Fazia Ali împotriva Regatului Unit

Reclamantul, părinte al doi copii tineri, este o persoană fără adăpost care are nevoie prioritară de cazare în sensul părții VII din Legea privind locuința din 1996 („Legea din 1996”). Consiliul municipal Birmingham („Consiliu”) este o autoritate locală de locuințe în sensul legii din 1996 și este obligată, în conformitate cu partea VII a acesteia, să desfășoare funcții statutare în ceea ce privește persoanele fără adăpost din zona sa. Reclamantul a solicitat ca persoană fără adăpost Consiliului Municipal Birmingham pentru asistență în octombrie 2006. Prin scrisoarea din 7 noiembrie 2006, Consiliul a stabilit că reclamantul era fără adăpost, eligibil pentru asistență, în prioritate și nu intenționat fără adăpost.

Autoritatea a acceptat, prin urmare, că aceasta datorează reclamantului „datoria principală a locuințelor” de a oferi cazare ei și familiei sale. La 8 noiembrie 2006, autoritatea a făcut reclamantului o ofertă de cazare pe care a refuzat-o pentru că era nefericită cu locația. Autoritatea a declarat reclamantului că, în opinia sa, ca cazarea este adecvată, dar după revizuirea deciziei respective, determinată în favoarea reclamantului, au convenit să-i facă o altă ofertă. La 14 martie 2007, un ofițer de locuințe a informat reclamantul prin telefon că se face o altă ofertă, că a fost aranjată o vizualizare și că o scrisoare va urma. Autoritatea susține că în aceeași zi o ofertă scrisă de cazare la 16 Bromford Lane, Birmingham, a fost trimisă reclamantului.

Această scrisoare conține o declarație în sensul că, în cazul în care reclamantul a refuzat oferta fără motive bune, autoritatea ar considera că și-a îndeplinit datoria în favoarea ei în temeiul părții VII din Legea de 1996. Cu toate acestea, reclamantul a refuzat să primească scrisoarea; în schimb, ea a susținut că a trebuit să telefoneze biroul de locuințe pentru a obține adresa și aranja programarea vizualizării. Ea a văzut proprietatea la 19 martie 2007, dar a refuzat oferta deoarece nu a fost fericită cu starea zonei comune. Prin scrisoarea din 21 martie 2007, Consiliul a notificat reclamantului că, din cauza respingerii ofertei sale, în temeiul articolului 193 din Legea privind locuința, datoria sa față de ea în temeiul părții VII din Legea de 1996 a fost eliberată.

Prin scrisoarea din 29 martie 2007, reclamantul a notificat Consiliului că nu a primit o ofertă scrisă și a solicitat Consiliului să își revizuiască decizia. 10. În timp ce cazul reclamantului era în așteptare înaintea comitetului de reexaminare, o ofertă suplimentară de cazare a fost făcută în conformitate cu un sistem diferit, și anume schema de asigurare a locuințelor în temeiul părții VI din Legea de 1996. Ea nu a acceptat această ofertă. 11. La 1 mai 2007, un ofițer de reexaminare a lichidității angajat de Consiliu a efectuat un interviu telefonic cu reclamantul pentru a stabili motivele ei pentru refuzul ofertei de cazare la 16 Bromford Lane. Ofițerul a susținut că în cursul acestei conversații reclamantul a acceptat că de fapt a primit scrisoarea de ofertă, dar a refuzat oferta de cazare pentru că nu exista lift și intrarea în proprietate era murdară, ceea ce ar putea pune sănătatea fiului său cel mai mic în pericol.

Cu toate acestea, reclamantul susține că, la momentul în care a crezut că a fost interogată cu privire la oferta ulterioară de cazare, în ceea ce privește care nu a negat că a primit o scrisoare. 12. Prin scrisoarea din 2 mai 2007, ofițerul de reexaminare a lichidității a susținut decizia că refuzul reclamantului de ofertă de cazare a eliberat principala datorie de locuință a Consiliului față de ea în temeiul articolului 193 alineatul (2) din Legea de 1996. În special, ofițerul a constatat că reclamantul a fost trimis o scrisoare de ofertă din partea Consiliului care respectă cerințele obligatorii prevăzute la art. 193 din Legea din 1996 înainte de refuzul ei și nu există motive să creadă că nu a primit-o.

