Wisniewska împotriva Poloniei

În 1996 Oficiul Municipal al Gdańsk a emis o aprobare inițială pentru un proiect de dezvoltare privind terenurile deținute de solicitant (decizja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) care prevede, pe baza unui plan local de dezvoltare a terenurilor adoptat în 1993, pentru îmbunătățirea și refacerea Słowacki Street și construcția unei căi. La 18 decembrie 1997, Consiliul municipal al Gdańsk a adoptat un plan local de dezvoltare a terenurilor pentru construirea unei intersecții rutiere în apropierea terenului reclamantului, indicând necesitatea pressante de a îmbunătăți și de a extinde un drum care duce de la centrul orașului la aeroport. La 21 decembrie 1999, Oficiul Municipal Gdańsk (Urzād Miejski) a emis o altă aprobare pentru construcția căii, pe baza dispozițiilor planului local de dezvoltare a terenurilor adoptat la 18 decembrie 1997. La 29 martie 2000, Guvernatorul Pomorze a aprobat un proiect de construcție pentru căile.

Reclamantul a deținut patruzeci și trei parcele de o suprafață totală de 4,77 hectare. În septembrie 1999, o estimare a valorii șapte parcele, care acoperă 6.656 de metri pătrați, a fost pregătită de expertul R.δ. în vederea expropiării lor. Acest expert a evaluat valoarea de piață a terenului la 479.919 zloti polonezi (PLN). La 21 octombrie 1999 a avut loc o ședință de negociere la biroul municipal Gdańsk. Orașul a oferit 479 912 PLN ca compensare pentru parcele nos. 47/30, 47/32, 47/34, 47/36, 55/7, 60/1 și 61, la PLN 70.08 pe metrou pătrat, calculat pe baza estimării din septembrie 1999. Reclamantul a refuzat să accepte acest preț și a susținut că valoarea de piață a unui metrou pătrat de teren similar în oraș a fost de aproximativ 600 PLN.

În februarie 2000, un alt expert, J.K., a estimat valoarea proprietăților reclamantului la 63.70 PLN pe metrou pătrat, pe baza caracterului agricol al terenului. La 2 martie 2000, referindu-se la acest raport, biroul municipal Gdańsk, acționând în numele primarului Gdańsk, a stabilit un termen de două luni pentru ca reclamantul să încheie un contract de vânzare a terenurilor sale pentru suma de 479 912 PLN. Acesta i-a informat că, în cazul în care negocierile suplimentare au eșuat, vor fi instituite proceduri de expropriare și terenurile vor fi expropriate împotriva plății compensației în valoare de 423.987.10. La 26 aprilie 2000, s-a desfășurat o altă ședință de negociere. Oficiul Municipal a propus condiții identice cu cele propuse în octombrie 1999. Reclamantul și-a reiterat poziția în ceea ce privește prețul și a susținut că va accepta proprietatea de înlocuire în limitele municipiului ca compensare.

11. La 8 mai 2000 au fost inițiate proceduri de expropriare. 12. La 29 mai 2000, s-a desfășurat o audiere administrativă în cadrul Oficiului Municipal Gdańsk. Reclamantul a propus ca orașul să-și dea 300 PLN pe metrou pătrat pentru terenul ei, dar oferta ei a fost respinsă. Reclamantul a sugerat din nou să fie dată alte parcele în schimbul terenului ei, dar soluția a fost respinsă pe motiv că orașul nu a avut nici un complot adecvat la dispoziția sa. 13. În iunie 2000 expert J.K. a actualizat estimarea, având în vedere trecerea timpului și creșterea prețurilor pieței. Ea a evaluat prețul terenurilor reclamantului la 439.296. În aceeași lună, un expert comandat de solicitant a evaluat prețul terenurilor la 2 374.749.

14. La 27 iunie 2000, primarul Gdańsk a dat o decizie prin care cele șapte parcele menționate la alineatul (7) au fost expropriate. Valoarea compensației pentru teren și gardul construit pe el a fost stabilită la PLN 465.537. Acesta a fost plătit în termen de 14 zile de la data în care decizia de expropriare a devenit finală. El a observat că suma compensației a fost stabilită pe baza unei estimări elaborate de un expert, cu referire la prețurile parcele similare pe piața imobilieră locală în iunie 2000. 15. Reclamantul a interzis că decizia a fost încălcată de articolele 128, 130 și 134 din Legea privind administrarea terenurilor din 1997. Ea a susținut că aceasta se bazează pe estimarea elaborată în septembrie 1999, care nu mai reflectă prețurile actuale ale terenurilor.

Ea s-a referit la jurisprudența Curții Supreme de Administrație în conformitate cu care compensația pentru terenuri expropriate ar trebui să ia în considerare prețurile actuale ale pieței locale pentru tipuri similare de terenuri și, de asemenea, prețurile acestor terenuri vândute de municipiu prin licitație. Ea s-a referit la o estimare comisă în mod privat, elaborată de un expert certificat (a se vedea punctul 13 de mai sus), conform căreia prețul de 1 metru pătrat al terenurilor comparabile în Gdańsk în acel moment era de 356. 16. La 25 ianuarie 2001, Oficiul Regional Pomorze, acționând în numele guvernatorului Pomorze, a susținut decizia de expropriare, menționând că s-a dat pentru punerea în aplicare a planului local de dezvoltare a terenurilor.

Prin urmare, expropriarea a fost în interesul public. Negocierile dintre părți au eșuat. Două estimări elaborate în scopul negocierilor au fost consecvente și indicate, având în vedere prețurile plătite pentru proprietăți de caracter și locație similare, că valoarea de piață a proprietății în cauză a fost de 60-70 PLN pentru 1 metru pătrat. În circumstanțe, decizia a fost legală. 17. Reclamantul a apelat la Curtea Supremă de Administrație. Ea a susținut că prețul oferit de municipiul în timpul negocierilor nu avea nicio relație rezonabilă cu valoarea de piață a terenurilor sale. Comunitatea a refuzat să ofere proprietatea de înlocuire, în ciuda faptului că în momentul în care a fost vândut numeroase proprietăți către cumpărătorii privați prin licitație.

