CUARTA DECIZIE Nr. 19352/12 Mowleed Mohammed HUSSEIN împotriva Regatului Unit depusă la 9 februarie 2006 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, dl Mowleed Mohammed Hussein, este un național somal care s-a născut în 1979 și locuiește în West Drayton. El este reprezentat în fața Curții de către dna Roopa Tanna din Centrul de Drept Islington, o organizație fără scop lucrativ din Londra. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul este un național somalian care s-a născut în Hargeisa în regiunea actuală semiautonomă din Somalilanda. El a sosit în Regatul Unit la 25 noiembrie 1994. În august 2003, el a fost condamnat pentru furt și furt și condamnat la un total de 15 luni de închisoare. Apel împotriva deportarii La 9 aprilie 2004, Secretarul de Stat a hotărât să deporteze reclamantul. Reclamantul a apelat împotriva acestei decizii la 15 aprilie 2004. În aceeași zi, Oficiul de Stat a emis un anunț de detenție pentru solicitant și l-a notificat prin scrisoare că va fi reținut în temeiul legii privind imigrația după încheierea mandatului său de custodie la 16 aprilie 2004. La 16 august 2004, reclamantul a solicitat permisiunea de a rămâne în Regatul Unit. În această cerere, el a afirmat, în mod incorect, că este de la Mogadishu. La 31 august 2004, apelul reclamantului împotriva notificării de deportare a fost suspendat deoarece a fost produsă o declarație de la mama sa care a dat locul nașterii sale ca Hargeisa în Somalilanda. Audierea a reluat la 9 noiembrie 2004. În urma reluării sale, Biroul Intern a întreprins faptul că dacă reclamantul ar fi eliminat, acesta ar fi numai în Somaliland. Apelul reclamantului a fost respins la 25 februarie 2005, deoarece judecătorul de imigrare a constatat că reclamantul ar putea reveni în condiții de siguranță în Somaliland. În aprilie 2005, un judecător al imigrației senior a refuzat cererea reclamantului de reexaminare a deciziei și o nouă cerere de reexaminare a Curții Înalte a fost refuzată la 31 ianuarie 2006. La 15 iulie 2005, reclamantul a fost servit cu o ordonanță de deportare. După încheierea mandatului său de custodie la 16 aprilie 2004, reclamantul a fost reținut în mod administrativ în conformitate cu punctul 2 alineatul (2) din anexa 3 la Legea privind imigrația din 1971. Între februarie 2005 și iulie 2006, reclamantul a fost intervievat în mai multe ocazii de ofițeri de imigrație. Pe parcursul acestei perioade, ei au raportat că reclamantul nu a cooperat cu procesul de documentare și a remarcat că nu dorește să completeze în mod corespunzător formularul „biodatele” relevant și refuzul său ocazional de a semna aceste formulare. La 5 aprilie 2006, Directorul Adjunct al Direcției de Cazuri Penale a Oficiului de Acasă a Societății a solicitat informații suplimentare cu privire la cazul reclamantului, menționând că: „Acest caz este în curs de desfășurare de ceva timp, iar bariera principală a îndepărtării mi se pare că nu poate fi returnat în Somalia, dacă refuză să meargă.” La 10 aprilie 2006, directorul adjunct a indicat că „eliberarea pe etichetă a reclamantului” ar trebui să fie luată în considerare. La 3 august 2006, reexaminarea detenției pentru solicitant a menționat din nou opțiunea de etichetare electronică, precum și posibilitatea de a urmări „nerespectarea procesului de documentare”. Nu au fost menționate mai multe mențiuni de monitorizare electronică în revizuirea detenției interne și reclamantul nu a fost urmărit. La 15 ianuarie 2007, Oficiul Intern a emis o autoritate de detenție, care a declarat că reclamantul a fost încă reținut „în conformitate cu sentința de pronunțare a unei instanțe”. În aceeași zi, s-a emis o scrisoare de motive care a declarat că reclamantul a fost reținut în conformitate cu politica publicată de Secretarul de Stat, potrivit căreia detenția nu va fi utilizată decât în cazul în care nu există o alternativă rezonabilă disponibilă. Martie 2005, 28 iunie 2005, 13 februarie 2006, și 25 ianuarie 2007. Rezumatele cauțiunii din Home Office au susținut că nu a cooperat cu procesul de îndepărtare. În audierea din 25 ianuarie 2007, judecătorul a indicat că ar arăta în mod favorabil asupra oricărei cereri viitoare în cazul în care nu s-ar realiza progrese în ceea ce privește eliminarea reclamantului. Având în vedere observațiile judecătorului, la 26 ianuarie 2007, o notă din dosarele Oficiului de Interne a declarat că vor fi necesare probe noi de necooperare. De