SECȚIUNEA A DOUA DECIZIE Cerere nr. 18931/09 Paolo ROMANAZZI și alții împotriva Italiei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea a doua), care a avut loc la 4 noiembrie 2014 într-o Cameră compusă din Ișul Karakaș, președinte, Guido Raimondi, Nebojša Vučinić, Helen Keller, Paul Lemments, Egidijus Kūris, Robert Spano, judecători, și Abel Campos, grefier adjunct al secțiunii, Având în vedere cererea menționată mai sus formulată la 8 aprilie 2009, După ce a deliberat, se face următoarea decizie DE FAPT Lista părților reclamante figurează în anexă. Reclamanții sunt reprezentați în fața Curții de către N. Paoletti, G. Paoletti și A. Mari, avocați la Roma. Faptele cauzei, astfel cum au fost prezentate de reclamanți, pot fi rezumate după cum urmează. Dispoziția contractului de vânzare și decizia ministrului de a nu aproba Primii trei reclamanți au fost singurii asociați (unici society) ai societății anonime Romanazzi (denumită în continuare "societatea O.R." De asemenea, primii doi reclamanți sunt singurii asociați ai celei de-a patra recurente, societatea cu răspundere limitată Lempira, care, după cum se menționează la punctul 22 de mai jos, a devenit ulterior succesorul legal al societății O.R. Societatea O.R. era proprietarul unei clădiri și al unui teren vast, situat la Roma, într-o zonă cu destinație industrială. În iunie 1989, societatea O.R. a decis să efectueze lucrări importante de restructurare a imobilului în cauză și și-a început activitatea pe lângă o întreprindere de construcții. Între timp, administrarea posturilor și telecomunicațiilor din Roma (în continuare, Administrația de Posturi a fost în căutarea pentru o clădire și un teren într-o zonă ușor de acces, în scopul de a transfera birourile sale. În iunie 1990, compania O.R. a propus vânzarea terenului și a proprietății descrise mai sus administrației poștale, care reține această ofertă. Au urmat negocieri lungi, în cadrul cărora birourile administrative competente au formulat avize favorabile cu privire la achiziționarea bunurilor societății O.R. ; de asemenea, s-a precizat de către administrație că vânzătorul trebuia să se angajeze să efectueze lucrări de restructurare mai importante și să garanteze, în momentul în care a fost încheiat contractul de proprietate, ridicarea ipotecar și mutația destinației landului în cauză de La 27 martie 1992, societatea O.R. și administrația funcțiilor au semnat un act notarial de vânzare la un preț de 131 500 000 de lire (ITL, aproximativ 67 914). 082 EUR (EUR)). Depozitul imobilului restructurat a fost stabilit la 31 mai 1993. Societatea O.R. sa angajat să obțină, cel mai târziu până la această dată, schimbarea destinației landurilor; în caz contrar, contractul ar fi fost încheiat cu jur Act notarial de vânzare conținea, de asemenea, următoarea clauză: Prezentul contract este deja obligatoriu pentru vânzător, el va fi obligatoriu pentru administrarea posturilor numai după ce a fost aprobat în conformitate cu legea. La 7 mai 1992, societatea O.R., care a fost declarată gata să înregistreze prima tranșă din proprietate, ceea ce ar fi condus la plata unei părți din prețul de vânzare, a informat administrația că situația sa financiară era precară și că o bancă de leasing avea de facto Prin urmare, absența aprobării contractului de vânzare pe termen scurt ar putea cauza prejudicii ireversibile. Directorul postului a răspuns că procesul de aprobare era încă în curs. 10. Prin nota din 30 mai 1992, ministrul poștei și telecomunicațiilor (denumit în continuare "ministrul"). În plus, presa și un sindicat au criticat cu vehemență alegerea de a transfera birourile poștale în clădirea societății O.R. În cele din urmă, o directivă privind gestionarea bilanțului de stat a suspendat orice nouă cheltuială publică până la 30 septembrie 1992. Ministrul a ajuns la concluzia că nu era posibil să aprobe contractul de vânzare. La 2 iunie 1992, Consiliul Comunal de la Roma a adoptat o ordine de zi prin care solicita primarului și Comisiei Comunale (Giunta Comunale) ) de neacordare a unei autorizații pentru schimbarea destinației proprietății societății O.R. și a zonei pe care a fost construit, care, conform Consiliului Comunal, ar fi trebuit să rămână destinată exclusiv activităților productive. 