ALI v. THE UNITED KINGDOM
ALI v. THE UNITED KINGDOM (CtEDO, 2012)
CUARTA SECȚIUNE Cererea nr. 40378/10 Fazia ALI împotriva Regatului Unit depusă la 15 iulie 2010 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, dna Fazia Ali, este un național britanic, născut în 1980 și locuiește în Birmingham. Ea este reprezentată în fața Curții de către Michael McIlvaney al Parteneriatului pentru Drept Comunitar, un avocat practicant în Birmingham. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează: reclamantul, părinte al doi copii tineri, este o persoană fără adăpost care are nevoie prioritară de cazare în sensul părții VII din Legea privind locuința din 1996 („Legea din 1996”). Consiliul Municipal Birmingham („Consiliu”) este o autoritate locală de locuințe în sensul legii din 1996 și este obligată, în conformitate cu partea VII a acesteia, să desfășoare funcții statutare în ceea ce privește persoanele fără adăpost din zona sa. Reclamantul a solicitat ca persoană fără adăpost Consiliului Municipal Birmingham pentru asistență în octombrie 2006. Prin scrisoarea din 7 noiembrie 2006, Consiliul a determinat că reclamantul era fără adăpost, eligibil pentru asistență, în prioritate și nu în mod intenționat fără adăpost. Autoritatea a acceptat, prin urmare, că acesta datorează reclamantului „datoria principală de locuință” de a oferi cazare ei și familiei sale. O ofertă de cazare la 16 ani. Bromford Lane, Erdington, Birmingham a fost făcută. Reclamantul a refuzat oferta. Ea a susținut că la momentul în care a refuzat, ea nu a primit oferta în scris; mai degrabă, aceasta a fost comunicată verbal printr-un apel telefonic. Prin scrisoarea din 21 martie 2007, Consiliul a determinat că, din cauza respingerii ofertei reclamantei, datoria sa față de ea în temeiul părții VII a fost îndeplinită. Prin scrisoarea din 29 martie 2007, reclamantul a notificat Consiliului că nu a primit o ofertă în scris și a solicitat Consiliului să își revizuiască decizia. Prin scrisoarea din 2 mai 2007, un ofițer de reexaminare a lichidității angajată de Consiliu a susținut decizia că refuzul reclamantului de ofertă de cazare a eliberat principala datorie de locuință a Consiliului față de ea în temeiul articolului 193 alineatul (2) din Legea de 1996. În special, ofițerul a constatat că reclamantul a primit o scrisoare de ofertă din partea Consiliului care respectă cerințele obligatorii prevăzute la art. 193 din Legea din 1996 înainte de refuzul acestuia. Jurisdicția exercitată de Curtea Județeană în temeiul articolului 204 a fost cea de revizuire judiciară. Avocatul a fost ascultat la 29 august 2007. Deși judecătorul a acceptat că ofițerul de reexaminare nu a fost un tribunal independent sau imparțial, el a refuzat să audă dovezi privind contestația de fapt simplă privind scrisoarea de ofertă. Reclamantul a recurs ulterior la Curtea de Apel și apoi la Curtea Supremă. La fiecare nivel, motivele recursului au fost că decizia luată de ofițerul de reexaminare al Consiliului constituie o determinare a drepturilor sale civile în sensul articolului 6 din Convenție; că ofițerul de reexaminare al Consiliului nu a fost un tribunal independent sau imparțial, în conformitate cu art. 6; că decizia ofițerului s-a întors asupra rezoluției unei simple chestiuni de fapt primar contestat, care nu implică nicio aplicare a cunoștințelor specialiști; că, în conformitate cu art. 6 Tsfayo v. Regatul Unit , nr. 60860/00, 14 noiembrie 2006, art. 6 a solicitat ca reclamantul să poată face apel la această decizie de fapt simplă; și, în alternativa, că restricția tuturor apelurilor statutare la punctele de drept, indiferent de natura deciziei, a fost incompatibilă cu art. 6. Atât Curtea de Apel, cât și decizia Camerei Lordilor privind