la 2 februarie 2007 până la 27 aprilie 2007 dosarul reclamantului a fost înșelat de către Biroul Intern. La 21 august 2007, reclamantul a fost eliberat pe cauțiune de către Tribunalul de Azil și Immigrație. În timpul detenției reclamantului, în mai 2004, iunie 2004, iunie 2004, iulie 2004, septembrie 2004, octombrie 2004, noiembrie 2004, decembrie 2004, aprilie 2005, aprilie 2005, octombrie 2005, decembrie 2005, ianuarie 2006, mai 2006, iunie 2006, octombrie 2006, noiembrie 2006, noiembrie 2006, decembrie 2006, februarie 2007, martie 2007 și aprilie 2007. Procedura de procedură în Curtea Administrativă La 11 aprilie 2007, reclamantul a depus o cerere de reexaminare judiciară care a contestat detenția sa în curs ca fiind ilegală de drept common law și în temeiul articolului 5 din Convenție. Într-o declarație de martor din 4 mai 2007 un director executiv superior al Direcției de Immigrație și Naționalitate a Regatului Unit („IND”) a admis că „se pare că s-a luat o mică acțiune pentru a progresa cazul în ultimele luni”. La 8 mai 2007, Curtea Administrativă a refuzat să ordone eliberarea reclamantului, întrucât biodatele limitate au fost furnizate de către solicitant, s-a convenit că avocatii săi vor contacta familia sa pentru a obține informații despre biodatele pe care el însuși nu le-a putut da. La 29 mai 2007, biroul de domiciliu a efectuat un nou interviu de biodată cu reclamantul și un alt formular de biodată a fost completat și semnat de el. La 3 iunie 2007, Regatul Unit a încheiat un nou memorandum de înțelegere cu autoritățile Somaliland, dar dispozițiile sale, inclusiv cerința de acord de către autoritățile respective la returnarea fiecărui solicitant, au fost foarte similare cu memorandumul anterior. Autoritățile Somaliland au continuat să impună cerințe stricte pentru furnizarea documentelor de călătorie și, de fapt, înainte de septembrie 2007, Regatul Unit nu are detalii de contact pentru funcționarii Somalland care ar putea autoriza această documentare de călătorie. La 29 iulie 2007, un psihiatru consultant a furnizat un raport privind reclamantul care a declarat că: [Reclamantul] prezintă simptome de depresie cu caracteristici paranoice. El are o stare de spirit tristă, perioade de irritabilitate intensă, somn deranjat, concentrare proastă, se simte ca plâns și ruminează în mod constant asupra situației sale. El a început să imagineze că există ceva serios pe care nu i se spune să-l răspundă pentru detenția sa și nu doar probleme de imigrare.” La 17 noiembrie 2008, un ofițer executiv din cadrul Oficiului Intern a prezentat o declarație de martor în procedura de reexaminare judiciară a reclamantului, care a declarat că „deocamdată nu a fost înaintat cazul [aplicantului] autorităților somallande pentru aprobare”. La 29 aprilie 2009, în declarațiile sale în cadrul procedurii interne, Regatul Unit a indicat că autoritățile somallande încă nu au fost contactate. Într-o hotărâre din 14 octombrie 2009, judecătorul Curții Administrative a constatat că reclamantul a fost reținut legal pentru primele treizeci și opt luni de detenție și reținut ilegal începând cu 20 iunie 2007 până la eliberarea sa pe cauțiune la 21 august 2007. Judecătorul Curții Administrative a constatat că există motive obiective pentru a crede că autoritățile Somaliland ar accepta o returnare „în un caz corespunzător”. Prin urmare, el a acceptat că a rămas până la 20 iunie 2007, o posibilitate realistă de a se aranja îndepărtarea reclamantului în Somalilanda. Cu toate acestea, judecătorul a constatat că până la 20 iunie 2007, reclamantul a cooperat pentru prima dată pe deplin cu biroul de origine. În special, reprezentanții săi legali și-au localizat familia și au încorporat cât de multe din informațiile necesare. Cu toate acestea, chiar și cu cooperarea reclamantului, nu au existat suficiente detalii pentru a permite transferul său înapoi în Somalilanda. Prin urmare, judecătorul a constatat că în acest moment secretarul de stat nu mai putea considera că există o perspectiva realistă de deportare. În această concluzie, judecătorul Curții administrative a remarcat că reclamantul nu a cooperat cu procesul de obținere a documentelor de călătorie și nu a fost de acord cu repatrierea voluntară. El a acceptat, de asemenea, că reclamantul a constituit un risc „alt” de recidivă în moduri potențial serioase și a constituit un risc „alt” de abscondare. La 14 octombrie 2009, judecătorul