Curtea se referă la concluzia inițială că nu a fost impusă nicio sancțiune reclamantului, deoarece CSM a constatat că nu s-a comis nicio infracțiune disciplinară (a se vedea punctul 25 de mai sus). 33. Cu toate acestea, în ceea ce privește, în primul rând, plângerea în temeiul articolului 8 din Convenție, Curtea a considerat deja că procedurile disciplinare și sancțiunile împotriva judecătorilor nu sunt în sine suficiente pentru a declanșa aplicabilitatea acestei dispoziții (a se vedea Denisov , citat mai sus § 120 și Miroslava Todorova , citat mai sus § 143). În plus, în acest caz, efectele negative ale procedurii nu ar fi derivate din nicio sancțiune, deoarece nu s-ar fi impusă o astfel de măsură. Orice efecte negative ar fi limitate la consecințele conduitei ilegale, pe care reclamantul ar fi putut prevedea în cadrul sancțiunilor sale ca procuror și obligațiile etice ale sale (a se vedea Denisov , citat mai sus, § 121, în ceea ce privește principiul excluziunii prevăzut în Hotărârea Gillberg/Suedia [GC], nr. 41723/06, 3 aprilie 2012). 34. Reclamantul nu poate, prin urmare, pretinde că este o victimă, în sensul articolului 34 din Convenție, a unei încălcări a articolului 8 (a se vedea, de exemplu, Tanrikulu și alții , citate mai sus), lăsând deoparte faptul că plângerea este, în orice caz, incompatibilă Rationae materiae cu dispozițiile Convenției în sensul articolului 35 § § a) (a se vedea, printre altele, Miroslava Todorova , citată mai sus, § 145). 35. Curtea constată în continuare că, în contraste cu situația din Vincent Del Campo (citat mai sus) se baza în reclamație, reclamantul a fost acuzat direct și personal și a fost în măsură să se apere, asistat de avocații săi, de la etapa administrativă-investigație până la sfârșitul procedurii disciplinare împotriva lui. 36. În ceea ce privește, în al doilea rând, plângerea în temeiul articolului 10 din Convenție, Curtea reiterează că nu au fost impuse sancțiuni, disciplinare sau altfel, reclamantului care, în plus, nu a demonstrat că declarațiile sale au fost cenționate (a se vedea Tanrikulu și alții , citate mai sus și, mutatis mutandis M.D. și alții v. Spania , nr. 36584/17 §§ 86-91, 28 Iunie 2022). Astfel, deoarece reclamantul nu poate pretinde că este victimă de o încălcare a articolului 10, prezenta plângere este incompatibilă ratione personae cu dispozițiile Convenției, în temeiul articolului (a) În orice caz, Curtea consideră că circumstanțele prezentului caz demonstrează că, din contră, reclamantul a putut exercita liber dreptul la libertate de exprimare în cursul atribuțiilor sale de procuror public, în special în ceea ce privește superiorul său oficial, fără a rezulta într-o constatare că a comis o infracțiune disciplinară. 37. 13 se aplică numai în cazul în care un individ are o afirmație argumentată că a fost victimă de o încălcare a dreptului altor Convenții (a se vedea, printre multe alte autorități, Boyle și Rice c. Regatul Unit , 27 aprilie 1988, § 52, Serie A nr. 131) și, după cum a concluzionat Curtea, că plângerile în temeiul articolelor 6, 8 și 10 din Convenție sunt inadmisibile în acest caz, această plângere este incompatibilă cu dispozițiile Convenției, în sensul art. 38. De aceea, această parte a cererii trebuie respinsă, în conformitate cu art. 35 lit. (a) și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea inadmisibilă. A făcut-o în limba franceză și a notificat în scris la 23 mai 2024. Victor Soloveytchik Georges Ravarani Grefier Președinte
Application no. 4028/23
Patrice AMAR
against France
The European Court of Human Rights (Fifth Section), sitting on 16 April 2024 as a Chamber composed of:
Georges Ravarani
, President
,
Lado Chanturia,
Mārtiņš Mits,
Stéphanie Mourou-Vikström,
María Elósegui,
Mattias Guyomar,
Kateřina Šimáčková
, judges
,
and Victor Soloveytchik,
Section Registrar,
Having regard to the above application lodged on 16 January 2023,
Having deliberated, decides as follows:
1.
