CUARTA SECȚIUNE Cerere nr. 1849/08 Tatyana Kaneva VELKOVA împotriva Bulgariei depusă la 13 decembrie 2007 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, Tatyana Kaneva Velkova, este un național bulgar, născut în 1966 și trăiește în Sofia. Lucrează ca un singur comerciant sub numele de Tara. Reclamantul este reprezentat în fața Curții de către dl Ekimdzhiev și dna K. Boncheva, avocați care practică în Plovdiv. Situațiile cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează. În 1993 reclamantul a încheiat un contract de asistență reciprocă cu o societate deținută de municipalitate, prin care s-a angajat să creeze un magazin în City Shopping Centre. Inițial, contractul a fost de o durată de 20 de zile, care a fost prelungit ulterior de mai multe ori. La 1 iulie 1996, reclamantul a solicitat consiliului municipal Kardzhali să achiziționeze magazinul în temeiul procedurii de privatizare preferențială pentru chiriași de stat și de proprietate municipală, prevăzute la art. 35 alineatul (1) din Legea privind transformarea și privatizarea întreprinderilor de stat și deținute de municipii („акон ”. În februarie 1997, reclamantul a fost informat că consiliul municipal a respins cererea sa într-o decizie din 29 ianuarie 1997. Reclamantul a recurs în instanță. Cazul a fost examinat de Curtea Regională Kardzhali și de Curtea Administrativă Supremă. Acesta a anulat de două ori hotărârea instanței de judecată inferioară și i-a trimis cazul pentru o nouă examinare. Într-o hotărâre din 20 februarie 2004, Curtea Regională Kardzhali a anulat refuzul consiliului și i-a ordonat să deschidă procedurile de privatizare în ceea ce privește primul etaj al magazinului. Acest lucru a fost susținut de Curtea Supremă Administrativă într-o decizie finală din 18 februarie 2005. Între timp, la 8 mai 2001, primarul Kardzhali a trimis un anunț către comerciantul exclusiv „Tara”, anunțând încheierea contractului de asistență reciprocă încheiat în 1993. Primarul a eliberat la 4 iunie 2001 un ordin de expulzare a reclamantului din magazin. În urma apelului reclamantului, Curtea de district Burgas a suspendat executarea ordinului. Acest lucru a fost confirmat de Curtea Regională Burgas. La 24 septembrie 2001, primarul a eliberat o altă ordonanță de expulzare a reclamantului. Înainte de a intra în vigoare, reprezentanții consiliului municipal au intrat în magazin și au luat posesia acestuia. Reclamantul s-a plâns procurorul de district din Kardzhali despre acțiunea arbitrară a primarului. Într-o hotărâre din 9 noiembrie 2001, procurorul de district a refuzat să deschidă procedura penală. Acest refuz a fost susținut de procurorul regional și de apel. Refuzul consiliului municipal de a impune hotărârea Curții Supreme de a ordona lansarea unei proceduri de privatizare La 11 aprilie 2005, reclamantul a solicitat Consiliului municipal Kardzhali să deschidă o procedură de privatizare a magazinului de către reclamant, în conformitate cu decizia finală din 18 februarie 2005 a Curții Supreme de Administrație. Întrucât consiliul municipal nu a răspuns, reclamantul s-a plâns procurorului pentru faptul că primarul nu a respectat decizia judiciară (în temeiul art. 296 alin. (1) din Codul Penal). Într-o decizie din 9 noiembrie 2001 procurorul de district a refuzat să deschidă proceduri penale. El a observat în special că, în aprilie 2005, toate 38 membrii consiliului municipal au discutat despre cazul reclamantului în trei ocazii separate și au amânat luarea unei decizii. Având în vedere că decizia a fost luată de către un organism colectiv, nici o responsabilitate penală individuală nu poate fi atașată oricare dintre membrii săi. La 18 decembrie 2007, reclamantul a formulat o cerere împotriva municipiului Kardzhali în temeiul Legii privind răspunderea statului pentru prejudicii din 1998, cerând daune ca urmare a neapărării procedurii de privatizare a consiliului. Curtea Administrativă de Sofia a respins cererea în hotărârea din 10 noiembrie 2008. În urma apelului reclamantului, Curtea Supremă de Administrație a susținut concluziile instanței inferioare într-o decizie finală din 31 mai 2010. Execuția parțială în favoarea reclamantului După ce reclamantul a introdus o procedură pentru daune, la 24 iulie 2008, Consiliul municipal