ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3086/2020

Ședința publică din data de 1 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18.10.2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Senatul României a formulat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, contestație cu privire la măsurile dispuse prin încheierea nr. 24/28.09.2016, în ceea ce privește stabilirea statutului și a salariului aferent funcției de secretar general adjunct al Senatului României; suspendarea măsurilor dispuse prin această încheiere, până la soluționarea cauzei pe fond.

Prin sentința civilă nr. 954 din 17 martie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul Senatul României, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 din C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. a arătat că Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu conține ca eveniment legislativ inaplicabilitatea unei norme așa cum, în mod nelegal, a reținut de instanța de fond, ci sunt reglementate diferite evenimente legislative: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea, rectificarea.

Așa cum rezultă din Fișa legislativă a Legii nr. 7/2006, republicată, această dispoziție legală privind salarizarea celor două funcții de secretar general și secretar general adjunct nu a suferit nicio modificare în conținut de la intrarea sa în vigoare prin Legea nr. 221/2007 și până în prezent, singura modificare fiind aceea de renumerotare, art. 38 alin. (4) inițial devenind art. 40 alin. (4), la republicarea Legii nr. 7/2006 din anul 2009.

A invocat disp. art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precizând că argumentația instanței de fond asupra inaplicabilității art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 constituie, în fapt, o sancționare a Legii nr. 7/2006, cu repercusiuni asupra existenței normative a art. 40 alin. (4), ca parte integrantă a ordinii juridice normative cuprinse în Legea nr. 7/2006, fiind o preluare a competențelor autorității legiuitoare, nepermisă de reglementările constituționale privind separația puterilor în stat (art. 1 alin. (4), precum și ale competențelor Parlamentului României (art. 61 alin. (1).

Contrar argumentelor Curții de Conturi, menținute în mod nefondat de instanța de fond, art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 reglementează o excepție stabilită de lege privind salarizarea funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct al Camerei Deputaților/Senatului, motiv pentru care prevederile art. III din Legea nr. 293/2015 au fost aplicate drepturilor salariale acordate de legiuitor personalului din serviciile Parlamentului, inclusiv drepturilor salariale aferente funcțiilor de înalt funcționar public parlamentar de secretar general al Senatului, respectiv de secretar general adjunct al Senatului, iar textele cuprinse în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 sunt lipsite de echivoc în ceea ce privește conținutul drepturilor salariale ale celor două funcții, acestea cuprinzând atât drepturi specifice funcției de demnitate publică (numai din punct de vedere al salarizării), cât și sporurile specifice funcției de înalt funcționar public parlamentar.

Drepturile salariale acordate acestor două funcții au deplină bază legală și respectă atât disp. art. V din O.U.G. nr. 43/2016, cât și norma specială conținută în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006. Prin urmare, aplicarea acestei norme speciale nu conduce la o lex terția aplicabilă drepturilor salariale, ci la o lex specialia generalibus derogant.

Art. 64 alin. (1) teza a doua din Constituție consacră principiul autonomiei financiare, ca parte componentă a autonomiei parlamentare, exprimat prin dreptul fiecărei Camere a Parlamentului de a decide independent de celelalte autorități publice, fiecare separat, asupra propriului buget care să îi asigure fondurile necesare pentru buna organizare și funcționare.

Funcția de secretar general adjunct al Senatului României a fost considerată de către Senatul României în categoria funcțiilor aflate sub incidența disp. art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 86/2014, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 293/2015, context în care majorarea de 50% a fost aplicată și indemnizației acestei funcții, pentru următoarele considerente: potrivit disp. alin. (1) și (4) ale art. 9 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice:

"sistemul de salarizare reglementează remunerarea personalului din sectorul bugetar în raport cu responsabilitățile postului, munca depusă, cantitatea și calitatea acesteia, importanța socială a muncii, condițiile concrete în care aceasta se desfășoară".

Atât autonomia regulamentară, cât și cea instituțională sunt dublate de autonomia financiară a Camerelor Parlamentului, întrucât fiecare din cele 2 Camere își aprobă resursele financiare necesare în cadrul unui buget propriu, parte integrantă a bugetului de stat, ce se exercită sub controlul cenzorilor Camerei, secretarii generali ai Camerelor având calitatea de ordonatori de credite, iar contul financiar de execuție al bugetului Camerei se adoptă de fiecare Cameră în parte.

Prin aplicarea Legii nr. 330/2009, începând cu data de 1 ianuarie 2010, stabilirea salariului/indemnizației de încadrare pentru funcția de secretar general adjunct s-a făcut pe baza prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 330/2009, după care au fost aplicate anual succesiv prevederile legale privind modalitatea de stabilire a salariilor. De aplicarea art. I pct. 6 alin. (1

2

) din Legea nr. 71/2015 au beneficiat și persoanele încadrate pe funcția de secretar general și secretar general adjunct, deoarece și acestea fac parte din "personalul din aparatul de lucru al Parlamentului".

La data intrării în vigoare a Legii nr. 293/2015, majorarea de 50% s-a aplicat la indemnizația de încadrare pe funcție, conform prevederilor Anexei nr. VII 2b (poz. 21) din O.G. nr. 10/2008 privind nivelul salariilor de bază și al altor drepturi ale personalului bugetar salarizat potrivit O.U.G. nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază pentru personalul contractual din sectorul bugetar și personalul salarizat potrivit Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică, precum și unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale personalului contractual salarizat prin legi speciale - text în vigoare începând cu data de 26 iunie 2008, actualizat în baza actelor normative aplicabile în materie și apoi, la 1 ianuarie 2010, abrogat de art. 48 alin. (1) punctul 12 din partea III, capitolul VI din Legea nr. 330/2009.

