Primă cerere nr. 40676/11 Biljana SPIRIDONOVSKA și Cedomir POPOVSKI împotriva fostei Republici Iugoslave a Macedoniei depusă la 23 iunie 2011 DECLARAREA FACTELOR Reclamanții, dna Biljana Spiridonovska și dl Čedomir Popovski, sunt resortisanți macedoneni, care s-au născut în 1954 și, respectiv, 1951 și trăiesc în Kumanovo. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitanți, pot fi rezumate după cum urmează. Procedura de restituție instituită de solicitanți La 27 august 1948 a fost confiscată de la V.R., bunica îndeajunsă a reclamantului. Conform ordinului de confiscare, suprafața totală a terenului a fost de șase иник (o veche unitate de teren). Cu o decizie finală a instanței din 19 ianuarie 2001, reclamanții au fost declarați moștenitori de o jumătate noțională a fiecăruia dintre terenurile confiscate de la ultima bunica lor. Conform deciziei, suprafața terenului în cauză a fost șase La 15 februarie 2001, reclamanții au instituit o procedură de restituire care urmărește restabilirea terenului. Se pare că o copie a cererii de restituire și documentele însoțitoare au fost comunicate Sollicitorului General ( авен равооранител ). Se pare că Sollicitor General nu a prezentat nicio observație în răspuns. La 14 ianuarie 2002, Comisia de restituire a Ministerului Finanțelor („Comisia de restituire”) a acceptat cererea de restituire a reclamanților și a restabilit în posesia lor terenul, suprafața totală a căror suprafață a fost de 8.309m2, care, după cum se menționează în decizia, a corespuns la șase („Ordine de restituire”). S-a stabilit că terenul în cauză făcea parte dintr-un teren nedezvoltat mai mare, care era deținut de stat. Un examen la fața locului a predat ordinul de restituire. Sollicitorul General nu a făcut apel. În absența recursului, ordinul de restituire a devenit final la 18 iunie 2001. La 27 iunie 2002, terenul a fost transferat în posesia faptului reclamantului ( владение Reclamanții au fost înregistrați ca co-proprietari ai terenurilor în registrul terenurilor. Cu o decizie din 15 aprilie 2003, care a devenit finală la 16 mai 2003, Tribunalul de Primă Instanță Kumanovo, în proceduri necontenciose, a acceptat cererea reclamanților depusă împotriva statului, reprezentată de avocatul general, și a ordonat diviziunea fizică a terenurilor. La o dată neespecificată, Sollicitorul General a solicitat că instanța interzice reclamanții să dispună în continuare de terenuri, deoarece terenul returnat în posesia lor nu corespundea terenului confiscat de la cel târziu predecesor al acestora în ceea ce privește suprafața sa. La 28 octombrie 2003, Tribunalul Kumanovo a respins această cerere de constatare că reclamanții au obținut titlul asupra terenurilor pe baza ordinului de restituire. În plus, nu au fost instituite proceduri în temeiul articolului 63 din Legea de restituție (a se vedea mai jos „Legea internă relevantă”) de către o parte în cauză. Decizia respectivă a fost susținută în a doua instanță la 1 iulie 2004. (b) Reclamantul general a solicitat că ordinul de restituire a fost declarat nul și nul (în 7 octombrie 2003, Sollicitorul general a solicitat, în cadrul procedurilor administrative, că ordinul de restituire a fost declarat, în temeiul articolului 267 § (5) din Legea privind procedurile administrative (a se vedea „Legea internă relevantă” de mai jos), nul și nul în ceea ce privește o parte a terenului care a fost returnat reclamanților și care nu a fost confiscat de la bunica lor târziu. Sollicitorul general a susținut că ordinul de restituire a fost bazat pe ordinul de confiscare din august 1948, care nu a fost validă din moment ce nu a fost semnat și nu a fost aplicat un timbre. Există o altă ordine din 17 decembrie 1948, care a fost mai detaliată și a specificat că suprafața terenului confiscat din V.R. era de 3.340m Prin urmare, Sollicitorul General a solicitat ca ordinul de restituire să fie parțial declarat nul și nul în ceea ce privește diferența în suprafața terenului specificat în ordinele de confiscare din 1948. La 23 mai 2005, Comisia Guvernamentală de Apel a respins această cerere constatând că ordinul final de restituire, care