Ali împotriva Regatului Unit

CUARTA SECȚIUNE Cererea nr. 40378/10 Fazia ALI împotriva Regatului Unit depusă la 15 iulie 2010 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, dna Fazia Ali, este un național britanic, născut în 1980 și locuiește în Birmingham. Ea este reprezentată în fața Curții de către Michael McIlvaney al Parteneriatului pentru Drept Comunitar, un avocat practicant în Birmingham. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează: reclamantul, părinte al doi copii tineri, este o persoană fără adăpost care are nevoie prioritară de cazare în sensul părții VII din Legea privind locuința din 1996 („Legea din 1996”). Consiliul Municipal Birmingham („Consiliu”) este o autoritate locală de locuințe în sensul legii din 1996 și este obligată, în conformitate cu partea VII a acesteia, să desfășoare funcții statutare în ceea ce privește persoanele fără adăpost din zona sa.

Reclamantul a solicitat ca persoană fără adăpost Consiliului Municipal Birmingham pentru asistență în octombrie 2006. Prin scrisoarea din 7 noiembrie 2006, Consiliul a determinat că reclamantul era fără adăpost, eligibil pentru asistență, în prioritate și nu în mod intenționat fără adăpost. Autoritatea a acceptat, prin urmare, că acesta datorează reclamantului „datoria principală de locuință” de a oferi cazare ei și familiei sale. O ofertă de cazare la 16 ani. Bromford Lane, Erdington, Birmingham a fost făcută. Reclamantul a refuzat oferta. Ea a susținut că la momentul în care a refuzat, ea nu a primit oferta în scris; mai degrabă, aceasta a fost comunicată verbal printr-un apel telefonic. Prin scrisoarea din 21 martie 2007, Consiliul a determinat că, din cauza respingerii ofertei reclamantei, datoria sa față de ea în temeiul părții VII a fost îndeplinită.

Prin scrisoarea din 29 martie 2007, reclamantul a notificat Consiliului că nu a primit o ofertă în scris și a solicitat Consiliului să își revizuiască decizia. Prin scrisoarea din 2 mai 2007, un ofițer de reexaminare a lichidității angajată de Consiliu a susținut decizia că refuzul reclamantului de ofertă de cazare a eliberat principala datorie de locuință a Consiliului față de ea în temeiul articolului 193 alineatul (2) din Legea de 1996. În special, ofițerul a constatat că reclamantul a primit o scrisoare de ofertă din partea Consiliului care respectă cerințele obligatorii prevăzute la art. 193 din Legea din 1996 înainte de refuzul acestuia. Jurisdicția exercitată de Curtea Județeană în temeiul articolului 204 a fost cea de revizuire judiciară.

Avocatul a fost ascultat la 29 august 2007. Deși judecătorul a acceptat că ofițerul de reexaminare nu a fost un tribunal independent sau imparțial, el a refuzat să audă dovezi privind contestația de fapt simplă privind scrisoarea de ofertă. Reclamantul a recurs ulterior la Curtea de Apel și apoi la Curtea Supremă.

La fiecare nivel, motivele recursului au fost că decizia luată de ofițerul de reexaminare al Consiliului constituie o determinare a drepturilor sale civile în sensul articolului 6 din Convenție; că ofițerul de reexaminare al Consiliului nu a fost un tribunal independent sau imparțial, în conformitate cu art. 6; că decizia ofițerului s-a întors asupra rezoluției unei simple chestiuni de fapt primar contestat, care nu implică nicio aplicare a cunoștințelor specialiști; că, în conformitate cu art. 6 Tsfayo v. Regatul Unit , nr. 60860/00, 14 noiembrie 2006, art. 6 a solicitat ca reclamantul să poată face apel la această decizie de fapt simplă; și, în alternativa, că restricția tuturor apelurilor statutare la punctele de drept, indiferent de natura deciziei, a fost incompatibilă cu art. 6. Atât Curtea de Apel, cât și decizia Camerei Lordilor privind apelul reclamantului au urmat decizia Casei Lordilor din Runa Begum c. Londra Borough of Tower Hamlets [2003] UKHL 5. În Runa Begum Camera Lorzilor a constatat că revizuirea judiciară a deciziei unui ofițer de locuință a faptului că reclamantul a fost irazonabil în respingerea cazarei oferite de ea a furnizat „suficiență de reexaminare” în sensul articolului 6 § 1. Camera Lorzilor a subliniat că, deși ofițerul de locuințe a fost solicitat să rezolve unele probleme de fapt contestate,

aceste constatări de fapt au fost „numai posturi de stagionare în calea hotărârilor mult mai largi” privind condițiile locale și disponibilitatea de cazare alternativă, pe care ofițerul de locuințe a avut cunoștințe și experiență specializată de făcut. Deși ofițerul de locuințe nu a putut fi considerat independent, deoarece a fost angajată de autoritatea locală care a făcut oferta de cazare pe care reclamantul a respins-o, reglementările statutare furnizează garanții substanțiale pentru a asigura că revizuirea va fi efectuată independent și corect, fără influențe externe necorespunzătoare. Reclamantul a susținut că acest caz ar putea fi distins de cel de la Runa Begum, deoarece se referă la chestiunea simplă a unei concluzii de fapt primar mai degrabă de la o hotărâre evaluativă, cum ar fi o evaluare calitativă a „adaptabilității”.