Kardzhali a luat decizia de a deschide o procedură de privatizare în favoarea reclamantului în ceea ce privește o parte din primul etaj al magazinului. Reclamantul a apelat împotriva deciziei respective la 20 august 2008. În timp ce apelul a fost în curs de desfășurare, la 29 septembrie 2008, municipalitatea și comerciantul exclusiv „Tara” au semnat un contract prin care reclamantul a achiziționat o parte din primul etaj al magazinului. Apelul reclamantului a fost respins de către Curtea Administrativă Kardzhali la 7 octombrie 2009 și a fost confirmat de Curtea Supremă de Administrație într-o decizie finală din 22 ianuarie 2010. Legea și practicile interne relevante Privatizarea Dispozițiile relevante care reglementează procedura de privatizare preferențială în temeiul articolului 35 din Legea privind transformarea și privatizarea statului și a întreprinderilor deținute în comun din 1992 („Act privind privatizarea”) sunt rezumate în Basarba OOD v. Bulgaria , nr. 77660/01, § 18-22, 7 ianuarie 2010. În conformitate cu alin. 7 alin. (2) din dispozițiile tranzitorii la Legea de Privatizare, în cazul în care un chiriaș al proprietăților de stat sau de proprietate municipală a prezentat o propunere de privatizare, contractul său de închiriere nu poate fi încheiat de proprietarul în așteptarea examinării acestei propuneri. Legea de privatizare 2002 („Legea 2002”). În conformitate cu punctul 17 alineatul (3) din dispozițiile tranzitorii din Legea 2002, legea de privatizare din 1992 a rămas aplicabilă tuturor cazurilor în care, la momentul intrării în vigoare a Legei 2002, refuzul de deschidere a procedurii de privatizare a fost fie contestat în cadrul procedurii judiciare, fie era supus unei decizii judiciare definitive care ordona deschiderea procedurii de privatizare. Execuția hotărârilor administrative finale Aplicarea hotărârilor judiciare administrative a fost reglementată prin Legea de procedură administrativă din 1979, în vigoare până în iulie 2006, și – în ceea ce privește hotărârile Curții Supreme de Administrație – prin Legea Curții Supreme de Administrație din 1997, în vigoare până la 1 martie 2007. art. 30 al doilea prevede că hotărârile instanței respective au o forță obligatorie față de părți; art. 32 al acesteia prevede că o decizie a instanței respective este supuse unei aplicări imediate de către organismul administrativ în cauză. Capitolul IV conține dispoziții administrative-penale care prevăd impunerea unei sancțiuni pecuniare între 100 lev bulgare (BGN) și 500 BGN în cazurile în care organismele administrative nu impuneu hotărârile instanței. Curtea administrativă Supremă a stat într-o hotărâre din 2001 (a se vedea Hotărârea nr. 2572 din 17 aprilie 2001, Hotărârea nr. 4047/2000) că legislația aplicabilă la momentul respectiv (Legea de procedură administrativă 1979 și Legea de 1997 a Curții Administrative Supreme) nu prevedea termene în care organismul administrativ trebuie să respecte deciziile judiciare.Decizia privind momentul în care ar trebui executată hotărârea era în întregime în mâinile organismului administrativ în cauză. Singura procedură pentru executarea deciziilor de instanță administrativă a fost o sancțiune pecuniară administrativă (art. 53 și în urma Legii de procedură administrativă 1979 și art. 51 și în urma Legii Supreme a Curții Administrative 1997). Partea care vizează obținerea executării nu are nevoie de a face apel împotriva unui refuz tacit sau explicit de a impune o hotărâre, ci a trebuit, în schimb, să pună o plângere separată în fața instanțelor cererea impunerii unei sancțiuni pecuniare asupra organismului administrativ care nu a respectat hotărârea instanței. Codul de procedură administrativă, actual în vigoare, a fost adoptat în 2006 și, începând cu 1 martie 2007, a abrogat Legea din 1997 a Curții administrative Supreme. De asemenea, a abrogat Legea de procedură administrativă din 1979. art. 290 din Codul de Procedură Administrativă 2006 reglementează executarea hotărârilor de instanță administrativă față de un organism administrativ obligat într-o hotărâre de pronunțare a unei acțiuni nesubstituibile. Dacă funcționarul responsabil nu acționează, judecătorul le impune sancțiuni pecuniare săptămânale, în valoare între BGN 50 și BGN 1200, atâta timp cât