a fost executat între timp, nu a putut fi declarat nul și nul în temeiul articolului 267 § (5) din Legea privind procedurile administrative. Acesta a susținut că ordinul de restituire a fost emis în conformitate cu Legea de restituție și nu există motive să o declare nulă și nulă. De asemenea, a declarat că acuzațiile că ordinul de restituire s-a bazat pe un ordin de confiscare invalid nu ar putea duce la anularea prin trimitere la dispoziția citată. Aceste acuzații ar fi putut fi formulate în procedura de restituire. Reclamantul general a instituit o procedură administrativă-disputată ( туδа δа уפравен сδор ) în care s-a plâns că ordinul de restituire din 14 ianuarie 2002 s-a bazat pe fapte eronate privind suprafața terenului. În această privință, Sollicitorul General a făcut referire la un extras din Arhivele de Stat din 16 august 2005, conform căruia suprafața terenului confiscat de la sfârșitul V.R. a fost de 3.340 m La 14 martie 2008, Curtea Administrativă a respins recursul constatând că remedierea utilizată de Sollicitor General nu era aplicabilă faptelor din cauză. Ordinul de restituire a fost dat în conformitate cu Actul de restituție, care nu prevedea niciun motiv pentru nulitatea sa, conform articolului 267 § 1 (5) din Legea privind procedurile administrative. (c) Procedura în care ordinul de restituire a fost declarat nul și nul („procedură de anulare”) La 14 ianuarie 2009, Comisia, din propunerea sa („о слуפ ена дол ), a declarat ordinul de restituire nul și nul. În cele din urmă, a eliberat o măsură provizorie ( „ривремемен ”) , a declarat ordinul de restituire nul și nul. El a susținut că meritul cazului va fi hotărât prin o decizie separată. ) interzicerea reclamanților să dispună în continuare de terenuri până la rezoluția finală a cazului. Comisia a decis că ordinul de restituire a fost bazat pe ordinul de confiscare din august 1948, în conformitate cu care suprafața totală a terenului, deținută anterior de predecesorul reclamanților, era de șase иник. Cu toate acestea , o decizie din 17 decembrie 1948 , care prevedea detalii suplimentare privind confiscarea , a precizat că suprafața terenului confiscat de la V.R. era de 3.349 m . De asemenea , Comisia a făcut trimitere la dovezi prezentate la 23 august 2001 de Biroul de Registrul Terenului , conform căreia terenul , deținut anterior de V.R. , a fost de șase иник și a reprezentat o parte a unui teren, care are o suprafață de 8.309m . Un extras suplimentar dintr-o „Reexaminare geodetică a Asociației experților în terenuri din Macedonia” și „Revizuirea unităților vechi de teren și transformarea lor în hectare, ares și m2”, eliberat pe baza unei scrisori din data de 25 martie 1952, au specificat că unul dintre acestea a corespuns la 650m În sfârșit, Comisia s-a bazat pe un raport de experți elaborat în alte proceduri de restituire instituite în 2001 de alte persoane („persoane terțe”), conform căruia suprafața terenului, deținută anterior de V.R., era de 3.763 m În astfel de circumstanțe, Comisia a constatat că reclamanții, pe baza ordinului de restituire, au obținut în mod ilegal deținerea de 4.546m2. Din aceste motive, Comisia a susținut că ordinul de restituire a fost contrar articolului 1 și 2 din Legea privind restituția și, în mod legal, inexecutabilă în funcție de art. 267 § 1 (3) din Legea privind decizia administrativă. În lipsa unei hotărâri, la 7 octombrie 2009, Curtea Administrativă a ordonat Comisiei de Apel să decidă apelurile reclamanților. La 13 octombrie 2009, Comisia de Apel a respins apelurile reclamanților, constatand că nu există motive pentru a se îndepărta de argumentul dat de Comisia de Restituire. În sensul articolului 268 din Legea privind procedurile administrative, Comisia de restituție a fost împuternicită să declare nul și nulitatea ordinului de restituire. Ordinea de restituire a fost inexecutabilă având în vedere faptul că o parte din terenul returnat reclamanților nu a fost în posesia bunicii lor întârziete la momentul confiscării. Comisia de Apel a declarat că alte persoane au avut titlul terenului în partea contestată. Succesorii lor juridici, al treilea, au