ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2949/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2949/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Sesizarea instanței de fond

Curtea de Apel Oradea

a fost sesizat cu excepția de nelegalitate a H.G. nr. 261 din 22 februarie 2001

și a H.G. nr. 246 din 07 martie 2007, excepție invocată de reclamanții G.G. ș.a.,

care arată că în practicile de radiologie de diagnostic și radiologie intervențională,

în perioada 2000-2001 existau norme de securitate specifice reglementate prin Legea

nr. 111/1996 privind desfășurarea în siguranță, reglementarea, autorizarea și controlul

activităților nucleare care cuprinde reglementări de protecție împotriva radiațiilor

ionizante, Ordinul Comisiei Naționale pentru Controlul Activităților Nucleare

nr. 14/2000 pentru aprobarea normelor fundamentale de securitate radiologică, modificat

prin Ordin nr. 173/2003 pentru aprobarea normelor de securitate radiologică în practicile

de radiologie de diagnostic și radiologie intervențională, Ordinul Ministerul

Sănătății nr. 285/2002 și Ordinul Comisiei Naționale pentru Controlul

Activităților Nucleare 97/2002 cuprinzând norme de radioprotecție a persoanelor

în cazul expunerilor medicale, Ordinul Comisiei Naționale pentru Controlul

Activităților Nucleare nr. 180/2002 care cuprinde norme de dozimetrie individuală.

Toate aceste acte normative reglementează normele de protecție specifice, modalitatea

de autorizare și avizare a aparaturilor medicale cu radiații ionizante, modalitatea

și competența de determinare a noxelor.

Cerința îndeplinirii cumulative

a criteriilor prevăzute la alin. (1) lit. a) și b) sau la alin. (1) lit. a) și c)

din art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 261/2001 în condițiile în care o recunoaștere

a îmbolnăvirii profesionale echivalează cu pierderea locului de muncă, este nelegală.

A se aplica criteriile

stabilite de H.G. nr. 261/2001 în laboratoarele radiologice contravine legilor speciale

care reglementează aceste locuri de muncă, deoarece normele de radioprotecție impuse

prin norme speciale sunt aplicabile în timp și chiar dacă scopul este eliminarea

noxelor, adoptarea măsurilor tehnico-organizatorice nu s-a putut realiza în limita

termenului prevăzut la art. 16. Conform normelor de radioprotecție, orice caz de

depășire a noxelor implica o anchetă, iar recunoașterea îmbolnăvirii profesionale

echivala cu pierderea locului de muncă, situație care a determinat o denaturare

a cazurilor de îmbolnăvire.

2.Soluția instanței de

fond

Prin sentința nr. 34/CA/2011

din 2 februarie 2011 a Curții de Apel Oradea, secția comercială, contencios administrativ

și fiscal, a fost respinsă excepția inadmisibilității ca neîntemeiată, a fost admisă

excepția de nelegalitate invocată, s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor H.G.

nr. 261/2001 și H.G. nr. 246/2007, a fost respinsă cererea de intervenție formulată

de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale în interesul Guvernului României.

În motivarea soluției,

instanța de fond a reținut:

- referitor la excepția

de inadmisibilitate invocată de Guvernul României și intervenientul Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției Sociale s-a arătat că deși art. 4 alin. (1) teza I din Legea

nr. 554/2004 face referire la actul administrativ unilateral cu caracter individual,

în alin. (2) nu se mai face această distincție și, prin urmare, și actul administrativ

cu caracter normativ poate fi atacat pe calea excepției de nelegalitate, iar

art. 241 din Tratatul Comunității Europene arată că și actele cu caracter normativ

constituie obiectul excepției de nelegalitate.

- în ceea ce privește

excepția de inadmisibilitate invocată de pârâtul Spitalul Județean Satu-Mare referitoare

la data emiterii actului anterior intrării în vigoare - Legea nr. 554/2004 și că

H.G. nr. 261/2001 a și fost abrogată, instanța a arătat că art. 4 alin. (2) teza

a II-a din Legea nr. 554/2004 prevede că dacă actul administrativ este emis anterior

intrării în vigoare a legii, cauzele de nelegalitate vor fi analizate prin raportare

la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii lui și pentru că, până la

momentul abrogării, s-au produs efecte juridice, nu este inadmisibilă excepția de

nelegalitate deoarece abrogarea produce efecte numai pentru viitor.

- pe fondul cauzei, s-a

apreciat că actele administrative atacate sunt nelegale.

