SECȚIUNEA A CINCEA DECIZIE Cerere nr. 54984/09 François MARC-ANTOINE împotriva Franței Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a cincea), care are loc la 4 iunie 2013 într-o cameră compusă din Mark Villiger, președinte, Angelika Nußberger, Boštjan M. Zupančič, Ann Power-Forde, André Potocki, Paul Lumpres, Helena Jäderblom, judecători, și Claudia Westerdiek, graffière de secțiune; Având în vedere cererea menționată mai sus formulată la 14 octombrie 2009, având în vedere observațiile prezentate de guvernul pârât și cele prezentate ca răspuns de solicitant, Având în vedere observațiile formulate de către președinte în cadrul procedurii scrise (art. 36 alineatul (2) din Convenție și art. 44 alineatul (2) din Regulamentul de procedură), după ce a intenționat acest lucru, face următoarea decizie. Reclamantul, dl François Marc-Antoine, este un resortisant francez, născut în 1966 și rezident în Beziers. Faptele cauzei, astfel cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează: Printr-un decret al președintelui Republicii din 22 aprilie 2002, reclamantul a fost numit și titularizat în gradul de consilier al corpului instanțelor administrative și al cursurilor administrative da . Începând cu 1 octombrie 2002, reclamantul a exercitat funcția de consilier al Tribunalului Administrativ din Montpellier. La 27 iunie 2006, consiliul superior al tribunalelor administrative și al cursurilor administrative de apel (CSTACAA) a stabilit lista consilierilor propuși în tabloul de bord la gradul de prim consilier al instanțelor administrative și al cursurilor administrative de apel pentru anul 2006. La 31 iulie 2006, președintele Republicii a adoptat, pe baza propunerii CSTACAA, un prim decret privind înscrierea în tabloul de bord a primului consilier, precum și un al doilea de numire la gradul de prim consilier al instanțelor administrative și al Curții administrative de apel. Întrucât cererea sa nu a fost reținută, reclamantul a solicitat anularea celor două decrete din 31 iulie 2006 și a cerut administrației să reia procedura de stabilire a tabloului de bord. La 23 februarie 2009, reclamantul a primit de la Consiliu un aviz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Invocând art. 6 din Convenție, reclamantul se plânge că nu poate fi informat, spre deosebire de raportorul public, proiectul de decizie a consilierului raportor. 11. Reclamantul ridică, de asemenea, alte obiecții, întemeiate pe articolele 6, 10, 13, 14 și 17 din Convenție, precum și pe art. 1 din Protocolul nr. 12. Cu privire la motivul pe care l-a întemeiat transmiterea către raportorul public a proiectului de decizie a consilierului raportor 12. Reclamantul se plânge că nu poate fi informat, spre deosebire de raportorul public, despre proiectul de decizie a consilierului raportor. Orice persoană are dreptul la o audiere echitabilă a cauzei sale (...) de către o instanță independentă și imparțială, stabilită prin lege, care va decide (...) contestațiile privind drepturile și obligațiile sale civile (...) Argumentele părților Guvernul 13. Guvernul susține, cu titlu principal, că art. 6 din convenție nu este aplicabil în speță, având în vedere legătura pe care ar avea-o litigiul dintre reclamant și administrarea sa cu exercitarea autorității publice. În opinia sa, reclamantul nu poate, prin urmare, să se prevaleze de un drept cu caracter civil. Cu toate acestea, guvernul admite că, de la pronunțarea hotărârii Vilho Eskelinen și alții c. Finlanda ([GC], nr 63235/00, CEDH 2007 II), Curtea solicită, pentru ca un stat să poată exclude un funcționar de la protecția articolului 6, existența unei legislații a căror acces la un tribunal pentru funcționarul în cauză, din motive obiective legate de interesul statului. În cazul în care reclamantul ar fi putut, în speță, să acționeze în fața Consiliului de Stat, astfel încât prima condiție nu ar fi fost îndeplinită, guvernul consideră totuși că Curtea ar putea admite, pentru agenții care participă la exercitarea autorității publice, o distincție între litigiile pecuniare sau disciplinare care intră sub incidența articolului 6 și cele care, ca în speță, țin în principal de organizarea serviciului care nu ar face obiectul acestei garanții. 14. Guvernul prezintă ulterior, în subsidiar, instituția raportorului public, care este membru cu drepturi depline al instanței. Acesta subliniază că misiunea sa este de a prezenta în mod public, în deplină independență, pentru toate cauzele înscrise în rol, aprecierea sa asupra circumstanțelor de fapt și a normelor de drept aplicabile și de a propune o soluție la litigiu. Acesta joacă un rol esențial în coerența jurisprudenței și în calitatea procesului decizional. Acesta asistă și participă la ședința de judecată, numele dat reuniunii pregătitoare în cursul căreia membrii formațiunii de judecată iau cunoștință de cauzele prezentate de cei dintre ei care, desemnați în calitate de raportori, sunt însărcinați să redacteze un proiect de arestare. Raportorul public primește apoi o comunicare a dosarului, inclusiv a notei și a proiectului elaborat de raportor. Înainte de a începe, părțile au cunoștință de sensul concluziilor raportorului public. Prin intervenția sa publică în instanță, permite apoi părților să înțeleagă mai bine termenii dezbaterii și să reacționeze în mod util pentru a-și