În cadrul unei audieri de la 23 mai 2001, reclamantul a solicitat o suspendare a executării hotărârii expropriării. Curtea a refuzat, menționând că executarea deciziei a fost rămasă ex lege din cauza nereplicării autorităților la recursul reclamantului în termenul limită. 18. Prin hotărârea din 25 iulie 2001, Curtea Administrativă Supremă a anulat hotărârea guvernatorului. Curtea a observat că modernizarea Stradei Słowacki era în interesul public, deoarece făcea parte din drumul nr. 7. De asemenea, Comisia a remarcat că, având în vedere documentele din dosar, nu s-a dovedit fără îndoială că expropriarea tuturor parcelelor desemnate ale reclamantului a fost necesară pentru a pune în aplicare proiectul de construcție rutieră.

În deciziile lor, autoritățile nu s-au referit la hărțile și planurile elaborate în legătură cu planul local de dezvoltare a terenurilor și proiectele de construcție rutieră pentru a demonstra că parcelele în cauză sunt cu adevărat acoperite de aceste proiecte. 19. Curtea a abordat în continuare problema compensației stabilite de decizia atacată. Acesta a remarcat faptul că autoritățile, atunci când au organizat audierea administrativă la 29 mai 2000, nu au respectat dispozițiile procedurale relevante. În conformitate cu dispozițiile articolului 89 din Codul de Procedură Administrativă, scopul unei audieri administrative a fost să asigure, într-o situație în care exista o discrepanță între avizele de experți în ceea ce privește compensarea, că experții au fost interogat și că discrepanța a fost elucidată.

În plus, părțile ar fi trebuit să aibă posibilitatea de a pune întrebări experților și de a face declarații orale în fața autorității administrative. Nu s-au luat astfel de măsuri. Curtea a remarcat că au avut loc audierea înainte de data la care a fost elaborat ultimul aviz expert privind compensarea. Nu a existat nici o dovadă în cazul în care acest ultim aviz a fost înaintat vreodată asupra reclamantului. 20. Hotărârea cu motivele sale scrise a fost înaintata avocatului reclamantului la 9 august 2001. 21. Procedura de expropriare și compensare înainte ca autoritatea de apel să fie mai târziu efectuată din nou. Oficiul Regional Pomorze a informat părțile că auudierea administrativă va fi reluată și a solicitat Oficiului Municipal Gdańsk să prezinte dovezi suplimentare privind prețurile proprietăților similare.

În cele din urmă au avut loc două audieri, la 3 septembrie 2001 și 22 ianuarie 2002. Trei experți au fost interogați. părțile au fost invitate să consulte dosarul. 22. La 25 februarie 2002, Guvernatorul Pomorze a susținut decizia de primă instanță din partea sa privind expropriarea. El a stabilit cuantumul compensației care urmează să fie plătit reclamantului la PLN 554.898. El a menționat avizele experților pregătite în sensul procedurii și a explicat care dovezi și concluzii au fost considerate credibile. El a reiterat că terenul în cauză a fost de natură agricolă. 23. Compensarea a fost plătită reclamantului la 27 februarie 2002. Ea l-a acceptat, dar a observat că sumă este nesatisfăcută.

Ea a apelat ulterior, susținând că metoda prin care a fost stabilită compensația a fost în detrimentul ei, că autoritatea de a doua instanție nu a respectat orientările conținute în hotărârea Curții administrative Supreme și că suma compensației nu corespunde în mod rezonabil valoarea terenurilor. 24. La 31 mai 2005, Curtea Administrativă Supremă a anulat decizia atacată, constatând că metoda utilizată pentru a stabili valoarea terenurilor expropriate nu a fost în conformitate cu reglementările juridice aplicabile. În special, avizul de experți elaborat de J.F., bazat în mare măsură de autoritatea de primă instanță, s-a bazat pe prețurile aplicabile în iunie 2000. Guvernatorul a invitat părțile să prezinte noi dovezi și să consulte dosarul.

Un alt expert a fost desemnat și a prezentat raportul său de evaluare, evaluând valoarea proprietății reclamantului la 725,231 PLN. La 28 aprilie 2006, s-a desfășurat o altă ședință administrativă înainte de autoritatea de a doua instanță. La 4 iulie 2006, Guvernatorul a emis o nouă decizie, care a susținut decizia de expropriare a primei instanțe și a sporit valoarea compensației pentru PLN 725,232, referindu-se la noul raport de experți. 26. La 2 august 2006, reclamantul, reprezentat de un avocat, a făcut apel, depunând argumente similare cu cele pe care le-a invocat în apelul său anterior. 27. La 3 august 2006, reclamantul a revocat puterea de procuror acordată avocatului său. 28. La 29 septembrie 2006, Curtea Administrativă Gdańsk a respins recursul, menționând că reclamantul nu a plătit taxele de judecată.

Această decizie a fost acordată noului avocat al reclamantului la 18 octombrie 2006. La 22 octombrie 2006, reclamantul a solicitat instanței să acorde permisiunea sa retrospectivă de a face apel în timp util. Ea a susținut că a respins un avocat și a reținut altul în timpul procedurii de apel. Ea nu a fost conștientă că taxa instanței ar fi trebuit să fie plătită. 29. La 29 decembrie 2006, Curtea Administrativă Gdańsk a refuzat să acorde reclamantului permisiunea retrospectivă de a face apel din timp, având în vedere că nu a informat instanța cu privire la supușile modificări ale reprezentanței sale juridice și să demonstreze că nu a fost vinovat de faptul că nu a plătit taxa de judecată. Noul avocat al reclamantului a apelat împotriva acestei decizii.

30. La 2 martie 2007, Curtea Administrativă Supremă a susținut refuzul de a acorda reclamantului permisiunea de a face apel în timp util. A observat că reclamantul nu a demonstrat că nu a fost vinovată în neglijarea taxei de judecată. A informat instanța de primă instanță a deciziei ei de a revoca competența primului său avocat de a acționa în numele ei la 24 octombrie 2004. În conformitate cu dispozițiile procedurale aplicabile, aceasta a fost data la care a intrat în vigoare revocarea. 31. Prin urmare, prima decizie privind expropriarea și compensarea a devenit finală. La 27 aprilie 2007, municipalitatea Gdańsk a plătit reclamantului suma rămasă de 170.333 PLN. 32. La 20 septembrie 2006, Curtea de district Gdansk a respins cererea reclamantului prin care a solicitat compensații pentru faptul că, începând din septembrie 2000, municipiul își folosea terenurile fără o decizie de expropriare valabilă.