actul rămâne necompletat. În conformitate cu art. 294, acțiunile sau nerespectarea acestuia pot fi apelate în fața instanțelor administrative. În cazul în care instanța judecătorească încheie o acțiune sau o declară ilegală, poate ordona ca măsurile specifice să fie efectuate de organismul administrativ într-un termen fix. În plus, art. 304 prevede că un oficial care nu respectă o decizie judiciară finală poate fi amendat cu o sumă de 200 BGN și BGN 2000. În sfârșit, în temeiul articolului 250, un individ cu interes juridic poate solicita instanțelor să ordone încheierea unei acțiuni de către un organism administrativ sau oficial care nu se bazează pe un act administrativ sau pe lege. În conformitate cu art. 1 alineatul (1) din Legea 1998 privind răspunderea statului pentru daune, se prevede că cererile de compensare pot fi introduse împotriva municipalităților, în plus față de stat, pentru prejudiciu material și moral care sunt rezultatul unor acte, acțiuni sau omissioni de acțiune a organismelor sau a funcționarilor lor. Responsabilitatea administrației publice pentru un act ilicit se produce în cazul în care acest act a fost anulat în procedurile anterioare. O cerere de compensare poate fi introdusă în paralel cu un recurs împotriva unui act administrativ (art. 204 alineatul (2) din Codul de Procedură Administrativă). Curtea în care cererea de compensare este în așteptare trebuie să se pronunțe cu privire la licența actului administrativ, acțiunii sau inacțiunea (art. 204 alineatul (4) din Codul de Procedură Administrativă). Reclamantul plânge, în temeiul articolului 6 § 1 din Convenție, că autoritățile municipale au încălcat dreptul său statutar, recunoscut cu o hotărâre finală, de a cumpăra un bun închiriat în temeiul procedurii de privatizare preferențială pentru chiriașii de proprietate municipală. Reclamantul se plânge în continuare în temeiul articolului 6 despre: (1) lungimea excesivă a procedurii judiciare introduse de ea împotriva refuzului consiliului municipal de a deschide procedurile de privatizare; și (2) lipsa de certitudine juridică ca urmare a amânării pentru o perioadă nedefinită a deciziei de deschidere a procedurii de privatizare. De asemenea, în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 reclama că, ca urmare a neexecuției prelungite a hotărârii Curții Supreme de Administrație din 18 februarie 2005, autoritățile municipale au încălcat dreptul legal de a cumpăra magazinul în condițiile preferențiale de la art. 35 din Legea privind privatizarea. Într-o scrisoare din 22 iulie 2010, reclamantul se plânge în continuare în temeiul articolului 6 § 1 că: (1) în procedura inițiată de ea pentru compensare, precum și în procedura împotriva executării parțiale în favoarea ei, instanțele nu s-au ocupat de meritul plângerilor; (2) cazul ei nu a fost auzit de un tribunal imparțial instituit prin lege; și (3) în procedura de compensare inițiată de ea, instanțele au refuzat să-și acorde daune. În sfârșit, reclamantul se plânge în conformitate cu art. 13, coroborat cu art. 6 § 1 și cu art. 1 din Protocolul nr. 1, că nu a avut un remediu eficace pentru a contesta deciziile luate în cadrul procedurii împotriva executării parțiale în favoarea ei și a procedurii de compensare. În sensul articolului 6 § 1 din Convenție, neexecutarea integrală a hotărârii Curții Supreme de Administrație din 18 februarie 2005 constituie o încălcare, în sensul articolului 6 § 1 din Convenție, a dreptului reclamantului la protecția efectivă a drepturilor sale civile care rezultă din respectiva hotărâre ( Bazarba OOD c. Bulgaria , nr. 77660/01, § 33, 7 ianuarie 2010; Hornsby c. Grecia , 19 martie 1997, §§ 40 și 41 , Raportul hotărârilor și hotărârilor 1997 II)? Nu a aplicat pe deplin hotărârea Curții Supreme de Administrație din 18 februarie 2005 constituie o interferență ilegală sau nejustificată cu dreptul reclamantului la bucuria pașnică a bunurilor sale în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 ( Bazarba OOD c. Bulgaria , nr. 77660/01, § 48, 7 ianuarie 2010)? Reclamantul dispune de remedii eficace în temeiul articolului 13, coroborat cu art. 6 § 1 și cu art. 1 din Protocolul nr. 1, pentru punerea în aplicare a hotărârii finale a Curții Supreme de Administrație din 18 februarie 2005?