Același principiu a fost preluat și în Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice - art. 9 alin. (4). Legea generală se aplică în orice materie și în toate cazurile, mai puțin în acelea în care legiuitorul stabilește un regim special și derogatoriu, instituind în anumite materii reglementări speciale, prioritare față de norma de drept comun, și care, în astfel de situații, se aplică numai unde legea specială nu dispune (așa cum dispune Legea nr. 7/2006, care are prevalență față de Legea nr. 284/2010).

Păstrând în continuare statutul secretarului general și al secretarului general adjunct din legea specială, legiuitorul încadrează explicit aceste categorii de funcționari în Anexa nr. VII2b, corespunzătoare funcțiilor de demnitate publică - echivalându-i doar din punct de vedere al încadrării indemnizației cu această categorie, motiv pentru care funcțiile de secretar general și secretar general adjunct al Senatului României nu pot fi încadrate în categoria funcțiilor exceptate prin art. V din O.U.G. nr. 43/2016.

Prin urmare, prevederile art. III din Legea nr. 293/2015 au fost aplicate drepturilor salariale acordate de legiuitor personalului din serviciile Parlamentului, inclusiv drepturilor salariale aferente funcției de secretar general adjunct, întrucât voința legiuitorului în ceea ce privește salarizarea funcției de secretar general adjunct al Senatului României a fost materializată printr-o prevedere normativă specială, textele legale conținute în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 fiind lipsite de echivoc în ceea ce privește conținutul drepturilor salariale ale acestei funcții. Astfel, fiind în prezența unei norme speciale instituite prin lege, care reglementează drepturile salariale aferente funcției de secretar general adjunct al Senatului României, Curtea de Conturi nu are competența de a înlătura aplicarea acestor norme ce reglementează drepturile specifice salariale, un punct de vedere contrar echivalând cu o încălcare a principiului separației puterilor în stat.

Apreciază că măsura dispusă la pct. I.2. din Decizia nr. 8/04.08.2016, astfel cum a fost modificată prin încheierea nr. 24/28.09.2016, reflectă înțelegerea trunchiată atât a principiilor autonomiei parlamentare și a separației puterilor în stat, cât și a rolului Curții de Conturi ca instituție de control financiar ale cărei competențe și atribuții sunt stabilite expres prin lege, fără a include rolul de a judeca acte normative.

Recurentul precizează că nu a invocat principiul separației puterilor în stat în raport de Curtea de Conturi (așa cum s-a interpretat) și a respectat întotdeauna atât legislația în domeniul finanțelor publice, cât și rolul constituțional și legal al Curții de Conturi, decizia emisă în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege bucurându-se de prezumția de adevăr fie prin necontestare, fie prin menținerea sa în urma controlului de legalitate efectuat de instanța de contencios administrativ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 teza a-II-a C. proc. civ. a arătat că din unele considerente ale sentinței rezultă temeinicia acțiunii, iar din alte considerente rezultă, dimpotrivă, că acțiunea nu este întemeiată.

Cu privire la prima măsură susține că instanța s-a substituit Curții de Conturi în motivarea măsurii, în condițiile în care aceasta este singura în măsură să asigure garanțiile necesare de imparțialitate și de egalitate tuturor părților care i se adresează pentru soluționarea demersurilor judiciare.

Practic, instanța recunoaște justețea susținerilor reclamantului, acceptate și de Curtea de Conturi, privind existența unui statut juridic reglementat al funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct al Senatului României, pentru ca apoi, să motiveze acest capăt de cerere prin prisma modului de aplicare a drepturilor de natură salarială aferente acestor funcții, argumente contrare obiectului măsurii dispuse la pct. I.1 care a vizat numai stabilirea statutului funcției de secretar general adjunct.

Măsura de la pct. I.1 nu constituie neregulă financiar-contabilă în sensul art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, întrucât nu conține și nu identifică concret activități, acțiuni, măsuri de natură financiar-contabilă, dar instanța o asimilează, în mod contradictoriu cu o abatere, reținând că trebuie privită ca o premisă ce se impune a fi clarificată și dându-i astfel o valoare juridică prestabilită, fără a mai avea relevanță dispoziția legală la care se face trimitere.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul precizează, sub aspectul măsurii de la pct. I.1, că statutul secretarului general adjunct al Senatului este acela de înalt funcționar public parlamentar, motiv pentru care instanța era ținută să verifice și să se pronunțe în raport cu dispozițiile legale și, pe cale de consecință, să constate că măsura nu constituie neregulă financiar contabilă. Măsura este netemeinică, întrucât statutul acestei funcții este reglementat prin art. 4, art. 6 alin. (1) lit. a), art. 7 alin. (1) și art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 7/2006, republicată, cu modificările ulterioare, reprezentând funcționari publici cu statut special, care fac parte din categoria înalților funcționari publici, neexistând o pretinsă neregulă în activitatea financiar - contabilă a Senatului României în privința statutului acestei funcții.