Prin H.G. nr. 261/2001

au fost aprobate criteriile și metodologia de încadrare a locurilor de muncă în

condiții deosebite, fiind emisă în baza ar.19 din Legea nr. 19/2000, dar nu conține

reglementări concrete clare și bazate pe legislația specială pentru a delimita locurile

de muncă în care salariații sunt supuși unui grad mare de expunere la risc.

Astfel, dispozițiile Legii

nr. 111/1996 reglementează desfășurarea în siguranță, reglementarea, autorizarea

și controlul activităților nucleare, iar în unitățile în care se practică radiologia

de diagnostic și radiologia intervențională, se aplică și dispozițiile Legii

nr. 111/1996, dispoziții de care nu s-a ținut cont în stabilirea criteriilor prin

H.G. nr. 261/2011.

Criteriile metodologice

cuprinse în H.G. nr. 261/2001 nu țin cont de faptul că în anumite domenii de activitate,

cum este cel al reclamanților, există riscuri imprevizibile.

Metodologia stabilită

prin H.G. nr. 261/2009 ignoră reglementările speciale, respectiv ale Legii nr. 111/1996

conform cărora determinarea noxelor se poate efectua numai de un laborator de dozimetrie

standard, un laborator desemnat de Comisia Națională pentru Controlul

Activităților Nucleare, și nu de angajator împreună cu sindicatele sau de inspecția

teritorială a muncii.

În ceea ce privește H.G.

nr. 246/ 2007, instanța constată că prevederile acestui act normativ contravin dispozițiilor

art. 19 din Legea nr. 19/ 2000 deoarece nu stabilesc criteriile și metodologia de

încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite așa cum prevăd dispozițiile

alin. (2) al art. 19 din această lege.

H.G. nr. 246/2007 abrogă

H.G. nr. 261/2001 și reglementează doar reavizarea locurilor de muncă ce au fost

deja avizate ca locuri de muncă în condiții deosebite, excluzând practic posibilitatea

existenței și avizării și a altor locuri de muncă în condiții deosebite.

Prin urmare, H.G. nr.

246/2007 a abrogat criteriile și metodologia de încadrare a locurilor de muncă în

condiții deosebite cuprinse în H.G. nr. 261/2001, fără să prevadă în schimb altele,

așa cum impun prevederile art. 19.

Pentru aceste considerente,

excepția de nelegalitate este întemeiată și va fi admisă în baza art. 4 din Legea

nr. 554/ 2004, cu consecința constatării nelegalității H.G. nr. 261/ 2001 și a H.G.

nr. 246/ 2007.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, Guvernul României

și Spitalul Județean de Urgență Satu-Mare, considerând-o nelegală și netemeinică.

I. În recursul declarat

de Guvernul României se arată că H.G. nr. 261/2001 este temeinică și legală, fiind

elaborată cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000, cu avizul Consiliului

Legislativ pentru punere în aplicare a art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000.

În ceea ce privește H.G.

nr. 246/2007 și aceasta este legală și temeinică și se urmărea monitorizarea locurilor

de muncă care erau încadrate în condiții deosebite.

II. În recursul declarat

de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale se critică soluția instanței

de fond privind soluționarea excepției inadmisibilității și se arată că H.G. nr.

261/2001 și H.G. nr. 246/2007, sunt acte administrative cu caracter normativ și

nu puteau face obiect al excepției de nelegalitate.

Pe fond, se arată că excepția

este neîntemeiată.

În cuprinsul H.G. nr.

261/2001, s-a precizat că, în cazul locurilor de muncă în condiții de muncă deosebite,

nominalizarea, evaluarea, stabilirea acestora se face de către angajator, împreună

cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentanții salariaților.

Pentru încadrarea locurilor

de muncă în condiții deosebite au fost folosite trei criterii: prezența în mediul

de muncă a noxelor profesionale sau nu respectă limitele prevăzute în Normele generale

de protecția muncii la locul de muncă, răspunsul specific al organismului de aprecierea

noxei profesionale și morbiditatea exprimată prin boli profesionale la locul de

muncă în ultimii 15 ani.

Chiar și în Normele de

aplicare a H.G. nr. 261/2001 s-a prevăzut, în art. 2 alin. (1) din Ordinul M.M.S.S.

nr. 352/2001, că „Determinarea prezenței radiațiilor ionizante ca noxă profesională

și a limitelor admisibile de expunere, precum și aprecierea expunerilor la acest

tip de noxe se fac în conformitate cu prevederile normelor specifice pentru activitățile

nucleare, elaborate de Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare”.