instituit o procedură de restituire cu privire la acea parte a terenului. Reclamanții au instituit o procedură administrativă-discută în fața Curții administrative. La 17 mai 2010, Curtea Administrativă a acceptat recursul reclamantului și a anulat decizia Comisiei de Apel. Curtea a susținut că organismele administrative de mai jos au interpretat și aplicat în mod nedrept art. 267 din Legea privind procedurile administrative în cazul reclamanților. În acest sens, Comisia a constatat că ordinul de restituire nu poate fi considerat neexecutabil, nici pentru motive de fapt, nici pentru motive juridice. Curtea a respins, în plus, ca fiind inadmisibilă, cererea celor trei persoane de a interveni în procedură. În baza articolelor 13 și 17 din Legea Restituirii, instanța a susținut că cele trei persoane nu au participat și că nu au avut dreptul de a participa la procedura de restituire instituită de solicitanți. În aceste proceduri, немаат леשитимар. Cu toate acestea, în temeiul articolului 63 din Legea Restituirii, au fost îndreptate să depună o acțiune civilă în fața instanțelor de competență generală împotriva reclamanților pentru a vindeca orice drepturi în ceea ce privește terenurile. La 3 și 4 august 2010, Sollicitorul General și, respectiv, cele trei persoane au interzis această decizie. Reclamanții au prezentat observații în răspuns. La 25 octombrie 2010, Curtea Supremă a acceptat recursul depus de Sollicitorul General și a anulat decizia Curții administrative. Acesta a susținut, în plus, raționarea Curții administrative cu privire la lipsa de ședere a persoanelor terțe pentru a interveni în cadrul procedurii. După cum a declarat Curții, un ordin de restituire ar fi considerat legal neexecutabil în cazul în care conține erori care nu ar putea fi corectate cu alte mijloace juridice. În cazul în cauză, reclamanții au obținut posesia terenurilor care nu erau deținute de predecesorul lor, dar care au fost înregistrate în calitate de deținute de stat. În sprijinul a fost dovada admisă în cursul procedurii respective. Curtea a instruit autorităților administrative, în cadrul procedurii redeschise, să restabilească faptele. Această decizie a fost înaintata dlui Popovski și dna Siridonovska la 24 decembrie 2010 și, respectiv, 25 ianuarie 2011. Cu hotărârile din 31 ianuarie și 28 martie 2011, Curtea Supremă a respins cererea reclamanților de redeschidere a procedurii. În conformitate cu art. 1 din Legea privind restabilirea proprietăților și acordarea compensației pentru proprietatea confiscată pentru interesele statului, secțiunea 1 din Legea privind restituția nu se aplică în mod corespunzător. În temeiul articolului 2, o restabilire a proprietăților sau a compensației ar putea fi ordonată în ceea ce privește proprietățile confiscate după 2 august 1944. Secțiunea 13 din Legea de restituție intitulată fosti proprietari și moștenitorii lor, recunoscuți în temeiul normelor de moștenire, să solicite restituirea. În temeiul articolului 63 § 2, persoanele în cauză ar putea să își afirme drepturile în ceea ce privește reclamanții de succes, prin intermediul unei acțiuni civile în fața instanțelor de competență generală în termen de cinci ani de la momentul în care ordinul de restituire ar deveni definitiv. Actul de procedură administrativă din 2005 ( Secțiunea 267 § 1 (3) și (5) din Legea privind procedurile administrative, prevăzută în „Casele extraordinare de anulare sau modificare a unei decizii”, cu condiția ca o decizie să poată fi declarată nulă și nulă în cazul în care aceaceasta este inexecutabilă sau ar fi conținut o deficiență care a fost specificată, în temeiul unei dispoziții legale explicite, ca motiv de nulitate. În temeiul articolului 268 §§ 1 și 2, o decizie ar putea fi declarată nulă și nulă în orice moment, la cererea unei părți la procurorul public și ex officio. Nulitatea parțială și deplină. COMPLAINTĂ Reclamanții se plâng în temeiul articolului 6 din Convenție cu privire la rezultatul procedurii de anulare. De asemenea, acestea se plâng în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 că Statul pârât, de mulți ani după ce ordinul de restituire