apelul reclamantului au urmat decizia Casei Lordilor din Runa Begum c. Londra Borough of Tower Hamlets [2003] UKHL 5. În Runa Begum Camera Lorzilor a constatat că revizuirea judiciară a deciziei unui ofițer de locuință a faptului că reclamantul a fost irazonabil în respingerea cazarei oferite de ea a furnizat „suficiență de reexaminare” în sensul articolului 6 § 1. Camera Lorzilor a subliniat că, deși ofițerul de locuințe a fost solicitat să rezolve unele probleme de fapt contestate, aceste constatări de fapt au fost „numai posturi de stagionare în calea hotărârilor mult mai largi” privind condițiile locale și disponibilitatea de cazare alternativă, pe care ofițerul de locuințe a avut cunoștințe și experiență specializată de făcut. Deși ofițerul de locuințe nu a putut fi considerat independent, deoarece a fost angajată de autoritatea locală care a făcut oferta de cazare pe care reclamantul a respins-o, reglementările statutare furnizează garanții substanțiale pentru a asigura că revizuirea va fi efectuată independent și corect, fără influențe externe necorespunzătoare. Reclamantul a susținut că acest caz ar putea fi distins de cel de la Runa Begum, deoarece se referă la chestiunea simplă a unei concluzii de fapt primar mai degrabă de la o hotărâre evaluativă, cum ar fi o evaluare calitativă a „adaptabilității”. Hotărârea Curții de Apel La 7 noiembrie 2008, Curtea de Apel a respins recursul reclamantului. În acest sens, Curtea de Apel a procedat la presupunerea că această chestiune implică determinarea drepturilor civile ale reclamantului în sensul articolului 6 din Convenție. Cu toate acestea, Thomas LJ a afirmat că: „i) Este departe de ușor de a trage distincția avansată în practică. O constatare de idoneitate este în sine o constatare bazată pe concluzii de fapt primar ... ii) Ar exista o complexitate considerabilă în administrarea unui sistem cu aceste distincții. Un sistem care să permită anumite chestiuni de fapt să fie supuse unui drept de recurs complet și alții care nu ar fi astfel de subiecte ar fi prea incert și prea complex ... Iii) ... [I]f măsura revizuirii de către instanță a fost determinată prin răspunsul la întrebările privind dacă o constatare de fapt a fost o constatare primară, sau dacă această constatare este necesară expertiză sau dacă această constatare este determinativă, camera de argumentare și incertitudine ar fi considerabilă ... .... v) Revizuirea suplimentară, care ar fi furnizată de dreptul de recurs complet sugerat la fapt, nu ar fi în practică foarte largă ... vi) Deplinul drept de recurs solicitat de un ofițer de reexaminare cu privire la fapt ar putea trebui să fie semnificativ diferit de un recurs de o instanță ... procedura adoptată de ofițer de reexaminare pentru obținerea constatărilor de fapt este informal și nu există tranșe de probe. .... viii) Prin urmare, ar exista implicații semnificative nu numai pentru sistemul statutar, ci pentru sistemul judiciar și judiciar, în cazul în care această instanță ar considera că este necesar un drept de recurs complet asupra constatărilor de fapt primar sau asupra chestiunilor de fapt primar în cazul în care constatarea a fost determinativă ... Sistemul legal pentru locuințe și schema legală pentru metoda de recurs în ceea ce privește instanțele și tribunalele sunt determinate de Parlament; fondurile sunt prevăzute pentru finanțarea lor de către Parlament ... ix) Domeniul de aplicare actual al recursului oferă o măsură reală de protecție pentru reclamanții fără adăpost. Este clar din hotărârile atente ale judecătorului MacDuff QC și ale judecătorului McKenna că ambele au considerat că autoritatea de locuință a tratat corect ambele recurente în cazurile în care problema determinativă era o