Hotărârea Curții de Apel La 7 noiembrie 2008, Curtea de Apel a respins recursul reclamantului. În acest sens, Curtea de Apel a procedat la presupunerea că această chestiune implică determinarea drepturilor civile ale reclamantului în sensul articolului 6 din Convenție. Cu toate acestea, Thomas LJ a afirmat că: „i) Este departe de ușor de a trage distincția avansată în practică. O constatare de idoneitate este în sine o constatare bazată pe concluzii de fapt primar ... ii) Ar exista o complexitate considerabilă în administrarea unui sistem cu aceste distincții.

Un sistem care să permită anumite chestiuni de fapt să fie supuse unui drept de recurs complet și alții care nu ar fi astfel de subiecte ar fi prea incert și prea complex ... Iii) ... [I]f măsura revizuirii de către instanță a fost determinată prin răspunsul la întrebările privind dacă o constatare de fapt a fost o constatare primară, sau dacă această constatare este necesară expertiză sau dacă această constatare este determinativă, camera de argumentare și incertitudine ar fi considerabilă … v) Revizuirea suplimentară, care ar fi furnizată de dreptul de recurs complet sugerat la fapt, nu ar fi în practică foarte largă ... vi) Deplinul drept de recurs solicitat de un ofițer de reexaminare cu privire la fapt ar putea trebui să fie semnificativ diferit de un recurs de o instanță ... procedura adoptată de ofițer de reexaminare pentru obținerea constatărilor de fapt este informal și nu există tranșe de probe…

viii) Prin urmare, ar exista implicații semnificative nu numai pentru sistemul statutar, ci pentru sistemul judiciar și judiciar, în cazul în care această instanță ar considera că este necesar un drept de recurs complet asupra constatărilor de fapt primar sau asupra chestiunilor de fapt primar în cazul în care constatarea a fost determinativă ... Sistemul legal pentru locuințe și schema legală pentru metoda de recurs în ceea ce privește instanțele și tribunalele sunt determinate de Parlament; fondurile sunt prevăzute pentru finanțarea lor de către Parlament ... ix) Domeniul de aplicare actual al recursului oferă o măsură reală de protecție pentru reclamanții fără adăpost. Este clar din hotărârile atente ale judecătorului MacDuff QC și ale judecătorului McKenna că ambele au considerat că autoritatea de locuință a tratat corect ambele recurente în cazurile în care problema determinativă era o chestiune de fapt.

Această concluzie consolidează punctul de vedere pe care l-am exprimat că revizuirea Curții de județ a fost suficientă în astfel de cazuri și că nu există nici un motiv pentru a încerca să găsească că este în afara domeniului de aplicare al deciziei din Runa Begum. Acesta demonstrează, așa cum a observat Lord Bingham la punctul 11, că schema funcționat corespunzător ar trebui să asigure un tratament echitabil. Consider că aceasta face dacă decizia se transformă într-o chestiune simplă de fapte primare sau o concluzie de fapte bazată pe fapte primare (cum ar fi o concluzie privind idoneitatea)” Thomas LJ a concluzionat, prin urmare, că decizia Casei Lordilor din Runa Begum în temeiul articolului 204 din Legea din 1996, în cazul în care hotărârea a avut loc într-o simplă chestiune de fapt primar sau nu.

El a mai susținut că hotărârea din Tsfayo , care se referă la sistemul de beneficii la locuințe, nu a afectat apelurile aduse în cazurile de lipsa de casă: „34… În primul rând, Curtea de Strasbourg a invocat hotărârea din Runa Begum În cele din urmă, deciziile din Runa Begum și Tsfayo nu au avut loc o examinare atentă a întregii scheme statutare relevante pentru cazul specific.

În al treilea rând, este evident din detaliile schemei luate în considerare în Tsfayo întrucât în cazul beneficiilor prospective, guvernul central a rambursat autoritatea locală 95% din ceea ce trebuia să plătească, acesta a rambursat doar 50% din premiile compensate (a se vedea punctul 19 din decizia); acest fapt a fost foarte invocat în argument (a se vedea punctul 37 din decizia) pentru argumentul puternic că audierea a avut loc în fața unui tribunal constituit de membri ai unei autorități care ar fi trebuit să plătească 50% din beneficiul în cazul în care a acordat o atribuire în favoarea reclamantului; HBRB nu a fost independent de părți.