The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.
2.
The applicant, who had been appointed First Deputy Prosecutor at the National Public Prosecutor’s Office for Financial Offences (“the PNF”) in 2014, was responsible for several cases concerning the former French President Nicolas Sarkozy and his lawyer, T.H., including on a charge of bribing G.A., a judge at the Court of Cassation. All three were convicted in respect of those offences by the Paris Correctional Court at first instance, then by the Court of Appeal of Paris on 17
May 2023.
3.
During those proceedings, after the investigating judges had ordered telephone tapping, police officers at the Central Anti-Corruption Office noted that Mr Sarkozy was using a telephone line set up by T.H. under an assumed name, Paul Bismuth. That phone line was also placed under surveillance and, on the basis of the intercepted conversations, the police became convinced that Mr Sarkozy had been informed of the tapping. In consequence, the PNF decided to open a preliminary investigation to identify the individual responsible for a potential breach of professional secrecy. A list of judicial figures and lawyers who might have been involved was drawn up and their telephone bills checked, but the results were inconclusive. One of these lawyers, Éric Dupond-Moretti, described the PNF prosecutors as “spies” and, like T.H., lodged a criminal complaint for breach of professional secrecy on 30
June 2020.
4.
On 1
July 2020 Ms Nicole Belloubet, the then Minister of Justice, instructed the General Inspectorate of the Justice System (“the General Inspectorate”) to carry out an inspection into how the preliminary investigation had been conducted. On 6
July 2020 Ms Belloubet was replaced as Minister of Justice by Mr Dupond-Moretti. In that capacity, Mr Dupond-Moretti was presented on 15
September 2020 with the General Inspectorate’s report, which concluded that there had been no operational shortcomings or professional misconduct.
5.
On 18
September 2020 the director of Mr Dupond-Moretti’s private office instructed the General Inspectorate to carry out an administrative investigation into the conduct of three PNF prosecutors, namely the applicant, one of his colleagues and his former hierarchical superior, head of the PNF at the relevant time. In her letter of instruction, she specifically referred to the previous inspection, noting that the report of 15
September 2020 had highlighted a number of facts that could be interpreted as breaches of the duties of care, professional rigour and fairness.
6.
In a decree of 23
October 2020, the Prime Minister took over responsibility for this file, given the conflict of interest in relation to the Minister of Justice, Mr Dupond-Moretti. On 17
November 2020 the applicant was officially informed of the existence of complaints. On the same day, his lawyer filed a pleading, complaining that the proceedings were unlawful and accusing Mr Dupond-Moretti of attempting to destabilise the PNF prior to Mr Sarkozy’s trial, which was due to open on 23
November 2020. The applicant was interviewed at the beginning of January 2021 by five inspectors general who, on 4
February 2021, submitted their administrative-investigation report on the applicant’s conduct. They found that there had been no breach of his ethical duty.
7.
On 23
February 2021 the Prime Minister’s Legal Adviser wrote to the General Inspectorate of the Justice System, requesting clarifications about the applicant’s performance, concerning, in particular, failings in his conduct towards his former hierarchical superior, the then head of the PNF. The Chief Inspector General replied on 25
February 2021.
8.
On 26
March 2021 the Prime Minister lodged a disciplinary complaint against the applicant with the Judicial Service Commission (Conseil supérieur de la magistrature, “CSM”). On 16
April 2021 the CSM noted that the Prime Minister was not complaining about facts which would justify disciplinary proceedings against the applicant, but was instead requesting an investigation to examine whether the applicant’s conduct might entail disciplinary consequences. In a decision of 16
April 2021, noting that such an investigation did not come within its remit, it concluded that it had not received a report of facts giving rise to disciplinary proceedings.
9.