Prin H.G. nr. 246/2007

s-a stabilit posibilitatea reînnoirii avizelor de încadrare a locurilor de muncă

în condițiile deosebite, valabile până la 6 martie 2007, acordate potrivit H.G.

nr. 261/2001.

S-a mai arătat și faptul

că România a fost obligată să transpună Directiva-cadru nr. 89/391/CEE pentru promovarea

îmbunătățirii sănătății și securității lucrătorilor la locul de muncă prin Legea

nr. 319/2006, iar legislația europeană are în vedere normalizarea condițiilor la

locurile de muncă fără a permite existența condițiilor deosebite.

S-a solicitat admiterea

recursului, modificarea sentinței recurate.

III. În recursul declarat

de Spitalul Județean de Urgență Satu-Mare s-a invocat excepția inadmisibilității,

având în vedere că actele atacate sunt acte administrative cu caracter normativ

și nu individual.

În motivele de recurs

ce vizează fondul excepției de nelegalitate, se arată că, potrivit art. 3 din H.G.

nr. 261/2001, angajatorul trebuia să solicite de la instituțiile abilitate de Ministerul

Sănătății lista cuprinzând bolile profesionale înregistrate sau a listei cuprinzând

efectuarea controlului medical, iar în alin. (3) al art. 3 se prevede obligația

instituțiilor abilitate de Ministerul Sănătății de a transmite lista cu bolile profesionale

înregistrate în ultimii 15 ani, în termen de 15 zile de la data solicitării.

Pentru că D.S.P. Satu-Mare

nu a trimis lista bolilor profesionale la Laboratorul de Radiologie nu s-a putut

depune documentația la I.T.M., spre a se obține avizul necesar pentru încadrarea

locurilor de muncă în condiții deosebite.

Pentru că prin H.G. nr.

246/2007 au fost prelungite avizele existente și puteau fi reînnoite, nu s-a putut

obține în baza acestui act normativ un alt aviz.

Au fost criticate susținerile

instanței de fond cu privire la laboratorul de radiologie care implică un grad mare

de expunere la risc și care ar viza locurile de muncă în condiții speciale și nu

locurile de muncă în condiții deosebite, care sunt o categorie distinctă.

S-a solicitat admiterea

recursului, modificarea sentinței și respingerea excepției de nelegalitate a H.G.

nr. 261/2001 și H.G. nr. 246/2007 ca fiind netemeinică.

recurs

După examinarea motivelor

de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte de Casație și

Justiție va admite recursurile declarate dar pentru următoarele considerente:

- referitor la excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată, criticile din motivele de

recurs sunt nefondate.

Într-adevăr, potrivit

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: ”Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest

caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului

pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ

competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ

nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea

de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în

ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este

instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci

când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale

”, dar în art. 4 alin. (2) nu se mai face nicio precizare cu

privire la caracterul unilateral al actului individual sau normativ.

Este adevărat că legiuitorul

în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința analizării

legalității la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce

la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la

actul administrativ unilateral cu caracter individual.

Dar în cuprinsul

alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral”fără a

se mai face distincție între cel normativ și cel individual.

În virtutea principiului

de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar

nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare

actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate

în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului

administrativ.

Asta presupune că actele

administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul

procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004,

astfel cum a fost modificat.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că instanța de fond în mod corect a constatat că excepția de nelegalitate

a unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată.

- pe fondul excepției

de nelegalitate trebuie precizat că H.G. nr. 261/2001 privind criteriile și metodologia

de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite a fost emisă în temeiul

art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte

drepturi de asigurări sociale.

Prin acest act s-au stabilit

atât criteriile, în art. 2 alin. (1) lit. a), b), c), cât și metodologia ce urma

să fie parcursă pentru a obține încadrarea locurilor de muncă în condiții deosebite.

Instanța de fond a constatat

nelegalitatea, în totalitate, a H.G. nr. 261/2001, pentru că nu ar conține reglementări

concrete, clare și bazate pe legislația specială, însă, trebuie avut în vedere faptul

că H.G. nr. 261/2001 este un act cu caracter normativ care se aplică tuturor sectoarelor

de activitate unde pot exista locuri de muncă în condiții deosebite și, de aceea,

au fost emise Normele metodologice de aplicare a H.G. nr. 261/2001 prin Ordinul

M.M.S.S. nr. 352/2001.