Prin urmare, deși măsura nu constituie abatere financiară întrucât statutul celor două funcții are baza legală reglementată legislativ și recunoscută ca atare de către instanță, totuși, măsura a fost validată de instanța de fond prin redefinirea în argumentația proprie a măsurii, prin prisma regimului juridic al sesizării, ceea ce a condus la înlăturarea eficienței demersului reclamantului.

Cu privire la măsura dispusă la pct. I.2 din încheierea nr. 24/28.09.2016 recurentul a apreciat că instanța aplică în mod greșit o normă legală care nu este aplicabilă în speță, respectiv excepția prevăzută de art. V din O.U.G. nr. 43/2016 în aplicarea creșterilor salariale pentru funcția de demnitate publică. Analiza acestei norme legale nu suscită interpretare, ci doar aplicare în privința funcțiilor de demnitate publică și nu a funcțiilor salarizate la nivelul funcțiilor de demnitate publică, fiind evidentă independența ipotezei juridice conținute în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, republicată, față de excepția reglementată de art. V din O.U.G. nr. 43/2016. Drept urmare, singura condiționare a legiuitorului pentru aplicarea creșterilor salariale a fost pentru "funcțiile de demnitate publică" și nu pentru "salarizarea la nivelul funcțiilor de demnitate publică"- neputând fi introduse distincții dacă legea nu le încorporează.

Funcția de secretar general adjunct al Senatului României nu poate fi încadrată în categoria funcțiilor exceptate prin art. V din O.U.G. nr. 43/2016, nefiind funcție de demnitate publică numită și nefiindu-i aplicabile prevederile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 284/2010 invocate de către pârâtă.

În cauză își găsește aplicabilitate și ipoteza aplicării greșite a normelor de drept material, cu referire la dispozițiile normei speciale conținute în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, republicată.

Potrivit Fișei Legislative a Legii nr. 7/2006, astfel cum este în Repertoriul legislativ al Consiliului Legislativ, norma juridică conținută în art. 40 alin. (4) nu a fost modificată și nici abrogată, fapt pentru care nu poate fi înlăturată aplicarea acestei norme ce reglementează drepturi salariale specifice înalților funcționari publici parlamentari, o ipoteză contrarie echivalând cu o încălcare a principiului separației puterilor în stat.

Fiind în prezența unei norme speciale instituite prin lege, care reglementează drepturile salariale aferente funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct al Senatului României, la data intrării în vigoare a Legii nr. 293/2015, majorarea de 50% s-a aplicat la indemnizația de încadrare pe funcție, conform O.G. nr. 10/2008, text în vigoare începând cu data de 26 iunie 2008, actualizat în baza actelor normative aplicabile în materie.

În mod greșit a apreciat instanța că reclamantul a aplicat mecanismul combinării unor norme juridice în materie de salarizare, aferente funcției de înalt funcționar public parlamentar și funcției de demnitate publică, catalogând acest aspect ca fiind o abatere de la legalitate și regularitate.

Față de eroarea în care s-a aflat și instanța de judecată, precum și de aprecierea acesteia referitoare la stabilirea drepturilor salariale pentru funcția de secretar general al Senatului României, precizează că drepturile salariale aferente funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct al Senatului României nu sunt stabilite în Anexa nr. I: Administrația publică centrală de specialitate a O.U.G. nr. 24/2000, întrucât prevederile de la pct. IA: Funcții de conducere (secretar general și secretar general adjunct) se utilizează conform Notei înscrise în subsolul tabelului - numai pentru ministere și alte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului și ministerelor - așa cum este scris în titlul anexei. Mai mult, în cuprinsul acestei anexe este vorba de salariul de bază și nu de indemnizație, personalului din aparatul Parlamentului aplicându-i-se din Anexa nr. 1 prevederile de la pct. IIA și B numai pentru funcții de execuție, fiind vorba tot de salariul de bază și utilizându-se în ministere, guvern și alte organe centrale de specialitate din subordinea acestora, nu și la Parlamentul României.

Păstrând în continuare statutul secretarului general și al secretarului general adjunct din legea specială, legiuitorul încadrează explicit aceste categorii de funcționari în Anexa nr. VII2b din O.G. nr. 10/2008, corespunzătoare funcțiilor de demnitate publică - echivalându-i doar din punct de vedere al încadrării indemnizației cu această categorie, motiv pentru care funcțiile de secretar general și secretar general adjunct al Senatului României nu pot fi încadrate în categoria funcțiilor exceptate prin art. V din O.U.G. nr. 43/2016, această încadrare din punct de vedere al stabilirii drepturilor salariale nu modifică statutul funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct al Senatului României, din înalt funcționar public în demnitar, atât timp cât legea specială stabilește pentru aceste funcții statutul de înalt funcționar public parlamentar.

Măsura dispusă la pct. I.2. este netemeinică și nelegală, întrucât drepturile salariale aferente celor două funcții au fost acordate în conformitate cu normele speciale reglementate de Legea nr. 7/2006.

Potrivit disp. art. 1 alin. (5

1

) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, dintre autoritățile și instituțiile publice pentru care este instituită derogarea de la regula menținerii și în anul 2015 a nivelului salariului de bază și al sporurilor acordate în anul 2014, acest text enumera explicit doar personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, acestea regăsindu-se și în enumerarea de la art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010.

