ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5217/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5217/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra contestației

în anulare de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

instanței de fond.

Prin

sentința nr. 557 din 27 ianuarie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII

a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, excepția de

nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 400/2004, invocată de reclamantul P.D.G.,

în contradictoriu cu pârâtul M.A.I.

Pentru a

hotărî astfel, prima instanță a reținut că excepția de nelegalitate a actului

administrativ normativ este admisibilă, raportat la practica judiciară

constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a apreciat că

terminologia uzitată de lege nu este de natură să configureze un fine de

neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative,

principiul coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru

ambele categorii de acte administrative unilaterale.

Referitor

la motivul de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 400/2004, invocat de către

reclamant, constând în nepublicarea acestuia în M. Of., Curtea a reținut că la

data adoptării Ordinului era în vigoare H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea

Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte

normative spre adoptare Guvernului, iar nu H.G. nr. 50/2005.

În

privința obligativității publicării Ordinului în M. Of. erau aplicabile prevederile

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, însă, derogatoriu de la acest text de

lege, prin art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001, în vigoare la data emiterii

Ordinului M.A.I. nr. 400/2004, se stabilea că „ordinele, instrucțiunile și alte

acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de

apărare, ordine publică și siguranță națională, nu sunt supuse regimului de

publicare în Monitorul Oficial al României”.

Având în

vedere temeiurile de drept aplicabile în cauză, Curtea a apreciat că

nepublicarea în M. Of. a Ordinului nr. 400/2004 a avut o bază legală,

trimiterile reclamantului la prevederile Codului muncii sau dispozițiile

Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația

publică neavând aplicabilitate în cauză, raportat la motivul de nelegalitate

invocat.

2.

Recursul reclamantului

Împotriva

acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul P.D.G., criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

Recurentul

a susținut, în esență, că judecătorul fondului nu

a justificat faptul

aplicării articolului 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea

Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea

si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, în sensul că

ordinul nu este supus obligativității publicării în M. Of. al

României, Partea I.

Cu privire la acest aspect a precizat că

Ordinul nr. 400/

29 octombrie 2004 nu prevede în conținutul său

reglementări din sectorul de

ordine publică ci doar norme de procedură a

cercetării disciplinare a personalului din M.A.I.

A

apreciat reclamantul că o mențiune foarte importantă a acestui ordin este

cuprinsă în Titlul V – Dispoziții finale, art. 30 unde se precizează că

„Prezentul ordin

intră în vigoare la data de 01 ianuarie 2005”, dar cu toate acestea, Ordinul nr.

400/2004 nu a fost publicat în M. Of.

Recurentul

a susținut că, în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 78 din Constituția

României, articolul 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind Normele de

tehnica legislativa in elaborarea actelor normative, și art. 27 alin. (1)

din H.G. nr. 555/2001, pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la

nivelul Guvernului, pentru

elaborarea,

avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.

Cu

privire la aplicabilitatea art. 78 din Constituția României, recurentul a

invocat art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 52/2003, privind Transparenta

decizionala în administrația publică care definește actul normativ ca fiind „

actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu

aplicabilitate

generală” susținând că prin corelarea

cuvântului „lege” cu sintagma „act normativ” rezultă

că acestea

se află în legătură reciprocă, atât din punct de vedere

juridic ca și definiție, cât și ca

explicație

oferită de dicționarul limbii romane.

În

continuare, recurentul a argumentat neaplicarea dispozițiilor art. 27 alin. (3)

din H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la

nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de

acte normative spre adoptare, în sensul că, din interpretarea dispozițiilor art.

1 din Legea nr. 360/2002 și art. 59 alin. (2) din aceiași lege rezultă că

polițistul își exercită atribuțiile stabilite „prin lege”și că „procedura

cercetării prealabile” se reglementează prin ordin al ministrului.

Totodată,

a precizat că potrivit art. 78 din Constituția României și art. 11 din Legea nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, în vederea intrării în vigoare, legile, ca și celelalte acte

normative, cum ar fi și Ordinul a cărui nelegalitate se invocă, trebuie

publicate în M. Of. al României. În acest sens sunt și prevăzute art. 28 alin.

(1) din H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile,

la nivelul Guvernului, pentru aprobarea, avizarea și prezentarea proiectelor de

acte normative spre adoptare.

A

susținut recurentul că, prin nepublicarea în M. Of. a Ordinului M.A.I. nr. 400/2004

au fost încălcate dispozițiile legale citate. În baza acestui Ordin,

reclamantul a fost sancționat de către șeful I.P.J. Călărași cu „mustrare

scrisă” prin Dispoziția de sancționare nr. 7189 din 20 iulie 2007.