Susținerile instanței

de fond potrivit cărora H.G. nr. 261/2001 ar fi nelegale pentru că nu ține seama

de prevederile Legii nr. 111/1996 ce reglementează desfășurarea siguranței, reglementarea,

autorizarea și controlul activităților nucleare sunt nefondate, deoarece, chiar

dacă nu s-a făcut referire expresă la Legea nr. 111/1996, în Normele metodologice

se prevede că „Determinarea prezenței radiațiilor ionizante ca noxă profesională

și a limitelor admisibile de expunere, precum și aprecierea expunerilor la acest

tip de noxe se fac în conformitate cu prevederile normelor specifice pentru activitățile

nucleare, elaborate de Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare”.

Prin urmare, în Normele

metodologice se fac referiri precise la normele specifice pentru activități nucleare,

iar locurile de muncă în condiții deosebite se puteau stabili și pentru unitățile

în care se practică radiologia de diagnostic și radiologia intervențională chiar

și în condițiile aplicării H.G. nr. 261/2001, astfel că prevederile nu sunt nelegale.

Nu poate fi reținut ca

motiv de nelegalitate faptul că aceste criterii prevăzute în H.G. nr. 261/2001 sunt

restrictive și ar trebui să fie mai elastice pentru că în unitățile de stat aparatura

este veche, iar dacă s-ar recunoaște acest fapt s-ar ajunge la neautorizarea funcționării

acestor aparate.

Dacă s-ar respecta întocmai

criteriile stabilite s-ar ajunge la încadrarea în condiții deosebite a locurilor

de muncă și s-ar ajunge la protecția persoanelor ce lucrează în acele locuri.

De aceea, pentru că au

fost stabilite criteriile și metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiții

deosebite, H.G. nr. 261/2001 respectă și chiar pune în aplicare dispozițiile

art. 19 alin. (2) din Legea nr. 19/2000.

Susținerile din motivele

de recurs invocate de Spitalul Județean de Urgență Satu-Mare care se referă la modul

în care a fost aplicată H.G. nr. 261/2001 la această unitate spitalicească și unde

sunt încadrați reclamanții, nu vizează legalitatea sau nu a actului normativ ci

țin de aplicarea acestui act normativ, iar faptul că o unitate spitalicească nu

a aplicat un act cu caracter normativ nu poate fi analizat în cadrul litigiului

privind excepția de nelegalitate a acestuia, ci eventual în cadrul litigiului de

fond.

Având în vedere că prin

H.G. nr. 246/2007 s-a stabilit numai metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare

a locurilor de muncă în condiții deosebite, nu se poate stabili că aceasta este

nelegală.

În condițiile în care

s-a apreciat de către instanța de recurs, că H.G. nr. 261/2001 este un act administrativ

legal, nici H.G. nr. 246/2007 nu poate fi considerată nelegală.

Prin H.G. nr. 246/2007

s-au precizat condițiile în care se poate obține reînnoirea avizului de încadrare

a locurilor de muncă în condiții deosebite și nu era necesar să fie prevăzute noi

criterii pentru acordarea avizului.

România, încă înainte

de aderarea la U.E., a fost obligată, în vederea integrării, să transpună legislația

comunitară privind securitatea muncii, respectiv a Directivei cadru nr. 89/391/CEE,

legislație care obligă angajatorul să asigure condiții de muncă tuturor angajaților

și să se ajungă la eliminarea condițiilor deosebite prin asigurarea de condiții

normale.

De aceea, în raport de

prevederile Legii nr. 319/2006, prin H.G. nr. 246/2007 au fost stabilite condițiile

de reînnoire a avizelor existente și nu se mai pune problema emiterii altora ci

a eliminării locurilor de muncă în condiții deosebite, astfel că prevederile sale

sunt legale.

Față de aceste considerente,

se constată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii,

motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ..

De aceea, în baza

art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi admise

recursurile, va fi modificată sentința în sensul respingerii excepției de nelegalitate

a dispozițiilor H.G. nr. 261/20012 și H.G. nr. 246/2007, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate

de pârâții Spitalul Județean de Uregență Satu-Mare și Guvernul României precum și

de intervenientul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva sentinței

nr. 34/CA/2011 din 2 februarie 2011 a Curții de Apel Oradea, secția comercială,

contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că respinge

excepția de nelegalitate a H.G. nr. 261 din 22 februarie 2001 și H.G. nr. 246 din

7 martie 2007, ca neîntemeiate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 20 mai

2011.