Application no. 1849/08
Tatyana Kaneva VELKOVA
against Bulgaria
lodged on 13 December 2007
The applicant, Ms Tatyana Kaneva Velkova, is a Bulgarian national, who was born in 1966 and lives in Sofia. She works as a sole trader under the name “Tara”. The applicant is represented before the Court by Mr
M.
Ekimdzhiev and Ms K. Boncheva, lawyers practising in Plovdiv.
A.
The circumstances of the case
The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.
1.
The applicant’s privatisation request and ensuing judicial proceedings
In 1993 the applicant concluded a contract for mutual assistance with a municipally-owned company, by virtue of which she undertook to set up a shop in the City Shopping Centre. Initially the contract was for a duration of 20 days, which was subsequently extended numerous times.
On 1 July 1996 the applicant asked the Kardzhali municipal council to purchase the shop under the preferential privatisation procedure for tenants of State and municipally-owned property, provided for in section 35 (1) of the Transformation and Privatisation of State and Municipally
‑
Owned Enterprises Act (
Закон за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия
: “the Privatisation Act”). In February 1997 the applicant was informed that the municipal council had rejected her request in a decision of 29 January 1997. The applicant appealed in court. The case was examined by the Kardzhali Regional Court and the Supreme Administrative Court. The latter twice quashed the lower court’s judgment and remitted the case to it for a new examination. In a decision of 20
February 2004 the Kardzhali Regional Court quashed the council’s refusal and instructed it to open privatisation proceedings in respect of the first floor of the shop. That was upheld by the Supreme Administrative Court in a final decision of 18 February 2005.
2.
Eviction of the applicant and related complaint to the prosecution
In the meantime, on 8 May 2001 the mayor of Kardzhali sent a notice to sole trader “Tara”, announcing the termination of the contract for mutual assistance concluded in 1993. The mayor issued an order on 4 June 2001 for the eviction of the applicant from the shop. Following the applicant’s appeal, the Burgas District Court suspended the enforcement of the order. That was confirmed by the Burgas Regional Court.
On 24 September 2001 the mayor issued another order for the eviction of the applicant. Before that order entered into force, representatives of the municipal council broke into the shop and took possession of it. The applicant complained to the district prosecutor of Kardzhali about the arbitrary action of the mayor. In a decision of 9 November 2001, the district prosecutor refused to open criminal proceeding. That refusal was upheld by the regional and appellate prosecutor.
3.
Refusal of the municipal council to enforce the Supreme Court judgment ordering the launch of a privatisation procedure
On 11 April 2005 the applicant asked the Kardzhali municipal council to open a procedure for the privatisation of the shop by the applicant, in accordance with the final decision of 18 February 2005 of the Supreme Administrative Court. As the municipal council did not reply, the applicant complained to the prosecutor about the failure of the mayor to comply with the judicial decision (under Article 296 (1) of the Criminal Code). In a decision of 9 November 2001 the district prosecutor refused to open criminal proceedings. He observed in particular that, in April 2005, all 38
members of the municipal council had discussed the applicant’s case on three separate occasions and had postponed the taking of a decision. Given that the decision had been taken by a collective body, no individual criminal responsibility could be attached to any of its members.