exprima punctele de vedere respective; prin urmare, potrivit guvernului, raportorul public este, de fapt, un judecător printre ceilalți, exercitând o funcție de al doilea raportor. Guvernul susține în special că principiul egalității de arme nu poate juca între o parte și o instanță independentă, care nu este adversarul său. Raportorul public nu poate fi considerat o terță parte în raport cu instanța, ci este membru cu drepturi depline al acesteia. Nu este în nici un caz un reprezentant al administrației, aceasta fiind reprezentată de persoanele care se ocupă de un serviciu public în afara administrațiilor. El nu poate fi asimilat mai mult unui minister public, nici nu este distinct de jurisdicție și nici nu se poate apăra împotriva deciziilor acesteia din urmă. În timpul fazei de procedură anterioare .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . : fie să interzică accesul raportorului public la proiectul de decizie, ceea ce ar avea consecințe negative asupra calității muncii instanței și a apărării justițiabililor; fie să își șteargă vorbirea publică și să își rezerve intervenția la formarea de judecată, ceea ce ar priva părțile de la responsabilitate de concluziile sale. Reclamantul 17. Reclamantul susține că art. 6 alineatul (1) din convenție se aplică în speță, litigiul la adresa administrației sale având implicații financiare semnificative și care se încadrează în conflictele obișnuite ale muncii 18. În al doilea rând, reclamantul consideră că problema prezentată Curții depășește cadrul principiului egalității armelor și se referă la noțiunea mai largă a procesului echitabil, ceea ce ar implica luarea în considerare a teoriei aparențelor. 19. Procedura în litigiu nu ar permite părților să dispună de toate documentele care contribuie la elaborarea deciziei judecătorești. Având în vedere că numai sensul concluziilor raportorului public este comunicat părților la cererea acestora, acestea trebuie să aștepte până când le-au auzit în scris pentru a putea răspunde. În plus, acesta subliniază că nota deliberată trebuie citită prin formarea de judecată, ceea ce nu ar fi, în general, cazul, și că numai avocații din Consiliul de Stat și Curtea de Casație au posibilitatea de a prezenta scurte observații orale după concluziile raportorului public. Potrivit reclamantului, el nu ar avea, de altfel, drept de a reduce rolul raportorului public pentru a asigura respectarea articolului 6: accesul la proiectul de decizie al părților ar fi suficient pentru a permite părților să prezinte observații cu privire la acesta. Ordinea avocaților în Consiliu consideră că faptul că, pentru raportorul public, să aibă cunoștință de proiectul de decizie de care nu dispune reclamantul nu aduce atingere drepturilor acestuia: dimpotrivă, el favorizează exercitarea acestuia. Legalitatea strictă cu raportorul public, revendicată de solicitant, ar avea, în cele din urmă, ca efect privarea justițiabililor de o garanție; de asemenea, reamintește rolul raportorilor publici în evoluția jurisprudenței instanțelor administrative și în înțelegerea dreptului. El a adăugat că nici un membru al corporației sale, totuși însărcinat să-i apere pe reclamanți în fața Consiliului de Stat, nici doctrina specializată sau alți practicieni din jurisdicția administrativă, nu au fost obligați să se plângă niciodată de sistemul criticat de solicitant în cadrul încadrării sale. Acesta subliniază, de asemenea, convergența din punct de vedere al punctelor de vedere cu Liga drepturilor omului și cu cetățenii, dar și cu GITS (Grupul de informare și sprijin al imigranților) și cu CIMADE, care se numără printre cele mai active asociații în materie de drept al străinilor, sau cu asociația Franța natura mediului, care nu sunt deloc suspecte de complezență față de instanțe și care i-au scris pentru a-i prezenta sprijinul în cadrul prezentei terțe intervenții. 21. După ce a amintit modalitățile de intervenție a raportorului public și a remarcat că rotițele specifice ale justiției administrative nu pot scăpa de un solicitant care este el însuși membru al unei jurisdicții administrative, ordinea avocaților în Consiliu subliniază garanțiile de care beneficiază justițiabilii : Având în vedere concluziile raportorului public, în special atunci când un motiv avut în vedere nu a fost luat în considerare sau nu a fost examinat un argument invocat, aceștia pot prezenta la formarea de judecată observații în replică sau o notă în deliberare care va fi discutată obligatoriu ; ele sunt iluminate cu privire la elementele de fapt și de drept luate în considerare în munca de zi cu zi a formării de judecată, acoperite de secretul deliberatelor, ceea ce le permite, din nou, să reacționeze dacă este necesar ; raportorii publici favorizează accesul la drept și concluziile acestora, care constituie în principal doctrina publicată în materie de litigii administrative, permit avocaților să își exercite cel mai bine misiunea sau chiar să obțină reviramente de jurisprudență promovate de raportorii respectivi În cele din urmă, pe lângă cunoașterea jurisprudenței pe care o oferă, concluziile raportorilor publici oferă în fiecare caz, prin anticipare, o inteligibilitate a deciziei viitoare, contribuind în mare măsură la înțelegerea sa prin justițiabili și avocații acestora. 