De

asemenea, a arătat că Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului se

completează, potrivit art. 78 alin. (1) din acest act normativ, cu prevederile

Legii nr. 188/1999, iar aceasta din urmă se completează cu prevederile

legislației muncii, în măsura în care ele nu contravin legislației specifice

funcției publice. Potrivit Codului muncii, acesta se aplică și raporturilor de

muncă reglementate prin legi speciale, în măsura în care legile speciale nu

conțin dispoziții specifice derogatorii. Ordinul nr. 400/2004 nu conține

secrete de stat, iar normele de cercetare disciplinară a polițiștilor,

reglementate de acest Ordin nu se încadrează în categoria informațiilor

clasificate, situație care ar fi permis ca acest act normativ să nu fie

publicat în M. Of. Reglementând procedura cercetării disciplinare a unei

categorii de funcționari publici, acest Ordin ar fi trebuit să asigure

transparența acestei proceduri. Ordinul nu respectă cerința de legalitate a

publicării în M. Of., conform prevederilor art. 78 din Constituție și art. 1

coroborat cu art. 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002.

Înaltei Curți asupra recursului

Înalta

Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și

fiscal, prin Decizia nr. 3455 din 13 septembrie 2012 a respins recursul reclamantului, ca nefondat.

Pentru a

hotărî astfel, instanța de recurs a reținut următoarele argumente:

În

cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare,

instanța de contencios administrativ investită cu soluționarea unei excepții de

nelegalitate este

abilitată să verifice, în

principiu, doar concordanța actului administrativ supus analizei

cu

actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea

cărora a

fost emis, ținând seama de

principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative,

consacrat

de art. 1 alin. (5) din Constituție și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În

cauză, instanța de fond a respins în mod corect ca neîntemeiată excepția de

nelegalitate a Ordinului ministrului

administrației și internelor nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al

personalului din M.A.I.

, întrucât la data emiterii ordinului au fost

respectate dispozițiile legale în

vigoare,

potrivit principiului tempus regit actum, respectiv dispozițiile art. 27 alin. (3)

din anexa I la H.G. nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului

privind

procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare

Guvernului. Astfel, potrivit textului citat, nu

erau supuse regimului de publicare în

M. Of. al României, Partea I, dacă

legea nu dispunea altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter

normativ care au ca obiect reglementări din

sectorul

de apărare, ordine publică și siguranță națională.

În cauză, Ordinul M.A.I. nr. 400/2004 a fost emis în

baza și în executarea Legii nr. 360/2002 privind statutul polițiștilor, această

lege reglementând practic statutul unei categorii de funcționari publici

specializați ce activează în sectorul ordinii publice și

siguranței naționale,

astfel că valabilitatea lui nu este condiționată de publicarea în M. Of.

Pe

de altă parte, art. 27 alin. (3) din anexa I la H.G. nr. 555/2001, în vigoare

la data emiterii ordinului este în concordanță, la rândul său, cu dispozițiile art.

108 alin. (4) teza finală din Constituție, republicată, cu prevederile art. 10

și art. 82 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative, republicată, precum

și cu dispozițiile Legii nr. 182/2002

privind protecția informațiilor

clasificate.

M.A.I.

nu avea, cât privește Ordinul M.A.I.

nr. 400/2004,

nici obligația aplicării prevederilor Legii nr.

52/2003 privind

transparența decizională în administrația publică, acest act administrativ

normativ fiind un act cu aplicabilitate restrânsă la personalul Ministerului

Administrației și Internelor și nu un act cu aplicabilitate generală, pentru a

fi incidente prevederile art. 3 lit. a) din legea menționată.

Pe de altă parte, din

interpretarea dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată, rezultă că nepublicarea actului normativ atrage inopozabilitatea

acestuia și nu nelegalitatea.

De asemenea,

principiul constituțional al ierarhiei actelor normative nu este încălcat

pentru că polițiștilor nu le sunt aplicabile dispozițiile din Legea nr. 188/1999

și nici actele normative emise în executarea acesteia, cum este H.G. nr. 1210/2003

privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină și a comisiilor

paritare în cadrul autorităților și instituțiilor publice.

Aceasta deoarece,

polițiștilor, funcționari publici cu statut special, li se aplică prevederile

din Legea nr. 360/2002, care, potrivit art. 78 alin. (1) se completează cu

dispozițiile Legii nr. 188/1999 numai în situația în care domeniile respective

nu sunt reglementate în legislația specifică acestora, ori regimul disciplinar

își găsește reglementare în cuprinsul Legii nr. 360/2002, iar Ordinul M.A.I. nr.