Curții administrative a acordat reclamantului permisiunea de a face recurs la Curtea de Apel. Prin hotărârea din 14 octombrie 2010, Curtea de Apel a respins recursul reclamantului. Curtea a considerat că: „Este un caz nerăbdător. Perioada de detenție de 38 de luni deținută de Vânzări J a fost legală este într-adevăr o perioadă foarte lungă pentru detenția administrativă în așteptarea deportării. Detenția pentru această lungime merită cea mai anxioasă control.” Cu toate acestea, instanța a concluzionat că: „Cu toate acestea, poate exista o perspectiva realistă de înlăturare fără a fi posibilă să se specifice sau să se prevadă data până la care, sau perioada în care, în mod rezonabil se poate aștepta înlăturarea și fără nici o certitudine că înlăturarea va avea loc la toate.” La 8 iulie 2011, reclamantul a fost refuzat să apeleze la Curtea Supremă. Prepoziția în favoarea detenției: aprilie 2006- decembrie 2008 În aprilie 2006, Oficiul de Acasă a introdus o politică „secret” care creează o presupunere în favoarea detenției deținute de prizonieri străini în așteptarea deportării lor. Politica, care nu a fost divulgată până la mijlocul anului 2008 și nu a fost publicată oficial până în septembrie 2008, a constituit o „interdicție de pătură” privind eliberarea. În această perioadă, politica publicată de Secretarul de Stat privind detenția prizonierilor naționali străini („FNP”) a declarat că există o presupunere în favoarea eliberării. Reclamantul nu a primit niciun cost pentru urmărirea cererii sale în instanțe interne. Orice daune pe care le-ar fi putut recupera ar fi fost, prin urmare, consumate de taxa legală percepută de Comisia Serviciilor Legii în temeiul articolului 10 alineatul (7) din Legea privind accesul la justiție 1999. Prin urmare, reclamantul nu a încercat să recupereze daunele pentru care era eligibil în principiu. Detenția internă relevantă în așteptarea deportării Puterea de a deține o persoană împotriva căreia a fost luată o decizie de a adopta un ordin de deportare este consemnată la punctul 2 alineatul (2) din anexa 3 la Legea privind imigrația din 1971 („Legea din 1971”), care prevede: „În cazul în care s-a notificat unei persoane în conformitate cu reglementările prevăzute la art. 105 din Legea de naționalitate, imigrare și azil din 2002 (aviz de decizie) decizia de a adopta o decizie de deportare împotriva sa, și el nu este reținut în conformitate cu sentința sau ordinul unei instanțe, el poate fi reținut sub autoritatea secretarului de stat în așteptarea depunerii ordinului de deportare.” Puterea de a deține un individ în ceea ce privește care este în vigoare o ordine de deportare este conținută la punctul 2 alineatul (3) din anexa 3 la Legea din 1971. „În cazul în care un ordin de deportare este în vigoare împotriva oricărei persoane, el poate fi reținut sub autoritatea Secretarului de stat în așteptarea îndepărtării sau deplasării sale din Regatul Unit (și dacă este deja reținut în temeiul alin. (1) sau (2) de mai sus, atunci când este îndepărtat, se va continua să fie reținut cu excepția cazului în care [el este eliberat pe cauțiune sau] secretarul de stat îndrumă altfel).” Cu toate acestea, există limite privind puterea de deținere. Patru principii distincte iese din orientările oferite în R/Governatorul din închisoarea Durham, ex parte Hardial Singh [1984] WLR 704: „i. Secretarul de stat trebuie să intenționeze să deporte persoana și poate utiliza numai puterea de deținere în acest scop; ii. Deportatul poate fi reținut doar pentru o perioadă rezonabilă în toate circumstanțele; iii. Dacă, înainte de expirarea perioadei rezonabile, devine evident că secretarul de stat nu va putea efectua deportarea în această perioadă rezonabilă, el nu ar trebui să caute să exercite puterea de detenție; iv. Secretarul de stat ar trebui să acționeze cu diligență rezonabilă și expediție pentru a efectua eliminarea.” Walumba Lumba și Kadian Mighty v. Secretar de Stat pentru Departamentul de Acasă [2011] UKSC 12, Curtea Supremă a considerat scurt principiile Hardial Singh. În hotărârea sa principală, care a fost acceptată de majoritatea instanței, Lord Dyson a constatat că în evaluarea raționalității duratei de detenție, riscul de recidivă ar fi un factor relevant. În această privință, el a remarcat că, dacă o persoană recidiva, ar exista riscul ca el să evite arestarea sau, dacă ar fi fost arestat și urmărit, că va primi o sentință de