În cele din urmă, atunci când s-a analizat sistemul de beneficii de locuințe, s-a constatat cu claritate că s-a putut ajunge la o concluzie, în contradicție cu sistemul în temeiul părții VII a Legii privind locuințe, că schema specifică nu a fost conformă cu art. 6.1.” Hotărârea Curții Supreme La 17 februarie 2010, Curtea Supremă a respins apelul reclamantului, constatand că decizia Consiliului, că datoria sa de a asigura cazare pentru reclamant a încetat, nu a fost o determinare a drepturilor sale civile în sensul articolului 6. Lord Hope of Craighead cu care a fost de acord Baronesa Hale și Lord Brown, a declarat că: „... Aș fi pregătit să dețin acum că cazurile în care acordarea de servicii sau beneficii în natură nu este un drept individual al cărui solicitant să se considere titularul, ci depinde de o serie de hotărâri evaluative de către furnizor în ceea ce privește dacă criteriile legale sunt îndeplinite și cum ar trebui să fie îndeplinite nevoia de a fi, nu implică art. 6 alineatul (1). În opinia mea, ei nu dau naștere la „dreptele civile” în sensul autonom care este dat acestei expresii în sensul acestui articol.” În susținerea acestei concluzii Lord Hope a avut în vedere ce dispoziții relevante din partea VII a Actului de 1996 au fost destinate realizarii.

El a remarcat că: „... acordă dreptul la asistență în cazul în care condițiile relevante sunt îndeplinite. Dar acest lucru nu este un drept pecuniar, și nici beneficiul care va fi stabilit prin aplicarea unor norme specifice stabilite de statut. Chiar și în cazul în care datoria completă de lipsa de locuință apare în temeiul articolului 193, conținutul taxei statutare lipsește definiție precisă. Nu există analogie de drept privat. Datoria este exprimată în termeni largi – să se asigure că „acoperirea este disponibilă” – ceea ce lasă mult la hotărârea administrativă discrețională a autorității.

El a continuat, după revizuirea jurisprudenței Curții, menționând că: 43. Cu toate acestea, există o serie de paie în vânt de la Runa Begum care sugerează că se poate face într-adevăr o distincție între clasa de asigurări sociale și beneficii de bunăstare care sunt de tipul exemplificat de Salesi v Italia a cărei substanță legislația internă definește exact și cele care, în esență, depind de exercitarea hotărârii de către autoritatea competentă ...” Mai târziu, în hotărârea sa, Lord Hope, pentru completitate, a prezentat câteva observații cu privire la dacă schema de decizie a fost conformă cu art. 6. El a remarcat că posibilitatea, prefigurată în argumente, de a separa întrebări simple și formale cu privire la faptele „portate”, cum ar fi emiterea scrisorii, de la evaluarea expertă a idoneității ar complica necesit o schemă care a fost concepută pentru a fi simplă de administrat.

Curtea a continuat să observe că faptul că un tribunal județ nu dispune de o jurisdicție completă de constatare a faptelor atunci când audierea unui recurs în temeiul articolului 204 din Legea de 1996 nu a însemnat că reclamantul a fost privat de ceea ce era necesar pentru a satisface garanțiile articolului 6 din Convenție. În acest sens, Lord Hope a declarat acest lucru: „54… Pentru ușurință de administrare reexaminarea este încredințată unui singur ofițer care este echipat pentru a face față problemelor cu privire la idoneitatea cazare care a fost respins. Un răspuns la întrebarea dacă scrisorile au fost primite sau nu a fost incidental la o anchetă mai cercetătoare și judecătorală cu privire la idoneitatea cazare…

Aceste cazuri sunt destul de diferite de Tsfayo , în cazul în care nici o întrebare largă care necesită cunoștințe sau experiență profesională nu a trebuit să fie abordată odată ce întrebarea dacă există o cauză bună a fost răspunsă.

În aceste circumstanțe aș considera că raportul deciziei în Runa Begum ar trebui aplicată și faptul că absența unei jurisdicții complete de constatare a faptelor în instanța la care se află un recurs în temeiul articolului 204 nu îi privează de ceea ce are nevoie pentru a satisface cerințele articolului 6 alineatul (1). Secțiunea 193 din Legea privind locuința din 1996 („Legea din 1996”), astfel cum a fost modificată de Legea privind lipsa de locuință din 2002 („Legea din 2002”), care se ocupă de datoria acordată autorităților locale persoanelor cu nevoi prioritare care nu sunt fără adăpost în mod intenționat, prevede următoarele: „(1) Această secțiune se aplică atunci când autoritatea locală de locuințe este satisfăcută că un solicitant este fără adăpost, eligibil pentru asistență și are o nevoie prioritară, și nu sunt mulțumiți că a devenit fără adăpost intenționat...