400/2004 a fost emis în temeiul art. 59 alin. (2) din această lege.

în anulare

La

data de 5 noiembrie 2012, s-a înregistrat contestația în anulare formulată

de P.D.G., în temeiul dispozițiilor art. 1 alin. (5), art. 16, art. 21 alin. (3)

din Constituția României și art. 6 alin. (1) din C.A.D.O.L.F.,

și art. 318 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., solicitându-se anularea

deciziei nr. 3455 din 13 septembrie 2012 a acestei instanțe și rejudecarea recursului declarat împotriva sentinței nr. 557 din 27 ianuarie

2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal

În

motivarea contestației, contestatorul a reluat motivele de recurs, redate

în integralitate în prezenta decizie, susținând că instanța de recurs, deși a

luat act de punctual său de vedere cu privire la excepția de nelegalitate a

Ordinului nr. 400/2004, nu a aplicat prevederile menționate incidente în cauza

dedusă judecății.

soluționare a contestației în anulare

Intimatul M.A.I. a

formulat întâmpinare în cauză, solicitând respingerea contestației în

anulare ca inadmisibilă.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra contestației în anulare.

Contestatorul P.D.G. a

învestit Înalta Curte cu o cale extraordinară de atac, de retractare, pe care a

încadrat-o în dispozițiile art. 318 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.,

contestația în anulare specială, text legal care permite exercitarea contestației

în anulare atunci „când dezlegarea dată este rezultatul unei greșeli materiale

sau când instanța, respingând recursul sau admițându-l numai în parte, a omis

din greșeală să cerceteze vreunul din motivele de modificare sau de casare”.

Din cuprinsul

motivării căii de atac examinate rezultă că, formal, contestatorul a invocat

omisiunea cercetării recursului său.

După cum rezultă din

considerentele deciziei instanței de recurs, instanța a respins recursul

declarat de reclamant care viza excepția de nelegalitate a Ordinului

M.A.I. nr. 400/2004, în urma unei analize efective a actelor normative ce au stat

la baza emiterii ordinului atacat.

Considerentele pentru

care instanța de control judiciar, învestită cu un recurs devolutiv

potrivit art. 304

1

C. proc. civ., a adoptat această soluție sunt clar

explicate în decizia atacată, care răspunde tuturor exigențelor de motivare a unei

hotărâri judecătorești, atât prin prisma dispozițiilor art. 261 pct. 5 C. proc.

civ., dar și a art. 6 § 1 C.E.D.O.

În realitate, motivele

contestației în anulare de față coincid practic cu motivele de recurs și

concluziile scrise formulate la judecata recursului, contestatorul tinzând la o

nouă apreciere cu privire la fondul cauzei.

Or, în cadrul

contestației în anulare, abordarea judecătorului nu poate fi decât restrictivă,

adică limitată la motivele care îngăduie anularea unei hotărâri judecătorești

trecute în puterea lucrului judecat.

La soluționarea

prezentei cauze, Înalta Curte are în vedere și jurisprudența C.E.D.O., care, în

mod constant, reamintește faptul că nicio parte a unui proces nu poate

determina redeschiderea acestuia, soluționat definitiv și irevocabil, numai în

scopul de a obține o rejudecare a cauzei; contestația în anulare nu poate avea

semnificația unui „apel-recurs deghizat” ci trebuie să fie justificată numai de

circumstanțe esențiale și imperative. O cale extraordinară de atac nu poate fi

admisă pentru simplul motiv că instanța a cărei hotărâre este atacată ar fi

apreciat greșit probele sau a aplicat greșit legea, în absența unui „defect

fundamental”. De asemenea, Curtea permanent subliniază că principiul

securității raporturilor juridice implică respectarea principiului res

iudicata, iar posibilitatea de desființare a unei hotărâri definitive și

irevocabile, afectează dreptul la un proces echitabil reglementat de art. 6 din

Convenție (cauza M. vs. România, 26105/03 Hotărârea din 29 iulie 2008).

Sintetizând, Înalta

Curte reține că pretenția contestatorului de a analiza contestația în

anulare prin prisma motivelor deja examinate de instanța de recurs, este inadmisibilă,

aceasta configurând o veritabilă cale de atac de reformare, nepermisă de lege.

Ca urmare, în temeiul

art. 320 C. proc. civ., va fi respinsă contestația în anulare, ca inadmisibilă.

PENTRU

ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE

LEGII

D E C I D

E

Respinge

contestația în anulare formulată de P.D.G. împotriva Deciziei nr. 3455 din 13

septembrie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios

administrativ și fiscal, ca inadmisibilă.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 26 aprilie 2013.