chestiune de fapt. Această concluzie consolidează punctul de vedere pe care l-am exprimat că revizuirea Curții de județ a fost suficientă în astfel de cazuri și că nu există nici un motiv pentru a încerca să găsească că este în afara domeniului de aplicare al deciziei din Runa Begum. Acesta demonstrează, așa cum a observat Lord Bingham la punctul 11, că schema funcționat corespunzător ar trebui să asigure un tratament echitabil. Consider că aceasta face dacă decizia se transformă într-o chestiune simplă de fapte primare sau o concluzie de fapte bazată pe fapte primare (cum ar fi o concluzie privind idoneitatea)” Thomas LJ a concluzionat, prin urmare, că decizia Casei Lordilor din Runa Begum în temeiul articolului 204 din Legea din 1996, în cazul în care hotărârea a avut loc într-o simplă chestiune de fapt primar sau nu. El a mai susținut că hotărârea din Tsfayo , care se referă la sistemul de beneficii la locuințe, nu a afectat apelurile aduse în cazurile de lipsa de casă: „34. ... În primul rând, Curtea de Strasbourg a invocat hotărârea din Runa Begum În cele din urmă, deciziile din Runa Begum și Tsfayo nu au avut loc o examinare atentă a întregii scheme statutare relevante pentru cazul specific. În al treilea rând, este evident din detaliile schemei luate în considerare în Tsfayo întrucât în cazul beneficiilor prospective, guvernul central a rambursat autoritatea locală 95% din ceea ce trebuia să plătească, acesta a rambursat doar 50% din premiile compensate (a se vedea punctul 19 din decizia); acest fapt a fost foarte invocat în argument (a se vedea punctul 37 din decizia) pentru argumentul puternic că audierea a avut loc în fața unui tribunal constituit de membri ai unei autorități care ar fi trebuit să plătească 50% din beneficiul în cazul în care a acordat o atribuire în favoarea reclamantului; HBRB nu a fost independent de părți. În cele din urmă, atunci când s-a analizat sistemul de beneficii de locuințe, s-a constatat cu claritate că s-a putut ajunge la o concluzie, în contradicție cu sistemul în temeiul părții VII a Legii privind locuințe, că schema specifică nu a fost conformă cu art. 6.1.” Hotărârea Curții Supreme La 17 februarie 2010, Curtea Supremă a respins apelul reclamantului, constatand că decizia Consiliului, că datoria sa de a asigura cazare pentru reclamant a încetat, nu a fost o determinare a drepturilor sale civile în sensul articolului 6. Lord Hope of Craighead cu care a fost de acord Baronesa Hale și Lord Brown, a declarat că: „... Aș fi pregătit să dețin acum că cazurile în care acordarea de servicii sau beneficii în natură nu este un drept individual al cărui solicitant să se considere titularul, ci depinde de o serie de hotărâri evaluative de către furnizor în ceea ce privește dacă criteriile legale sunt îndeplinite și cum ar trebui să fie îndeplinite nevoia de a fi, nu implică art. 6 alineatul (1). În opinia mea, ei nu dau naștere la „dreptele civile” în sensul autonom care este dat acestei expresii în sensul acestui articol.” În susținerea acestei concluzii Lord Hope a avut în vedere ce dispoziții relevante din partea VII a Actului de 1996 au fost destinate realizarii. El a remarcat că: „... acordă dreptul la asistență în cazul în care condițiile relevante sunt îndeplinite. Dar acest lucru nu este un drept pecuniar, și nici beneficiul care va fi stabilit prin aplicarea unor norme specifice stabilite de statut. Chiar și în cazul în care datoria completă de lipsa de locuință apare în temeiul articolului 193, conținutul taxei statutare lipsește definiție precisă. Nu există analogie de drept privat. Datoria este exprimată în termeni largi – să se asigure că „acoperirea este disponibilă” – ceea ce lasă mult la hotărârea administrativă discrețională