Împrejurarea că personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi sunt enunțate de o manieră explicită în textul art. 1 alin. (5

1

) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare; pe de altă parte, Consiliul Concurenței este o autoritate administrativă autonomă, potrivit art. 3 din Legea nr. 21/1996, republicată, constatare valabilă și pentru Curtea de Conturi a României, astfel cum reiese din art. 1 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, astfel încât aceste autorități administrative se încadrează în una dintre categoriile enumerate limitativ de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010, conferă acestora statutul de autorități administrative autonome, context în care își găsește aplicabilitate și sintagma "salarizați la același nivel" cu privire la personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi.

Tot către această concluzie conduc și principiile reglementate de art. 3 lit. c) din Legea-cadru nr. 284/2010. Mai mult, în condițiile în care nu se poate avea în vedere același nivel de salarizare stabilit în urma unei comparații între personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și personalul din celelalte autorități sau instituții publice întrucât, ca regulă, nu se poate susține că personalul din cadrul celorlalte autorități sau instituții publice ocupă aceleași funcții cu personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, instanța de control judiciar ar trebui să țină seama că ar trebui eliminate discriminările cu privire la drepturile salariale aferente funcțiilor de înalți funcționari publici parlamentari (inclusiv pentru funcția de secretar general și secretar general adjunct) și drepturile salariale aferente funcțiilor de conducere din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, și nu numai prin raportare la aparatul de lucru al Guvernului.

Recurentul a invocat disp. art. 58 și art. 64 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările ulterioare, făcând referire și la ceea ce reține Curtea Constituțională prin Decizia nr. 201 din 7 aprilie 2016, referitoare la excepția de neconstituționalitate a disp. art. 5 alin. (1) - (3) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, paragraful 29.

Asemenea evenimente legislative au intervenit pe parcursul legislației aplicabile în materia stabilirii drepturilor salariale aferente funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct al Senatului României, care au fost de natură a produce confuzie în interpretarea efectuată de către Curtea de Conturi a României, confuzie preluată și de instanța de judecată.

Intimata pârâtă Curtea de Conturi a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat precizând, sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., că instanța a fost chemată să aplice legea la o speță concretă. Deci, instanța este datoare să verifice în mod concret normele legale aplicabile la situația litigioasă dedusă judecății, ceea ce judecătorul fondului a și făcut. De altfel, în cauză nu este vorba despre situația ipotetică în care prima instanță ar fi procedat la completarea și modificarea legilor și nici despre situația în care judecătorul ar fi stabilit dacă o lege în vigoare se aplică ori nu, ceea ce constituie un argument pertinent de a nu fi primite criticile recurentului.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 teza a doua C. proc. civ., a arătat că judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, argumentele entității verificate și a prezentat, în concret, în raport de natura cauzei, motivele de fapt și de drept care au format convingerea sa. Prima instanță a făcut corect și legal aplicarea art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, cu modificările și completările ulterioare, republicată.

Existența neregulii care a stat la baza măsurii dispuse de Curtea de Conturi este dovedită cu certitudine, așa cum reiese din motivarea instanței, prin aceea că abaterea a fost stabilită în legătură directă cu modul de calcul și de plată al unor drepturi salariale pentru funcțiile de secretar general și secretar general adjunct, drepturi care se reflectă în execuția bugetului de venituri și cheltuieli al Senatului României, fiind o neregulă de natură financiar-contabilă.

Chiar primind ipotetic susținerile părții adverse, nu poate constitui motiv de casare situația în care instanța a acceptat un adevăr judiciar, achiesând la apărările uneia dintre părți, respectiv la cele ale pârâtei, întrucât o astfel de ipoteză nu se circumscrie motivelor reglementate de dispozițiile din C. proc. civ. invocate de recurent. De altfel, contrar aserțiunilor recurentului, analiza făcută de judecătorul fondului a fost una temeinică și cuprinzătoare, în concordanță cu susținerile părților și cu probatoriul administrat, are cursivitate logică și nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei.

În privința ultimului motiv de casare invocat intimata a arătat, în esență, că este adevărat că disp. Legii nr. 7/2006 prevăd că funcțiile de secretar general și secretar general adjunct al Senatului României fac parte din categoria înalților funcționari publici parlamentari, aspect necontestat de Curtea de Conturi în condițiile în care aceasta este o normă juridică specială care, pe lângă acest statut oferă și drepturi salariale specifice acestor funcții, pornind de la indemnizația prevăzută inițial de O.U.G. nr. 24/2000, aprobată prin Legea nr. 383/2001, și ulterior de disp. O.G. nr. 10/2008, la care se adaugă sporurile la care face trimitere art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006. Dar nu se poate trece cu vederea faptul că aceste funcții se mai regăsesc și în anexa I cap. IV B din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice ca funcții de demnitate publică, situație în care persoanele care ocupau aceste funcții nu ar fi putut beneficia decât de indemnizația unică, prevăzută de anexa VII/2b din O.G. nr. 10/2008.

Deși acest statut al celor două funcții a rezultat din prevederile Legii nr. 7/2006, respectiv acela de înalt funcționar public parlamentar, cu toate acestea, atunci când entitatea verificată a stabilit, calculat și achitat drepturile salariale pentru secretarul general și cei doi adjuncți ai săi, înalți funcționari publici parlamentari, a aplicat și prevederi legale de natură salarială incidente funcțiilor de demnitate publică. Rezultă că susținerile recurentului-reclamant potrivit cărora analiza prevederilor art. V din O.U.G. nr. 43/2016 nu suscită interpretare, ci doar aplicare în privința funcțiilor de demnitate publică și nu a funcțiilor salarizate la nivelul funcțiilor de demnitate publică nu pot fi primite, întrucât, dacă funcțiile de secretar general și secretar general adjunct se salarizează la nivelul funcțiilor de demnitate publică, atunci, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea nr. 284/2010, persoanele care ocupă aceste funcții nu mai pot beneficia de niciun al drept salarial, ca urmare a preluării nivelului de salarizare a funcției de demnitate publică.