12. La 22 iunie 1992, societatea O.R., remarcând faptul că conduita autorităților laice se scufundase într-o criză financiară foarte gravă, a pus în discuție administrația postului, intitulând aprobarea contractului de vânzare în termen de 15 zile. Prin decretul din 1 august 1992, ministrul a decis să nu aprobe contractul de vânzare în litigiu. El a observat că ordinea de zi adoptată de Consiliul Comunal de la Roma face imposibil de utilizat proprietatea companiei O.R. pentru alte activități decât activitățile productive. De aceea, destinația landurilor nu satisfacea cerințele administrației poștale și era necesar să se aplice art. 113 alin. (1) din Decretul regal nr. 826 din 23 mai 1924 (punctul 30 de mai jos), care permitea să se refuze aprobarea contractelor din motive serioase de interes public. Procedura civilă în despăgubire inițiată de societatea O.R. 14. La 4 august 1992, societatea O.R. a atribuit administrației de posturi în fața Tribunalului de la Roma pentru a obține rezilierea din cauza lipsei contractului de vânzare și repararea daunelor suferite, pe care a evaluat-o la 100 de miliarde ITL (aproximativ 51 645 689 EUR).15 printr-o hotărâre din 25 martie 1994, pronunțată într-o procedură separată, Tribunalul din Roma a declarat falimentul societății O.R. 16. Printr-o hotărâre din 7 noiembrie 2000, al cărei text a fost depus la grefa din 20 noiembrie 2000, Tribunalul de la Roma a respins cererea societății O.R. El a revocat numai termenii articolului 19 din Decretul regal nr. 2440 din 18 noiembrie 1923, contractele erau obligatorii pentru administrație numai în cazul în care au fost aprobate, iar în acest caz o astfel de aprobare fusese refuzată. În plus, potrivit jurisprudenței Consiliului de Stat, aprobarea în cauză nu a fost un act datorat (atto dovuto) ), dar un act lăsat la discreția administrației, obligat să evalueze dacă toate elementele de fapt și de drept ale contractului continuă să îndeplinească cerințele de interes public. Prin urmare, nu se putea ajunge la o responsabilitate contractuală în administrație, deoarece, la sfârșitul negocierilor, a fost prevăzut un contract de vânzare, chiar dacă fără efect. Tribunalul din Roma a precizat că, dacă ar fi vrut să conteste decizia ministrului și exercitarea puterii discreționare a acestuia, societatea O.R. ar fi trebuit să atace decretul ministerial din 1 august 1992 în fața instanțelor administrative, instanțele judiciare nu erau competente în acest sens. 18. Prin hotărârea din 17 iulie 2004, al cărei text a fost depus la grefă la 9 septembrie 2004, instanța de apel a Romei a confirmat hotărârea de primă instanță. Aceasta a arătat că este adevărat că jurisprudența internă admitea acum posibilitatea unei răspunderi precontractuale a administrației. Cu toate acestea, în speță, administrația a acționat în mod corect și a acționat în bună credință. În această privință, trebuia remarcat faptul că actul notarial de vânzare prevedea încetarea contractului în cazul în care vânzătorul nu obținea transferul destinației landului înainte de 31 mai 1993. 21. Între timp, la 17 februarie 2003, primii doi reclamanți au constituit societatea cu răspundere limitată Lempira, care este a patra reclamantă. La 25 noiembrie 2003, lichidatorul falimentului societății O.R., autorizat în mod corespunzător de judecătorul delegat al falimentului, cedează societății Lempira orice creanță care decurge din contractul de vânzare încheiat cu administrația postului. 23. La 15 aprilie 2005, cea de-a patra reclamantă, acționând în calitatea sa de achizitor al creanței societății O.R. față de administrația poștei, s-a ocupat de casarea în fața tribunalului din Roma din 17 iulie 2004. 24. printr-o ordonanță a Tribunalului din Roma din 7 iunie 2006, procedura de faliment a fost încheiată, întrucât societatea O.R. a încetat să mai fie în stare de insolvabilitate. În aprilie 2007, societatea O.R. a fost transformată într-o nouă societate, S.E.G.I. S.r.l., ale cărei cote-parte aparțineau primilor trei reclamanți. La 22 octombrie 2007, aceștia din urmă au cedat cota-parte în discuție unei alte societăți, DB construcții S.r.l., care a devenit astfel asociatul asociat al S.E.G.I. S.r.l. 26. Prin hotărârea din 8 iulie 2008, al cărei text a fost depus la grefă la 10 octombrie 2008, Curtea de Casație, considerând că Tribunalul de Primă Instanță a motivat în mod logic și corect toate punctele controversate, a determinat-o pe cea de-a patra reclamantă a recursului său. Comisia a observat că, la 2 iunie 1992, Consiliul Comunal de la Roma a adoptat o ordine de zi prin care solicita primarului și Comisiei Comunale de la n ; el nu a fost mai puțin decât a fost un act de conducere (atto di indirizzo ) și de control politic și administrativ; prin urmare, era improbabil ca primarul și comisia municipală să fi putut să ignore și să autorizeze transferul de destinație în litigiu; se spunea că refuzul de a aproba contractul de vânzare nu putea fi cenzurat din punct de vedere administrativ și că administrația a aplicat în mod corect