(2) Cu excepția cazului în care autoritatea trimite cererea către o altă autoritate locală de locuințe (a se vedea secțiunea 198), se asigură că cazarea este disponibilă pentru ocupare de către solicitant. (3) Autoritatea este supusă taxei prevăzute în prezenta secțiune până ce încetează în temeiul oricărei dispoziții următoare din această secțiune… (5) Autoritatea locală de locuințe încetează să fie supusă taxei în temeiul prezentei secțiuni în cazul în care reclamantul, după ce a fost informat de autoritatea cu privire la posibila consecință a refuzului și a dreptului său de a solicita o revizuire a caracterului adecvat al cazarei, refuză o ofertă de cazare pe care autoritatea le-a îndeplinit este potrivită pentru el și autoritatea îi notifică că se consideră că și-au îndeplinit datoria în temeiul prezentei secțiuni…

(7) Autoritatea locală de locuințe încetează, de asemenea, să fie supusă taxei în temeiul prezentei secțiuni în cazul în care reclamantul a fost informat cu privire la posibila consecință a refuzului și a dreptului său de a solicita o reexaminare a idoneității cazarei refuză o ofertă finală în temeiul părții 6. (7A) O ofertă de cazare în conformitate cu partea 6 este o ofertă finală în sensul subsecțiunii (7) în cazul în care este făcută în scris și menționează că este o ofertă finală în sensul subsecțiunea (7).” Secțiunea 202 alineatul (1), astfel cum a fost modificată de Legea de 2002, îi permite reclamantului să solicite o revizuire a deciziei unei autorități locale de locuințe în temeiul părții VII din Legea de 1996. Regulamentele 1999 (SI 1999/71) privind alocarea locuințelor și a persoanelor fără domiciliu prevede că ofițerul trebuie să fie cineva care nu a fost implicat în decizia inițială și care este senior al ofițerului care a luat decizia inițială.

În cazul în care el consideră că există o deficiență sau o neregularitate în decizia inițială sau în modul în care a fost luată, dar este totuși întenționat să ia o decizie care este împotriva intereselor reclamantului cu privire la una sau mai multe chestiuni, el trebuie să notifice reclamantului că este atât de mental și motivele pentru care el este de aceeași părere, pentru ca reclamantul, sau cineva în numele lor, să poată face declarații. Secțiunea 204 alineatul (1) din Legea de 1996 prevede că, în cazul în care un reclamant nu este mulțumit de decizia de reexaminare, poate apela la Curtea de Conturi cu privire la orice punct de drept care rezultă din decizia sau, după caz, decizia inițială.

Nu se prevede niciun recurs împotriva faptelor constatate de ofițerul de reexaminare. Runa Begum v. London Borough of Tower Hamlets [2003] UKHL 5, în care întrebările contestate de fapt au mers la problema mai mare a „adaptabilității” a cazarei oferite, Camera Lordilor a considerat dacă mecanismul de revizuire în temeiul articolului 202 din Legea de 1996 a respectat art. 6 din Convenție. Lordul lor a acceptat că ofițerul de reexaminare nu a fost independent de autoritatea locală de locuință. Lord Hoffmann din Chedworth, care a dat opinia principală, a concluzionat că: „50… Mi se pare suficient să spun că în cazul hotărârii normale din partea VII, nu angajând drepturi omului altele decât art. 6, revizuire judiciară convențională, cum ar fi instanța de la Strasbourg considerată în Bryan Cauza (1995) 21 EHRR 342 este suficientă…

52. În acest caz, subiectul deciziei a fost idoneitatea cazare pentru ocupare de către Runa Begum; tipul de decizie pe care Curtea de Strasbourg o are în mai multe ocazii numită „exercițiul clasic al unei discreții administrative”. Modul în care a fost luată decizia a fost prin procesul de revizuire, la un nivel superior în administrația autorității și sub rezerva normelor destinate promovării unei decizii echitabile… 56. Frazele-cheie din hotărârile instanței de la Strasbourg care descriu cazurile în care o revizuire limitată a faptelor este suficientă sunt „domeniile specializate ale legii” (Bryan” Cazul, la p. 361, p. 47) și „exercițiul clasic al discreției administrative” (cazul lui Kingsley, la p. 302, p. 53)… Mi se pare că ceea ce a avut în vedere instanța a fost acele domenii ale legii, cum ar fi schemele de reglementare și de bunăstare în care luarea deciziilor este în mod obicei încredințată administratorilor.

Și atunci când instanța din Kingsley a vorbit despre exercitarea clasică a discreției administrative, se referă la decizia finală privind dacă Kingsley este o persoană potrivită și adecvată și nu la concluziile specifice ale faptului care trebuiau făcute pe calea de a ajunge la această decizie. În același fel, decizia privind dacă cazarea a fost potrivită pentru Runa Begum a fost un exercitare clasică de discreție administrativă, chiar dacă a implicat constatări preliminare de fapt… 59… În opinia mea, întrebarea este dacă, în mod corespunzător cu statul de drept și cu proprietatea constituțională, competențele de luare a deciziilor pot fi încredințate administratorilor. Dacă este cazul, nu contează că există mai multe sau mai puține ocazii în care trebuie să facă constatări de fapt.” Deși nu relevantă pentru eliminarea apelului, Lord Millett din St.

Marylebone în orașul Westminster, fără a exprima o decizie stabilită, a prezentat unele gânduri în legătură cu problema dacă Runa Begum Cazul a implicat determinarea unui „drept civil”. El a făcut observația că jurisprudența Curții, în ceea ce privește securitatea socială, era încă într-un proces de dezvoltare. La punctul 91, el a remarcat diferențele semnificative dintre cazul Runa Begum și hotărârile anterioare ale Curții: „Prezenta cauză continuă fără îndoială. Acesta are patru caracteristici care o iau dincolo de jurisprudența existentă: (i) se referă la un beneficiu în natură; (ii) se referă, prin urmare, la o prioritate între reclamanții concurenți.