Recurentul reclamant a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului pentru motivele invocate în cererea de recurs.

II. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând sentința atacată în raport cu motivele de recurs formulate, apărările din întâmpinare și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce urmează.

În perioada 12.04 - 08.07.2016, auditorii publici externi din cadrul Departamentului VIII al Curții de Conturi a României au desfășurat la Senatul României misiunea cu tema "Auditul financiar al contului de execuție și al bilanțului contabil încheiat la data de 31.12.2015". Neregulile financiar - contabile și abaterile de la legalitate și regularitate constatate au fost consemnate în Procesul-verbal de constatare, anexă la Raportul de audit nr. x/11.07.2016.

Examinând deficiențele consemnate în actul de audit, a fost emisă Decizia nr. 8/04.08.2016 prin care au fost dispuse măsuri în sarcina conducerii entității verificate, în temeiul art. 33 alin. (3) și art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Împotriva măsurilor dispuse la pct. I și II din Decizia nr. 8/2016, Senatul României a formulat contestație care a fost admisă în parte, prin încheierea nr. 24/28.09.2016, fiind dispuse următoarele:

"Admiterea parțială a contestației, concomitent cu modificarea celor două măsuri dispuse prin Decizia nr. 08/04.08.2016, astfel:

I. În baza prevederilor art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată:

Măsurile dispuse în ceea ce privește statutul funcției de secretar general adjunct al Senatului României au avut la bază, în esență, următoarea argumentație:

- Comisia de soluționare a contestației a apreciat că susținerea reglementării diferite a funcției publice parlamentare față de funcția publică reglementată de Legea nr. 188/1999 nu constituie argument pentru stabilirea unui nivel de salarizare pentru funcționarii publici parlamentari superior celui aferent funcționarilor publici din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, în condițiile în care legea a prevăzut ca acest nivel să fie stabilit la nivelul existent la Guvern, din considerentele care au fost exprimate în însăși motivarea amendamentului ce a stat la baza prevederilor art. III din Legea nr. 293/2015, respectiv înlăturarea discrepanțelor salariale nejustificate dintre instituțiile vizate (Guvern, Parlament, Administrația Prezidențială) care în trecut au avut același nivel de salarizare;

- S-a constatat că procedeul adoptat de Senatul României presupune existența unei duble calități a secretarilor generali adjuncți, respectiv de demnitar și de înalt funcționar public, în condițiile în care acestora li s-a acordat indemnizația unică prevăzută de O.G. nr. 10/2008 pentru funcțiile de demnitate publică și nu cea prevăzută de O.G. nr. 24/2000 la care făcea referire Legea nr. 7/2006, urmată de adiționarea la aceasta a sporurilor la care secretarul general și secretarul general adjunct aveau dreptul, în calitate de înalți funcționari publici - conform Legii nr. 7/2006, după care, în ideea alinierii la nivelul maxim aflat în plată la funcțiile din aparatul de lucru al Guvernului, cum prevede art. III din Legea nr. 293/2015, indemnizația funcției de demnitate publică a fost majorată cu 50% și cu 10%, majorându-se corespunzător și nivelul sporurilor care s-au adiționat la acestea;

- La ambele Camere ale Parlamentului, însă, indemnizația de bază a funcției de secretar general adjunct a fost raportată la funcția de demnitate publică și nu la cea de înalt funcționar public, iar cu toate că, potrivit legii, indemnizația funcției de demnitate publică este unica formă de salarizare, la aceasta s-au adiționat drepturi acordate prin legea specială - Legea nr. 7/2006.

- Funcțiile de demnitate publică sunt exceptate prin art. V din O.U.G. nr. 43/2016 de la aplicarea procentului de majorare a indemnizației prin similitudine cu personalul din aparatul de lucru al Guvernului.

În cadrul procedurii de soluționare a contestației, raportat la disp. art. V din O.U.G. nr. 43/2016 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, pentru modificarea și completarea unor acte normative și pentru aplicarea unitară a dispozițiilor legale, act normativ apărut după finalizarea auditului financiar și emiterea deciziei, s-a constatat că modul de stabilire a salariilor personalului din serviciile Parlamentului trebuie să aibă în vedere aplicarea unui procent la salariile de bază (așa cum Senatul României a și procedat), și nu la nivelul de salarizare maxim pentru funcțiile similare aflate în plată din aparatul de lucru al Guvernului, așa cum rezulta din art. III din Legea nr. 293/2015.

Rațiunea admiterii în parte a contestației a constat în adoptarea O.U.G. nr 43/2016, cap V în special, după finalizarea auditului financiar și emiterea deciziei nr. 8/04.08.2016. Conform acestor dispoziții, "În cuprinsul art. 17 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 920 din 17 decembrie 2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 174/2015, cu modificările și completările ulterioare, prin sintagma "se stabilește la nivelul de salarizare maxim aflat în plată aferent funcțiilor din cadrul aparatului de lucru al Guvernului" se înțelege aplicarea aceluiași procent de creștere salarială pentru toate funcțiile, corespunzător nivelului maxim aflat în plată în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, cu excepția funcțiilor de demnitate publică, inspector guvernamental, consilier pentru afaceri europene și manager public."