a autorității. El a continuat, după revizuirea jurisprudenței Curții, menționând că: 43. Cu toate acestea, există o serie de paie în vânt de la Runa Begum care sugerează că se poate face într-adevăr o distincție între clasa de asigurări sociale și beneficii de bunăstare care sunt de tipul exemplificat de Salesi v Italia a cărei substanță legislația internă definește exact și cele care, în esență, depind de exercitarea hotărârii de către autoritatea competentă ...” Mai târziu, în hotărârea sa, Lord Hope, pentru completitate, a prezentat câteva observații cu privire la dacă schema de decizie a fost conformă cu art. 6. El a remarcat că posibilitatea, prefigurată în argumente, de a separa întrebări simple și formale cu privire la faptele „portate”, cum ar fi emiterea scrisorii, de la evaluarea expertă a idoneității ar complica necesit o schemă care a fost concepută pentru a fi simplă de administrat. Curtea a continuat să observe că faptul că un tribunal județ nu dispune de o jurisdicție completă de constatare a faptelor atunci când audierea unui recurs în temeiul articolului 204 din Legea de 1996 nu a însemnat că reclamantul a fost privat de ceea ce era necesar pentru a satisface garanțiile articolului 6 din Convenție. În acest sens, Lord Hope a declarat acest lucru: „54. ... Pentru ușurință de administrare reexaminarea este încredințată unui singur ofițer care este echipat pentru a face față problemelor cu privire la idoneitatea cazare care a fost respins. Un răspuns la întrebarea dacă scrisorile au fost primite sau nu a fost incidental la o anchetă mai cercetătoare și judecătorală cu privire la idoneitatea cazare. ... Aceste cazuri sunt destul de diferite de Tsfayo , în cazul în care nici o întrebare largă care necesită cunoștințe sau experiență profesională nu a trebuit să fie abordată odată ce întrebarea dacă există o cauză bună a fost răspunsă. În aceste circumstanțe aș considera că raportul deciziei în Runa Begum ar trebui aplicată și faptul că absența unei jurisdicții complete de constatare a faptelor în instanța la care se află un recurs în temeiul articolului 204 nu îi privează de ceea ce are nevoie pentru a satisface cerințele articolului 6 alineatul (1). Secțiunea 193 din Legea privind locuința din 1996 („Legea din 1996”), astfel cum a fost modificată de Legea privind lipsa de locuință din 2002 („Legea din 2002”), care se ocupă de datoria acordată autorităților locale persoanelor cu nevoi prioritare care nu sunt fără adăpost în mod intenționat, prevede următoarele: „(1) Această secțiune se aplică atunci când autoritatea locală de locuințe este satisfăcută că un solicitant este fără adăpost, eligibil pentru asistență și are o nevoie prioritară, și nu sunt mulțumiți că a devenit fără adăpost intenționat... (2) Cu excepția cazului în care autoritatea trimite cererea către o altă autoritate locală de locuințe (a se vedea secțiunea 198), se asigură că cazarea este disponibilă pentru ocupare de către solicitant. (3) Autoritatea este supusă taxei prevăzute în prezenta secțiune până ce încetează în temeiul oricărei dispoziții următoare din această secțiune. ... (5) Autoritatea locală de locuințe încetează să fie supusă taxei în temeiul prezentei secțiuni în cazul în care reclamantul, după ce a fost informat de autoritatea cu privire la posibila consecință a refuzului și a dreptului său de a solicita o revizuire a caracterului adecvat al cazarei, refuză o ofertă de cazare pe care autoritatea le-a îndeplinit este potrivită pentru el și autoritatea îi notifică că se consideră că și-au îndeplinit datoria în temeiul prezentei secțiuni. ... (7) Autoritatea locală de locuințe încetează, de asemenea, să fie supusă taxei în temeiul prezentei secțiuni în cazul în care reclamantul a