custodie. Oricum, recidiva sa ar împiedica deportarea sa. El a considerat, de asemenea, că urmărirea provocărilor juridice de către prizonierul național străin ar putea fi relevantă. Cu toate acestea, el a considerat că greutatea care va fi acordată timpului cheltuit la apeluri este sensibilă la fapte. În acest sens, el a remarcat că ar trebui să fie acordată mult mai multă greutate detenție în timpul unei perioade în care persoana deținută urmărește un apel meritos decât detenția într-o perioadă în care urmărește unul fără speranță. De asemenea, Lord Dyson a remarcat că, deși a fost un motiv comun că refuzul de a reveni voluntar a fost relevant pentru evaluarea raționalității perioadei de detenție, deoarece riscul de abscondare ar putea fi deferit de refuz, el a avertizat împotriva pericolului de a atrage o astfel de inferență în fiecare caz. Dimpotrivă, el a considerat necesar să facă distincție între cazurile în care a fost posibilă întoarcerea în țara de origine și cazurile în care nu a fost posibilă. În cazul în care returnarea nu a fost posibilă din motive excepționale pentru persoana deținută, faptul că nu a fost dispus să se întoarcă voluntar nu a putut fi reținut împotriva lui, deoarece refuzul său nu a avut niciun efect cauzal. Dacă este posibilă întoarcerea, dar persoana deținută nu a fost dispusă să meargă, ar fi necesar să se ia în considerare dacă a emis sau nu proceduri care i-au provocat deportarea. Dacă ar fi făcut acest lucru, ar fi în întregime rezonabil ca el să rămână în Regatul Unit în așteptarea determinării procedurilor respective, cu excepția cazului în care acestea ar fi un abuz de proces, iar refuzul său de a se întoarce voluntar ar fi irelevant. În cazul în care nu au existat provocări juridice excepționale, refuzul de restituire voluntară nu ar trebui considerat ca un card de trump care să permită secretului de stat să continue să dețină până la deportarea ar putea fi efectuată, altfel refuzul ar justifica ca rezonabil orice perioadă de detenție, cât de lungă. Legiferitatea politicii „secrete” în cazul Lumba și Puterea Curtea Supremă a fost invitată să ia în considerare legalitatea detenției care a fost efectuată în temeiul politicii nepublicate care nu erau în concordanță cu politica publicată de Secretarul de Stat. Reclamanții în acest caz au fost prizonieri naționali străini deținuți în temeiul politicii „secrete” care creează o presupunere în favoarea detenției în așteptarea deportării, în timp ce politica publicată a indicat că există o presupunere în favoarea eliberării. Întrebarea dacă reclamanții au fost deținuți legal a divizat instanța, care a concluzionat, cu o marjă restrânsă, că politica nepublicată aplicată reclamanților era ilegală. Cu toate acestea, având în vedere că instanța a constatat că puterea de deținere ar fi fost exercitată chiar dacă politica legală și publicată ar fi fost aplicată, aceasta a concluzionat – încă o dată cu majoritate îngustă – că reclamanții ar trebui să primească numai daune nominale. Lordul Phillips, Lordul Brown și Lordul Roger au dispus, preferând să găsească că detenția reclamanților nu a fost ilegală pentru că ar fi fost reținute chiar dacă politica publicată a fost aplicată. Capitolul 38 din documentul menționat anterior sub numele de Manualul de aplicare a operațiunilor de la biroul de origine, cu condiția ca detenția să fie revizuită în fiecare lună și motive scrise pentru menținerea deținerii să fie furnizate în fiecare lună. În cazul Shepherd Masimba Kambadzi c. Secretar de Stat pentru Departamentul de Acasă [2011] UKSC 23, reclamantul a fost reținut în așteptarea depunerii unei ordine de deportare timp de douăzeci și șapte de luni. Nu a fost vorba de încălcarea principiilor Hardial Singh, dar totuși reclamantul a susținut că detenția sa a fost ilegală, deoarece nu a fost supusă revizuirii periodice, în conformitate cu politica publicată de secretarul de stat. Curtea Supremă a concluzionat cu majoritate că este datoria Secretarului de Stat să pună în aplicare politica sa publicată dacă această politică este suficient de strânsă legată de autoritatea de a deține. În acest caz, instanța a constatat că acest test a fost îndeplinit și că detenția reclamantului a fost ilegală. Cu toate acestea, având în vedere faptul că reclamantul ar fi rămas în detenție chiar dacă s-ar fi efectuat revizuirea, instanța a considerat probabil că ar avea dreptul doar la daune nominale. Reclamantul