Art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 86/2014 prevede că:

"(2) Salarizarea personalului din cadrul Administrației Prezidențiale, serviciilor Parlamentului și aparatului de lucru al Guvernului se stabilește la nivelul de salarizare maxim aflat în plată aferent funcțiilor din cadrul aparatului de lucru al Guvernului". Astfel, pârâta a reținut că art. V din O.U.G. nr 43/2016 a reglementat modul de stabilire a salariilor personalului din serviciile Parlamentului, în sensul că trebuie să aibă în vedere aplicarea unui procent la salariile de bază, și nu la nivelul de salarizare maxim pentru funcțiile similare aflate în plată din aparatul de lucru al Guvernului, așa cum rezulta din prevederile art. III din Legea nr. 293/2015, cu următorul conținut:

"ART. III Alineatul (2) al articolului 17 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 174/2015, se modifică și va avea următorul cuprins: "(2) Salarizarea personalului din cadrul Administrației Prezidențiale, serviciilor Parlamentului și aparatului de lucru al Guvernului se stabilește la nivelul de salarizare maxim aflat în plată aferent funcțiilor din cadrul aparatului de lucru al Guvernului."

Primul motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. vizând depășirea de către instanță a atribuțiilor puterii judecătorești, recurentul susținând că argumentația instanței de fond asupra inaplicabilității art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 constituie în fapt o sancționare a Legii nr. 7/2006, cu repercusiuni asupra existenței normative a disp. art. 40 alin. (4), ca parte integrantă a ordinii juridice normative cuprinse în Legea nr. 7/2006, fiind o preluare a competențelor autorității legiuitoare, nepermisă de reglementările constituționale privind separația puterilor în stat.

Înalta Curte constată că recurentul are în vedere considerentele instanței de fond potrivit cărora art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 prevede că "secretarul general și secretarul general adjunct al Camerei Deputaților și Senatului beneficiază de indemnizația prevăzută în O.U.G. nr. 24/2000, aprobată prin Legea nr. 383/2001, cu modificările ulterioare. Ei beneficiază, de asemenea, și de drepturile prevăzute de Legea nr. 53/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare".

Este corectă susținerea reclamantului în sensul că acest text de lege nu a fost abrogat expres, fiind în vigoare la acest moment, cu conținutul mai sus redat, însă la acest moment, cele două acte normative la care face trimitere art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, și anume O.U.G. nr. 24/2000 aprobată prin Legea nr. 383/2001 și Legea nr. 53/1991 nu mai sunt în vigoare, fiind abrogate expres prin art. 48 pct. 3 și pct. 5 din legea nr. 330/2009.

În atare situație, nu se poate aprecia că art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 poate avea aplicare efectivă, în condițiile în care pentru aplicarea sa norma însăși făcea trimitere la alte acte normative, în prezent abrogate. Cu alte cuvinte, pentru aplicarea în concret a disp. art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, este necesar a se recurge la texte din alte acte normative, și anume O.U.G. nr. 24/2000 (respectiv O.G. nr. 10/2008) și Legea nr. 53/1991, căci norma juridică în sine nu avea un conținut propriu, acesta fiind determinat prin aplicarea altor norme cuprinse în acte normative diferite. Or, aceste norme la care art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 făcea trimitere expresă, pentru aplicarea sa în concret, au fost abrogate expres prin Legea nr. 330/2009. Concluzia juridică ce rezultă este aceea că art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, deși este formal în vigoare, căci nu a fost abrogat expres, nu are conținut normativ activ pentru a putea fi aplicat el însuși după anul 2009, astfel că, odată cu apariția Legii nr. 330/2009, salarizarea funcției de secretar general adjunct al Senatului României a fost reglementată de alte acte normative - Legea nr. 330/2009, Legea nr. 284/2010, aceasta din urmă abrogând Legea nr. 330/2009.

Înalta Curte constată că prin expunerea acestor considerente prima instanță nu a depășit atribuțiile puterii judecătorești, ci a făcut aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în materie constatând că nu se pot stabili drepturile salariale cuvenite secretarului general adjunct al Senatului prin aplicarea unor dispoziții legale abrogate expres.

Sub acest aspect prezintă relevanță disp. art. 17 din Legea nr. 24/2000 potrivit cărora:

"În vederea asanării legislației active, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispozițiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată".

Acest act normativ consacră așadar noțiunea de legislație activă, la care s-a referit și prima instanță atunci când a menționat că art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, deși este formal în vigoare, căci nu a fost abrogat expres, nu are conținut normativ activ pentru a putea fi aplicat el însuși după anul 2009.

Recurentul invocă, de asemenea, disp. art. 67 alin. (3) din Legea 24/2000 potrivit cărora:

"(3) Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres".

Acest text de lege nu constituie un argument în sensul soluționării favorabile a recursului câtă vreme, așa cum s-a arătat, O.U.G. nr. 24/2000 și Legea nr. 53/1991 - acte normative la care face trimitere legea specială - Legea 7/2006, pentru aplicarea căreia în concret trebuie să se recurgă la acestea, au fost abrogate expres.