În orice caz, ea a remarcat că reclamantul nu a refuzat cazarea pentru că nu a primit o ofertă scrisă, ci pentru că nu a considerat că cazarea este potrivită pentru nevoile familiei sale. 13. Reclamantul a interzis Curtea din Birmingham în temeiul articolului 204 din Legea din 1996, care a permis un recurs numai asupra unui punct de drept. Jurisdicția exercitată de Curtea județului în temeiul articolului 204 a fost cea a revizuirii judiciare. În motivele ei de recurs, reclamantul a susținut că, la adoptarea deciziei sale, Consiliul a luat în considerare considerații nerelevante și/sau a acționat într-o greșeală fundamentală de fapt; că Consiliul a acționat ilegal, deoarece nu a efectuat anchete adecvate pentru a-i permite să ajungă la o decizie legală; că decizia sa este una care nu ar fi făcut niciun consiliu rațional; că și-a încălcat discreția; și că a acționat în încălcarea justiției naturale.

14. La 29 august 2007, în care judecătorul a observat că singurul motiv de recurs susținut în fața lui este că scrisoarea de ofertă nu a ajuns. Reclamantul a susținut că Curtea județului ar trebui să audă dovezi cu privire la această chestiune, astfel încât să o poată determina în sine. Cu toate acestea, deși judecătorul a acceptat că ofițerul de reexaminare a lichidității nu este un tribunal independent sau imparțial, el a constatat că decizia dacă scrisoarea a fost primită sau nu a fost corectă și echitabil de făcut de ea și a refuzat să audă dovezi în acest sens. Deși nu a fost specificat în corespondența dintre Consiliu și solicitant, judecătorul a parut să ia în considerare dacă Consiliul și-a îndeplinit sau nu datoria în temeiul articolului 193 alineatul (7) (a se vedea punctul 25 de mai jos).

15. Reclamantul a recurs ulterior la Curtea de Apel și apoi la Curtea Supremă.

La fiecare nivel, motivele recursului au fost că decizia luată de către ofițerul de evaluare a nerăbdarii Consiliului constituie o determinare a drepturilor civile ale reclamantului în sensul articolului 6 § 1 din Convenție; că ofițerul nu era un tribunal independent sau imparțial, în conformitate cu art. 6 § 1; că decizia ofițerului a pornit asupra rezoluției unei simple chestiuni de fapt primar contestat, care nu implică nicio aplicare a cunoștințelor specialiștite; că în temeiul articolului 6 § 1 din Tsfayo v. Regatul Unit, nr. 60860/00, 14 noiembrie 2006, art. 6 § 1 impune reclamantului să poată apela pe această simplă determinare de fapt; și, în alternativa, că restricția tuturor apelurilor legale la punctele de drept, indiferent de natura deciziei, este incompatibilă cu art. 6 § 1. 16. Atât Curtea de Apel, cât și decizia Curții Supreme cu privire la recursul reclamantului au urmat hotărârea Casei Lordilor din Runa Begum v. London Borough of Tower Hamlets [2003] UKHL 5. În Runa Begum, Casa Lorzilor a constatat că revizuirea judiciară a hotărârii unui ofițer de reexaminare fără casă a faptului că un reclamant a fost irezonabil în respingerea cazarei oferite pentru ea a furnizat „suficiență de reexaminare” în sensul articolului 6 § 1. Camera Lorzilor a subliniat faptul că, deși ofițerul a fost solicitat să rezolve unele probleme de fapt contestate,

aceste constatări de fapt au fost „numai posturi de stagnare în calea hotărârilor mult mai largi” privind condițiile locale și disponibilitatea de cazare alternativă, pe care ofițerul le-a avut cunoștințele și experiența specializată de făcut. Deși ofițerul nu a putut fi considerat independent, deoarece a fost angajată de către Consiliul care a făcut oferta de cazare pe care reclamantul a respins-o, reglementările legale furnizează garanții substanțiale pentru a se asigura că reexaminarea va fi efectuată independent și echitabil, fără influențe externe necorespunzătoare. Orice deplasare semnificativă de la normele procedurale ar fi oferit un motiv de recurs. 17. Reclamantul a susținut că acest caz ar putea fi distins de cel de la Runa Begum, deoarece se referă la întrebarea simplă a constatării unui fapt primar, mai degrabă decât a unei hotărâri evaluative, cum ar fi o evaluare calitativă a „adaptabilității”.