Nu există decât o cantitate finită de stoc de locuințe, indiferent dacă aparține autorității locale de locuințe sau este cumpărată în; și dacă un solicitant este autorizat să rămână în registrul fără adăpost, aceasta va fi în detrimentul altor persoane fără adăpost; (iii) autoritatea de locuințe are o discreție în ceea ce privește modul în care își va îndeplini sarcinile; și (iv) în cele din urmă întrebarea de determinare solicită un exercițiu de hotărâre: dacă reclamantul s-a comportat în mod rezonabil în refuzarea unei oferte de cazare, având în vedere toate circumstanțele și, în special, condițiile de locuință din zonă… 93. Nu este greu de concluzionat că natura litigiului în cazul ei face nepotrivit pentru determinarea prin procesul judiciar obișnuit.

Dar este mai dificil, cel puțin în principiu, să justifice retragerea acesteia de la protecția articolului 6 alineatul (1) … ” Principala decizie internă cu privire la acest concept este cea a Casei Lordilor din R (Wright and Alders) v. Secretarul de Stat pentru Sănătate [2009] UKHL 3. Baronesa Hale din Richmond rezumă pe deplin starea legii la punctul 23: „Este un principiu cunoscut că deciziile care stabilesc drepturile și obligațiile civile pot fi luate de autoritățile administrative, cu condiția ca apoi să existe acces la un tribunal independent și imparțial care exercită „jurisdicția integrală”: Bryan/Regatul Unit (1995) 21 EHRR 342 ... Acesta nu necesită întotdeauna acces la o instanță sau tribunal, chiar și pentru determinarea problemelor de fapt contestate.

Mult depinde de subiectul deciziei și de calitatea procesului decizional inițial. În cazul în care există o „exerciție clasică a discreției administrative”, chiar dacă se determină drepturile și obligațiile civile, și există o serie de garanții pentru a asigura că procedura este, de fapt, echitabilă și imparțială, atunci reexaminarea judiciară poate fi adecvată pentru a oferi accesul necesar la o instanță, chiar dacă nu există competența de a examina meritele factuale ale cauzei.” Reclamantul se plânge în temeiul articolului 6 § 1 din Convenție că incapacitatea sa de a face apel la un tribunal independent și imparțial în ceea ce privește constatările de fapt relevante constituie o încălcare a dispoziției respective.

Cererea drepturilor și/sau a drepturilor reclamantului în ceea ce privește „datoria principală de locuință” datorată de Consiliul Municipal Birmingham implică determinarea unui „dreptul civil” în sensul articolului 6 § 1? În cazul în care determinarea drepturilor civile ale reclamantului a îndeplinit cerința articolului 6 § 1 din Convenție?

FOURTH SECTION

Application no. 40378/10 Fazia ALI against the United Kingdom lodged on 15 July 2010

STATEMENT OF FACTS

The applicant, Ms Fazia Ali, is a British national, who was born in 1980 and lives in Birmingham. She is represented before the Court by Michael McIlvaney of the Community Law Partnership, a solicitor practising in Birmingham. A. The circumstances of the case The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows. The applicant, a parent of two young children, is a homeless person in priority need of accommodation within the meaning of Part VII of the Housing Act 1996 (“the 1996 Act”). Birmingham City Council (“the Council”) is a local housing authority within the meaning of the 1996 Act and is required, under Part VII of that Act, to perform statutory functions in relation to homeless persons in its area.

The applicant applied as a homeless person to Birmingham City Council for assistance in October 2006. By letter dated 7 November 2006 the Council determined that the applicant was homeless, eligible for assistance, in priority need and not intentionally homeless. The authority therefore accepted that it owed the applicant the “main housing duty” to provide accommodation to her and her family. An offer of accommodation at 16 Bromford Lane, Erdington, Birmingham was made. The applicant declined the offer. She claimed that at the time she declined it, she had not received the offer in writing; rather, it was communicated to her verbally through a telephone call. By letter dated 21 March 2007 the Council determined that, by reason of the applicant’s rejection of its offer, its duty to her under Part VII had been discharged.

By letter dated 29 March 2007 the applicant notified the Council that she had not received an offer in writing and requested that the Council review its decision. By letter dated 2 May 2007 a Homelessness Review Officer employed by the Council upheld the decision that the applicant’s refusal of the offer of accommodation had discharged the Council’s main housing duty to her under section 193(2) of the 1996 Act. In particular, the officer found that the applicant had received an offer letter from the Council which complied with the mandatory requirements of section 193 of the 1996 Act prior to her refusal. The applicant appealed to Birmingham County Court under section 204 of the 1996 Act, which allowed for an appeal to the County Court on a point of law only.

The jurisdiction exercised by the County Court under section 204 was that of judicial review. The appeal was heard on 29 August 2007. Although the judge accepted that the Review Officer was not an independent or impartial tribunal, he declined to hear evidence on the simple factual dispute over the offer letter. The applicant subsequently appealed to the Court of Appeal and then to the Supreme Court.