se plânge că detenția sa nu a intrat în excepția articolului 5 § 1 litera (f) din Convenție, deoarece nu a fost reținut „cu scopul de a deporta” deoarece nu a existat nici o perspectiva realistă de deportare a sa într-un moment rezonabil sau deloc. Alternativ, el se plângea că detenția sa a fost încălcată de art. 5 § 1, deoarece lipsa de termen și supravegherea judiciară a împiedicat ca regimul juridic intern care reglementează detenția administrativă să fie accesibil, precis și previzibil; Regatul Unit nu a acționat cu diligență debitoare în urmărirea deportării sale și durata detenției sale este excesivă; și detenția sa nu a fost în conformitate cu o procedură prevăzută de lege, deoarece nu au fost efectuate revizuiri regulate și, în ultima parte, nu a fost în conformitate cu o politică nepublicată. Reclamantul s-a plâns în continuare în temeiul articolului 5 § 2 din Convenție că nerespectarea deținerii și funcționarea politicii de detenție secretă l-au privat de motive exacte pentru detenția sa. De asemenea, reclamantul s-a plâns în temeiul articolului 5 § 4 din Convenție că capacitatea sa de a contesta detenția sa a fost împiedicată deoarece nu cunoștea adevărata politică în temeiul căreia a fost reținut sau motivele adevărate pentru detenția sa. În sfârșit, reclamantul s-a plâns că nu a primit compensația pe care are dreptul să o dețină ilegal în încălcarea articolului 5 § 5 din Convenție. Aprilie 2004 și 21 august 2007 ca „o persoană împotriva cui a fost luată măsuri în vederea deportarii”? Regimul juridic intern de detenție administrativă lipsește „calitatea legii” prevăzută la art. 5? În special, lipsa unor termene de detenție administrativă, luate singur sau coroborate cu lipsa unei supravegheri judiciare automate a acestei detenții, încălcă art. 5 în acest sens?
Application no. 19352/12
Mowleed Mohammed HUSSEIN
against the United Kingdom
lodged on 9 February 2006
The applicant, Mr Mowleed Mohammed Hussein, is a Somali national who was born in 1979 and lives in West Drayton. He is represented before the Court by Ms Roopa Tanna of Islington Law Centre, a not-for-profit organisation based in London.
A.
The circumstances of the case
The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.
The applicant is a Somali national who was born in Hargeisa in the now semi-autonomous region of Somaliland. He arrived in the United Kingdom on 25 November 1994. In August 2003 he was convicted of burglary and theft and sentenced to a total of fifteen months’ imprisonment.
1.
Appeal against deportation
On 9 April 2004 the Secretary of State decided to deport the applicant.
The applicant appealed against that decision on 15 April 2004. On the same day the Home Office issued a Detention Authority notice for the applicant and notified him by letter that he would be detained under Immigration Act powers following completion of his custodial term on 16
April 2004.
On 16 August 2004 the applicant applied for leave to remain in the United Kingdom. In that application he asserted, incorrectly, that he was from Mogadishu.
On 31 August 2004 the applicant’s appeal against the deportation notice was adjourned because a statement from his mother was produced which gave his place of birth as Hargeisa in Somaliland.
The hearing resumed on 9 November 2004. Following its resumption, the Home Office undertook that if the applicant were to be removed, it would only be to Somaliland.
The applicant’s appeal was dismissed on 25 February 2005 as the Immigration Judge found that the applicant could safely return to Somaliland. She made no findings on the safety of return to Somalia. On 8
April 2005 a Senior Immigration Judge refused the applicant’s request for reconsideration of the decision
and a further application for review by the High Court was refused on 31 Jan 2006.
On 15 July 2005 the applicant was served with a deportation order.
2.
The detention under challenge
Following completion of his custodial term on 16 April 2004, the applicant was administratively detained under paragraph 2(2) of Schedule 3 to the Immigration Act 1971.
Between February 2005 and July 2006 the applicant was interviewed on a number of occasions by immigration officers. Throughout this period they reported that the applicant did not co-operate with the documentation process and noted his unwillingness properly to complete the relevant “bio-data” form and his occasional refusal to sign these forms.
