STAMOVA v. BULGARIA
STAMOVA v. BULGARIA (CtEDO, 2013)
SECȚIA A PATRA
Cererea nr. 8725/07
Elka Dimitrova STAMOVA
împotriva Bulgariei
introdusă la 2 februarie 2007
EXPUNEREA FAPTELOR
Reclamanta, dna Elka Dimitrova Stamova, este cetățean bulgar, născută în 1958 și domiciliată la Burgas. Este reprezentată în fața Curții de către dl M. Ekimdzhiev, dna K. Boncheva și dna G. Chernicherska, avocați care profesează la Plovdiv.
A.
Circumstanțele cauzei
Faptele cauzei, astfel cum au fost prezentate de reclamantă, pot fi rezumate după cum urmează.
1.
Cererea de privatizare a reclamantei și procedurile judiciare ulterioare
La 28 aprilie 1993, reclamanta a închiriat un magazin proprietate municipală în Primorsko. Magazinul consta dintr-o structură metalică construită pe o fundație din beton, situată pe un teren proprietate municipală.
La 18 septembrie 1995, reclamanta a cerut Consiliului Municipal Tsarevo să cumpere magazinul în temeiul procedurii preferențiale de privatizare pentru chiriașii bunurilor de stat și municipale, prevăzută la secțiunea
35 (1) din Legea privind transformarea și privatizarea întreprinderilor de stat și municipale (
Закон за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия
: „Legea privatizării"). De asemenea, și-a exprimat dorința de a cumpăra terenul pe care era construit magazinul. Întrucât consiliul municipal nu a răspuns, reclamanta a contestat în instanță refuzul tacit al acestuia. Printr-o hotărâre definitivă din 4 noiembrie 2003, rectificată pentru erori printr-o altă hotărâre din octombrie 2004, Curtea Administrativă Supremă a anulat refuzul tacit al municipalității. Această instanță a trimis cauza la Consiliul Municipal Tsarevo cu instrucțiunea de a deschide procedura de privatizare în privința magazinului și a terenului. Instanța a reținut că reclamanta îndeplinea toate condițiile legale pentru a cumpăra magazinul și terenul în temeiul procedurii preferențiale de privatizare.
La o dată necunoscută în 2004, reclamanta a cerut din nou Consiliului Municipal Tsarevo să examineze propunerea sa de privatizare. Întrucât nu a primit niciun răspuns, a contestat în instanță refuzul tacit al municipalității de a-i vinde magazinul și terenul. Printr-o hotărâre definitivă din 28 noiembrie 2005, Curtea Administrativă Supremă a reținut că reclamanta îndeplinea condițiile pentru privatizarea magazinului și a terenului. Aceasta a precizat că, în urma modificărilor hărții administrative a țării, decizia de privatizare trebuia luată de Consiliul Municipal Primorsko, și a trimis cauza la acesta.
În două ocazii, respectiv la 25 noiembrie 2005 și 30 octombrie 2006, Consiliul Municipal Primorsko a refuzat explicit să vândă magazinul și terenul reclamantei. Aceasta a făcut apel. Printr-o hotărâre definitivă din 31 martie 2008, Curtea Administrativă Supremă a anulat aceste două refuzuri, constatând că Consiliul Municipal Primorsko era obligat să vândă magazinul și terenul reclamantei. Această instanță a notat pe scurt că, în orice caz, nu i-a fost prezentată nicio dovadă de către consiliul municipal în sprijinul susținerii sale că magazinul nu mai exista fizic.
2.
Tentativa de evacuare a reclamantei și demolarea magazinului
Între timp, în martie și aprilie 1996, societatea municipală care administra magazinul a informat reclamanta că nu avea contract de închiriere pentru 1996 și a invitat-o să elibereze incinta. La o dată necunoscută în 1997, această societate a introdus o acțiune
rei vindicatio
împotriva reclamantei. Printr-o hotărâre definitivă din 3 iulie 2002, Curtea Supremă de Casație a respins acțiunea, reținând că contractul de închiriere al reclamantei nu putea fi reziliat pe durata procedurii de privatizare introduse de aceasta.
La 16 februarie 1999, primarul orașului Primorsko a dispus societății municipale să demoleze magazinul. În urma unei plângeri a reclamantei, la 18
aprilie 2000, guvernatorul Regiunii Burgas a anulat ordinul, constatând că primarul nu avea competența să dispună de bunuri municipale fără o decizie prealabilă a consiliului municipal în acest sens. Guvernatorul a mai declarat că, pe durata procedurii de privatizare, contractul de închiriere cu reclamanta nu putea fi reziliat.