22. În concluzie, acesta concluzionează că, în conformitate cu un foarte artificial obiectiv de echilibru al procedurii, o astfel de schimbare a practicii contenciosoase ar constitui, pentru justițiabil, o regresie fără precedent în istoria instanței administrative. Consiliul Național al Barourilor franceze (□ CNBF 23. CNBF sprijină, de asemenea, poziția guvernului. În opinia sa, justiția administrativă franceză actuală poate fi considerată un model de justiție de calitate, care se bazează în special pe o tratare aprofundată a dosarului de către mai multe persoane aflate în situație de libertate și discuție completă. Poziția raportorului public nu diferă, prin natura sa, de cea a formării de judecată, iar virtutea sa principală constă în raționamentul său imparțial și complet asupra întregului dosar, la care se adaugă o importantă participare la controlul calității muncii judiciare. 24. În plus, cuvântul raportorului public, pentru că primește proiectul de decizie, permite părților să sesizeze cadrul intelectual în cadrul căruia instanța va acționa efectiv și, prin urmare, să reacționeze util în scris sau în mod legal. CNBF consideră că revenirea la acest model ar reprezenta o scădere foarte gravă a protecției drepturilor justițiabililor, cu atât mai mult cu cât le oferă o mai bună cunoaștere a situației lor juridice. Curtea reamintește, în ceea ce privește excepția invocată de guvern, că, așa cum se arată în acesta din urmă, pentru ca un stat pârât să poată, în conformitate cu termenii hotărârii Vilho Eskelinen (precision), înfășurarea unui solicitant la funcția publică pentru a-l scuti de protecția oferită de art. 6, trebuie îndeplinite două condiții: pe de o parte, dreptul intern al statului membru în cauză trebuie să fi exclus în mod expres accesul la un tribunal în ceea ce privește postul sau categoria de angajați în cauză; pe de altă parte, această derogare trebuie să se bazeze pe motive obiective legate de interesul . 26. În speță, Curtea constată, și acest lucru nu constituie o controversă între părți, că reclamantul a avut acces la o instanță în temeiul dreptului intern, ceea ce demonstrează procedura internă. 27. La 28584/03, 21 martie 2006), că raportul consilierului raportor în fața Consiliului de Stat nu conține decât un simplu rezumat al documentelor de caz. De asemenea, Comisia a menționat, la data acestei cauze, că reclamanții de recurs sunt în posesia documentelor dosarului, în special a memoriilor schimbate între părți. : Comisia a ajuns la concluzia că: aceasta nu poate fi susținută în mod valabil în fața Curții decât lectura de către comisarul guvernului, denumit acum raportor public, sau chiar deținerea unui document care rezumă documentele menționate anterior, poate furniza mai multe informații decât deținerea documentelor în sine și că, prin urmare, nici o situație de dezavantaj net în ceea ce privește una sau alta dintre părți nu putea fi constatată din acest motiv (a se vedea, de asemenea, Asociația Viitoare d at c. Franța , nr 13324/04, 14 februarie 2008). 29. Desigur, reclamantul critică în speță comunicarea către singurul raportor public nu din acest raport care conține doar un simplu rezumat al documentelor din dosar, ci din proiectul de decizie al consilierului raportor. 30. Cu privire la acest aspect, Curtea amintește că principiul egalității armelor de calibru mic, care constituie, de asemenea, unul dintre elementele noțiunii mai largi de proces echitabil, impune ca fiecărei părți să i se ofere o posibilitate rezonabilă de a-și prezenta cauza în condiții care nu o pun într-o situație de dezavantaj net față de adversarul său (a se vedea, printre multe altele, Nideröst-Huber c. Elveția, 18 februarie 1997, § 23, Rec., p. 1997-I. Pe de altă parte, dreptul la o procedură cu privire la o parte a noțiunii mai largi de proces echitabil, implică, în principiu, dreptul părților la proces, penal sau civil, de a lua cunoștință de orice înscris sau observație prezentată judecătorului, chiar și de un magistrat independent, în vederea influențării deciziei sale și a discutării acesteia (a se vedea în special hotărârile Van Orshoven c. Belgia, 25 iunie 1997, Rec. 1997 III, J.J. c. Olanda, 27 martie 1998, § 24, Rec., 1998 II și Flament c. Franța (dec.), n 28584/03, 21 martie 2006). 31. În primul rând, în ceea ce privește proiectul de decizie a consilierului raportor, care este un magistrat al formării de judecată însărcinat cu cauza, Curtea ia notă de faptul că nu este vorba despre o piesă produsă de o parte și care ar putea afecta hotărârea, ci despre un element stabilit în cadrul instanței în cadrul procesului de elaborare a deciziei finale. Prin urmare, un astfel de document de lucru intern pentru formarea de judecată, acoperit de secret, nu poate fi supus principiului contradictoriei garantate prin art. 6 alineatul (1) din Convenție. 