4.
Proceedings for damages
On 18 December 2007 the applicant brought a claim against the Kardzhali municipality under the State Responsibility for Damages Act 1998, seeking damages as a result of the council’s failure to open privatisation proceedings. The Sofia Administrative Court rejected her claim in a decision of 10 November 2008. Following the applicant’s appeal, the Supreme Administrative Court upheld the lower court’s findings in a final decision of 31 May 2010.
5.
Partial enforcement in favour of the applicant
After the applicant brought proceedings for damages, on 24 July 2008 the Kardzhali municipal council took a decision to open privatisation proceedings in favour of the applicant in respect of part of the shop’s first floor. The applicant appealed against that decision on 20 August 2008. While the appeal was ongoing, on 29 September 2008 the municipality and sole trader “Tara” signed a contract by virtue of which the applicant purchased part of the first floor of the shop. The applicant’s appeal was rejected by the Kardzhali Administrative Court on 7 October 2009 and that was confirmed by the Supreme Administrative Court in a final decision of 22 January 2010.
B.
Relevant domestic law and practice
1.
Privatisation
The relevant provisions governing the preferential privatisation procedure under Article 35 of the Transformation and Privatisation of State and Municipally
‑
Owned Enterprises Act of 1992 (
Закон за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия
: “the Privatisation Act”) are summarised in
Basarba OOD v. Bulgaria
, no.
77660/01, § 18-22, 7 January 2010.
Pursuant to paragraph 7 (2) of the transitory provisions to the Privatisation Act, where a tenant of a state-owned or municipally-owned property has submitted a privatisation proposal, his or her lease contract may not be terminated by the landlord pending the examination of this proposal.
The Privatisation Act 1992 was superseded by Privatisation and Post
‑
privatisation Act 2002 (“the Act 2002”). According to paragraph 17 (3) of the transitory provisions of the Act 2002, the Privatisation Act 1992 remained applicable to all cases in which, at the moment of entry into force of the Act 2002, the refusal to open privatisation proceedings was either being challenged in pending court proceedings or was subject to a final judicial decision ordering the opening of privatisation proceedings.
2.
Enforcement of final administrative court judgments
Enforcement of administrative court judgments was regulated by the Administrative Procedure Act 1979, as in force until July 2006, and – as regards judgments of the Supreme Administrative Court – by the Supreme Administrative Court Act 1997, as in force until 1 March 2007. The latter’s section 30 provided that the decisions of that court had an obligatory force vis-à-vis the parties. Its section 32 provided that a decision of that court was subject to an immediate enforcement by the administrative body concerned. Its Chapter IV contained administrative-penal provisions which envisaged the imposition of a pecuniary sanction of between 100 Bulgarian levs (BGN) and BGN 500 in cases in which administrative bodies did not enforce the court’s decisions.
The Supreme Administrative Court held in a decision of 2001 (see
decision no. 2572 of 17 April 2001, case no. 4047/2000) that the applicable legislation at the time (Administrative Procedure Act 1979 and Supreme Administrative Court Act 1997) did not provide for time-limits within which the administrative body had to comply with judicial decisions. The decision as to when the judgment should be enforced was entirely in the hands of the administrative body concerned. The only procedure for the enforcement of administrative court decisions was an administrative pecuniary sanction (section 53 and following of the Administrative Procedure Act 1979, and section 51 and following of the Supreme Administrative Court Act 1997). The party aiming at obtaining enforcement did not need to appeal against a tacit or explicit refusal to enforce a judgment, but instead had to bring a separate complaint before the courts asking for the imposition of a pecuniary sanction on the administrative body which had not complied with the court’s judgment.