18. La 7 noiembrie 2008, Curtea de Apel a respins recursul reclamantului. În acest sens, s-a procedat la presupunerea că cazul implică determinarea drepturilor civile ale reclamantului în sensul articolului 6 § 1 din Convenție. În ceea ce privește întrebarea dacă decizia Ofițerului de Reexaminare a Necazului s - a întors asupra rezoluției unei chestiuni simple de fapt primar, sau dacă este necesară aplicarea cunoștințelor specializate, Thomas LJ a afirmat că: „i) Este departe de a trage ușor distincția avansată în practică. O constatare a idoneității este în sine o constatare bazată pe concluzii de fapt primar ... ii) Ar exista o complexitate considerabilă în administrarea unui sistem cu aceste distincții.

Un sistem care să permită anumite chestiuni de fapt să fie supuse unui drept de recurs complet și alții care nu ar fi astfel de subiecte ar fi prea incert și prea complex ... iii) ... [I]dacă amploarea revizuirii de către instanță a fost determinată de răspunsul la întrebările privind dacă o constatare de fapt a fost o constatare primară, sau dacă această constatare este necesară expertiză sau dacă această constatare a fost determinativă, camera de argumentare și incertitudine ar fi considerabilă … v) Revizuirea suplimentară, care ar fi furnizată de dreptul de recurs complet sugerat la fapt, nu ar fi în practică foarte largă ... vi) Dreptul de recurs solicitat de la un ofițer de reexaminare cu privire la fapt ar putea trebui să fie semnificativ diferit de un recurs de la o instanță ... procedura adoptată de ofițerul de revizuire pentru obținerea constatărilor de fapt este informală și nu există tranșe de probe…

viii) Prin urmare, ar exista implicații semnificative nu numai pentru sistemul statutar, ci pentru sistemul judiciar și judiciar, în cazul în care această instanță ar considera că este necesar un drept de recurs complet asupra constatărilor de fapt primar sau asupra chestiunilor de fapt primar în cazul în care constatarea a fost determinativă ... Sistemul statutar pentru locuințe și schema legală pentru metoda de recurs în ceea ce privește instanțele și tribunalele sunt determinate de Parlament; fondurile sunt furnizate pentru finanțarea lor de către Parlament ... ix) Domeniul de aplicare actual al recursului oferă o măsură reală de protecție pentru reclamanții fără adăpost. Este clar din hotărârile atente ale judecătorului MacDuff QC și ale judecătorului McKenna că ambele au considerat că autoritatea de locuință a tratat corect ambele recurente în cazurile în care problema determinativă era o chestiune de fapt.

Această concluzie consolidează punctul de vedere pe care l-am exprimat că revizuirea Curții de județ a fost suficientă în astfel de cazuri și că nu există nici un motiv pentru a încerca să găsească că este în afara domeniului de aplicare al deciziei din Runa Begum. Acesta demonstrează, așa cum a observat Lord Bingham la punctul 11, că schema funcționează în mod corespunzător ar trebui să asigure un tratament echitabil. Consider că decizia se referă la o chestiune simplă a faptelor primare sau la o concluzie a faptelor bazată pe faptele primare (cum ar fi o concluzie a idoneității).” 19. Prin urmare, Thomas LJ a concluzionat că decizia Casei Lordilor din Runa Begum a aplicat tuturor apelurilor de la Curtea Județeană în temeiul articolului 204 din Legea din 1996, indiferent dacă decizia a avut loc asupra unei chestiuni simple de fapt primar sau nu.

De asemenea, el a susținut că decizia din Tsfayo, care se referă la sistemul de beneficii la locuințe, nu a afectat apelurile aduse în cazurile de lipsa de locuință: „34… În primul rând, Curtea de Strasbourg s-a bazat pe decizia din Runa Begum în ceea ce privește obținerea concluziei sale și nu a declarat nimic care să pună în îndoială corectitatea deciziei. În al doilea rând, deciziile din Runa Begum și Tsfayo au pornit o examinare atentă a întregii scheme statutare relevante pentru cazul specific.

În al treilea rând, din detaliile schemei examinate în Tsfayo, se constată că, în cazul beneficiilor prospective, guvernul central a rambursat autorității locale 95% din ceea ce trebuia să plătească, acesta a rambursat doar 50% din premiile recuperate (a se vedea punctul 19 din decizia); acest fapt s-a bazat în mare măsură în argumente (a se vedea punctul 37 din decizia) pentru argumentul puternic că audierea a avut loc în fața unui tribunal constituit de membri ai unei autorități care ar fi trebuit să plătească 50% din beneficiul în cazul în care acesta a acordat o atribuire în favoarea reclamantului; HBRB nu a fost independent de părți.