At each level, the grounds of appeal were that the decision taken by the Council’s Review Officer had constituted a determination of her civil rights for the purposes of Article 6 of the Convention; that the Council’s Review Officer had not been an independent or impartial tribunal as required by Article 6; that the decision of the Officer had turned on the resolution of a simple question of disputed primary fact, involving no application of specialist knowledge; that pursuant to Tsfayo v. the United Kingdom , no. 60860/00, 14 November 2006, Article 6 required that the applicant be able to appeal that simple factual determination; and, alternatively, that the restriction of all statutory appeals to points of law, no matter what the nature of the decision, was incompatible with Article 6. Both the Court of Appeal and the House of Lords decision on the applicant’s appeal followed the decision of the House of Lords in Runa Begum v. London Borough of Tower Hamlets [2003] UKHL 5. In Runa Begum the House of Lords had found that judicial review of a housing officer’s decision that the claimant had been unreasonable in rejecting the accommodation offered to her provided “sufficiency of review” for the purposes of Article 6 § 1. The House of Lords stressed that although the housing officer had been called upon to resolve some disputed factual issues,

these findings of fact were “only staging posts on the way to the much broader judgments” concerning local conditions and the availability of alternative accommodation, which the housing officer had the specialist knowledge and experience to make. Although the housing officer could not be regarded as independent, since she was employed by the local authority which had made the offer of accommodation which the claimant had rejected, statutory regulations provided substantial safeguards to ensure that the review would be independently and fairly conducted, free from improper external influences. Any significant departure from the procedural rules would have afforded a ground of appeal. The applicant submitted that the present case could be distinguished from that of Runa Begum because it concerned the simple question of a finding of primary fact rather than an evaluative judgment, such as a qualitative assessment of “suitability”.

1. The judgment of the Court of Appeal On 7 November 2008 the Court of Appeal dismissed the applicant’s appeal. In doing so, the Court of Appeal proceeded on the assumption that the issue did involve the determination of the applicant’s civil rights for the purposes of Article 6 of the Convention. However, Thomas LJ stated that: “i) It is far from easy to draw the distinction advanced in practice. A finding of suitability is itself a finding based on conclusions of primary fact ... ii) There would be considerable complexity in administering a scheme with these distinctions.

A scheme which enabled certain factual issues to be subject to a full right of appeal and others which would not be so subject would be too uncertain and too complex ... iii) ... [I]f the extent of the review by the court was determined by the answer to the questions of whether a finding of fact was a primary finding, or whether that finding required expertise or whether that finding was determinative, the room for argument and uncertainty would be considerable … v) The additional review which would be provided by the suggested full right of appeal on fact would not in practice be very wide ... vi) The full right of appeal sought from a review officer on fact might have to be significantly different from an appeal from a court ... the procedure adopted by the reviewing officer in reaching findings of fact is informal and there are no transcripts of evidence…

viii) There would therefore clearly be significant implications for not only the statutory scheme but for the court and tribunal system, if this court were to hold that a full right of appeal was required on findings of primary fact or on issues of primary fact where the finding was determinative ... The statutory scheme for housing and the statutory scheme for the method of appeals in respect of courts and tribunals are determined by Parliament; funds are provided for their finance by Parliament ... ix) The present scope of the appeal provides a real measure of protection for homeless appellants. It is clear from the careful judgments of Judge MacDuff QC and Judge McKenna that both considered that the housing authority had fairly treated both appellants in cases where the determinative issue was a question of fact.

This conclusion reinforces the view I have expressed that the review by the County Court in cases of this kind was sufficient and that there is no reason to attempt to find that it is outside the scope of the decision in Runa Begum. It demonstrates, as Lord Bingham observed at paragraph 11, that the scheme properly operated should ensure fair treatment. I consider that it does whether the decision turns on a simple issue of primary fact or a conclusion of fact based on primary facts (such as a conclusion on suitability).” Thomas LJ therefore concluded that the decision of the House of Lords in Runa Begum applied to all County Court appeals under section 204 of the 1996 Act, no matter whether the decision turned on a simple issue of primary fact or not.

He further held that the decision in Tsfayo , which concerned the housing benefit scheme, did not affect appeals brought in homelessness cases: “34… In the first place the Strasbourg Court relied on the decision in Runa Begum in reaching its conclusion and said nothing that cast doubt on the correctness of the decision. Secondly, the decisions in Runa Begum and Tsfayo each turned on a careful examination of the whole of the statutory scheme relevant to the particular case.

Thirdly, it is apparent from the details of the scheme considered in Tsfayo that whereas in the case of prospective benefit, central government reimbursed the local authority 95% of what it was required to pay, it only reimbursed 50% of backdated awards (see paragraph 19 of the decision); this fact had been heavily relied upon in argument (see paragraph 37 of the decision) for the powerful contention that the hearing had taken place before a tribunal consisting of members of an authority which would be required to pay 50% of the benefit if it made an award in the applicant’s favour; the HBRB was not independent of the parties.