Se pare că, la o dată necunoscută în 1999, societatea municipală a vândut magazinul unei societăți private. La 12 mai 1999, cumpărătorul, asistat de angajați municipali, a împiedicat reclamanta să acceseze magazinul. În urma unei plângeri a reclamantei, la 27 mai 1999, procurorul a stabilit că cumpărătorul a acționat în mod abuziv și a dispus poliției să sprijine reclamanta în redobândirea posesiei magazinului. Potrivit reclamantei, la reintrarea în proprietate a constatat că alimentarea cu energie electrică fusese întreruptă. Se pare că aceasta a operat magazinul fără electricitate până la o dată nespecificată în 2001, când alimentarea cu energie electrică a fost reluată.
În 2000, cumpărătorul a introdus o acțiune
rei vindicatio
împotriva reclamantei. Printr-o hotărâre definitivă din 14 octombrie 2003, Curtea Supremă de Casație a respins această acțiune. Fără a se pronunța asupra valabilității vânzării din 1999, instanța a reținut că reclamanta era protejată de Legea privatizării prin faptul că nu putea fi evacuată din magazin pe durata examinării propunerii sale de privatizare.
La 11 mai 2000, Consiliul Municipal Primorsko a exclus magazinul din bilanțul societății municipale. Constatând că magazinul era neatractiv și nesigur din cauza corodării structurii sale metalice, consiliul municipal a dispus vânzarea sa pentru demolare. La începutul lunii februarie 2006, consiliul municipal a vândut, se pare, magazinul unui particular. La 14 februarie 2006, primarul a dispus noului cumpărător să demoleze magazinul, ceea ce acesta a făcut la 18 februarie 2006, cu asistența poliției. Bunurile și obiectele reclamantei au fost inventariate și luate în păstrare. Reclamanta a fost informată despre demolare de niște cunoscuți, care s-au întâmplat să treacă pe lângă magazin în ziua în care a fost dărâmat. Nu este clar dacă aceasta a aflat despre vânzarea magazinului înainte ca acesta să fie demolat.
3.
Plângeri către procuror
În 2006, reclamanta a solicitat deschiderea unei urmăriri penale împotriva primarului și a președintelui Consiliului Municipal Primorsko pentru încălcarea atribuțiilor și obstrucționarea executării unei hotărâri judecătorești definitive. Printr-o decizie din februarie 2007, procurorul regional a respins cererea sa. A constatat că era imposibilă deschiderea unei urmăriri penale, întrucât refuzurile de a privatiza magazinul și terenul fuseseră emise de consiliul municipal, un organ colectiv, în timp ce răspunderea penală este personală.
4.
Evoluții ulterioare
La 18 octombrie 2006 și 22 mai 2008, reclamanta a solicitat din nou Consiliului Municipal Primorsko să examineze propunerea sa de privatizare. Prin scrisoarea din 10 septembrie 2008, Consiliul a informat-o că cauza sa era complexă din punct de vedere factual și juridic și că urma să se formeze o comisie
ad hoc
pentru a propune o soluție. La 20 ianuarie 2009, comisia
ad hoc
a propus efectuarea unei anchete la Agenția de Privatizare. În două scrisori din 5 martie 2009, trimise reclamantei și, respectiv, municipalității, Agenția de Privatizare a observat că problema demolării magazinului nu fusese ridicată în procedurile în fața instanțelor. Cu toate acestea, a reținut că municipalitatea era obligată să se conformeze hotărârilor judecătorești.
5.
Acțiune în despăgubiri împotriva municipalității
În februarie 2011, reclamanta a introdus o acțiune în despăgubiri împotriva municipalității Primorsko în temeiul Legii din 1998 privind răspunderea statului pentru prejudicii. Pretenția sa a fost divizată pentru a fi examinată în două proceduri separate. Aceasta a solicitat despăgubiri pentru chiria pe care trebuise să o plătească între ianuarie 1998, când a estimat că cererea sa de privatizare a magazinului și a terenului ar fi trebuit admisă, și februarie 2006, când magazinul a fost demolat. Contestând ordinul primarului din 14 februarie 2006, ea a solicitat, de asemenea, despăgubiri pentru pierderea de oportunitate ca urmare a demolării magazinului. Reclamanta a contestat, de asemenea, imparțialitatea unuia dintre judecătorii din complet, considerând că divizarea pretențiilor sale în două proceduri separate era arbitrară. Tribunalul Administrativ Burgas a constatat că reclamanta nu avea interes legal în continuarea acțiunii, deoarece nu fusese destinatara ordinului primarului. Deși magazinul fusese demolat la scurt timp după aceea, acest lucru fusese irelevant pentru procedurile judiciare introduse de reclamantă, având în vedere că aceasta solicitase în mod explicit despăgubiri ca urmare a ordinului primarului. Instanța a respins acțiunea sa și a încetat procedura. Această constatare a fost menținută de Curtea Administrativă Supremă printr-o decizie definitivă din 17 octombrie 2011.