Curtea a considerat că cererea reclamantului nu poate fi examinată în fața unei instanțe civile și a trebuit să fie tratată în cadrul procedurilor administrative. 33. Prin decizia din 16 mai 2001, Oficiul Regional Pomorze, care a acționat ex officio, a rămas în aplicarea deciziei de expropriare din 25 ianuarie 2001 (a se vedea punctul 14 de mai sus), având în vedere faptul că reclamantul a interzis un recurs împotriva acesteia, menționând art. 9 din Legea privind administrarea terenurilor. 34. Oficiul de gestiune rutieră Gdańsk (Zarzād Dróg i Zieleni) a interzis această decizie, susținând că pur și simplul fapt că reclamantul a contestat decizia de expropriare și compensare a primei instanții nu ar putea justifica șederea executării acestuia.

Construcția drumului, care era de atunci bine avansată, nu ar trebui să fie întârziată, deoarece acest lucru ar implica pierdere financiară gravă. De asemenea, acestea se referă la dificultăți tehnice concrete în construcția rutieră și logistica sa, cauzate de faptul că lucrările care au început deja nu au putut fi continuate pe terenul reclamantului, cum ar fi imposibilitatea de a utiliza acest teren în scopuri de transport. 35. La 29 iunie 2001, Președintele Oficiului Național de Locație și Dezvoltare a Terenului Local a anulat decizia atacată din motive formale și a ordonat reexaminarea problemei de aplicare. 36. La 10 august 2001, Oficiul Regional Pomorze, hotărând ex officio, a reluat executarea deciziei de expropriare, având în vedere hotărârea Curții Supreme de Administrație din 25 iulie 2001 de respingere a recursului reclamantului împotriva ordinului de cerere (a se vedea punctul 43 de mai jos).

Acesta a observat că, în urma acestei hotărâri, Oficiul are dreptul legal de a lua posesia terenului în cauză, necesar pentru proiectul de construcție. 37. După decizia de expropriare a primei instanții a fost adoptată la 27 iunie 2000 (a se vedea punctul 14 mai sus) și atunci când apelul reclamantului împotriva acesteia a fost în așteptare, la 7 august 2000, primarul Gdańsk a emis un ordin de rechiziție care să permită Biroului de Management Rutier Gdansk, pe baza articolului 122 din Legea privind administrarea terenurilor, să ia posesia proprietăților reclamantului în vederea începerii activităților de construcție. El a afirmat că este necesară punerea în aplicare a proiectului de construcție rutieră deja bine avansat și prevenirea costurilor sociale și financiare grave care ar provoca întârzierea în continuare a realizării acestui proiect.

38. Reclamantul a apelat împotriva deciziei respective, subliniind faptul că aceasta este ilegală. Ea a susținut că nu a fost dată nici o decizie finală de expropriare în ceea ce privește proprietatea ei. Motivele invocate de primar în ordinea de cerere au fost redactate în termeni foarte larg. Primarul nu a indicat, cu cazul de a impune o astfel de restricție gravă asupra exercitării drepturilor ei de proprietate încă valabile. Nu au fost avansate motive relevante și suficiente pentru ocuparea terenurilor sale, în special faptul că a fost instituită o procedură de expropriare, iar lucrările de construcție erau pe cale de a începe nu justifică concluzia că o astfel de restricție gravă a drepturilor de proprietate a ei este justificată.

39. În septembrie 2000, lucrările de construcție rutieră au început pe parcelele vecine. La 5 septembrie 2000, reclamantul a solicitat Inspectorului de lucrări de clădire regională Gdańsk pentru oprirea lucrărilor pe terenul ei. La 6 octombrie 2000, Inspectorul a informat reclamantul că încă nu s-a desfășurat nicio lucrări pe terenul ei. La 20 octombrie 2000, inspecția la fața locului, în prezența reclamantului, a confirmat acest fapt. 40. La 5 decembrie 2000, Guvernatorul Pomorze a respins recursul reclamantului împotriva ordinului de rechiziție din 7 august 2000, prin care a susținut în totalitate argumentele invocate de autoritatea de primă instanție. Reclamantul a apelat împotriva acestei decizii în fața Curții Supreme de Administrație, cerând instanței să rămână în aplicarea ordinului de rechiziție.

41. La 23 mai 2001, instanța a refuzat cererea reclamantului de a suspenda executarea ordinului de cerere, susținând că, pentru a-și permite cererea, ar învinge chiar scopul ordinului de cerere. 42. La 15 iunie 2001, Oficiul Regional Pomorze a solicitat Curtea Supremă Administrativă să acorde prioritate examinării apelului reclamantului împotriva ordinului de cerere, referindu-se la faptul că lucrările de construcție au fost întârziate în mod grav deoarece nu s-a putut efectua nici o muncă pe terenul reclamantului. Investițiile semnificative ale fondurilor publice, stadiul avansat de realizare a proiectului și perturbarea gravă a traficului cauzată de lucrările de construcție au cerut ca prioritate să fie acordată cauzei.

43. Prin hotărârea din 25 iulie 2001 Curtea Supremă de Administrație a respins apelul reclamantului. Acesta a observat că procedurile de expropriare au fost desfășurate în vederea modernizării rețelei rutiere a orașului, facilitarea accesului la aeroportul local și reducerea numărului de accidente rutiere pe strada Słowacki. Faptul că municipalitatea nu avea titlul legal final de a ocupa proprietatea reclamantului a fost singurul obstacol rămas pentru a porni lucrările de construcție pe această proprietate. De asemenea, a împiedicat progresul lucrărilor de construcție efectuate pe proprietățile vecine. Curtea a făcut trimitere la art. 122 din Legea privind administrarea terenurilor, care prevede în mod expres ordinele de cerere în absența hotărârilor finale de expropriare, în cazul în care o întârziere ar face imposibilă punerea în aplicare a unui proiect de interes public.