În cadrul motivului de recurs vizând depășirea atribuțiilor puterii judecătorești se invocă și principiul autonomiei financiare, ca parte componentă a autonomiei parlamentare, exprimat prin dreptul fiecărei Camere a Parlamentului de a decide independent de celelalte autorități publice, fiecare separat, asupra propriului buget care să îi asigure fondurile necesare pentru buna organizare și funcționare.

Instanța de control judiciar reține că nu se contestă în cauză aplicabilitatea acestui principiu; ceea ce se contestă este faptul că prin raportare și la acest principiu s-a ajuns în situația nerespectării prevederilor legale incidente în materia salarizării secretarului general adjunct al Senatului României.

Potrivit jurisprudenței instanței supreme (de ex: Deciziile nr. 352/2016, nr. 131/2019 ale Î.C.C.J, secția I civilă), prin sintagma "depășirea atribuțiilor puterii judecătorești", ca motiv de recurs, se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera autorității executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituție și legile organice, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile altor organe. Practic, nu i se poate reproșa instanței de judecată interpretarea unui text de lege în alt sens decât cel pretins de reclamant, iar operațiunile de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale sunt atributul exclusiv al instanțelor de judecată și sunt inerente procesului decizional.

Or, în prezenta cauză, instanța a procedat la interpretarea dispozițiilor legale incidente, în alt sens decât cel pretins de recurent, pornind de la faptul că salarizarea secretarului general adjunct al Senatului s-a făcut prin combinarea unor prevederi legale care reglementează salarizarea funcțiilor de demnitate publică cu prevederi specifice salarizării înalților funcționari publici, fără ca această interpretare să reprezinte o depășire atribuțiilor puterii judecătorești.

Tot în cadrul acestui motiv de casare, recurentul susține că de aplicarea disp. art. I pct. 6 alin. (1)

2

din Legea 71/2015 au beneficiat și persoanele încadrate pe funcția de secretar general și secretar general adjunct deoarece acestea fac parte din "personalul din aparatul de lucru al Parlamentului".

Referitor la aplicarea acestui text de lege, prima instanță a reținut că acesta definește nivelul de salarizare în plată pentru funcții similare, în vederea alinierii acestui nivel pentru salariații cu aceeași funcție și cu aceleași condiții de studii, vechime și aceleași condiții de muncă, dar cu drepturi salariale diferite, ceea ce nu este cazul funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct din Senatul României, care sunt funcții unice în instituție.

Într-adevăr, art. I pct. 6 prevede că:

"La articolul 5, după alin. (1) se introduc două noi alineate, alin. (1

1

) și (1

2

), cu următorul cuprins:

(1

1

) Prin nivel de salarizare în plată pentru funcțiile similare se înțelege același cuantum al salariului de bază cu cel al salariaților având aceeași funcție, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum și sumele aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat, numit sau promovat îndeplinește aceleași condiții de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale, de vechime și își desfășoară activitatea în aceleași condiții, specifice locului de muncă la data angajării sau promovării.

(1

2

) Prevederile alin. (1

1

) se aplică și pentru calculul indemnizației de încadrare pentru persoanele care sunt demnitari, ocupă funcții publice și de demnitate publică, ca unică formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției".

Nu se poate aprecia că aceste considerente reprezintă o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, în condițiile în care ele nu sunt altceva decât o interpretare corectă de către prima instanță a respectivelor dispoziții legale care vizează nivelul de salarizare în plată pentru funcții similare, în vederea alinierii acestui nivel pentru salariații cu aceeași funcție și cu aceleași condiții de studii, vechime și aceleași condiții de muncă.

Se mai susține în cererea de recurs că drepturile salariale acordate funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct au deplină bază legală și respectă atât disp. art. V din O.U.G. nr. 43/2016, cât și norma specială conținută în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006. Prin urmare, aplicarea acestei norme speciale nu conduce la o lex terția aplicabilă drepturilor salariale, ci la o lex specialia generalibus derogant.

Înalta Curte apreciază că aceste susțineri vizează, mai degrabă, incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că vor fi examinate în cadrul acestui motiv de casare, aceeași fiind și situația celorlalte critici subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., care nu au fost examinate de instanță cu ocazia analizării acestui motiv.

Cel de-al doilea motiv de recurs invocat este cel reglementat de disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul apreciind că sentința cuprinde dispoziții contradictorii, întrucât instanța recunoaște justețea susținerilor reclamantului privind existența unui statut juridic reglementat al funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct al Senatului României, pentru ca apoi să motiveze acest capăt de cerere prin prisma modului de aplicare a drepturilor de natură salarială aferente acestor funcții, argumente contrare obiectului măsurii dispuse la pct. I.1. care a vizat numai stabilirea statutului funcției de secretar general adjunct.

Contrar susținerii recurentului, din unele considerente ale sentinței nu rezultă temeinicia acțiunii. Prima instanță nu neagă existența unui statut juridic reglementat al funcției de secretar general adjunct al Senatului României, ci constată că la stabilirea drepturilor salariale aferente acestei funcții nu a fost aplicată doar reglementarea specifică respectivului statut juridic pe care recurentul îl invocă, ci au fost aplicate concomitent prevederi care reglementează salarizarea funcției de înalt funcționar public și prevederi care sunt specifice funcției de demnitate publică.