B.
Dreptul intern relevant și practica
1.
Privatizare
Dispozițiile relevante care reglementează procedura preferențială de privatizare în temeiul art. 35 din Legea privind transformarea și privatizarea întreprinderilor de stat și municipale din 1992 (
Закон за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия
: „Legea privatizării") sunt rezumate în
Basarba OOD c. Bulgariei
, nr.
77660/01, §18-22, 7 ianuarie 2010.
În temeiul pct. 7(2) din dispozițiile tranzitorii ale Legii privatizării, în cazul în care un chiriaș al unui bun de stat sau municipal a prezentat o propunere de privatizare, contractul său de închiriere nu poate fi reziliat de către locator pe durata examinării acestei propuneri.
Legea privatizării din 1992 a fost înlocuită cu Legea din 2002 privind privatizarea și post
‑
privatizarea („Legea din 2002"). Conform pct. 17 (3) din dispozițiile tranzitorii ale „Legii din 2002", Legea privatizării din 1992 a rămas aplicabilă tuturor cauzelor în care, la momentul intrării în vigoare a „Legii din 2002", refuzul de a deschide procedura de privatizare era contestat în proceduri judiciare pendinte sau făcea obiectul unei decizii judiciare definitive care dispunea deschiderea procedurii de privatizare.
2.
Executarea hotărârilor administrative definitive
Executarea hotărârilor instanțelor administrative era reglementată de Legea privind procedura administrativă din 1979, în vigoare până în iulie 2006, și — în ceea ce privește hotărârile Curții Administrative Supreme — de Legea privind Curtea Administrativă Supremă din 1997, în vigoare până la 1 martie 2007. Secțiunea 30 a celei din urmă prevedea că hotărârile acestei instanțe aveau forță obligatorie față de părți. Secțiunea 32 a acesteia prevedea că o decizie a acestei instanțe era supusă executării imediate de către organul administrativ în cauză. Capitolul IV al acesteia conținea dispoziții administrative-penale care prevedeau impunerea unei sancțiuni pecuniare între 100 leva bulgărești (BGN) și 500 BGN în cazurile în care organele administrative nu executau deciziile instanței.
Curtea Administrativă Supremă a reținut într-o decizie din 2001 (a se vedea
decizia nr. 2572 din 17 aprilie 2001, cauza nr. 4047/2000) că legislația aplicabilă la acea vreme (Legea privind procedura administrativă din 1979 și Legea privind Curtea Administrativă Supremă din 1997) nu prevedea termene în care organul administrativ trebuia să se conformeze deciziilor judecătorești. Decizia privind data la care urma să fie executată hotărârea era în întregime în mâinile organului administrativ în cauză. Singura procedură pentru executarea deciziilor instanțelor administrative era o sancțiune pecuniară administrativă (secțiunea 53 și următoarele din Legea privind procedura administrativă din 1979 și secțiunea 51 și următoarele din Legea privind Curtea Administrativă Supremă din 1997). Partea care urmărea să obțină executarea nu trebuia să atace cu apel un refuz tacit sau explicit de executare a unei hotărâri, ci, în schimb, trebuia să introducă o plângere separată în fața instanțelor solicitând impunerea unei sancțiuni pecuniare organului administrativ care nu se conformase hotărârii instanței.
Codul de procedură administrativă, care este în vigoare în prezent, a fost adoptat în 2006 și, cu efect de la 1 martie 2007, a abrogat Legea privind Curtea Administrativă Supremă din 1997. A abrogat, de asemenea, Legea privind procedura administrativă din 1979. Art. 290 din Codul de procedură administrativă din 2006 reglementează executarea hotărârilor instanțelor administrative față de un organ administrativ obligat printr-o hotărâre judecătorească să efectueze o acțiune ne
‑
substituibilă. Dacă funcționarul responsabil nu acționează, executorul judecătoresc îi impune sancțiuni pecuniare săptămânale, în cuantum între 50 BGN și 1.200 BGN, atâta timp cât actul rămâne neexecutat. Conform art. 294, acțiunile sau lipsa de acțiune a executorului judecătoresc pot fi atacate la instanțele administrative. Dacă instanța anulează o acțiune sau o declară ilegală, poate dispune ca anumite măsuri să fie luate de organul administrativ într-un termen fix. În plus, art. 304 prevede că un funcționar care nu se conformează unei decizii judecătorești definitive poate fi amendat cu o sumă între 200 BGN și 2.000 BGN. În cele din urmă, conform art. 250, o persoană cu un interes legal poate cere instanțelor să dispună încetarea unei acțiuni a unui organ administrativ sau funcționar care nu se bazează pe un act administrativ sau pe lege.