a devenit final, i-a privat de bucuria pașnică a bunurilor lor. Fără a invoca nici un articol al Convenției, se plâng că procedura de anulare a încălcat principiul certitudinei juridice. ex officio ordinul final de restituire care a conferit (cu mai mult de șase ani și jumătate înainte) reclamanților titlul terenului detaliat în cadrul acestuia, compatibil cu principiul statului de drept și securitatea juridică în conformitate cu art. 6 și cu art. 1 din Protocolul nr. 1 (a se vedea mutatis mutandis Nelyubin c. Rusia , nr. 14502/04 §§ 28 și 29, 2 noiembrie 2006; Bočvarska v. fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei , nr. 27865/02 , 17 septembrie 2009; Protsenko v. Rusia , nr. 13151/04 , 31 iulie 2008; Lenskaya v. Rusia , nr. 28730/03 , 29 ianuarie 2009; și Giuran v. România , nr. 24360/04, ECHR 2011 (extracte)? 2. Reclamanții au fost privați de bunurile lor, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1? Dacă este cazul, interferența a fost legală, justificată și proporționată, în sensul art. 1 din Protocolul nr.
Application no. 40676/11
Biljana SPIRIDONOVSKA and Cedomir POPOVSKI
against the former Yugoslav Republic of Macedonia
lodged on 23 June 2011
The applicants, Ms Biljana Spiridonovska and Mr Čedomir Popovski, are Macedonian nationals, who were born in 1954 and 1951 respectively and live in Kumanovo.
A.
The circumstances of the case
The facts of the case, as submitted by the applicants, may be summarised as follows.
1.
Restitution proceedings instituted by the applicants
On 27 August 1948 a plot of agricultural land (“the land”) was confiscated from V.R., the applicant’s late grandmother. According to the confiscation order, the total surface area of the land was six
шиник
(an old unit of land area).
With a final court decision of 19 January 2001, the applicants were declared heirs of one notional half each of the land confiscated from their late grandmother. According to the decision, the surface area of the land in question was six
шиник
.
On 15 February 2001 the applicants instituted restitution proceedings seeking restoration of the land. A copy of the application for restitution and the accompanying documents were communicated to the Solicitor General (
Јавен Правобранител
). It appears that the Solicitor General did not submit any observations in reply.
On 14 January 2002 the Restitution Commission of the Ministry of Finance (“Restitution Commission”) accepted the applicants’ restitution claim and restored in their possession the land, the total surface area of which was 8,309m2, which, as stated in the decision, corresponded to six
шиник
(“restitution order”). It was established that the land in question had been part of a larger undeveloped land, which had been State-owned. An on-site examination pre-dated the restitution order. The Solicitor General did not appeal. In the absence of appeal, the restitution order became final on 18 June 2001.
On 27 June 2002 the land had been transferred in the applicants’ factual possession (
владение
).
The applicants were registered as co-owners of the land in land registry. With a decision of 15 April 2003, which became final on 16 May 2003, Kumanovo Court of First Instance, in non-contentious proceedings, accepted the applicants’ request submitted against the State, represented by the solicitor General, and ordered physical division of the land.
2.
Proceedings post-dating the restitution order
(a)
Request for an injunction (
времена мерка
)
On an unspecified date, the Solicitor General requested that the court prohibit the applicants to further dispose of the land since the land returned in their possession had not corresponded to the land confiscated from their late predecessor in terms of its surface area. On 28 October 2003 Kumanovo Court of First Instance dismissed that request finding that the applicants had obtained the title to the land on the basis of the restitution order. Furthermore, no proceedings had been instituted under section 63 of the Restitution Act (see “Relevant domestic law” below) by a party concerned. That decision was upheld on second instance on 1 July 2004.