În sfârșit, atunci când s-a examinat sistemul de beneficii de locuințe în ansamblu, s-a constatat cu claritate că s-a putut ajunge la o concluzie, în contradicție cu sistemul în temeiul părții VII a Legii privind locuințe, că schema specifică nu a fost conformă cu art. 6.1.” 20. La 17 februarie 2010, Curtea Supremă a respins recursul reclamantului, constatând că decizia Consiliului, că datoria sa de a asigura cazare pentru reclamant nu era o determinare a drepturilor sale civile în sensul articolului 6. Domnul Speranța lui Craighead, cu care a fost de acord Baronesa Hale și Lord Brown, a declarat: „... Aș fi pregătit să dețin acum că cazurile în care acordarea de servicii sau beneficii în natură nu este un drept individual al cărui reclamant să se considere titularul, ci depinde de o serie de hotărâri evaluative de către furnizor în ceea ce privește dacă criteriile legale sunt îndeplinite și cum ar trebui să fie îndeplinite nevoia de a fi, nu implică art. 6 alineatul (1). În opinia mea, acestea nu dau naștere la „dreptele civile” în sensul autonom care este dat acestei expresii în sensul articolului respectiv.” 21. În susținerea acestei concluzii, Lord Hope a avut în vedere ce dispoziții relevante din partea VII a Legii de 1996 au fost menite să realizeze.

El a observat că: „... Acesta oferă dreptul la asistență în cazul în care condițiile relevante sunt îndeplinite. Dar acest lucru nu este un drept pecuniar, nici beneficiul care va fi stabilit prin aplicarea unor norme specifice stabilite de statut. Chiar și în cazul în care datoria completă de neînlocuire apare în temeiul articolului 193, conținutul taxei statutare nu are o definiție precisă. Nu există nici o analogie de drept privat. Datoria este exprimată în termeni larg – să se asigure că „alojarea este disponibilă” – ceea ce lasă mult la judecata administrativă discrețională a autorității.” 22. El a continuat, după revizuirea jurisprudenței Curții, menționând: „43. Cu toate acestea, există...

o serie de paie în vânt din moment ce Runa Begum sugerează că poate fi făcută o distincție între clasa de asigurări sociale și beneficii de bunăstare care sunt de tipul exemplificat de Salesi/Italia a căror substanță legislația internă definește exact și cele care, în esență, depind de exercitarea hotărârii de către autoritatea relevantă ...” 23. Mai târziu, în hotărârea sa, Lord Hope, pentru completitate, a prezentat câteva observații cu privire la dacă schema de decizie a fost conformă cu art. 6. El a remarcat că posibilitatea, prefigurată în argumente, de a separa întrebări simple și formale cu privire la faptele „portate”, cum ar fi emiterea scrisorii, de la evaluarea expertă a idoneității ar complica necesit o schemă care a fost concepută pentru a fi simplă de administrat.

24. Curtea a continuat să observe că faptul că un tribunal județ nu dispune de o jurisdicție completă de constatare a faptelor atunci când audierea unui recurs în temeiul articolului 204 din Legea de 1996 nu a însemnat că reclamantul a fost privat de ceea ce era necesar pentru a satisface garanțiile articolului 6 din Convenție. În acest sens, Lordul Hope a spus acest lucru: „54… Pentru ușurință de administrare, revizuirea este încredințată unui singur ofițer care este echipat să se ocupe de problemele legate de adecvata cazare care a fost respinsă. Răspunsul la întrebarea dacă scrisorile au fost primite sau nu a fost asemănătoare unei anchete mai cercetătoare și judecătorească cu privire la idoneitatea cazarei…

Aceste cazuri sunt destul de diferite de Tsfayo, în cazul în care nu s-au răspuns întrebări largi care necesită cunoștințe profesionale sau experiență profesională. În aceste circumstanțe, aș considera că raportul decizionului din Runa Begum ar trebui aplicat și că absența unei jurisdicții complete de constatare a faptelor în instanța la care se află un recurs în temeiul articolului 204 nu îi privează de ceea ce este necesar pentru a satisface cerințele articolului 6 alineatul (1).” 25. Spre deosebire de Curtea județului, Curtea Supremă a parut să ia în considerare dacă Consiliul și-a îndeplinit sau nu datoria față de reclamant în temeiul articolului 193 alineatul (5); totuși, se pare că acceptă că o scrisoare oficială de ofertă este solicitată de subsecțiunea respectivă.