44. La 13 decembrie 2000, societatea comisionată de municipiu să desfășoare lucrările – Biroul de Management Rutier Gdansk menționat mai sus – a solicitat Biroului Municipal Gdańsk pentru permisul de construcție pentru lucrările de construcție rutieră care urmează să fie desfășurate pe terenul reclamantului. În aprilie 2001, reclamantul a solicitat ca procedura să fie suspendată, susținând că, în absența deciziei finale privind expropriarea, Oficiul nu a avut dreptul legal de a lua posesia terenurilor sale. La 13 aprilie 2001, Oficiul de Management Rutier a solicitat Oficiului Municipal să ia măsuri pentru soluționarea dificultăților referitoare la statutul juridic al terenului reclamantului, argumentând că lucrările de construcție pe această tranșă de drum au avansat, cu excepția celor 300 de metri planificate pe terenul reclamantului.

45. Procedura privind cererea de autorizație de construcție a fost rămasă ulterior, autoritățile având în vedere faptul că, în absența deciziei de expropriare, societatea de construcții nu are dreptul de a lua posesia terenului și că, în temeiul reglementărilor aplicabile privind construcția, un astfel de drept era o condiție esențială pentru solicitarea unui permis de construcție. 46. La 10 august 2001, Oficiul Regional Pomorze a reluat procedurile, având în vedere hotărârea Curții Supreme de Administrație din 25 iulie 2001 de respingere a recursului reclamantului împotriva ordinului de cerere (a se vedea punctul 18 mai sus). Acesta a observat că această hotărâre a conferit societății de construcții dreptul de a lua posesia terenurilor reclamantului în scopuri de construcție, chiar și în absența unei decizii finale de expropriare confirmate de instanța administrativă.

47. La 14 august 2001, Oficiul Regional Pomorze a emis permisul de construcție în conformitate cu cererea, autorizând astfel societatea de construcții să înceapă lucrările de construcție în cauză. Reclamantul a apelat împotriva acestei decizii, reprezentând că, atâta timp cât nu a fost expropriată, nimeni nu a avut dreptul de a construi pe terenul ei. 48. La 16 august 2001, compania de construcții a luat posesia terenului reclamantului. Lucrările de construcție au început la scurt timp după. 49. La 12 noiembrie 2001, inspectorul șef al lucrărilor de construcție a respins apelul reclamantului și a susținut permisul de construcție. Reclamantul a apelat, reprezentând în esență că permisul de construcție nu a putut fi acordat deoarece procedura de expropriare nu a fost încheiată.

50. La 22 mai 2002, construcția drumului a fost finalizată oficial. La 23 ianuarie 2002 a fost acordată o decizie de autorizare a utilizării drumului de către public. 51. La 27 iunie 2003, Curtea Administrativă Supremă a respins recursul reclamantului împotriva permisului de construcție, respingând argumentele reclamantului că societatea de construcții nu avea dreptul legal de a lua posesia terenurilor sale. A observat că hotărârea de expropriare a primei instanții a fost dată la 7 iunie 2000 (a se vedea punctul 14 mai sus). La 7 august 2000, s-a dat ordinul de cerere a primei instanții (a se vedea punctul 37 mai sus). Această ultimă ordine a devenit definitivă și executibilă în urma hotărârii din 25 iulie 2001 (a se vedea punctul 43 mai sus).

Curtea a considerat că această hotărâre trebuia să fie considerată a fi conferită companiei de construcții dreptul de a poseda terenurile în sensul reglementărilor privind construcțiile. 52. Curtea a subliniat faptul că ordinele de rechiziție sunt necesare pentru ca lucrările de interes public să poată merge înainte în cazul în care procedurile de expropriare erau încă în așteptare, dar lucrările ar trebui să fie desfășurate totuși pentru a preveni anumite consecințe negative. O astfel de decizie nu a încălcat drepturile proprietarului, deși le-a limitat temporar. 53. Un astfel de ordin ar trebui evaluat în contextul procedurii de expropriare vizate în ansamblu. Un astfel de ordin a fost, de obicei, dat după eliberarea deciziei de expropriare a primei instanții.

Regulamentele juridice aplicabile au permis în mod expres acordarea unor astfel de ordine. Curtea a făcut trimitere la art. 108 din Codul de Procedură Administrativă și la art. 122 din Legea privind administrarea și expropriarea terenurilor 1997. Ordinele de expropriare și de rechiziție erau două instituții juridice diferite. Ei conferiau drepturi diferite autorităților publice. Un ordin de rechiziție era clar de caracter temporar. A fost evident că efectele sale juridice diferă de cele produse prin decizia privind expropriarea, dar a conferit autorităților dreptul de a lua posesia terenului și de a-l utiliza în scopuri public-beneficiare. Prin introducerea unei ordine de rechiziție în Legea de administrare și expropriare a terenurilor din 1997, legislatorul a avut scopul de a evita situațiile în care expropriarea ar putea fi blocată ca urmare a apelurilor depuse de părțile afectate.

54. În opinia instanței, dacă cineva a acceptat argumentul reclamantului potrivit căruia ordinul de rechiziție nu a conferit dreptul de a lua posesia terenului în scopuri de construcție, scopul propriu al ordinului de rechiziție ar fi învins. 55. Un ordin de rechiziție nu ar putea fi considerat, în consecință, o încălcare a proprietății. Acesta nu a înlocuit hotărârea de expropriare și nu a privat proprietarul dreptului său de proprietate; cel puțin a limitat temporar până la încheierea procedurii de expropriare. Acest lucru a fost justificat în temeiul articolului 64 § 3 din Constituție (a se vedea punctul 59 de mai jos). Curtea a reamintit că dreptul de proprietate nu este un drept absolut.

56. Curtea a observat că acordarea permisului de construcție nu a încălcat legea în ciuda caracterului excepțional al situației reclamantului și a procedurii de expropriare în curs de despăgubire. Cazul reclamantului a demonstrat că, în practică, ordinele de rechiziție sunt necesare. În anumite cazuri, ar fi fost imposibil să se realizeze scopurile public-beneficiului pentru care s-a instituit o procedură de expropriare fără să se recurgă la ordinele de cerere. 57. art. 21 din Constituție prevede: „1. Republica Polonia protejează proprietatea și dreptul de succesiune. Expropriarea este permisă numai în dobânda publică și împotriva plății unei compensații juste.” 58. art. 31 din Constituție afirmă: „Libertatea persoanei va primi protecție juridică.