The Code of Administrative Procedure, which is currently in force, was adopted in 2006 and, with effect as from 1 March 2007, it repealed the Supreme Administrative Court Act 1997. It also repealed the Administrative Procedure Act 1979. Article 290 of the Code of Administrative Procedure 2006 regulates the enforcement of administrative court judgments vis-à-vis an administrative body obliged in a court judgment to deliver a non-substitutable action. If the responsible official fails to act, the bailiff imposes on them weekly pecuniary sanctions, in the amount of between BGN 50 and BGN 1200, for so long as the act remains uncompleted. Under Article 294, the bailiff’s actions or failure to act can be appealed before the administrative courts. If the court quashes an action or declares it unlawful, it may order that specific measures be carried out by the administrative body within a fixed time-frame. In addition, Article 304 stipulates that an official who does not comply with a final judicial decision can be fined with a sum of between BGN 200 and BGN 2000. Finally, under Article 250, an individual with a legal interest can ask the courts to order the termination of an action by an administrative body or official which is not based on an administrative act or on the law.
3.
State and municipal responsibility for damages
As in force of 12 July 2006, section 1 (1) of the State Responsibility for Damages Act 1998 provides that claims for compensation can be brought against municipalities, in addition to the State, for pecuniary and non
‑
pecuniary damages which are the result of acts, actions or omissions to act of their bodies or officials.
The responsibility of the public administration for an unlawful act arises if that act has been quashed in earlier proceedings. A claim for compensation can be brought in parallel with an appeal against an administrative act (Article 204 (2) of the Code of Administrative Procedure). The court before which the claim for compensation is pending has to pronounce itself on the lawfulness of the administrative act, action or inaction (Article 204 (4) of the Code of Administrative Procedure).
1.
The applicant complains under Article 6 § 1 of the Convention that the municipal authorities infringed her statutory right, recognised with a final court judgment, to purchase a leased property under the preferential privatisation procedure for tenants of municipally-owned property.
2.
The applicant further complains under Article 6 about: (1) the excessive length of the judicial proceedings brought by her against the municipal council’s refusal to open privatisation proceedings; and, (2) the lack of legal certainty as a result of the council’s postponing for an indefinite period of time the taking of a decision to open privatisation proceedings.
3.
The applicant also complains under Article 1 of Protocol No. 1 that, as a result of the prolonged non-enforcement of the decision of the Supreme Administrative Court of 18 February 2005, the municipal authorities infringed her statutory right to purchase the shop under the preferential conditions of section 35 of the Privatisation Act.
4.
In a letter of 22 July 2010, the applicant further complains under Article 6 § 1 that: (1) in the proceedings brought by her for compensation, as well as in the proceedings against the partial enforcement in her favour, the courts did not deal with the merits of her complaints; (2) her case was not heard by an impartial tribunal established by law; and, (3) in the proceedings for compensation brought by her, the courts refused to award her damages.
5.
Finally, the applicant complains under Article 13, in conjunction with Article 6 § 1 and with Article 1 of Protocol No. 1, that she did not have an effective remedy to challenge the decisions taken in the proceedings against the partial enforcement in her favour and in the proceedings for compensation.
1.
Did the failure to fully implement the judgment of the Supreme Administrative Court of 18 February 2005 constitute a breach, within the meaning of Article 6 § 1 of the Convention, of the applicant’s right to effective protection of her civil rights stemming from the said court judgment (
Basarba OOD v. Bulgaria
, no. 77660/01, § 33, 7 January 2010;
Hornsby v. Greece
, 19 March 1997, §§ 40 and 41,
Reports of Judgments and Decisions
1997
‑
II)?
2.
Did the failure of the authorities to fully implement the judgment of the Supreme Administrative Court of 18 February 2005 amount to an unlawful or unjustified interference with the applicant’s right to peaceful enjoyment of her possessions under Article 1 of Protocol No. 1 (
Basarba
OOD v. Bulgaria
, no. 77660/01, § 48, 7 January 2010)?
3.
Did the applicant have at her disposal effective remedies under Article
13, in conjunction with Article 6 § 1 and Article 1 of Protocol No. 1, for the implementation of the final Supreme Administrative Court judgment of 18 February 2005?