On 5 April 2006 the Assistant Director of the Home Office’s Criminal Casework Directorate requested further information on the applicant’s case noting that:
“This case has been ongoing for some time and the main barrier to removal appears to me to be the fact that he cannot be returned to Somalia, if he refuses to go.”
On 10 April 2006 the Assistant Director indicated that the applicant’s “release on tag” should be considered. A senior Home Office caseworker subsequently wrote on the applicant’s detention review that if he continued not to cooperate they should prepare for release on tag. On 3 August 2006 the Home Office detention review for the applicant again mentioned the option of electronic tagging as well as the possibility of prosecuting the applicant for “non-compliance with the documentation process”. There were no further mentions of electronic monitoring in the internal detention reviews and the applicant was not prosecuted.
On 15 January 2007 the Home Office issued a Detention Authority. This authority stated that the applicant was still detained “in pursuance of the sentence of order of a court”. On the same day a letter of reasons was issued which stated that the applicant was detained in accordance with the Secretary of State’s published policy that detention would only be used where there was no reasonable alternative available.
The applicant made repeated unsuccessful applications for bail to the Asylum and Immigration Tribunal on 20 January 2005, 15 February 2005, 8
March 2005, 28 June 2005, 13 February 2006, and 25 January 2007. The Home Office’s bail summaries alleged that he was not cooperating with the removal process.
At the hearing on 25 January 2007 the judge indicated that he would look favourably on any future application if no progress was made with regard to the applicant’s removal. In light of the judge’s comments, on 26 January 2007 a note in the Home Office files stated that fresh evidence would be required of non-cooperation.
From 2 February 2007 until 27 April 2007 the applicant’s file was mislaid by the Home Office.
On 21 August 2007 the applicant was released on bail by the Asylum and Immigration Tribunal.
In the course of the applicant’s detention, twenty-two monthly reviews were missed in May 2004, June 2004, July 2004, September 2004, October 2004, November 2004, December 2004, April 2005, August 2005, October 2005, November 2005, December 2005, January 2006, May 2006, June 2006, September
2006, October
2006, November
2006, December
2006, February 2007, March 2007 and April 2007.
3.
Proceedings in the Administrative Court
On 11 April 2007 the applicant lodged an application for judicial review challenging his ongoing detention as unlawful at common law and under Article 5 of the Convention.
In a witness statement dated 4 May 2007 a Senior Executive Officer of the United Kingdom’s Immigration and Nationality Directorate (“IND”) conceded that “little action seems to have been taken to progress the case within the past few months.”
On 8 May 2007 the Administrative Court refused to order the applicant’s release. As limited bio-data had been supplied by the applicant it was agreed that his solicitors would contact his family to obtain such bio-data information as he himself had been unable to give it.
On 29 May 2007 the Home Office conducted a further bio-data interview with the applicant and a further bio-data form was completed and signed by him.
On 3 June 2007 the United Kingdom concluded a fresh Memorandum of Understanding with the Somaliland authorities but its provisions, including the requirement for agreement by those authorities to the return of each applicant, were very similar to the earlier Memorandum. The Somaliland authorities continued to impose stringent requirements for the provision of travel documentation and, in fact, prior to September 2007 the United Kingdom lacked contact details for Somaliland officials who could authorise such travel documentation.
On 29 July 2007 a consultant psychiatrist provided a report on the applicant which stated that:
“[The applicant] is showing symptoms of depression with paranoid features. He has a sad mood, periods of intense irritability, disturbed sleep, poor concentration, feels like crying and he ruminates on his situation constantly. He has also begun to imagine that there is something serious that he is not being told about to account for his detention and not just immigration issues.”
On 17 November 2008 an Executive Officer within the Home Office provided a witness statement in the applicant’s judicial review proceedings which stated that “to date, the [applicant’s] case has not been referred to the Somaliland authorities for approval.” On 29 April 2009, in its pleadings in the domestic proceedings, the United Kingdom indicated that the Somaliland authorities had yet to be contacted.
In a judgment given on 14 October 2009, the Administrative Court Judge found that the applicant had been lawfully detained for the first thirty-eight months of his detention and unlawfully detained from 20 June 2007 until his release on bail on 21 August 2007.