On 21
April 2021 the Prime Minister again referred the matter to the CSM’s disciplinary panel, this time putting forward acts attributable to the applicant. While noting that the inspection had not found any failing on the applicant’s part, he mentioned various apparent contradictions of a scale which, in his view, justified the referral to the CSM; in particular, he criticised the applicant for making accusations against the former head of the PNF, his hierarchical superior. In this connection, he noted, first, that in a letter dated 17
January 2019 the applicant had used the criminal-law procedure provided for in Article
40 of the Code of Criminal Procedure to lodge a criminal complaint alleging acts capable of amounting to the offences of breach of professional secrecy, unlawful conflict of interest and bullying. Secondly, he considered that, at a meeting with the Principal Public Prosecutor at the Paris Court of Appeal on 4
February 2019, the applicant had made remarks reflecting a lack of regard and contempt for his hierarchical superior (particularly on account of references to “procrastination”, as well as her “incompetence, panic and inexperience”).
10.
Two rapporteurs were appointed within the CSM. The applicant’s two lawyers lodged a statement of defence and made two requests for referral of a priority ruling on constitutionality (questions prioritaires de
constitutionnalité
-
QPC) concerning, first, the provisions relating to the Minister of Justice’s powers and competences in disciplinary matters concerning members of the public prosecution service and, secondly, the provisions concerning the conditions governing the withdrawal of ministers in the event of a conflict of interest.
11.
A public hearing took place before the CSM on 20
and 21
September 2021. The applicant’s counsel argued that he had not been at fault and complained about the proceedings brought against him, which they described as retaliatory. The Director of Judicial Services, representing the Prime Minister, concluded that disciplinary offences had been committed but that sanctions against the applicant were not necessary.
12.
On 19
October 2022 the CSM issued a reasoned opinion. It began by dismissing an argument alleging that the Prime Minister’s formal referral had been unlawful and maintaining that the decree ordering [Mr Dupond-Moretti’s] withdrawal did not entitle him to bring disciplinary proceedings against prosecutors, that being a specific competence conferred on the Minister of Justice alone. The CSM held in this respect that while the lawfulness of a decree in relation to an institutional Act could validly be contested before the administrative courts and, in certain situations, before the judicial courts, a body endowed with merely advisory powers could not conduct this type of review. In addition, it stated that, in the present case, it was not a court of law, and explained its reasoning as follows:
“ ... where the Judicial Service Commission, in its section responsible for public prosecutors, is called upon, under paragraph 7 of Article
65 of the Constitution, to examine the possibility of imposing a disciplinary sanction, it has no decision-making power and merely issues an opinion to the competent authority on the principle of imposing a disciplinary sanction and, if applicable, on its amount. No sanction may be imposed without such an opinion, in accordance with Article
59 of Ordinance no.
58-1270 of 22
December 1958 on institutional law concerning the status of the national legal service (
la magistrature
). Thus, as the legislation currently stands, the Commission can only note that it is not a court of law.”
13.
Accordingly, the CSM concluded that the lawfulness of the decree, however serious it might appear, was not a matter that could usefully be raised before it in the performance of the part of its remit in issue. It went on to dismiss Mr Dupond-Moretti’s objection that the referral to the General Inspectorate of the Justice System had been unlawful, and held that although the Minister of Justice had been in “an objective situation of a conflict of interest”, this had had no impact on the impartiality and fairness with which the inspectors had performed their task.
14.
With regard to the accusations brought against the applicant, the CSM found that the applicant’s complaint against his direct superior on the basis of provisions of the Code of Criminal Procedure had clearly been inappropriate, with harmful consequences for the PNF and the judiciary, and constituted a breach of his ethical duty of prudence and fairness. Nonetheless, noting that the complaint was the culmination of a serious professional conflict; that it existed in a highly specific and clearly exceptional context; and that the applicant may have acted under difficult work circumstances, while also noting that he had merely received a formal reminder of his ethical obligations at the relevant time, the CSM held that “the breaches of professional ethics found were not so severe as to constitute a disciplinary offence”. It reached the same conclusion about the wording of the accusations made by the applicant, despite the fact that these “undoubtedly ran counter to the obligations of discretion, respect and loyalty towards his official superior”. In this regard, it considered that the use of the terms “procrastinate”, “incompetence”, “panic” and “inexperience” in describing the actions of his hierarchical superior had been insulting, disdainful and vexatious.