art. 19 din Decretul regal nr. 2440 din 1923. Într-adevăr, ministrul a ținut seama în mod corespunzător de faptul că neobținerea mutației în litigiu era o cauză de reziliere automată a contractului de vânzare. Prin urmare, interesul public justifica decizia ministrului, care refuzând să aprobe un contract destinat a fi reziliat, a acționat în bună credință și, de asemenea, în posibilitatea de a evita orice prejudiciu ulterior vânzătorului. Pe de altă parte, acesta din urmă nu a demonstrat că este activat de către organele administrative competente pentru a obține transferul destinației urbanistice a clădirii sale. 28. Curtea de Casație a menționat, de asemenea, că cea de-a patra recurentă reproșa ministrului că nu și-a exercitat autoritatea, care i-a fost conferită prin art. 81 din Decretul prezidențial nr. 616 din 24 iulie 1977, să solicite Consiliului miniștrilor să adopte mutația urbanistică în litigiu. Cu toate acestea, ministrul nu avea obligația de a utiliza această posibilitate, iar a patra reclamantă nu a demonstrat existența unui interes de stat predominant care ar fi trebuit să acționeze astfel. Dreptul intern relevant În părțile sale relevante, art. 19 din Decretul regal nr. 2440 din 1923 se citește după cum urmează Actele de atribuire finală și contractele, chiar dacă sunt prevăzute prin corespondență (...), nu sunt obligatorii pentru administrație decât atunci când au fost aprobate de ministru sau de ofițerul public delegat ad hoc și nu pot fi executate (non-sono eseguibili) decât după aprobare. În conformitate cu art. 113 alineatul (1) din Decretul regal nr. 826 din 23 mai 1924, din motive serioase de interes public sau de stat, ministrul sau autoritatea delegată pentru aprobare poate refuza aprobarea contractelor chiar dacă sunt recunoscute ca fiind regulate. GRIEF 31. Invocând art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, reclamanții se plâng de neaprobarea contractului de vânzare. În temeiul articolului 32, reclamanții consideră că refuzul ministrului de a aproba contractul de vânzare a încălcat dreptul lor la respectarea proprietăților lor, astfel cum a fost garantat prin art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea proprietăților sale. Nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât din motive de interes public și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile anterioare nu aduc atingere dreptului statelor de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa utilizarea bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau amenzi. 33. Reclamanții pretind că au un interes patrimonial și, prin urmare, un interes patrimonial. În această privință, aceștia menționează că primii trei reclamanți erau singurii asociați ai societății O.R., care a prevăzut contractul de vânzare cu administrația postului și că a patra reclamantă, în calitate de succesor legal al societății O.R., a devenit titulară a creanței acesteia față de administrația respectivă. 34. Reclamanții consideră că, în speță, aplicarea articolului 19 din Decretul regal nr. 2440 din 1923 privind o ingerință disproporționată în dreptul lor de a-și respecta bunurile. Ei observă că orice particular este obligat de un contract încă din momentul semnării sale, în timp ce administrația n La art. 19 menționat anterior nu ar garanta nici o protecție a particularității față de comportamentul arbitrar al administrației. Or, Curtea a avut ocazia de a preciza că dreptul intern trebuie să ofere o anumită protecție împotriva unor încălcări arbitrare ale autorității publice ale drepturilor garantate de Convenție și că legea se opune preeminenței dreptului în cazul în care puterea de apreciere acordată autorității publice nu cunoștea nici o limită. Prin urmare, Comisia trebuie să definească domeniul de aplicare și modalitățile de exercitare a unei astfel de puteri cu o claritate suficientă (reclamanții citează, în această privință, Zlinsat, Spol S r.o.c. Bulgaria, nr 57785/00, § 98, 15 iunie 2006). 35. Potrivit reclamanților, refuzul de aprobare a contractului nu a urmărit niciun scop legitim. : s-a decis înainte de expirarea termenului stabilit pentru obținerea mutației de destinație a landului și în ciuda opiniilor favorabile exprimate de organele administrative competente. Doar considerente de natură politică l-ar fi determinat pe ministru să refuze acordul său. 36. Reclamanții subliniază în cele din urmă că societatea O.R. a declarat cu bună credință că administrația și-ar fi respectat angajamentele, aprobarea contractului care părea a fi o formalitate administrativă. Numai executarea contractului ar fi permis societății O.R. să acopere cheltuielile suportate pentru operele solicitate de administrație. Faptul că, în urma refuzului de aprobare a contractului, nu a fost acordată nicio despăgubire societății O.R. sau succesorului său legal ar demonstra că statul nu a stabilit un echilibru corect între interesele publice și cele private concurente. 