Toată lumea trebuie să respecte libertățile și drepturile altora. Nimeni nu va fi obligat să facă ceea ce nu este obligat de lege. Orice limitare a exercitării libertăților și drepturilor constituționale poate fi impusă numai prin statut și numai atunci când este necesar într-un stat democratic pentru protecția securității sau a ordinului public sau pentru protejarea mediului natural, a sănătății sau a moralității publice sau a libertăților și drepturilor altor persoane. Aceste limitații nu încalcă esența libertăților și a drepturilor.” 59. art. 64 din Constituție prevede: „1. Toată lumea are dreptul la proprietate, la alte drepturi de proprietate și la dreptul de succesiune. Toată lumea, pe o bază egală, primește protecție juridică în ceea ce privește proprietatea, alte drepturi de proprietate și dreptul de succesiune.

Dreptul de proprietate poate fi limitat numai prin intermediul unui statut și numai în măsura în care nu încalcă esența acestui drept.” 60. La 1 ianuarie 1998 a intrat în vigoare Legea de administrare a terenurilor din 21 august 1997 (Ustawa o gospodarce nieruchomościami – „Legea de administrare a terenurilor”). În temeiul articolului 112 din această lege, expropriarea constă în eliminarea, prin intermediul unei decizii administrative, a drepturilor de proprietate sau a altor drepturi de proprietate în rem. Expropriarea poate fi realizată în cazul în care obiectivele de interes public nu pot fi realizate fără restricții ale acestor drepturi și în cazul în care este imposibil să se achiziționeze aceste drepturi prin intermediul unui contract de drept civil.

61. În temeiul articolului 113, o expropriare poate fi efectuată numai în beneficiul Trezoreriei de Stat sau al municipiului local. 62. Secțiunea 122 prevede că, în cazurile definite de art. 108 din Codul de Procedură Administrativă (a se vedea punctul 68 de mai jos), autoritatea administrativă este împuternicită să elibereze un ordin de cerere care să permită unei entități care desfășoară lucrări în vederea beneficiilor publice să intre și să ia posesia de terenuri pentru care a fost acordată o decizie privind expropriarea, dacă o întârziere ar face imposibilă realizarea lucrărilor publice-beneficiare. O clauză de aplicare imediată (rygor natychmiastowej wykonalności) poate fi eliberată în ceea ce privește o astfel de ordonanță.

63. În conformitate cu art. 128 § 1 din Act, expropriarea trebuie efectuată în caz de plată a compensației corespunzător valorii dreptului de proprietate în cauză. În conformitate cu art. 130 § 1 din Act, valoarea compensației este fixată având în vedere statutul și valoarea proprietății în ziua în care a fost dată decizia de expropriare. Valoarea proprietății este estimată pe baza unui aviz elaborat de un expert certificat. 64. Secțiunea 131 prevede posibilitatea acordării proprietarului expropriat o proprietate de înlocuire dacă este de acord. 65. În conformitate cu art. 132, compensarea trebuie plătită în termen de 14 zile de la data în care decizia de expropriare devine supusă aplicării.

66. Secțiunea 134 prevede ca valoarea de piață a bunurilor expropriate să servească ca bază pentru fixarea cuantumului compensației. Următoarele criterii trebuie luate în considerare atunci când se stabilește valoarea de piață a proprietății: tipul său, locația, utilizarea la care a fost pusă, existența oricărei infrastructuri tehnice pe proprietate, starea său globală și prețurile curente ale proprietăților în municipiu. 67. În situațiile menționate la art. 108 din Codul de Procedură Administrativă, administrația locală poate autoriza o entitate acuzată de punerea în aplicare a unui proiect de interes public să ocupe imediat proprietatea în cauză dacă o întârziere ar face imposibilă punerea în aplicare a proiectului.

68. art. 108 din Codul prevede ca o decizie administrativă să fie respinsă imediat, chiar dacă este disponibil un recurs suplimentar împotriva acestuia, atunci când acest lucru este necesar pentru protecția vieții sau a membrelor, sau pentru protecția economiei naționale împotriva prejudiciilor grave sau pentru protecția altor interese societale.

5. In 1996 the Gdańsk Municipal Office issued an initial approval for a development project on land owned by the applicant (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) providing, on the basis of a local land development plan adopted in 1993, for the improvement and resurfacing of Słowacki Street and the construction of a roadway. On 18 December 1997 the Gdańsk Municipal Council adopted a local land development plan for the construction of a road junction in the vicinity of the applicant’s land, indicating that there was a pressing need to improve and widen a road leading from the city centre to the airport. On 21 December 1999 the Gdańsk Municipal Office (Urząd Miejski) issued another approval for the construction of the roadway, based on the provisions of the local land development plan adopted on 18 December 1997. 6. On 29 March 2000 the Pomorze Governor approved a construction project for the roadway.

7. The applicant owned forty-three plots of a total surface of 4.77 hectares. In September 1999 an estimate of the value of seven plots, covering 6,656 square metres, was prepared by expert R.Ż. with a view to their expropriation. That expert assessed the market value of the land at 479,919 Polish zlotys (PLN). 8. On 21 October 1999 a negotiation meeting was held at the Gdańsk Municipal Office. The town offered PLN 479,912 as compensation for plots nos. 47/30, 47/32, 47/34, 47/36, 55/7, 60/1 and 61, at PLN 70.08 per square metre, calculated on the basis of the September 1999 estimate. The applicant refused to accept this price and argued that the market value of a square metre of similar land in the town was approximately PLN 600. 9. In February 2000 another expert, J.K., estimated the value of the applicant’s properties at PLN 63.70 per square metre, based on the agricultural character of the land.

On 2 March 2000, referring to that report, the Gdańsk Municipal Office, acting on behalf of the Mayor of Gdańsk, fixed a two-month time-limit for the applicant to conclude a contract for the sale of her land for the sum of PLN 479,912. It informed her that if further negotiations failed, expropriation proceedings would be instituted and the land would be expropriated against payment of compensation in the amount of PLN 423,987. 10. On 26 April 2000 another negotiation meeting was held. The Municipal Office proposed conditions identical to those proposed in October 1999. The applicant reiterated her position as to the price and submitted that she would accept replacement property within the limits of the municipality as compensation.