15.
In conclusion, the CSM gave its opinion that the applicant had not committed any disciplinary offence and that, accordingly, no sanction was called for.
16.
In an email and a letter of 28
October 2022 the Director of Judicial Services informed the applicant and his lawyers that the Prime Minister had taken formal notice of the CSM’s opinion. The letter specified that the applicant was entitled to request that the documents relating to the proceedings be removed from his file, an automatic right in a situation where those proceedings had been discontinued without a sanction being imposed.
RELEVANT LEGAL FRAMEWORK AND PRACTICE
17.
The relevant provisions of the Code of Criminal Procedure read as follows:
Article 40
“The public prosecutor receives complaints and accusations and subsequently determines the action to be taken as defined by the provisions of Article 40-1.
Any constituted authority, public official or civil servant who, in the performance of his or her duties, has gained knowledge of the existence of an indictable offence is required to inform the public prosecutor thereof without delay and to transmit to that legal officer any information, official reports or documents relating thereto.”
18.
The relevant provisions concerning the CSM read as follows:
Article 65 of the Constitution of 4 October 1958
“The Judicial Service Commission shall consist of a section responsible for judges and a section responsible for public prosecutors.
...
The section responsible for public prosecutors shall be chaired by the Principal Public Prosecutor at the Court of Cassation. It shall comprise, in addition, five public prosecutors and one judge, together with the
Conseiller d’État
and the lawyer, and the six qualified, prominent citizens referred to in the second paragraph.
...
The section of the Judicial Service Commission responsible for public prosecutors shall give its opinion on disciplinary measures concerning them.
...
The conditions of application of the present article shall be determined by an institutional Act.”
Article 19 of Institutional Act no. 94-100 of 5 February 1994 on the CSM
“The institutional Act pertaining to members of the national legal service shall define the disciplinary measures and procedures applicable to judges.”
Article 59 of Ordinance no. 58-1270 of 22 December 1958 pertaining to the Institutional Act on the status of members of the national legal service:
“No sanction may be imposed against a public prosecutor without the approval of the competent section of the Judicial Service Commission. ...”
19.
The remit of the CSM when acting as the disciplinary board for judges of the judicial order has been summarised in
National Union of Journalists and Others v. France
(no. 41236/18, §§ 30-31, 14 December 2023). More specifically, the Minister of Justice may submit to the CSM facts which constitute grounds for disciplinary proceedings against a judge or prosecutor. In respect of prosecutors, the CSM merely issues an opinion, as sanctions can only be imposed by the Minister of Justice, whose decision may then be appealed against, by way of judicial review, before the
Conseil d’État
.
20.
Relying on Article
6
§
1 of the Convention, the applicant submitted that the CSM had not addressed his arguments, specifically those concerning his allegations of “retaliation”, the unlawfulness of the proceedings and his requests for preliminary references on constitutionality to the Constitutional Council. He also complained about the lack of a formal decision subsequent to the CSM’s ruling, which, in his view, had been merely an opinion.
21.
The applicant also alleged that there had been a violation of Articles
8, 10 and 13 of the Convention, arguing, in particular, that in ruling that he had acted unethically the CSM had infringed his right to moral integrity within the meaning of the Court’s case-law in the
Vincent Del Campo v. Spain
judgment (no.
25527/13, 6
November 2018), and his right to freedom of expression. He had been unable to complain of those interferences subsequently, in that there had been no decision by the Prime Minister.
ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE
22.
The applicant complained of a violation of Article 6
§
1 of the Convention, the relevant parts of which provide:
“In the determination of ... any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair ... hearing ... by [a] ... tribunal established by law.”
23.