Cu privire la susținerea că măsura de la pct. I.1 nu constituie neregulă financiar-contabilă în sensul art. 43 lit. c) din Legea 94/1992, Înalta Curte reține că este corectă aprecierea primei instanțe conform căreia, chiar dacă formularea în sine a măsurii I.1 nu conține și nu identifică în concret activități, demersuri, acțiuni, măsuri de natură financiar contabilă, ci ar părea că presupune un demers legislativ, cu toate acestea măsura I.1 dispusă prin Încheierea atacată este în strânsă legătură cu activitatea financiar contabilă a reclamantei, cu execuția bugetului de venituri și cheltuieli al acesteia, fiind privită de pârâta Curtea de Conturi ca o premisă ce se impune a fi clarificată și stabilită tocmai pentru înlăturarea abaterii identificate în activitatea financiar contabilă a reclamantei, în calitatea sa de entitate auditată.

Potrivit art. 43 lit. c) din Legea 94/1992, "În baza constatărilor sale, Curtea de Conturi stabilește: c) înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar - contabilă sau fiscală controlată". Nu se poate considera că prima măsură nu are legătură cu activitatea financiar contabilă a reclamantului, din moment ce îndeplinirea acesteia este de natură să clarifice modul în care trebuie calculate drepturile salariale aferente funcției de secretar general adjunct al Senatului, acest mod având relevanță în privința activității financiar contabile a reclamantului. De altfel, măsura este dispusă în urma misiunii cu tema "Auditul financiar al contului de execuție și al bilanțului contabil încheiat la data de 31.12.2015" la Senatul României, fiind evidentă interdependența dintre cele două măsuri, cea de-a doua vizând reconsiderarea drepturilor salariale potrivit prevederilor legale specifice statutului funcțiilor de secretar general al Senatului României și secretar general adjunct al Senatului României, stabilit conform măsurii 1.

Ultimul motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care este de asemenea nefondat, față de următoarele argumente:

Art. 1 din Legea 7/2006 prevede că:

"(1) Prezenta lege reglementează statutul funcționarului public parlamentar din cadrul structurilor de specialitate ale Parlamentului României. (2) În sensul prezentei legi, prin structuri de specialitate se înțelege serviciile Camerei Deputaților și Senatului care desfășoară activitățile prevăzute la art. 3 și la art. 5 alin. (2)".

Potrivit art. 7 (1) din aceeași lege, "Funcțiile publice parlamentare corespunzătoare înalților funcționari publici parlamentari sunt: funcția de secretar general, secretar general adjunct și șef de departament sau director general, după caz".

Pe parcursul anului 2015, stabilirea salariilor/indemnizațiilor pentru funcțiile de secretar general și secretar general adjunct al Senatului a cuprins următoarele drepturi: a) anterior intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015, respectiv până la data de 9 aprilie 2015, aceste funcții au fost considerate funcții de demnitate publică numite, având o indemnizație unică de 6.999 RON și, respectiv, 6.691 RON, fără niciun alt drept salarial; b) ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015, persoanele care ocupau aceste funcții au beneficiat de următoarele drepturi: indemnizație aferentă funcției de demnitate publică numită (6691 RON + 3346 RON = 10.037 RON) și sporurile acordate în baza Legii nr. 7/2006, prevalându-se de calitatea de înalți funcționari publici parlamentari: spor de vechime, spor de stabilitate, spor de confidențialitate și spor de condiții vătămătoare. Astfel, venitul brut aferent funcției de secretar general adjunct a fost de 18.227 RON (calculat în raport cu sporurile care s-au acordat indemnizației - spor vechime, spor stabilitate).

Rezultă că printre componentele drepturilor salariale acordate secretarului general adjunct se numără atât drepturi specifice funcției de demnitate publică (indemnizația unică prevăzută inițial de O.U.G. nr. 24/2000, aprobată prin Legea nr. 383/2001, și, ulterior, de O.G. nr. 10/2008 - anexa VII/2b, abrogată în prezent de art. 48 pct. 12 din Legea nr. 330/2009), cât și sporuri specifice funcției publice parlamentare, la care face trimitere art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, care la rândul lor au fost majorate ca efect al majorării indemnizației de bază cu o cotă de 50% la aplicarea art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 86/2016, modificat prin art. III din Legea nr. 293/2015.

Cele două categorii de funcții - de demnitate publică și de înalt funcționar public sunt diferite și au un regim juridic diferit, neputând fi aplicate în materia salarizării pentru o categorie dispoziții legale reglementate pentru cealaltă categorie de funcții.

Drepturile salariale ale înalților funcționari publici se calculează pornind de la salariul/indemnizația funcției de bază din anexa 1 a O.U.G. nr. 24/2000, modificată prin O.G. nr. 10/2008, și nu de la indemnizația funcției de demnitate publică din anexa VII 2b din O.G. nr. 10/2008.

Împrejurarea că termenul "indemnizație" menționat în art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006 diferă de termenul "salariul de bază" din anexa 1 a O.U.G. nr. 24/2000 nu este de natură să fundamenteze ideea unei modificări a statutului funcțiilor de secretar general și secretar general adjunct al Senatului României din înalt funcționar public în demnitar, în condițiile în care legea specială stabilește pentru aceste funcții statutul de înalt funcționar public.

Cu privire la susținerea că aplicarea art. 40 alin. (4) din Legea nr. 7/2006, care este o normă specială, nu conduce la o lex terția aplicabilă drepturilor salariale, ci la