(b)
Request of the Solicitor General that the restitution order was declared null and void (
ништовно
)
On 7 October 2003 the Solicitor General sought, in administrative proceedings, that the restitution order was declared, under section 267 §
1
(5) of the Administrative Proceedings Act (see “Relevant domestic law” below), null and void regarding part of the land which had been returned to the applicants and had not been confiscated from their late grandmother. The Solicitor General claimed that the restitution order had been based on the confiscation order of August 1948, which had been invalid since it had neither been signed nor had a stamp been affixed. There existed another order of 17 December 1948, which had been more detailed and had specified that the surface area of the land confiscated from V.R. had been 3,340m
2
. The Solicitor General requested therefore that the restitution order was partly declared null and void regarding the difference in surface area of the land specified in the confiscation orders of 1948.
On 23 May 2005 the Government Appeal Commission dismissed that request finding that the final restitution order, which had meanwhile been enforced, could not be declared null and void on the basis of section 267 §
1
(5) of the Administrative Proceedings Act. It held that the restitution order had been issued in accordance with the Restitution Act and there were no reasons to declaring it null and void. It further ruled that allegations that the restitution order had been based on an invalid confiscation order could not lead to quashing by reference to the quoted provision. Those allegations could have been raised in the restitution proceedings.
The Solicitor General instituted administrative-dispute proceedings (
тужба за управен спор
) in which he complained that the restitution order of 14 January 2002 had been based on erroneous facts regarding the surface area of the land. In this connection the Solicitor General referred to an extract from State Archives dated 16 August 2005 according to which the surface area of the land confiscated from late V.R. had been 3,340m
2
.
On 14 March 2008 the Administrative Court dismissed the appeal finding that the remedy used by the Solicitor General had been inapplicable to the facts of the case. The restitution order had been given in accordance with the Restitution Act, which had not provided for any reason for its nullity, as required in section 267 § 1 (5) of the Administrative Proceedings Act.
(c)
Proceedings in which the restitution order was declared null and void (“annulment proceedings”)
On 14 January 2009 the Commission, of its own motion (
по службена должност
), declared the restitution order null and void. It held that the merits of the case would be decided by a separate decision. Lastly, it issued a provisional measure (
привремен заклучок
) prohibiting the applicants to further dispose of the land until final resolution of the case.
The Commission ruled that the restitution order had been based on the confiscation order of August 1948 according to which the total surface area of the land, formerly owned by the applicants’ predecessor, had been six
шиник.
However, a decision dated 17 December 1948, which had provided for further details regarding the confiscation, had specified that the surface area of the land confiscated from V.R. had been 3,349m
2
. The Commission also referred to evidence submitted on 23 August 2001 by the Land Registry Office, according to which the land, formerly owned by V.R., had been six
шиник
and had represented a part of a land, which surface area of which was 8,309m
2
. A further extract from a “Geodetic Review of the Association of land experts of Macedonia” and “Review of old units of land area and their conversion into hectares, ares and m2”, issued on the basis of a letter dated 25 March 1952, specified that one
шиник
corresponded to 650m
2
. Lastly, the Commission relied on an expert report drawn up in other restitution proceedings instituted in 2001 by other persons (“third persons”) according to which the surface area of the land, formerly owned by V.R., had been 3,763m
2
. In such circumstances, the Commission found that the applicants, on the basis of the restitution order, had unlawfully obtained possession of 4,546m2. For those reasons, the Commission held that the restitution order had been contrary to sections 1 and 2 of the Restitution Act and legally unenforceable in view of section 267 § 1 (3) of the Administrative Proceedings Act.
The applicants appealed. In the absence of a decision, on 7 October 2009 the Administrative Court ordered the Appeal Commission to decide the applicants’ appeals. On 13 October 2009 the Appeal Commission dismissed the applicants’ appeals finding no grounds to depart from the reasoning given by the Restitution Commission. It held that the Restitution Commission had been vested, under section 268 of the Administrative Proceedings Act, to declare the restitution order null and void. The restitution order was unenforceable given the fact that part of the land returned to the applicants had not been in possession of their late grandmother at the time of confiscation. The Appeal Commission stated that other persons had had the title to the land in the disputed part. Their legal successors, the third persons, had instituted restitution proceedings regarding that part of the land.
The applicants instituted administrative-dispute proceedings before the Administrative Court. The third persons sought leave to intervene in the proceedings.