32. În ceea ce privește apoi problema transmiterii sale către raportorul public, Curtea constată că acesta este un membru al Consiliului de Stat, căruia îi accesează în aceleași moduri ca și colegii săi care se află în formațiunile de judecată, dintre care nu îl disting decât funcțiile speciale care îi sunt încredințate în mod temporar. În plus, Curtea subliniază că, pentru a-și îndeplini rolul de a-și prezenta în mod public și independent opinia cu privire la aspectele pe care le prezintă cererile și la soluțiile pe care le solicită, acesta efectuează o analiză a dosarului comparabilă cu cea făcută de raportor. Aceasta subliniază că raportorul public, indiferent dacă este sau nu de acord cu consilierul raportor, se bazează în special pe proiectul de decizie a acestuia pentru a adopta poziția pe care o prezintă public formării de judecată. Prin urmare, Curtea poate admite că concluziile raportorului public, în măsura în care integrează analiza consilierului raportor, sunt de natură să permită părților să percepă elementele decisive ale dosarului și să citească în fapt instanța, oferindu-le astfel posibilitatea de a răspunde la acestea înainte ca judecătorii să se fi pronunțat. Prin urmare, Curtea este de părere că această particularitate procedurală, care permite justițiabililor să sesizeze reflecția instanței în timp ce se află în curs de desfășurare și să își facă cunoscute ultimele observații înainte ca decizia să fie luată, nu aduce atingere caracterului echitabil al procesului. În plus, Curtea ia notă de faptul că reclamantul nu demonstrează în ce mod raportorul public ar putea fi calificat ca fiind competent sau ca parte a procedurii, o condiție prealabilă pentru a fi în măsură să delege o ruptură a egalității armelor. 33. Curtea arată, de altfel, că părțile terțe implicate, și anume ordinea avocaților în Consiliul de Stat și Curtea de Casație, precum și Consiliul Național al Barourilor, două organisme reprezentative ale profesioniștilor responsabili cu apărarea justițiabililor în fața instanțelor interne, în special administrative, contestă poziția reclamantului și o susțin pe cea a guvernului. Dorind menținerea sistemului actual și deplângând consecințele negative pe care le-ar avea dispariția sa, aceștia consideră că aceasta permite să se ofere garanții sporite părților, permițând în același timp să se asigure justiția administrativă de calitate. 34. În orice caz, comunicarea proiectului de decizie către raportorul public nu l-a pus pe solicitant în nicio situație de dezavantaj față de oricine, nici mai mult decât a fost prejudiciat pentru apărarea intereselor sale civile, singurele în discuție în acest caz, în cadrul acestei proceduri administrative. 35. În ceea ce privește obiecțiile reclamantului, cu privire la susținerea cauzei sale, cu privire la posibilitatea de a răspunde la observațiile raportorului public în land (punctul 19 de mai sus), Curtea arată că, la 23 februarie 2009, a fost informat nu numai cu privire la data la care a fost informat, ci și cu privire la faptul că acesta trebuia reprezentat de un avocat în cadrul Consiliului de Stat și al Curții de Casație (punctul 8 de mai sus), ceea ce nu putea în niciun caz să ignore, având în vedere calitatea sa de consilier administrativ. 36. Or, Curtea reamintește că specificitatea procedurii în fața unei Curți Supreme, considerată în ansamblul său, poate justifica rezervarea numai a avocaților specializați în monopolul luării de cuvânt (Meftah și alții c. Franța [GC], n 32911/96, 35237/97 și 34595/97, § 47, CEDH 2002 VII, G.L. și S.L. c. Franța (dec.), n 58811/00, CEDH 2003 III (extract) și Bassien-Capsa c. Franța, n 25456/02, § 48, 26 septembrie 2006). În orice caz, reclamantul și-a păstrat posibilitatea de a prezenta o notă deliberată (Kress c. Franța [GC], n 39594/98 din 7 iunie 2001, § 76, CEDH 2001 V) și nu a reieșit în ce mod ar fi fost împiedicat în circumstanțele din speță. 37. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că reclamantul nu poate pretinde că a fost plasat, ca urmare a comunicării proiectului de decizie a consilierului raportor către raportorul public, într-o situație contrară cerințelor prevăzute la art. 6 alineatul (1) din convenție. 38. Prin urmare, acest aspect este vădit nefondat și trebuie respins în temeiul articolului 35 alineatul (3) litera (a) și al articolului 4 din Convenție. II. privind celelalte obiecțiuni 39. Reclamantul ridică, de asemenea, alte obiecții întemeiate pe articolele 6, 10, 13, 14 și 17 din Convenție, precum și pe art. 1 din Protocolul nr. 12. 40. Având în vedere toate elementele aflate în posesia sa și în măsura în care este competentă să cunoască afirmațiile formulate, Curtea nu constată nicio aparență de încălcare a drepturilor și libertăților garantate de convenție sau de protocoalele sale. 41. Prin urmare, această parte a cererii trebuie respinsă în temeiul articolului 35 alineatul (3) litera (a) și al articolului 4 din convenție. Pentru aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară cererea inadmisibilă. Claudia Westerdiek Mark Villiger Modulul Președinte
Requête n
o
54984/09
François MARC-ANTOINE
contre la France
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 4 juin 2013 en une chambre composée de
:
Mark Villiger,
président,
Angelika Nußberger,
Boštjan M. Zupančič,
Ann Power-Forde,
André Potocki,
Paul Lemmens,
Helena Jäderblom,
juges,
et de Claudia Westerdiek,
greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 14 octobre 2009,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Vu les observations de l’Ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation et celles du Conseil National des Barreaux, que le Président avait autorisés à intervenir dans la procédure écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 2 du règlement),
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
1.