The Administrative Court Judge found that there were objective grounds for believing that the Somaliland authorities would accept a return “in an appropriate case”. He therefore accepted that there had remained, up until 20 June 2007, a realistic possibility that the applicant’s removal to Somaliland could be arranged. However, the judge found that by 20 June 2007 the applicant had for the first time fully co-operated with the Home Office. In particular, his legal representatives had located his family and pieced together as much of the information required as they could. Nevertheless, even with the applicant’s cooperation, there was not enough detail to enable his transfer back to Somaliland. Consequently, the judge found that at this point the Secretary of State could no longer consider that there was a realistic prospect of deportation.
In reaching this conclusion the Administrative Court Judge noted that the applicant had failed to cooperate with the process of obtaining travel documentation and had not agreed to voluntary repatriation. He also accepted that the applicant posed a “high” risk of reoffending in potentially serious ways and posed a “high” risk of absconding.
4.
Proceedings in the Court of Appeal
On 14 October 2009 the Administrative Court Judge granted the applicant permission to appeal to the Court of Appeal. By a judgment of 14
October 2010 the Court of Appeal dismissed the applicant’s appeal. The court considered that:
“this is an anxious case. The period of 38 months’ detention held by Sales J to have been lawful is a very long period indeed for administrative detention pending deportation. Detention for that length of time merits the most anxious scrutiny.”
However, the court concluded that:
“There can, however, be a realistic prospect of removal without it being possible to specify or predict the date by which, or period within which, removal can reasonably be expected to occur and without any certainty that removal will occur at all.”
On 8 July 2011 the applicant was refused permission to appeal to the Supreme Court.
5.
Presumption in favour of detention: April 2006 to December 2008
In April 2006 the Home Office introduced a “secret” policy creating a presumption in favour of the detention of Foreign National Prisoners pending their deportation. The policy, which was not disclosed until mid-2008 and was not formally published until September 2008, constituted a “near blanket ban” on release. During this period the Secretary of State’s published policy on the detention of Foreign National Prisoners (“FNP”) stated that there was a presumption in favour of release.
6.
The question of costs and damages
The applicant was awarded no costs for the pursuit of his claim in the domestic courts. Any damages that he might have recovered would therefore have been consumed by the statutory charge levied by the Legal Services Commission pursuant to section 10(7) of the Access to Justice Act 1999. Consequently the applicant did not seek to recover the damages for which he was in principle eligible.
B.
Relevant domestic law and practice
1.
Detention pending deportation
The power to detain a person against whom a decision has been taken to make a deportation order is contained in Paragraph 2(2) of Schedule 3 to the Immigration Act 1971 (“the 1971 Act”), which provides:
“Where notice has been given to a person in accordance with regulations under section 105 of the Nationality, Immigration and Asylum Act 2002 (notice of decision) of a decision to make a deportation order against him, and he is not detained in pursuance of the sentence or order of a court, he may be detained under the authority of the Secretary of State pending the making of the deportation order.”
The power to detain an individual in respect of whom a deportation order is in force is contained in Paragraph 2(3) of Schedule 3 to the 1971 Act. It
provides:
“Where a deportation order is in force against any person, he may be detained under the authority of the Secretary of State pending his removal or departure from the United Kingdom (and if already detained by virtue of sub-paragraph (1) or (2) above when the order is made, shall continue to be detained unless [he is released on bail or] the Secretary of State directs otherwise).”
There are, however, limitations on the power to detain. Four distinct principles emerge from the guidance given in
R v Governor of Durham Prison, ex parte Hardial Singh
“i. The Secretary of State must intend to deport the person and can only use the power to detain for that purpose;
ii. The deportee may only be detained for a period that is reasonable in all the circumstances;
iii. If, before the expiry of the reasonable period, it becomes apparent that the Secretary of State will not be able to effect deportation within that reasonable period, he should not seek to exercise the power of detention;
iv. The Secretary of State should act with reasonable diligence and expedition to effect removal.”
In the case of
Walumba Lumba and Kadian Mighty v. Secretary of State for the Home Department
[2011] UKSC 12, the Supreme Court briefly considered the
Hardial Singh
principles. In his leading judgment, which was accepted by the majority of the court, Lord Dyson found that in assessing the reasonableness of the length of the period of detention, the risk of re-offending would be a relevant factor. In this regard, he noted that if a person re-offended, there was a risk that he would abscond either to evade arrest or, if he was arrested and prosecuted, that he would receive a custodial sentence. Either way, his re-offending would impede his deportation. He also considered that the pursuit of legal challenges by the Foreign National Prisoner could be relevant. However, he considered the weight to be given to the time spent on appeals to be fact-sensitive. In this regard, he noted that much more weight should be given to detention during a period when the detained person was pursuing a meritorious appeal than to detention during a period when he was pursuing a hopeless one.