Finally when the housing benefits scheme was looked upon as a whole, it was readily apparent that a conclusion could be reached, in contradistinction to the scheme under Part VII of the Housing Act, that the particular scheme was not compliant with Article 6.1.” 2. The judgment of the Supreme Court On 17 February 2010 the Supreme Court dismissed the applicant’s appeal, finding that the determination by the Council, that its duty to secure accommodation for the applicant had ceased, was not a determination of her civil rights within the meaning of Article 6. Lord Hope of Craighead with whom Baroness Hale and Lord Brown agreed, stated that: “... I would be prepared now to hold that cases where the award of services or benefits in kind is not an individual right of which the applicant can consider himself the holder, but is dependent upon a series of evaluative judgments by the provider as to whether the statutory criteria are satisfied and how the need for it ought to be met, do not engage article 6(1). In my opinion they do not give rise to ‘civil rights’ within the autonomous meaning that is given to that expression for the purposes of that article.” In supporting that conclusion Lord Hope looked to what the relevant provisions within Part VII of the 1996 Act were intended to achieve.

He observed that: “... It provides a right to assistance if the relevant conditions are satisfied. But this is not a pecuniary right, nor is the benefit that is to be provided defined by the application of specific rules laid down by the statute. Even where the full homelessness duty arises under section 193, the content of the statutory duty lacks precise definition. There is no private law analogy. The duty is expressed in broad terms – to secure that ‘accommodation is available’ – which leaves much to the discretionary administrative judgment of the authority.

” He continued, following a review of the jurisprudence of the Court, by noting that: “ 43. There are however ... a number of straws in the wind since Runa Begum that suggest that a distinction can indeed be made between the class of social security and welfare benefits that are of the kind exemplified by Salesi v Italy whose substance the domestic law defines precisely and those benefits which are, in their essence, dependent upon the exercise of judgment by the relevant authority ...” Later in his judgment, Lord Hope, for completeness, set out some observations on whether the scheme of decision-making was Article 6-compliant. He commented that the possibility, foreshadowed in argument, of separating simple, formal questions of “gateway” facts, such as the letter issue, from the expert assessment of suitability would needlessly complicate a scheme which was designed to be simple to administer.

The court went on to observe that the fact that a County Court did not have a full fact-finding jurisdiction when hearing an appeal under section 204 of the 1996 Act did not mean that the applicant was deprived of what was required to satisfy the guarantees of Article 6 of the Convention. In this connection, Lord Hope said this: “54… For ease of administration the review is entrusted to a single officer who is equipped to deal with issues as to the suitability of the accommodation that has been declined. An answer to the question whether or not the letters were received was incidental to a more searching and judgmental inquiry into the accommodation’s suitability… These cases are quite different from Tsfayo , where no broad questions requiring professional knowledge or experience had to be addressed once the question whether there was good cause had been answered.

In these circumstances I would hold that the ratio of the decision in Runa Begum should be applied and that the absence of a full fact-finding jurisdiction in the court to which an appeal lies under section 204 does not deprive it of what it needs to satisfy the requirements of article 6(1). ” B. Relevant domestic law and practice 1. The Housing Act 1996 Section 193 of the Housing Act 1996 (“the 1996 Act”), as amended by the Homelessness Act 2002 (“the 2002 Act”), which deals with the duty on local authorities to persons with priority need who are not homeless intentionally, provides as follows: “(1) This section applies where the local housing authority are satisfied that an applicant is homeless, eligible for assistance and has a priority need, and are not satisfied that he became homeless intentionally…

(2) Unless the authority refer the application to another local housing authority (see section 198), they shall secure that accommodation is available for occupation by the applicant. (3) The authority are subject to the duty under this section until it ceases by virtue of any of the following provisions of this section… (5) The local housing authority shall cease to be subject to the duty under this section if the applicant, having been informed by the authority of the possible consequence of refusal and of his right to request a review of the suitability of the accommodation, refuses an offer of accommodation which the authority are satisfied is suitable for him and the authority notify him that they regard themselves as having discharged their duty under this section…

(7) The local housing authority shall also cease to be subject to the duty under this section if the applicant, having been informed of the possible consequence of refusal and of his right to request a review of the suitability of the accommodation refuses a final offer under Part 6. (7A) An offer of accommodation under Part 6 is a final offer for the purposes of subsection (7) if it is made in writing and states that it is a final offer for the purposes of subsection (7).” Section 202(1), as amended by the 2002 Act, entitles an applicant to request a review of the decision of a local housing authority under Part VII of the 1996 Act. The Allocation of Housing and Homelessness (Review Procedures) Regulations 1999 (SI 1999/71) provide that the officer shall be someone who was not involved in the original decision and who is senior to the officer who made the original decision.

The reviewer is required to consider any representations made to him. If he considers that there is a deficiency or irregularity in the original decision, or the manner in which it was made, but is minded nevertheless to make a decision which is against the interests of the applicant on one or more issues, he must notify the applicant that he is so minded and the reasons why he is of that view in order that the applicant, or someone on their behalf, may make representations. Section 204(1) of the 1996 Act provides that, if an applicant is dissatisfied with the decision on review, he may appeal to the County Court on any point of law arising from the decision or, as the case may be, the original decision.