Le requérant, M. François Marc-Antoine, est un ressortissant français, né en 1966 et résidant à Béziers.
2.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
3.
Par un décret du président de la République du 22 avril 2002, le requérant fut nommé et titularisé dans le grade de conseiller du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.
4.
A partir du 1
er
octobre 2002, le requérant exerça les fonctions de conseiller au tribunal administratif de Montpellier.
5.
Le 27 juin 2006, le conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA) arrêta la liste des conseillers proposés au tableau d’avancement au grade de premier conseiller des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel au titre de l’année 2006.
6.
Le 31 juillet 2006, le président de la République prit, sur la base de la proposition du CSTACAA, un premier décret portant inscription au tableau d’avancement au grade de premier conseiller, ainsi qu’un second portant nomination au grade de premier conseiller des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel.
7.
Sa candidature n’ayant pas été retenue, le requérant déposa une requête visant à faire annuler les deux décrets du 31 juillet 2006 et à enjoindre à l’administration de reprendre la procédure tendant à l’établissement du tableau d’avancement.
8.
Le 23 février 2009, le requérant reçut du Conseil d’Etat un avis l’informant que l’audience se tiendrait le 6 mars 2009. Cet avis d’audience précisait que seuls les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation pouvaient présenter des observations orales le jour de la séance du jugement.
9.
Par un arrêt du 8 avril 2009, le Conseil d’Etat rejeta la requête du requérant.
10.
Invoquant l’article 6 de la Convention, le requérant se plaint de ne pas s’être vu communiquer, contrairement au rapporteur public, le projet de décision du conseiller rapporteur.
11.
Le requérant soulève également d’autres griefs, tirés des articles 6, 10, 13, 14 et 17 de la Convention, ainsi que de l’article 1 du Protocole n
o
12.
I.
Sur le grief tiré de la transmission au rapporteur public du projet de décision du conseiller rapporteur
12.
Le requérant se plaint de ne pas s’être vu communiquer, contrairement au rapporteur public, le projet de décision du conseiller rapporteur. Il invoque l’article 6
§
1 de la Convention, aux termes duquel
:
«
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
»
A.
Arguments des parties
1.
Le Gouvernement
13.
Le Gouvernement soutient, à titre principal que l’article 6 de la Convention n’est pas applicable en l’espèce, au regard du lien qu’aurait le litige opposant le requérant à son administration avec l’exercice de la puissance publique. Selon lui, le requérant ne saurait donc se prévaloir d’un droit à caractère civil. Le Gouvernement admet cependant que, depuis l’arrêt
Vilho Eskelinen et autres c. Finlande
([GC], n
o
2007
‑
II), la Cour exige, pour qu’un Etat puisse soustraire un fonctionnaire à la protection de l’article 6, l’existence d’une législation excluant spécialement l’accès à un tribunal pour le fonctionnaire en question, et ce pour des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’Etat. Si le requérant a certes pu, en l’espèce, agir devant le Conseil d’Etat, de sorte que la première condition n’était pas remplie, le Gouvernement estime cependant que la Cour pourrait admettre, pour les agents participant à l’exercice de la puissance publique, une distinction entre les litiges pécuniaires ou disciplinaires, relevant de l’article 6, et ceux tenant, comme en l’espèce, principalement à l’organisation du service qui ne relèveraient pas de cette garantie.
14.
Le Gouvernement présente ensuite, à titre subsidiaire, l’institution du rapporteur public, qui est membre à part entière de la juridiction. Il souligne que sa mission est d’exposer publiquement, en toute indépendance, pour toutes les affaires inscrites au rôle, son appréciation sur les circonstances de fait et les règles de droit applicables, et de proposer une solution au litige. Il joue un rôle crucial pour la cohérence de la jurisprudence et la qualité de la prise de décision. Il assiste et participe à la séance d’instruction, nom donné à la réunion préparatoire au cours de laquelle les membres de la formation de jugement prennent connaissance des affaires présentées par ceux d’entre eux qui, désignés en qualité de rapporteurs, sont chargés de rédiger un projet d’arrêt. Le rapporteur public reçoit ensuite communication du dossier, y compris de la note et du projet rédigés par le rapporteur. Avant l’audience, les parties ont connaissance du sens des conclusions du rapporteur public. Par son intervention publique à l’audience, il permet ensuite aux parties à la fois de mieux comprendre les termes du débat et de réagir utilement pour faire valoir leurs points de vue respectifs. Selon le Gouvernement, le rapporteur public est donc en fait un juge parmi les autres, exerçant une fonction de second rapporteur.