11. On 8 May 2000 expropriation proceedings were instituted. 12. On 29 May 2000 an administrative hearing was held in the Gdańsk Municipal Office. The applicant proposed that the City should give her PLN 300 per square metre for her land, but her offer was rejected. The applicant again suggested that she should be given other plots in exchange for her land, but that solution was rejected on the ground that the City did not have any suitable plots at its disposal. 13. In June 2000 expert J.K. updated the estimate, having regard to the passage of time and the increase in market prices. She assessed the price of the applicant’s land at PLN 439,296. In the same month, an expert commissioned by the applicant assessed the price of the land at PLN 2,374,749.

14. On 27 June 2000 the Mayor of Gdańsk gave a decision by which the seven plots referred to in paragraph 7 above were expropriated. The amount of compensation for the land and the fence constructed on it was fixed at PLN 465,537. It was to be paid within 14 days from the date on which the expropriation decision became final. He observed that the amount of the compensation had been fixed on the basis of an estimate prepared by an expert, with reference to prices of similar plots on the local real estate market in June 2000. 15. The applicant appealed. She argued that the decision was in breach of sections 128, 130 and 134 of the Land Administration Act 1997. She submitted that it was based on the estimate drawn up in September 1999, which no longer reflected current prices of land.

She referred to the caselaw of the Supreme Administrative Court according to which compensation for expropriated land should take into consideration current local market prices for similar types of land and, also, prices of such land sold by the municipality by way of tender. She referred to a privately commissioned estimate prepared by a certified expert (see paragraph 13 above), according to which the price of 1 square metre of comparable land in Gdańsk at that time was PLN 356. 16. On 25 January 2001 the Pomorze Regional Office, acting on behalf of the Pomorze Governor, upheld the expropriation decision, noting that it had been given in order to have the local land development plan implemented.

The expropriation was therefore in the public interest. The negotiations between the parties had failed. Two estimates drawn up for the purpose of the negotiations were consistent and indicated, in the light of prices paid for properties of a similar character and location, that the market value of the property concerned was PLN 60-70 for 1 square metre. In the circumstances, the decision was lawful. 17. The applicant appealed to the Supreme Administrative Court. She argued that the price the municipality had offered during the negotiations bore no reasonable relation to the market value of her land. The municipality had refused to offer her replacement property, despite the fact that at the time it had been selling numerous properties to private buyers by way of tender.

At a hearing held on 23 May 2001 the applicant applied for a stay of the enforcement of the expropriation decision. The court refused, noting that the enforcement of the decision had been stayed ex lege because of the authorities’ failure to submit their reply to the applicant’s appeal within the time-limit. 18. By a judgment of 25 July 2001 the Supreme Administrative Court quashed the Governor’s decision. The court observed that the modernisation of Słowacki Street was in the public interest as it was a part of the No. 7 trunk road. It further noted that in the light of the documents in the case file it had not been shown beyond doubt that the expropriation of all of the applicant’s designated plots had been necessary in order to implement the road construction project.

In their decisions the authorities had failed to refer to the maps and plans prepared in connection with the local land development plan and road construction projects to show that the plots concerned were indeed covered by those projects. 19. The court further addressed the question of the compensation fixed by the contested decision. It noted that the authorities, when holding the administrative hearing on 29 May 2000, had failed to respect the relevant procedural provisions. Under the provisions of Article 89 of the Code of Administrative Procedure the purpose of an administrative hearing was to ensure, in a situation where there was a discrepancy between expert opinions as to compensation, that the experts were questioned and the discrepancy elucidated.

Furthermore, the parties should have been given an opportunity to put questions to the experts and to make oral statements before the administrative authority. No such measures had been taken. The court noted that the hearing had been held prior to the date on which the last expert opinion concerning the compensation had been prepared. There was no proof in the case file that this last opinion had ever been served on the applicant. 20. The judgment with its written reasons was served on the applicant’s lawyer on 9 August 2001. 21. The expropriation and compensation proceedings before the appellate authority were later conducted again. The Pomorze Regional Office informed the parties that the administrative hearing would be held again and requested the Gdańsk Municipal Office to submit further evidence as to the prices of similar properties.

Ultimately two hearings were held, on 3 September 2001 and 22 January 2002. Three experts were questioned. The parties were invited to consult the case file. 22. On 25 February 2002 the Pomorze Governor upheld the firstinstance decision in its part concerning the expropriation. He fixed the amount of compensation to be paid to the applicant at PLN 554,898. He referred to the expert opinions prepared for the purposes of the proceedings and explained which evidence and conclusions had been considered credible. He reiterated that the land concerned was of an agricultural nature. 23. Compensation was paid to the applicant on 27 February 2002. She accepted it, but observed that the amount was unsatisfactory.

She subsequently appealed, submitting that the method by which the compensation had been fixed was to her detriment, that the second-instance authority had failed to respect the guidance contained in the judgment of the Supreme Administrative Court and that the amount of compensation did not reasonably correspond to the value of the land. 24. On 31 May 2005 the Supreme Administrative Court quashed the contested decision, finding that the method used to establish the value of the expropriated land was not in compliance with the applicable legal regulations. In particular, the expert opinion prepared by J.F., heavily relied on by the first-instance authority, was based on prices applicable in June 2000. The proceedings were subsequently conducted again.

The Governor invited the parties to submit new evidence and to consult the case file. Another expert was appointed and submitted his evaluation report, assessing the value of the applicant’s property at PLN 725,231. On 28 April 2006 another administrative hearing was held before the second-instance authority. A time-limit was fixed for the parties to submit new evidence. Both the applicant and the Gdańsk Municipal Office availed themselves of that right. 25. On 4 July 2006 the Governor issued a new decision. It upheld the first-instance expropriation decision and increased the amount of compensation to PLN 725,232, with reference to the new expert report. 26. On 2 August 2006 the applicant, represented by a lawyer, appealed, submitting arguments similar to those on which she had relied in her previous appeal.

27. On 3 August 2006 the applicant revoked the power of attorney given to her lawyer. 28. On 29 September 2006 the Gdańsk Administrative Court rejected her appeal, noting that the applicant had failed to pay court fees. This decision was served on the applicant’s new lawyer on 18 October 2006. On 22 October 2006 the applicant requested the court to grant her retrospective leave to appeal out of time. She submitted that she had dismissed one lawyer and retained another one during the appellate proceedings. She had not been aware that the court fee should have been paid. 29. On 29 December 2006 the Gdańsk Administrative Court refused to grant the applicant retrospective leave to appeal out of time, considering that she had failed to inform the court about the alleged changes in her legal representation and to demonstrate that she had not been at fault in failing to pay the court fee.