The Court reiterates that disciplinary proceedings as such cannot be characterised as “criminal” and that Article 6 is not applicable to such proceedings under its criminal head, except in certain specific cases, where it can be concluded that there existed a “criminal charge” within the meaning of the criteria laid down in its case-law (see
Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal
[GC], nos.
55391/13 and 2 others, §§
122-123, 6
November 2018, and the cases therein cited).
24.
However, the Court has previously found Article
6 applicable under its civil head to disciplinary proceedings concerning members of national legal services where sanctions such as dismissals, demotions and salary reductions were at stake (see
Ramos Nunes de Carvalho e Sá
, cited above, §
120;
Di Giovanni v. Italy
, no.
51160/06, §§
36-38, 9
July 2013;
Denisov v. Ukraine
[GC], no.
76639/11, §§
44-55, 25
September 2018; and
Čivinskaitė v. Lithuania
, no.
21218/12, §
95, 15
September 2020).
25.
In the present case, the disciplinary proceedings against the applicant could have resulted in various sanctions that would have affected his employment relationship. They could therefore, in principle, have been decisive for some of his rights under domestic law (see,
mutatis mutandis
,
Miroslava Todorova v.
Bulgaria
, no.
40072/13, §
90, 19
October 2021). However, the Court notes at the outset that no sanction was imposed on the applicant, as the CSM had issued its opinion that he had committed no disciplinary offence, and the Prime Minister had subsequently taken note of that opinion. The Court further notes that the applicant could have requested to have the documents concerning the disciplinary proceedings removed from his file as of right, in that the proceedings had been discontinued without a sanction being imposed (see paragraph 13 above).
26.
In view of these considerations, and given that no decision was taken in his respect, the Court considers that the applicant cannot claim to be a victim, within the meaning of Article
34 of the Convention, of the alleged failure to address the various arguments raised by him raised before the CSM (see,
mutatis mutandis
,
Tanrikulu and Others v. Turkey
(dec.), no.
39735/03, 4
March 2008).
27.
In any event, and as a subsidiary consideration, the Court, while emphasising that fairness should be assessed in the light of the proceedings as a whole, including their outcome (see
Renard v. France
(dec.), no.
3569/12 and others, § 18, 25
August 2015), notes that the CSM did in fact respond to all of the applicant’s arguments, including by addressing in its reasoning issues relating to the lawfulness of the disciplinary proceedings, before dismissing them. As for his requests for
QPC
s, the CSM implicitly but necessarily denied them, noting that it was not a court and that it was delivering only an opinion (see paragraph 12 above), from which it could be inferred that the CSM, in contrast to the ordinary courts, whether administrative or judicial, did not have jurisdiction to examine those requests. The applicant, assisted as he was by two lawyers and as a legal professional himself, could not have been unaware of this fact. The Court also reiterates that Article 6 of the Convention does not guarantee, as such, the right of access to a court to challenge the constitutionality of a legal provision (see
Previti v. Italy
(dec.), 12
April 2007, no.
35201/06) and it is only when such a referral mechanism exists that the refusal by a domestic court to refer a preliminary question can, in certain circumstances, infringe the fairness of proceedings (see
Renard
, cited above, §
22). Moreover, in the French system, the
QPC
procedure allows a citizen to challenge, in connection with a dispute before an ordinary court, the conformity of a legislative provision with the rights and freedoms guaranteed by the Constitution, but the Court of Cassation and the
Conseil d’État
are not required to grant the request, the law allowing them some discretion (see
Renard
,
cited above, §
23, and
Matis v. France
(dec.), no.
43699/13, 6
October 2015).
28.
With regard to the applicant’s claim that his argument alleging “retaliation” was not addressed, the Court, while reiterating that it should not act as a fourth instance (see, in particular,
Zubac v.
Croatia
[GC], no.