No provision is made for an appeal against the facts found by the reviewing officer. 2. Judicial consideration of Part VII of the Housing Act 1996 In the case of Runa Begum v. London Borough of Tower Hamlets [2003] UKHL 5, in which the contested questions of fact went to the larger issue of the “suitability” of the accommodation offered, the House of Lords considered whether the review mechanism under section 202 of the 1996 Act complied with Article 6 of the Convention. Their Lordships accepted that the Review Officer was not independent of the local housing authority. Lord Hoffmann of Chedworth, giving the leading opinion, concluded that: “50… It seems to me sufficient to say that in the case of the normal Part VII decision, engaging no human rights other than article 6, conventional judicial review such as the Strasbourg court considered in the Bryan case (1995) 21 EHRR 342 is sufficient…

52. In this case the subject matter of the decision was the suitability of accommodation for occupation by Runa Begum; the kind of decision which the Strasbourg court has on several occasions called a ‘classic exercise of an administrative discretion’. The manner in which the decision was arrived at was by the review process, at a senior level in the authority’s administration and subject to rules designed to promote fair decision-making… 56. The key phrases in the judgments of the Strasbourg court which describe the cases in which a limited review of the facts is sufficient are ‘specialised areas of the law’ ( Bryan’s case, at p 361, para 47) and ‘classic exercise of administrative discretion’ ( Kingsley’s case, at p 302, para 53)… It seems to me that what the court had in mind was those areas of the law such as regulatory and welfare schemes in which decision-making is customarily entrusted to administrators.

And when the court in Kingsley spoke of the classic exercise of administrative discretion, it was referring to the ultimate decision as to whether Kingsley was a fit and proper person and not to the particular findings of fact which had to be made on the way to arriving at that decision. In the same way, the decision as to whether the accommodation was suitable for Runa Begum was a classic exercise of administrative discretion, even though it involved preliminary findings of fact… 59… In my opinion the question is whether, consistently with the rule of law and constitutional propriety, the relevant decision-making powers may be entrusted to administrators.

If so, it does not matter that there are many or few occasions on which they need to make findings of fact.” While not relevant to the disposal of the appeal, Lord Millett of St Marylebone in the City of Westminster, without expressing a settled decision, set out some thoughts in connection with the issue of whether Runa Begum ’s case involved the determination of a “civil right”. He made the observation that the case-law of the Court, as it related to social security, was still in a process of development. At paragraph 91, he noted the significant differences between the case of Runa Begum and previous decisions of the Court: “The present case undoubtedly goes further still. It has four features which take it beyond the existing case law: (i) it is concerned with a benefit in kind; (ii) it therefore involves priority between competing claimants.

There is only a finite amount of housing stock, whether it belongs to the local housing authority or is bought in; and if one applicant is allowed to remain on the unintentionally homeless register it will be to the detriment of other homeless persons; (iii) the housing authority has a discretion as to the manner in which it will discharge its duties; and (iv) ultimately the question for determination calls for an exercise of judgment: whether the applicant has behaved reasonably in refusing an offer of accommodation, having regard to all the circumstances, and in particular housing conditions in the area… 93. It is not difficult to conclude that the nature of the dispute in her case makes it inappropriate for determination by the ordinary judicial process.

But it is more difficult, at least in principle, to justify withdrawing it from the protection of Article 6(1)… ” 3. Judicial consideration of “full jurisdiction” under Article 6 The leading domestic decision on this concept is that of the House of Lords in R (Wright and Others) v. Secretary of State for Health [2009] UKHL 3. Baroness Hale of Richmond fully and concisely summarises the state of the law at paragraph 23: “It is a well-known principle that decisions which determine civil rights and obligations may be made by the administrative authorities, provided that there is then access to an independent and impartial tribunal which exercises ‘full jurisdiction’: Bryan v United Kingdom (1995) 21 EHRR 342 … It does not always require access to a court or tribunal even for the determination of disputed issues of fact.

Much depends upon the subject-matter of the decision and the quality of the initial decision-making process. If there is a ‘classic exercise of administrative discretion’, even though determinative of civil rights and obligations, and there are a number of safeguards to ensure that the procedure is in fact both fair and impartial, then judicial review may be adequate to supply the necessary access to a court, even if there is no jurisdiction to examine the factual merits of the case.” COMPLAINT The applicant complains under Article 6 § 1 of the Convention that her inability to appeal to an independent and impartial tribunal in respect of the relevant factual finding amounts to a violation of that provision.

QUESTIONS TO THE PARTIES

1. Did the determination of the rights and/or entitlements of the applicant in respect of the “main housing duty” owed to her by Birmingham City Council involve the determination of a “civil right” within the meaning of Article 6 § 1? 2. If so, did the determination of the applicant’s civil rights satisfy the requirement of Article 6 § 1 of the Convention ?