The applicant’s new lawyer appealed against that decision. 30. On 2 March 2007 the Supreme Administrative Court upheld the refusal to grant the applicant leave to appeal out of time. It observed that the applicant had failed to show that she had not been at fault in neglecting to pay the court fee. She had informed the first-instance court of her decision to revoke her first lawyer’s power to act on her behalf on 24 October 2004. Under the applicable procedural provisions, that was the date on which the revocation had taken effect. 31. As a result, the first-instance decision on expropriation and compensation became final. On 27 April 2007 the Gdańsk Municipality paid the applicant the outstanding amount of PLN 170,333.

32. On 20 September 2006 the Gdansk District Court rejected the applicant’s claim by which she sought compensation for the fact that from September 2000 onwards the municipality had been using her land without a valid expropriation decision. The court considered that the applicant’s claim could not be examined before a civil court and had to be dealt with in administrative proceedings. 33. By a decision of 16 May 2001 the Pomorze Regional Office, acting ex officio, stayed the enforcement of the expropriation decision given on 25 January 2001 (see paragraph 14 above), having regard to the fact that the applicant had lodged an appeal against it. It referred to section 9 of the Land Administration Act.

34. The Gdańsk Road Management Office (Zarząd Dróg i Zieleni) appealed against that decision. It argued that the mere fact that the applicant had contested the first-instance expropriation and compensation decision could not justify the staying of its enforcement. The construction of the road, which was by then well advanced, should not be delayed as this would entail serious financial loss. They further referred to concrete technical difficulties in the road construction and its logistics, caused by the fact that work which had already started could not be continued on the applicant’s land, such as the impossibility of using that land for transport purposes. 35. On 29 June 2001 the President of the National Housing and Local Land Development Office quashed the contested decision on formal grounds and ordered that the enforcement issue be re-examined.

36. On 10 August 2001 the Pomorze Regional Office, acting ex officio, resumed the enforcement of the expropriation decision, having regard to the judgment of the Supreme Administrative Court of 25 July 2001 dismissing the applicant’s appeal against the requisition order (see paragraph 43 below). It observed that following that judgment, the Office had a legal right to take possession of the land concerned, which was needed for the construction project. 37. After the first-instance expropriation decision had been given on 27 June 2000 (see paragraph 14 above) and when the applicant’s appeal against it was pending, on 7 August 2000 the Mayor of Gdańsk issued a requisition order allowing the Gdansk Road Management Office, on the basis of Article 122 of the Land Administration Act, to take possession of the applicant’s property with a view to starting construction work.

He stated that it was necessary in order to proceed with the implementation of the already well-advanced road construction project and to prevent serious social and financial costs that further delay in the realisation of that project would cause. 38. The applicant appealed against that decision, emphasising that it was unlawful. She argued that no final expropriation decision in respect of her property had been given. The grounds invoked by the Mayor in the requisition order were drafted in very broad terms. The Mayor had failed to indicate, with ’s case to impose such a serious restriction on the exercise of her still valid ownership rights. No relevant and sufficient reasons for the occupation of her land had been advanced.

In particular, the mere fact that expropriation proceedings had been instituted and construction work was about to start did not warrant the conclusion that such a serious restriction of her ownership rights was justified. 39. In September 2000 road construction work commenced on the neighbouring plots. No work had yet been carried out on the applicant’s land. On 5 September 2000 the applicant applied to the Gdańsk Regional Building Works Inspector for the work on her land to be stopped. On 6 October 2000 the Inspector informed the applicant that no work had yet been conducted on her land. On 20 October 2000 on-the-spot inspection, in the presence of the applicant, confirmed that fact. 40. On 5 December 2000 the Governor of Pomorze dismissed the applicant’s appeal against the requisition order of 7 August 2000, fully endorsing the arguments relied on by the first-instance authority.

The applicant appealed against that decision before the Supreme Administrative Court, asking the court to stay the enforcement of the requisition order. 41. On 23 May 2001 the court refused the applicant’s request for a stay of the enforcement of the requisition order, holding that to allow her request would defeat the very purpose of the requisition order. 42. On 15 June 2001 the Pomorze Regional Office requested the Supreme Administrative Court to give priority to the examination of the applicant’s appeal against the requisition order, referring to the fact that the construction work had been seriously delayed because no work could be done on the applicant’s land. The significant investment of public funds, the advanced stage of realisation of the project and the serious disturbance to traffic caused by the construction work called for priority to be given to the case.

43. By a judgment of 25 July 2001 the Supreme Administrative Court dismissed the applicant’s appeal. It observed that the expropriation proceedings had been conducted with a view to modernising the town’s road network, facilitating access to the local airport and reducing the number of road accidents on Słowacki Street. This was clearly in the public interest. The fact that the municipality had no final legal title to occupy the applicant’s property was the only remaining obstacle to starting the construction work on that property. It also hindered progress of the construction work carried out on the neighbouring properties. The Court referred to Article 122 of the Land Administration Act, which expressly provided for requisition orders in the absence of final expropriation decisions if a delay would make the implementation of a public-interest project impossible.

44. On 13 December 2000 the company commissioned by the municipality to carry out the work – the above-mentioned Gdansk Road Management Office – applied to the Gdańsk Municipal Office for a building permit for road construction work to be carried out on the applicant’s land. In April 2001 the applicant applied for the proceedings to be stayed, arguing that in the absence of the final decision on expropriation the Office had no legal right to take possession of her land. On 13 April 2001 the Road Management Office requested the Municipal Office to take steps to resolve the difficulties concerning the legal status of the applicant’s land, arguing that construction work on that stretch of road had advanced, with the exception of the 300 metres planned on the applicant’s land.

45. The proceedings concerning the application for the building permit were subsequently stayed, the authorities having regard to the fact that in the absence of the expropriation decision the construction company had no right to take possession of the land, and that under the applicable building regulations such a right was an essential prerequisite for requesting a building permit. 46. On 10 August 2001 the Pomorze Regional Office resumed the proceedings, having regard to the judgment of the Supreme Administrative Court of 25 July 2001 dismissing the applicant’s appeal against the requisition order (see paragraph 18 above). It observed that that judgment had conferred on the building company the right to take possession of the applicant’s land for construction purposes, even in the absence of a final expropriation decision confirmed by the administrative court.