15.
Le Gouvernement soutient notamment que le principe de l’égalité des armes ne saurait jouer entre une partie et une juridiction indépendante, laquelle n’est pas son adversaire. Le rapporteur public ne peut quant à lui être considéré comme un tiers par rapport à la juridiction, puisqu’il en est membre à part entière. Il n’est en aucun cas un représentant de l’administration, celle-ci se faisant représenter par les personnes en charge d’un service public dans le contentieux l’opposant à des administrés. Il n’est pas davantage assimilable à un ministère public, puisqu’il n’est pas distinct de la juridiction et qu’il ne peut se pourvoir contre les décisions de cette dernière. Durant la phase de procédure antérieure à l’audience, il n’y aurait pas non plus de raison de le qualifier de partie au vu des apparences.
16.
Le Gouvernement estime également que le secret du délibéré s’oppose à toute communication d’un projet d’arrêt aux parties. Ainsi, en cas de violation de l’article 6 § 1 de la Convention, deux options néfastes pour les justiciables seraient envisageables
: soit interdire l’accès du rapporteur public au projet de décision, ce qui aurait des conséquences négatives pour la qualité du travail de la juridiction et la défense des justiciables
; soit supprimer sa prise de parole publique et réserver son intervention à la formation de jugement, ce qui priverait les parties de l’apport de ses conclusions.
2.
Le requérant
17.
Le requérant soutient que l’article 6 § 1 de la Convention est applicable en l’espèce, le litige l’opposant à son administration ayant de sensibles implications financières et relevant des «
conflits ordinaires du travail
».
18.
Le requérant estime ensuite que la question soumise à la Cour dépasse le cadre du principe de l’égalité des armes et concerne la notion plus large du procès équitable, ce qui impliquerait la prise en compte de la théorie des apparences.
19.
La procédure litigieuse ne permettrait pas aux parties de disposer de toutes les pièces contribuant à l’élaboration de la décision juridictionnelle. Seul le sens des conclusions du rapporteur public étant communiqué aux parties à leur demande, il leur faut attendre de les avoir entendues à l’audience pour être en mesure d’y répondre. Il relève en outre que la note en délibéré doit être lue par la formation de jugement, ce qui ne serait généralement pas le cas, et que seuls les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation ont la possibilité de présenter de brèves observations orales après les conclusions du rapporteur public. D’après le requérant, il n’y aurait d’ailleurs pas lieu de réduire le rôle du rapporteur public pour assurer le respect de l’article 6
: il suffirait d’élargir l’accès au projet de décision aux parties, ce qui leur permettrait de présenter des observations sur celui-ci.
3.
Les tiers intervenants
a)
L’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation («
ordre des avocats aux Conseils
»)
20.
L’ordre des avocats aux Conseils estime que le fait, pour le rapporteur public, d’avoir connaissance du projet de décision dont ne dispose pas le requérant ne porte aucune atteinte aux droits de celui-ci
: tout au contraire, il en favorise l’exercice. L’égalité stricte avec le rapporteur public, revendiquée par le requérant, n’aurait donc finalement pour effet que de priver les justiciables d’une garantie. Il rappelle également le rôle joué par les rapporteurs publics dans l’évolution de la jurisprudence des juridictions administratives et la compréhension du droit. Il ajoute qu’aucun membre de sa corporation, pourtant en charge de défendre les requérants devant le Conseil d’Etat, pas plus que la doctrine spécialisée ou les autres praticiens du contentieux administratifs, n’ont jamais été amenés à se plaindre du système critiqué par le requérant dans le cadre de son grief. Il souligne d’ailleurs une convergence de point de vue avec la Ligue des droits de l’homme et du citoyen, mais aussi le GISTI (Groupe d’information et de soutien des immigrés) et la CIMADE, qui sont au nombre des associations les plus actives dans le contentieux en matière de droit des étrangers, ou encore avec l’association France nature environnement, toutes peu suspectes de complaisance envers les juridictions et qui lui ont écrit pour lui faire part de leur soutien dans le cadre de la présente tierce intervention.
21.