5. The applicant, a parent of two young children, is a homeless person in priority need of accommodation within the meaning of Part VII of the Housing Act 1996 (“the 1996 Act”). 6. Birmingham City Council (“the Council”) is a local housing authority within the meaning of the 1996 Act and is required, under Part VII of that Act, to perform statutory functions in relation to homeless persons in its area. 7. The applicant applied as a homeless person to Birmingham City Council for assistance in October 2006. By letter dated 7 November 2006 the Council determined that the applicant was homeless, eligible for assistance, in priority need and not intentionally homeless. The authority therefore accepted that it owed the applicant the “main housing duty” to provide accommodation to her and her family.

On 8 November 2006 the authority made the applicant an offer of accommodation which she refused because she was unhappy with the location. The authority told the applicant that in its view the accommodation was suitable but following a review of that decision, which was determined in the applicant’s favour, they agreed to make her another offer. 8. On 14 March 2007 a Housing Officer informed the applicant by telephone that another offer was being made, that a viewing had been arranged and that a letter would follow. The authority claims that on that same day a written offer of accommodation at 16 Bromford Lane, Birmingham was sent to the applicant. That letter contained a statement to the effect that if the applicant refused the offer without good cause the authority would consider that it had discharged its duty to her under Part VII of the 1996 Act.

However, the applicant denied receiving the letter; instead, she claimed that she had to telephone the housing office to obtain the address and arrange the viewing appointment. She viewed the property on 19 March 2007 but declined the offer as she was not happy with the condition of the communal area. 9. By letter dated 21 March 2007 the Council notified the applicant that, by reason of her rejection of its offer, pursuant to section 193 of the Housing Act its duty to her under Part VII of the 1996 Act had been discharged. By letter dated 29 March 2007 the applicant notified the Council that she had not received an offer in writing and requested that the Council review its decision. 10. While the applicant’s case was pending before the review panel, a further offer of accommodation was made to her pursuant to a different scheme, namely the scheme for the provision of housing accommodation under Part VI of the 1996 Act.

She did not accept this offer. 11. On 1 May 2007 a Homelessness Review Officer employed by the Council conducted a telephone interview with the applicant to establish her reasons for refusing the offer of accommodation at 16 Bromford Lane. The Officer claimed that in the course of this conversation the applicant accepted that she had in fact received the offer letter but refused the offer of accommodation because there was no lift and the entrance to the property was dirty, which could put her youngest son’s health at risk. However, the applicant claims that at the time she had thought she was being questioned about the subsequent offer of accommodation, in respect of which she did not deny having received a letter.

12. By letter dated 2 May 2007 the Homelessness Review Officer upheld the decision that the applicant’s refusal of the offer of accommodation had discharged the Council’s main housing duty to her under section 193(2) of the 1996 Act. In particular, the Officer found that the applicant had been sent an offer letter from the Council which complied with the mandatory requirements of section 193 of the 1996 Act prior to her refusal and there was no reason to believe that she had not received it. In any case, she noted that the applicant had not refused the accommodation because she had not received a written offer but because she did not consider the accommodation to be suitable for her family’s needs.

13. The applicant appealed to Birmingham County Court under section 204 of the 1996 Act, which allowed for an appeal on a point of law only. The jurisdiction exercised by the County Court under section 204 was that of judicial review. In her grounds of appeal the applicant claimed that the Council, in reaching its decision, had taken into account irrelevant considerations and/or acted under a fundamental mistake of fact; that the Council had acted unlawfully as it had failed to make adequate inquiries to enable it to reach a lawful decision; that its decision was one which no rational Council would have made; that it had fettered its discretion; and that it had acted in breach of natural justice.

14. The appeal was heard on 29 August 2007, on which date the judge noted that the only ground of appeal argued before him was that the letter of offer had failed to arrive. The applicant submitted that the County Court should hear evidence on the matter so that it could determine it for itself. However, although the judge accepted that the Homelessness Review Officer was not an independent or impartial tribunal, he found that the decision whether or not the letter had been received was properly and fairly to be made by her and he declined to hear evidence on the point. Although it was not specifically stated in the correspondence between the Council and the applicant, the judge appeared to consider whether or not the Council had discharged its duty under section 193(7) (see paragraph 25 below).