Lord Dyson further noted that while it was common ground that the refusal to return voluntarily was relevant to the assessment of the reasonableness of the period of detention because a risk of absconding could be inferred from the refusal, he warned against the danger of drawing such an inference in every case. On the contrary, he considered it necessary to distinguish between cases where the return to the country of origin was possible and cases where it was not. Where return was not possible for reasons extraneous to the person detained, the fact that he was not willing to return voluntarily could not be held against him since his refusal had no causal effect. If return was possible, but the detained person was not willing to go, it would be necessary to consider whether or not he had issued proceedings challenging his deportation. If he had done so, it would be entirely reasonable that he should remain in the United Kingdom pending the determination of those proceedings, unless they were an abuse of process, and his refusal to return voluntarily would be irrelevant. If there were no outstanding legal challenges, the refusal to return voluntarily should not be seen as a trump card which enabled the Secretary of State to continue to detain until deportation could be effected, otherwise the refusal would justify as reasonable any period of detention, however long.
2.
The lawfulness of the “secret” policy
In the case of
Lumba and Mighty
the Supreme Court was called upon to consider the lawfulness of detention which was effected pursuant to the unpublished policy which was inconsistent with the Secretary of State’s published policy. The applicants in that case were Foreign National Prisoners detained pursuant to the “secret” policy creating a presumption in favour of detention pending deportation, while at all material times the published policy indicated that there was a presumption in favour of release. The question of whether the applicants were lawfully detained divided the court, which concluded, by a narrow margin, that the unpublished policy applied to the applicants was unlawful. As a consequence, they were unlawfully detained and their claims in false imprisonment had to succeed. However, as the court found that the power to detain would have been exercised even if the lawful, published policy had been applied, it concluded – once again by a narrow majority – that the applicants should receive only nominal damages.
Lord Phillips, Lord Brown and Lord Roger dissented, preferring to find that the applicants’ detention was not unlawful because they would have been detained even if the published policy had been applied.
3.
Failure to conduct regular reviews
Chapter 38 of the document formerly referred to as the Home Office Operations Enforcement Manual provided that detention had to be reviewed each month and written reasons for maintaining detention had to be provided each month. In the case of
Shepherd Masimba Kambadzi v. Secretary of State for the Home Department
[2011] UKSC 23, the applicant had been detained pending the making of a deportation order for twenty-seven months. There was no question of a breach of the
Hardial Singh
principles but nevertheless the applicant alleged that his detention had been unlawful as it had not been subject to regular reviews as required by the Secretary of State’s published policy. The Supreme Court concluded by a majority that it was the Secretary of State’s duty to give effect to his published policy if that policy was sufficiently closely related to the authority to detain. In the present case, the court found that this test was met and that the applicant’s detention was unlawful. However, in view of the fact that the applicant would have remained in detention even if the reviews had taken place, the court considered it likely that he would only be entitled to nominal damages.
The applicant complains that his detention did not fall within the exception in Article 5 § 1 (f) of the Convention because he was not being detained “with a view to deportation” as there was no realistic prospect of his deportation within a reasonable time or at all.
Alternatively, he complained that his detention was in breach of Article 5 § 1 because the lack of time limits and judicial oversight prevented the domestic legal regime governing administrative detention from being adequately accessible, precise and foreseeable; the United Kingdom did not act with due diligence in pursuing his deportation and the length of his detention was excessive; and his detention was not in accordance with a procedure prescribed by law as regular reviews were not conducted and for the latter part it was pursuant to an unpublished policy.
The applicant further complained under Article 5 § 2 of the Convention that the failure to conduct detention reviews and the operation of the secret detention policy deprived him of accurate reasons for his detention.
The applicant also complained under Article 5 § 4 of the Convention that his ability to challenge his detention was impeded as he did not know the true policy under which he was being detained or the true reasons for his detention.
Finally, the applicant complained that he has not been awarded the compensation to which he is entitled for his unlawful detention in breach of Article 5 § 5 of the Convention.
1.
Was the applicant’s detention in accordance with a procedure prescribed by law?
2.Was the applicant lawfully detained throughout the period between 16
April 2004 and 21 August 2007 as “a person against whom action was being taken with a view to deportation”?
3.
Did the domestic legal regime of administrative detention lack the “quality of law” required by Article 5? In particular, did the lack of any time-limits on administrative detention, taken alone or in conjunction with the lack of any automatic judicial oversight of such detention, violate Article
5 in this sense?