fost informat cu privire la posibila consecință a refuzului și a dreptului său de a solicita o reexaminare a idoneității cazarei refuză o ofertă finală în temeiul părții 6. (7A) O ofertă de cazare în conformitate cu partea 6 este o ofertă finală în sensul subsecțiunii (7) în cazul în care este făcută în scris și menționează că este o ofertă finală în sensul subsecțiunea (7).” Secțiunea 202 alineatul (1), astfel cum a fost modificată de Legea de 2002, îi permite reclamantului să solicite o revizuire a deciziei unei autorități locale de locuințe în temeiul părții VII din Legea de 1996. Regulamentele 1999 (SI 1999/71) privind alocarea locuințelor și a persoanelor fără domiciliu prevede că ofițerul trebuie să fie cineva care nu a fost implicat în decizia inițială și care este senior al ofițerului care a luat decizia inițială. În cazul în care el consideră că există o deficiență sau o neregularitate în decizia inițială sau în modul în care a fost luată, dar este totuși întenționat să ia o decizie care este împotriva intereselor reclamantului cu privire la una sau mai multe chestiuni, el trebuie să notifice reclamantului că este atât de mental și motivele pentru care el este de aceeași părere, pentru ca reclamantul, sau cineva în numele lor, să poată face declarații. Secțiunea 204 alineatul (1) din Legea de 1996 prevede că, în cazul în care un reclamant nu este mulțumit de decizia de reexaminare, poate apela la Curtea de Conturi cu privire la orice punct de drept care rezultă din decizia sau, după caz, decizia inițială. Nu se prevede niciun recurs împotriva faptelor constatate de ofițerul de reexaminare. Runa Begum v. London Borough of Tower Hamlets [2003] UKHL 5, în care întrebările contestate de fapt au mers la problema mai mare a „adaptabilității” a cazarei oferite, Camera Lordilor a considerat dacă mecanismul de revizuire în temeiul articolului 202 din Legea de 1996 a respectat art. 6 din Convenție. Lordul lor a acceptat că ofițerul de reexaminare nu a fost independent de autoritatea locală de locuință. Lord Hoffmann din Chedworth, care a dat opinia principală, a concluzionat că: „50. ... Mi se pare suficient să spun că în cazul hotărârii normale din partea VII, nu angajând drepturi omului altele decât art. 6, revizuire judiciară convențională, cum ar fi instanța de la Strasbourg considerată în Bryan Cauza (1995) 21 EHRR 342 este suficientă. ... 52. În acest caz, subiectul deciziei a fost idoneitatea cazare pentru ocupare de către Runa Begum; tipul de decizie pe care Curtea de Strasbourg o are în mai multe ocazii numită „exercițiul clasic al unei discreții administrative”. Modul în care a fost luată decizia a fost prin procesul de revizuire, la un nivel superior în administrația autorității și sub rezerva normelor destinate promovării unei decizii echitabile... ... 56. Frazele-cheie din hotărârile instanței de la Strasbourg care descriu cazurile în care o revizuire limitată a faptelor este suficientă sunt „domeniile specializate ale legii” (Bryan” Cazul, la p. 361, p. 47) și „exercițiul clasic al discreției administrative” (cazul lui Kingsley, la p. 302, p. 53). ... Mi se pare că ceea ce a avut în vedere instanța a fost acele domenii ale legii, cum ar fi schemele de reglementare și de bunăstare în care luarea deciziilor este în mod obicei încredințată administratorilor. Și atunci când instanța din Kingsley a vorbit despre exercitarea clasică a discreției administrative, se referă la decizia finală privind dacă Kingsley este o persoană potrivită și adecvată și nu la concluziile specifice ale faptului care trebuiau făcute pe calea de a ajunge la această decizie. În același fel, decizia privind dacă cazarea a fost potrivită pentru Runa Begum a fost un exercitare clasică de discreție administrativă, chiar dacă a implicat constatări preliminare de fapt. ... 