On 17 May 2010 the Administrative Court accepted the applicant’s appeal and annulled the decision of the Appeal Commission. The court held that the administrative bodies below had wrongly interpreted and applied section 267 of the Administrative Proceedings Act to the applicants’ case. In this connection it found that the restitution order could not be regarded unenforceable, neither for factual nor legal reasons. It had been issued in accordance with the Restitution Act, in proceedings in which the facts had been correctly established.
The court further rejected as inadmissible the request of the third persons to intervene in the proceedings. Relying on sections 13 and 17 of the Restitution Act, the court held that the third persons had not participated nor they had been entitled to participate in the restitution proceedings instituted by the applicants. They had not had accordingly standing to intervene (
немаат легитимација за водење на овој спор
) in those proceedings. However, they had been entitled, under section 63 of the Restitution Act, to lodge a civil action before courts of general competence against the applicants in order to vindicate any rights in respect of the land.
On 3 and 4 August 2010 the Solicitor General and the third persons respectively appealed against that decision. The applicants submitted observations in reply.
On 25 October 2010 the Supreme Court accepted the appeal submitted by the Solicitor General and overturned the decision of the Administrative Court. It further endorsed the reasoning of the Administrative Court regarding the lack of standing of the third persons to intervene in the proceedings. As stated by the court, a restitution order would be regarded legally unenforceable if it contained errors that could not be rectified by any other legal means. In the present case, the applicants had obtained possession of the land which had not been owned by their predecessor, but had been registered as State-owned. In support was the evidence admitted in the course of those proceedings. The court instructed the administrative authorities, in the reopened proceedings, to re-establish the facts. This decision was served on Mr Popovski and Ms Siridonovska on 24 December 2010 and 25 January 2011 respectively.
With decisions of 31 January and 28 March 2011 the Supreme Court rejected the applicants’ request for reopening of the proceedings.
B.
Relevant domestic law
1.
Restitution Act, consolidated version of 2000
(Закон за денационализација, пречистен текст, „Службен весник на Република Македонија„ бр.43/2000)
Section 1 of the Restitution Act provided that it specified the conditions and procedure for restoration of property and award of compensation for property confiscated for interests of the State.
Under section 2, a restoration of property or payment of compensation could be ordered in respect to property confiscated after 2 August 1944.
Section 13 of the Restitution Act entitled former owners and their heirs, recognised under inheritance rules, to claim restitution.
Under section 63 § 2, persons concerned could assert their rights in respect of successful claimants by way of a civil action before courts of general competence within five years after the restitution order would become final.
2.
Administrative Proceedings Act of 2005
(Закон за општата управна постапка)
Section 267 § 1 (3) and (5) of the Administrative Proceedings Act, set out under “Extraordinary cases of annulment or modification of a decision”, provided that a decision could be declared null and void if it was unenforceable or it had contained a deficiency which was specified, under an explicit statutory provision, as a ground for nullity.
Under section 268 §§ 1 and 2, a decision could be declared null and void at any time upon a request of a party to the proceedings, the public prosecutor and
ex officio
. Partial and full nullity could be ordered.
The applicants complain under Article 6 of the Convention about the outcome of the annulment proceedings. They also complain under Article 1 of Protocol No. 1 that the respondent State, many years after the restitution order had become final, deprived them of the peaceful enjoyment of their possessions. Without invoking any Article of the Convention, they complain that the annulment proceedings violated the principle of legal certainty.
1.
Was the decision of 14 January 2009, by which the Restitution Commission annulled
ex officio
the final restitution order that had conferred (more than six and a half years before) on the applicants title to the land detailed therein, compatible with the principle of rule of law and legal certainty under Article 6 and Article 1 of Protocol No. 1 (see,
mutatis mutandis
,
Nelyubin v. Russia
, no. 14502/04, §§ 28 and 29, 2
November 2006;
Bočvarska v. the former Yugoslav Republic of Macedonia
, no.
27865/02, 17 September 2009;
Protsenko v. Russia
, no. 13151/04, 31
July 2008;
Lenskaya v. Russia
, no. 28730/03, 29 January 2009; and
Giuran v. Romania
, no. 24360/04, ECHR 2011 (extracts))?
2.Have the applicants been deprived of their possessions, within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1? If so, was that interference lawful, justified and proportionate, within the meaning of Article 1 of Protocol
No.
1?