Après avoir rappelé les modalités d’intervention du rapporteur public et noté que les rouages spécifiques de la justice administratives ne peuvent échapper à un requérant qui est lui-même membre d’une juridiction administrative, l’ordre des avocats aux Conseils souligne les garanties dont bénéficient les justiciables
: au vu des conclusions du rapporteur public, notamment lorsqu’un moyen envisagé n’émane pas d’eux ou qu’un argument invoqué n’a pas été examiné, ils peuvent présenter à la formation de jugement des observations en réplique ou une note en délibéré qui sera obligatoirement examinée
; ils sont éclairés sur les éléments de fait et de droit pris en compte dans le travail d’instruction de la formation de jugement, couvert par le secret des délibérés, ce qui leur permet, là encore, de réagir si nécessaire
; les rapporteurs publics favorisent l’accès au droit et leurs conclusions, qui constituent l’essentiel de la doctrine publiée en matière de contentieux administratif, permettent aux avocats d’exercer au mieux leur mission, voire d’obtenir des revirements de jurisprudence préconisés par ces rapporteurs
; enfin, outre la connaissance de la jurisprudence qu’elles fournissent, les conclusions des rapporteurs publics offrent dans chaque affaire, par anticipation, une intelligibilité de la décision à venir, en contribuant largement à sa compréhension par les justiciables et leurs avocats.
22.
Il en conclut qu’en répondant à un très artificiel objectif d’équilibre de la procédure, un tel bouleversement de la pratique contentieuse constituerait, pour le justiciable, une régression sans précédent dans l’histoire de la juridiction administrative.
b)
Le Conseil National des Barreaux français («
CNBF
»)
23.
Le CNBF soutient également la position du Gouvernement. Selon lui, la justice administrative française actuelle peut être considérée comme un modèle de justice de qualité, qui repose notamment sur un traitement approfondi du dossier par plusieurs personnes en situation de libre et complète discussion. La posture du rapporteur public ne diffère pas, par nature, de celle de la formation de jugement et sa principale vertu réside dans son raisonnement impartial et complet sur l’ensemble du dossier, auquel s’ajoute une importante participation au contrôle de la qualité du travail juridictionnel.
24.
En outre, la parole du rapporteur public, parce qu’il reçoit le projet de décision, permet aux parties de saisir le cadre intellectuel à l’intérieur duquel le tribunal va effectivement statuer, et donc de réagir utilement par écrit ou à l’oral. Le CNBF considère que revenir sur ce modèle constituerait un très grave recul de la protection des droits des justiciables, et ce d’autant qu’il leur offre une meilleure connaissance de leur situation juridique.
B.
Appréciation de la Cour
25.
La Cour rappelle, concernant l’exception soulevée par le Gouvernement, que, comme le relève ce dernier, pour qu’un Etat défendeur puisse, selon les termes de l’arrêt
Vilho Eskelinen
(précité), invoquer l’appartenance d’un requérant à la fonction publique pour le soustraire à la protection offerte par l’article 6, deux conditions doivent être remplies : d’une part, le droit interne de l’Etat concerné doit avoir expressément exclu l’accès à un tribunal s’agissant du poste ou de la catégorie de salariés en question ; d’autre part, cette dérogation doit reposer sur des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’Etat.
26.
En l’espèce, la Cour constate, et cela ne prête pas à controverse entre les parties, que le requérant a eu accès à un tribunal en vertu du droit national, ce que démontre la procédure interne.
27.
L’article 6 § 1 est donc applicable et l’exception du Gouvernement doit être rejetée.
28.
La Cour rappelle ensuite qu’elle a observé, dans sa décision
Flament c. France
((déc.), n
o
28584/03, 21 mars 2006), que le rapport du conseiller rapporteur devant le Conseil d’Etat ne contient qu’un « simple résumé des pièces » du dossier. Elle a également relevé, à l’occasion de cette affaire, que les demandeurs au pourvoi sont en possession des pièces du dossier, notamment des mémoires échangés entre les parties
: elle en a déduit qu’il ne saurait être valablement soutenu devant la Cour que la lecture par le commissaire du gouvernement, désormais appelé rapporteur public, ou même la possession d’un document résumant lesdites pièces, puisse fournir davantage d’informations que la possession des pièces elles-mêmes et que, partant, aucune situation de net désavantage eu égard à l’une ou l’autre des parties ne pouvait être constatée de ce fait (voir également
Association Avenir d’Alet c. France
, n
o
13324/04, 14 février 2008).
29.
Certes, le requérant critique en l’espèce la communication au seul rapporteur public non pas de ce rapport qui ne contient qu’un « simple résumé des pièces » du dossier, mais du projet de décision du conseiller rapporteur.
30.
Sur ce point, la Cour rappelle que le principe de l’égalité des armes – qui constitue également l’un des éléments de la notion plus large de procès équitable – requiert que chaque partie se voie offrir une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire (voir, parmi beaucoup d’autres,
Nideröst-Huber c. Suisse
, 18 février 1997, § 23,
Recueil des arrêts et décisions
1997-I). Par ailleurs, le droit à une procédure contradictoire – l’un des éléments de la notion plus large de procès équitable –, implique en principe « la faculté pour les parties aux procès, pénal ou civil, de prendre connaissance de toute pièce ou observation présentée au juge, même par un magistrat indépendant, en vue d’influencer sa décision et de la discuter » (voir, notamment, les arrêts
Van Orshoven c. Belgique
, 25
juin 1997, Recueil 1997
‑
III,
J.J. c. Pays-Bas
, 27 mars 1998, § 24, Recueil 1998
‑
II, et
Flament c. France
(déc.), n
o
28584/03, 21 mars 2006).