59. ... În opinia mea, întrebarea este dacă, în mod corespunzător cu statul de drept și cu proprietatea constituțională, competențele de luare a deciziilor pot fi încredințate administratorilor. Dacă este cazul, nu contează că există mai multe sau mai puține ocazii în care trebuie să facă constatări de fapt.” Deși nu relevantă pentru eliminarea apelului, Lord Millett din St. Marylebone în orașul Westminster, fără a exprima o decizie stabilită, a prezentat unele gânduri în legătură cu problema dacă Runa Begum Cazul a implicat determinarea unui „drept civil”. El a făcut observația că jurisprudența Curții, în ceea ce privește securitatea socială, era încă într-un proces de dezvoltare. La punctul 91, el a remarcat diferențele semnificative dintre cazul Runa Begum și hotărârile anterioare ale Curții: „Prezenta cauză continuă fără îndoială. Acesta are patru caracteristici care o iau dincolo de jurisprudența existentă: (i) se referă la un beneficiu în natură; (ii) se referă, prin urmare, la o prioritate între reclamanții concurenți. Nu există decât o cantitate finită de stoc de locuințe, indiferent dacă aparține autorității locale de locuințe sau este cumpărată în; și dacă un solicitant este autorizat să rămână în registrul fără adăpost, aceasta va fi în detrimentul altor persoane fără adăpost; (iii) autoritatea de locuințe are o discreție în ceea ce privește modul în care își va îndeplini sarcinile; și (iv) în cele din urmă întrebarea de determinare solicită un exercițiu de hotărâre: dacă reclamantul s-a comportat în mod rezonabil în refuzarea unei oferte de cazare, având în vedere toate circumstanțele și, în special, condițiile de locuință din zonă. ... 93. Nu este greu de concluzionat că natura litigiului în cazul ei face nepotrivit pentru determinarea prin procesul judiciar obișnuit. Dar este mai dificil, cel puțin în principiu, să justifice retragerea acesteia de la protecția articolului 6 alineatul (1) ....” Principala decizie internă cu privire la acest concept este cea a Casei Lordilor din R (Wright and Alders) v. Secretarul de Stat pentru Sănătate [2009] UKHL 3. Baronesa Hale din Richmond rezumă pe deplin starea legii la punctul 23: „Este un principiu cunoscut că deciziile care stabilesc drepturile și obligațiile civile pot fi luate de autoritățile administrative, cu condiția ca apoi să existe acces la un tribunal independent și imparțial care exercită „jurisdicția integrală”: Bryan/Regatul Unit (1995) 21 EHRR 342 ... Acesta nu necesită întotdeauna acces la o instanță sau tribunal, chiar și pentru determinarea problemelor de fapt contestate. Mult depinde de subiectul deciziei și de calitatea procesului decizional inițial. În cazul în care există o „exerciție clasică a discreției administrative”, chiar dacă se determină drepturile și obligațiile civile, și există o serie de garanții pentru a asigura că procedura este, de fapt, echitabilă și imparțială, atunci reexaminarea judiciară poate fi adecvată pentru a oferi accesul necesar la o instanță, chiar dacă nu există competența de a examina meritele factuale ale cauzei.” Reclamantul se plânge în temeiul articolului 6 § 1 din Convenție că incapacitatea sa de a face apel la un tribunal independent și imparțial în ceea ce privește constatările de fapt relevante constituie o încălcare a dispoziției respective. Cererea drepturilor și/sau a drepturilor reclamantului în ceea ce privește „datoria principală de locuință” datorată de Consiliul Municipal Birmingham implică determinarea unui „dreptul civil” în sensul articolului 6 § 1? În cazul în care determinarea drepturilor civile ale reclamantului a îndeplinit cerința articolului 6 § 1 din Convenție?