15. The applicant subsequently appealed to the Court of Appeal and then to the Supreme Court.

At each level, the grounds of appeal were that the decision taken by the Council’s Homelessness Review Officer had constituted a determination of the applicant’s civil rights for the purposes of Article 6 § 1 of the Convention; that the Officer had not been an independent or impartial tribunal as required by Article 6 § 1; that the decision of the Officer had turned on the resolution of a simple question of disputed primary fact, involving no application of specialist knowledge; that pursuant to Tsfayo v. the United Kingdom, no. 60860/00, 14 November 2006, Article 6 § 1 required that the applicant be able to appeal that simple factual determination; and, alternatively, that the restriction of all statutory appeals to points of law, no matter what the nature of the decision, was incompatible with Article 6 § 1. 16. Both the Court of Appeal and the Supreme Court decision on the applicant’s appeal followed the decision of the House of Lords in Runa Begum v. London Borough of Tower Hamlets [2003] UKHL 5. In Runa Begum the House of Lords found that judicial review of a Homelessness Review Officer’s decision that a claimant had been unreasonable in rejecting the accommodation offered to her provided “sufficiency of review” for the purposes of Article 6 § 1. The House of Lords stressed that although the Officer had been called upon to resolve some disputed factual issues,

these findings of fact were “only staging posts on the way to the much broader judgments” concerning local conditions and the availability of alternative accommodation, which the Officer had the specialist knowledge and experience to make. Although the Officer could not be regarded as independent, since she was employed by the Council which had made the offer of accommodation which the claimant had rejected, statutory regulations provided substantial safeguards to ensure that the review would be independently and fairly conducted, free from improper external influences. Any significant departure from the procedural rules would have afforded a ground of appeal. 17. The applicant submitted that the present case could be distinguished from that of Runa Begum because it concerned the simple question of a finding of primary fact rather than an evaluative judgment, such as a qualitative assessment of “suitability”.

18. On 7 November 2008 the Court of Appeal dismissed the applicant’s appeal. In doing so, it proceeded on the assumption that the case involved the determination of the applicant’s civil rights for the purposes of Article 6 § 1 of the Convention. In relation to the question whether the decision of the Homelessness Review Officer had turned on the resolution of a simple question of primary fact, or whether it required the application of specialist knowledge, Thomas LJ stated that: “i) It is far from easy to draw the distinction advanced in practice. A finding of suitability is itself a finding based on conclusions of primary fact ... ii) There would be considerable complexity in administering a scheme with these distinctions.

A scheme which enabled certain factual issues to be subject to a full right of appeal and others which would not be so subject would be too uncertain and too complex ... iii) ... [I]f the extent of the review by the court was determined by the answer to the questions of whether a finding of fact was a primary finding, or whether that finding required expertise or whether that finding was determinative, the room for argument and uncertainty would be considerable … v) The additional review which would be provided by the suggested full right of appeal on fact would not in practice be very wide ... vi) The full right of appeal sought from a review officer on fact might have to be significantly different from an appeal from a court ... the procedure adopted by the reviewing officer in reaching findings of fact is informal and there are no transcripts of evidence…

viii) There would therefore clearly be significant implications for not only the statutory scheme but for the court and tribunal system, if this court were to hold that a full right of appeal was required on findings of primary fact or on issues of primary fact where the finding was determinative ... The statutory scheme for housing and the statutory scheme for the method of appeals in respect of courts and tribunals are determined by Parliament; funds are provided for their finance by Parliament ... ix) The present scope of the appeal provides a real measure of protection for homeless appellants. It is clear from the careful judgments of Judge MacDuff QC and Judge McKenna that both considered that the housing authority had fairly treated both appellants in cases where the determinative issue was a question of fact.

This conclusion reinforces the view I have expressed that the review by the County Court in cases of this kind was sufficient and that there is no reason to attempt to find that it is outside the scope of the decision in Runa Begum. It demonstrates, as Lord Bingham observed at paragraph 11, that the scheme properly operated should ensure fair treatment. I consider that it does whether the decision turns on a simple issue of primary fact or a conclusion of fact based on primary facts (such as a conclusion on suitability).” 19. Thomas LJ therefore concluded that the decision of the House of Lords in Runa Begum applied to all County Court appeals under section 204 of the 1996 Act, no matter whether the decision turned on a simple issue of primary fact or not.