31.
S’agissant tout d’abord du projet de décision du conseiller rapporteur, lequel est un magistrat de la formation de jugement chargé d’instruire le dossier, la Cour note qu’il ne s’agit pas d’une pièce produite par une partie et susceptible d’influencer la décision juridictionnelle, mais d’un élément établi au sein de la juridiction dans le cadre du processus d’élaboration de la décision finale. Partant, un tel document de travail interne à la formation de jugement, couvert par le secret, ne saurait être soumis au principe du contradictoire garanti par l’article 6 § 1 de la Convention.
32.
Concernant ensuite la question de sa transmission au rapporteur public, la Cour observe que celui-ci est un membre du Conseil d’Etat, auquel il accède selon les mêmes modalités que ses collègues siégeant dans les formations de jugement, dont ne le distinguent que les fonctions particulières qui lui sont confiées de façon temporaire. La Cour relève en outre que, pour remplir son rôle, qui consiste à exposer publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent, il procède à une analyse du dossier comparable à celle faite par le rapporteur. Elle souligne que le rapporteur public, qu’il partage ou non l’orientation du conseiller rapporteur, s’appuie notamment sur le projet de décision de celui-ci pour arrêter la position qu’il soumet publiquement à la formation de jugement. La Cour peut donc admettre que les conclusions du rapporteur public, en ce qu’elles intègrent l’analyse du conseiller rapporteur, sont de nature à permettre aux parties de percevoir les éléments décisifs du dossier et la lecture qu’en fait la juridiction, leur offrant ainsi l’opportunité d’y répondre avant que les juges n’aient statué. La Cour est donc d’avis que cette particularité procédurale, qui permet aux justiciables de saisir la réflexion de la juridiction pendant qu’elle s’élabore et de faire connaître leurs dernières observations avant que la décision ne soit prise, ne porte pas atteinte au caractère équitable du procès. Au surplus, la Cour note que le requérant ne démontre pas en quoi le rapporteur public serait susceptible d’être qualifié d’adversaire ou de partie dans la procédure, condition préalable pour être à même d’alléguer une rupture de l’égalité des armes.
33.
La Cour relève d’ailleurs que les tiers intervenants, à savoir l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, ainsi que le Conseil National des Barreaux, deux organismes représentatifs des professionnels en charge de la défense des justiciables devant les juridictions internes, notamment administratives, contestent la position du requérant et soutiennent celle du Gouvernement. Souhaitant le maintien du système actuel et dénonçant les conséquences négatives que sa disparition entraînerait, ils estiment qu’il permet d’offrir des garanties accrues aux parties, tout en permettant d’assurer une justice administrative de qualité.
34.
En tout état de cause, la communication du projet de décision au rapporteur public n’a placé le requérant dans aucune situation de désavantage par rapport à quiconque, pas plus qu’il n’a été préjudiciable pour la défense de ses intérêts civils, seuls en cause en l’espèce, dans le cadre de cette procédure administrative.
35.
Concernant les objections du requérant, au soutien de son grief, quant à la possibilité de répondre aux observations du rapporteur public à l’audience (paragraphe 19 ci-dessus), la Cour relève que, le 23 février 2009, il a été informé non seulement de la date d’audience, mais également du fait qu’il devait être représenté par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation (paragraphe 8 ci-dessus), ce qu’il ne pouvait de toute façon ignorer compte tenu de sa qualité de conseiller de tribunal administratif.
36.
Or, la Cour rappelle que la spécificité de la procédure devant une cour suprême, considérée dans sa globalité, peut justifier de réserver aux seuls avocats spécialisés le monopole de la prise de parole (
Meftah et autres c. France
[GC], n
os
32911/96, 35237/97 et 34595/97, § 47, CEDH 2002
‑
VII,
G.L. et S.L. c. France
(déc.), n
o
‑
III (extraits), et
Bassien-Capsa c. France
, n
o
25456/02, § 48, 26 septembre 2006). En tout état de cause, le requérant conservait la possibilité de produire une note en délibéré (
Kress c. France
[GC], n
o
39594/98 du 7 juin 2001, § 76, CEDH 2001
‑
V) et il n’établit pas en quoi il en aurait été empêché dans les circonstances de l’espèce.
37.
Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime que le requérant ne saurait prétendre avoir été placé, du fait de la communication du projet de décision du conseiller rapporteur au rapporteur public, dans une situation contraire aux exigences de l’article 6 § 1 de la Convention.
38.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.
II.
sur les autres griefs
39.
Le requérant soulève également d’autres griefs tirés des articles 6, 10, 13, 14 et 17 de la Convention, ainsi que de l’article 1 du Protocole n
o
12.
40.
Compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession et dans la mesure où elle est compétente pour connaître des allégations formulées, la Cour ne relève aucune apparence de violation des droits et libertés garantis par la Convention ou ses Protocoles.
41.
Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
Claudia Westerdiek
Mark Villiger
Greffière
Président