3.
Răspunderea statului și a municipalității pentru prejudicii
Începând cu 12 iulie 2006, secțiunea 1 (1) din Legea din 1998 privind răspunderea statului pentru prejudicii prevede că pot fi introduse cereri de despăgubire împotriva municipalităților, pe lângă stat, pentru prejudicii materiale și ne
‑
materiale care sunt rezultatul actelor, acțiunilor sau omisiunilor organelor sau funcționarilor acestora.
Răspunderea administrației publice pentru un act ilegal ia naștere dacă acel act a fost anulat în proceduri anterioare. O cerere de despăgubire poate fi introdusă în paralel cu un apel împotriva unui act administrativ (art. 204 (2) din Codul de procedură administrativă). Instanța în fața căreia cererea de despăgubire este pendinte trebuie să se pronunțe asupra legalității actului administrativ, acțiunii sau inacțiunii (art. 204 (4) din Codul de procedură administrativă).
CAPETE DE CERERE
1.
Reclamanta se plânge, în temeiul art. 6 din Convenție, că autoritățile municipale i-au încălcat dreptul legal, recunoscut prin hotărâri judecătorești definitive, de a cumpăra un bun închiriat în temeiul procedurii preferențiale de privatizare pentru chiriașii bunurilor municipale.
2.
Reclamanta se plânge, în plus, invocând art. 6, 13 și 14 din Convenție, că autoritățile de urmărire penală au refuzat să deschidă o urmărire penală împotriva funcționarilor municipali pretins responsabili pentru neexecutarea hotărârilor în favoarea sa.
3.
Într-o scrisoare din 5 septembrie 2009, reclamanta se plânge, de asemenea, în temeiul art. 1 din Protocolul nr. 1 și al art. 13 că: (a) autoritățile municipale i-au încălcat dreptul legal de a cumpăra magazinul în condițiile preferențiale ale Legii privatizării; (b) magazinul pe care îl închiriase a fost demolat ilegal la 18 februarie 2006; și, (c) nu a avut căi de recurs interne efective în privința plângerilor sale în temeiul art. 6 și al art. 1 din Protocolul nr. 1. Aceasta se plânge, de asemenea, în temeiul art. 6 §1, de lipsa securității juridice ca urmare a neexecutării hotărârilor definitive ale Curții Administrative Supreme.
4.
Într-o scrisoare din 17 aprilie 2012, reclamanta se plânge, în plus, în temeiul art. 6 §1, că, în procedura de despăgubire pe care a introdus-o, instanțele nu au examinat fondul plângerilor sale și că cauza sa nu a fost audiată de o instanță imparțială stabilită de lege. De asemenea, se plânge, în temeiul art. 1 din Protocolul nr. 1, că, în urma constatărilor instanțelor din acele proceduri, dreptul său la protecția proprietății a fost încălcat, și în temeiul art. 13, că nu a avut o cale de recurs efectivă în acest sens.
ÎNTREBĂRI ADRESATE PĂRȚILOR
1.
Reclamanta a fost informată despre ordinul primarului din 14 februarie 2006 de a demola magazinul și, în caz afirmativ, când?
2.
Hotărârile Curții Administrative Supreme, respectiv din 4 noiembrie 2003, 28 noiembrie 2005 și 31 martie 2008, au fost puse în aplicare și, în caz afirmativ, când și cum?
3.
Dacă hotărârile menționate mai sus nu au fost puse în aplicare, are reclamanta o speranță legitimă continuă, în temeiul art. 1 din Protocolul nr. 1, ca hotărârile să fie puse în aplicare, inclusiv printr-un mijloc alternativ, având în vedere demolarea magazinului?
4.
Dacă reclamanta are o speranță legitimă continuă în acest sens, neexecutarea hotărârilor de către autorități a constituit o ingerință ilegală sau nejustificată în dreptul reclamantei la respectarea bunurilor sale în temeiul art. 1 din Protocolul nr.
1 (
Basarba OOD c. Bulgariei
, nr. 77660/01, §48, 7
ianuarie 2010)?
5.
A avut reclamanta la dispoziție căi de recurs efective în temeiul art.
13, coroborat cu art. 1 din Protocolul nr. 1, pentru punerea în aplicare a hotărârilor Curții Administrative Supreme? Putea solicita executarea silită a hotărârilor în temeiul Codului de procedură administrativă din 2006 sau acționa preventiv prin introducerea unor cereri în temeiul Codului de procedură civilă pentru a asigura conservarea fizică a magazinului (обезпечителни мерки)? Au fost astfel de căi de recurs efective? Le-a epuizat reclamanta?