40160/12, §
79, 5
April 2018), notes that the CSM found that the applicant “breached his ethical duty of prudence and fairness” and failed to fulfil his “obligations of discretion, respect and loyalty towards his official superior”. Those finding were made after the CSM had held that the conflict of interest on the part of the Minister of Justice, which had justified the use of a decree ordering [Mr Dupond-Moretti’s] withdrawal and the transfer of the file to the Prime Minister’s responsibility, had had no impact on the impartiality or fairness with which the administrative investigation had been conducted (see paragraphs 12 and 14 above).
29.
Lastly, in the Court’s view, the right of access to a court for the purposes of Article
6 of the Convention cannot be interpreted as guaranteeing the right to a decision amenable to appeal should disciplinary proceedings be discontinued, or should the competent authorities find that no disciplinary offence has been committed. This aspect of the complaint is therefore manifestly ill-founded.
30.
It follows that this part of the application must be declared inadmissible, pursuant to Article
35 §§
3 and 4 of the Convention.
31.
The applicant alleged a violation of Articles 8, 10 and 13 of the Convention.
32.
The Court refers at the outset to its finding that no sanction was imposed on the applicant, since the CSM found that no disciplinary offence had been committed (see paragraph 25 above).
33.
However, as regards, first, the complaint under Article
8 of the Convention, the Court has already held that disciplinary proceedings and sanctions against judges are not in themselves sufficient to trigger the applicability of that provision (
see
Denisov
, cited above, §
120, and
Miroslava Todorova
, cited above, §
143). Furthermore, in the present case, the alleged negative effects of the proceedings would not derive from any sanction, as no such measure had been imposed. Any negative effects would be limited to the consequences of the unlawful conduct, which the applicant could have foreseen within the framework of his duties as a prosecutor and his ethical obligations (see
Denisov
, cited above, §
121, with reference to the exclusionary principle laid down in the
Gillberg v.
Sweden
judgment [GC], no.
41723/06, 3
April 2012).
34.
The applicant cannot therefore claim to be a victim, within the meaning of Article
34 of the Convention, of a violation of Article
8 (see, for example,
Tanrikulu and Others
, cited above), leaving aside the fact that the complaint is, in any event, incompatible
rationae
materiae
with the provisions of the Convention for the purposes of Article
35 §
3
(a) (see,
inter alia
,
Miroslava Todorova
, cited above, §
145).
35.
The Court further notes that, in contrast to the situation in
Vincent Del Campo
(cited above) relied on in the complaint, the applicant directly and personally accused and was able to defend himself, assisted by his lawyers, from the administrative-investigation stage until the end of the disciplinary proceedings against him.
36.
Concerning, secondly, the complaint under Article
10 of the Convention, the Court reiterates that no sanctions, disciplinary or otherwise, were imposed on the applicant who, furthermore, did not demonstrate that his statements had been censured (see
Tanrikulu and Others
, cited above, and,
mutatis mutandis
,
M.D. and Others v.
Spain
, no.
36584/17, §§
86-91, 28
June 2022). Thus, as the applicant is unable to claim to be a victim of a violation of Article
10, this complaint is incompatible
ratione personae
with the provisions of the Convention, pursuant to Article
35
§
3
(a). In any event, the Court considers that the circumstances of the present case demonstrate that, on the contrary, the applicant was able to exercise freely his right to freedom of expression in the course of his duties as a public prosecutor, particularly with regard to his official superior, without this resulting in a finding that he committed a disciplinary offence.
37.
Lastly, as Article
13 applies only where an individual has an arguable claim that he or she has been a victim of a violation of another Convention right (see, among many other authorities,
Boyle and Rice v. the United Kingdom
, 27
April 1988, §
52, Series
A no.
131), and as the Court has concluded that the complaints under Articles 6, 8 and 10 of the Convention are inadmissible in the present case, this complaint is incompatible
rationae materiae
with the provisions of the Convention, within the meaning of Article
35
§
3
(a).
38.
It follows that this part of the application must be rejected, pursuant to Article 35
§§
3
(a) and 4 of the Convention.
For these reasons, the Court, unanimously,
Declares
the application inadmissible.
Done in French and notified in writing on 23
May 2024.
Victor Soloveytchik
Georges Ravarani
Registrar
President