He further held that the decision in Tsfayo, which concerned the housing benefit scheme, did not affect appeals brought in homelessness cases: “34… In the first place the Strasbourg Court relied on the decision in Runa Begum in reaching its conclusion and said nothing that cast doubt on the correctness of the decision. Secondly, the decisions in Runa Begum and Tsfayo each turned on a careful examination of the whole of the statutory scheme relevant to the particular case.

Thirdly, it is apparent from the details of the scheme considered in Tsfayo that whereas in the case of prospective benefit, central government reimbursed the local authority 95% of what it was required to pay, it only reimbursed 50% of backdated awards (see paragraph 19 of the decision); this fact had been heavily relied upon in argument (see paragraph 37 of the decision) for the powerful contention that the hearing had taken place before a tribunal consisting of members of an authority which would be required to pay 50% of the benefit if it made an award in the applicant’s favour; the HBRB was not independent of the parties.

Finally when the housing benefits scheme was looked upon as a whole, it was readily apparent that a conclusion could be reached, in contradistinction to the scheme under Part VII of the Housing Act, that the particular scheme was not compliant with Article 6.1.” 20. On 17 February 2010 the Supreme Court dismissed the applicant’s appeal, finding that the determination by the Council, that its duty to secure accommodation for the applicant had ceased, was not a determination of her civil rights within the meaning of Article 6. Lord Hope of Craighead with whom Baroness Hale and Lord Brown agreed, stated that: “... I would be prepared now to hold that cases where the award of services or benefits in kind is not an individual right of which the applicant can consider himself the holder, but is dependent upon a series of evaluative judgments by the provider as to whether the statutory criteria are satisfied and how the need for it ought to be met, do not engage article 6(1). In my opinion they do not give rise to ‘civil rights’ within the autonomous meaning that is given to that expression for the purposes of that article.” 21. In supporting that conclusion Lord Hope looked to what the relevant provisions within Part VII of the 1996 Act were intended to achieve.

He observed that: “... It provides a right to assistance if the relevant conditions are satisfied. But this is not a pecuniary right, nor is the benefit that is to be provided defined by the application of specific rules laid down by the statute. Even where the full homelessness duty arises under section 193, the content of the statutory duty lacks precise definition. There is no private law analogy. The duty is expressed in broad terms – to secure that ‘accommodation is available’ – which leaves much to the discretionary administrative judgment of the authority.” 22. He continued, following a review of the jurisprudence of the Court, by noting that: “43.

There are however ... a number of straws in the wind since Runa Begum that suggest that a distinction can indeed be made between the class of social security and welfare benefits that are of the kind exemplified by Salesi v Italy whose substance the domestic law defines precisely and those benefits which are, in their essence, dependent upon the exercise of judgment by the relevant authority ...” 23. Later in his judgment, Lord Hope, for completeness, set out some observations on whether the scheme of decision-making was Article 6compliant. He commented that the possibility, foreshadowed in argument, of separating simple, formal questions of “gateway” facts, such as the letter issue, from the expert assessment of suitability would needlessly complicate a scheme which was designed to be simple to administer.

24. The court went on to observe that the fact that a County Court did not have a full fact-finding jurisdiction when hearing an appeal under section 204 of the 1996 Act did not mean that the applicant was deprived of what was required to satisfy the guarantees of Article 6 of the Convention. In this connection, Lord Hope said this: “54… For ease of administration the review is entrusted to a single officer who is equipped to deal with issues as to the suitability of the accommodation that has been declined. An answer to the question whether or not the letters were received was incidental to a more searching and judgmental inquiry into the accommodation’s suitability… These cases are quite different from Tsfayo, where no broad questions requiring professional knowledge or experience had to be addressed once the question whether there was good cause had been answered.

In these circumstances I would hold that the ratio of the decision in Runa Begum should be applied and that the absence of a full fact-finding jurisdiction in the court to which an appeal lies under section 204 does not deprive it of what it needs to satisfy the requirements of article 6(1).” 25. Unlike the County Court, the Supreme Court appeared to consider whether or not the Council had discharged its duty to the applicant under section 193(5); however, it appeared to accept that a formal letter of offer was required by that subsection.