47. On 14 August 2001 the Pomorze Regional Office issued the building permit as per the application, thereby authorising the construction company to start the construction work on the plots concerned. The applicant appealed against that decision, reiterating that as long as she had not been expropriated no one had the right to build on her land. 48. On 16 August 2001 the construction company took possession of the applicant’s land. The construction work started shortly afterwards. 49. On 12 November 2001 the Chief Building Works Inspector dismissed the applicant’s appeal and upheld the building permit. The applicant appealed, reiterating essentially that the building permit could not be given because the expropriation proceedings had not been concluded.

50. On 22 May 2002 the construction of the road was officially completed. On 23 January 2002 a decision authorising use of the road by the public was given. 51. On 27 June 2003 the Supreme Administrative Court dismissed the applicant’s appeal against the building permit. It dismissed the applicant’s arguments that the building company had had no legal right to take possession of her land. It noted that the first-instance expropriation decision had been given on 7 June 2000 (see paragraph 14 above). On 7 August 2000 the first-instance requisition order had been given (see paragraph 37 above). The latter order had become final and enforceable following the judgment of 25 July 2001 (see paragraph 43 above).

The court held that that judgment had to be deemed to have conferred on the building company the right to possess the land within the meaning of the building regulations. 52. The court stressed that requisition orders were necessary for public-interest works to be able to go ahead where expropriation proceedings were still pending but the works should nevertheless be carried out to prevent certain negative consequences. Such a decision did not infringe the owner’s rights although it did limit them temporarily. 53. A requisition order should be assessed in the context of the expropriation proceedings seen as a whole. Such an order was usually given after the first-instance expropriation decision had been issued.

The applicable legal regulations expressly allowed for such orders to be given. The court referred to Article 108 of the Code of Administrative Procedure and to section 122 of the Land Administration and Expropriation Act 1997. Expropriation and requisition orders were two different legal institutions. They conferred different rights on the public authorities. A requisition order was clearly of a temporary character. It was obvious that its legal effects differed from those produced by a decision on expropriation. However, it conferred on the authorities a right to take possession of the land and to use it for public-benefit purposes. By introducing a requisition order into the Land Administration and Expropriation Act 1997 the legislature had intended to avoid situations where expropriation could be blocked as a result of appeals lodged by the affected parties.

54. In the court’s opinion, if one accepted the applicant’s argument that the requisition order did not confer a right to take possession of the land for building purposes, the very purpose of the requisition order would be defeated. 55. A requisition order could not per se be regarded as a violation of ownership. It did not replace the expropriation decision and did not deprive the owner of his or her ownership right; at most it limited it temporarily until the termination of the expropriation proceedings. This was justified under Article 64 § 3 of the Constitution (see paragraph 59 below). The court recalled that the right of property was not an absolute right. 56. The court observed that the grant of the building permit did not infringe the law despite the exceptional character of the applicant’s situation and the pending expropriation proceedings.

The applicant’s case demonstrated that, in practice, requisition orders were necessary. In certain cases, it would have been impossible to realise the public-benefit purposes for which expropriation proceedings had been instituted without having recourse to requisition orders. 57. Article 21 of the Constitution provides: “1. The Republic of Poland shall protect ownership and the right of succession. 2. Expropriation shall be allowed only in the public interest and against payment of just compensation.” 58. Article 31 of the Constitution reads: “Freedom of the person shall receive legal protection. Everyone shall respect the freedoms and rights of others. No one shall be compelled to do that which is not required by law.

Any limitation upon the exercise of constitutional freedoms and rights may be imposed only by statute, and only when necessary in a democratic state for the protection of its security or public order, or to protect the natural environment, health or public morals, or the freedoms and rights of other persons. Such limitations shall not violate the essence of freedoms and rights.” 59. Article 64 of the Constitution provides: “1. Everyone shall have the right to ownership, other property rights and the right of succession. 2. Everyone, on an equal basis, shall receive legal protection regarding ownership, other property rights and the right of succession. The right of ownership may be limited only by means of a statute and only to the extent that it does not violate the essence of such right.” 60. On 1 January 1998 the Land Administration Act of 21 August 1997 (Ustawa o gospodarce nieruchomościami – “the Land Administration Act”) entered into force.

Under section 112 of that Act expropriation consists in the removal, by way of an administrative decision, of ownership rights or other rights in rem. Expropriation can be carried out where public-interest aims cannot be achieved without restriction of those rights and where it is impossible to acquire those rights by way of a civil law contract. 61. Under section 113 an expropriation can be carried out only for the benefit of the State Treasury or the local municipality. 62. Section 122 provides that in cases defined by Article 108 of the Code of Administrative Procedure (see paragraph 68 below) the administrative authority is empowered to issue a requisition order allowing an entity carrying out works for the public benefit to enter and take possession of land in respect of which a decision on expropriation has been given, if a delay would make realisation of the public-benefit works impossible.

A clause of immediate enforceability (rygor natychmiastowej wykonalności) may be issued in respect of such an order. 63. In accordance with section 128 § 1 of the Act, expropriation is to be carried out against payment of compensation corresponding to the value of the property right concerned. Under section 130 § 1 of the Act, the amount of compensation is fixed regard being had to the status and value of the property on the day on which the expropriation decision was given. The value of the property is estimated on the basis of an opinion prepared by a certified expert. 64. Section 131 provides for the possibility of awarding the expropriated owner a replacement property if he or she so agrees.

65. Pursuant to section 132, compensation must be paid within fourteen days from the date on which the expropriation decision becomes subject to enforcement. 66. Section 134 provides for the market value of the expropriated property to serve as a basis on which the amount of compensation is fixed. The following criteria are to be taken into consideration when establishing the market value of the property: its type, location, the use to which it has been put, the existence of any technical infrastructure on the property, its overall state and current prices of properties in the municipality. 67. In situations specified by Article 108 of the Code of Administrative Procedure, local State administration can authorise an entity charged with the implementation of a public-interest project to occupy the property concerned immediately if a delay would render the implementation of the project impossible.

68. Article 108 of the Code provides for an administrative decision to be rendered immediately enforceable, even if further appeal against it is available, when this is necessary for the protection of life or limb, or for the protection of the national economy against serious damage, or for the protection of other societal interests.