37. Curtea ia notă mai întâi de faptul că primii trei reclamanți și-au introdus cererea în calitatea lor de asociați ai societății O.R. și că la 25 noiembrie 2003, lichidatorul falimentului acesteia din urmă a cedat celei de a patra recurente orice creanță care decurge din contractul de vânzare încheiat cu administrația postului (punctul 22 de mai sus). Prin urmare, ar putea susține că, începând cu această dată, societatea O.R. și asociații săi au încetat să mai fie victime (punctul 22 de mai sus). În plus, în 2007, societatea O.R. a fost transformată într-o nouă societate, ale cărei prime trei solicitanți au cedat ulterior părțile (punctul 25 de mai sus). 38. De asemenea, în hotărârea sa din 7 februarie 2008 Noiembrie 2000, Tribunalul de la Roma a precizat că, în cazul în care dorește să conteste decizia ministrului și exercitarea puterii discreționare, societatea O.R. ar fi trebuit să atace decretul ministerial din 1 noiembrie 2000 August 1992 în fața instanțelor administrative, instanțele judiciare nu erau competente în acest domeniu (punctul 17 de mai sus); cu toate acestea, nu reiese din dosar că o astfel de acțiune administrativă a fost introdusă de către reclamanți sau de către unul dintre aceștia. 39. Cu toate acestea, în circumstanțele speciale ale prezentei cauze, Curtea nu consideră că este necesar să se examineze dacă primii trei reclamanți pot să își asume răspunderea pentru faptele pe care le denunță și dacă reclamanții au epuizat căile de atac interne, cererea fiind în orice caz inadmisibilă din următoarele motive. 40. În conformitate cu jurisprudența Curții, un solicitant nu poate invoca o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 decât în măsura în care deciziile pe care le incriminează se referă la bunurile sale bunuri în prezent mai mult decât valori patrimoniale, inclusiv, în anumite situații bine definite, creanțe. Pentru ca o creanță să poată fi considerată drept o valoare patrimonială mai mică decât cea prevăzută la art. 1 din Protocolul nr. 1. Deținătorul creanței trebuie să demonstreze că aceasta are o bază suficientă în dreptul intern, de exemplu că este confirmată de o jurisprudență bine stabilită a instanțelor. De îndată ce acest lucru este dobândit, poate intra în joc noțiunea de "speranță legitimă" (Mauria c. Franța [GC], nr. 11810/03, § 63 CEDH 2005-IX, și Varesi și alții c. Italia (dec.), nr. 49407/08, § 34, 12 martie 2013). 41. Pe de altă parte, speranța de a vedea supraviețuirea unui vechi drept de proprietate pe care îl are este mult timp imposibil de a-și exercita efectiv nu poate fi considerată ca fiind un "bine" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 și același lucru este valabil și în cazul unei creanțe condiționate care se detașează ca urmare a nereturnării condiției (a se vedea rechemarea principiilor relevante în Malhous c. Republica Cehă (dec.), n 33071/96, CEDO 2000-XII; a se vedea, de asemenea, Prince Hans-Adam II c. Germania [GC], n 42527/98, § 85, CEDO 2001-VIII Stretch c. Regatul Unit, n 44277/98, § 32, 24 iunie 2003; și Nerva c. Regatul Unit, n 42295/95, § 43, 24 septembrie 2002). 42. În cazul de față, contractul de vânzare semnat de tribunalele naionale nu a fost imediat productiv în ceea ce privește obligațiile contractuale pentru administrarea posturilor. Într-adevăr, art. 19 din Decretul regal nr. 2440 din 1923 prevede în mod expres că contractele nu leagă administrația decât atunci când au fost aprobate de ministru sau de ofițerul public delegat ad-hoc și nu pot fi executate decât după aprobarea acestora (punctul 29 de mai sus). Reclamanții nu puteau ignora această împrejurare, deoarece o clauză din actul notarial de vânzare indica faptul că contractul ar fi devenit obligatoriu pentru administrarea posturilor numai după ce a fost aprobat în conformitate cu legea (punctul 7 de mai sus). 43. În opinia Curții, aprobarea de către ministru sau delegatul acestuia era o condiție de valabilitate a contractului în cauză. Or, această condiție nu se realizează deoarece printr-un decret din 1 august 1992, ministrul a decis să nu aprobe contractul (punctul 13 de mai sus). În ceea ce privește o posibilă responsabilitate precontractuală a administrației, aceasta depindea de existența unui comportament vinovat și de o legătură de cauzalitate între acest comportament și prejudiciul invocat de reclamanți. Or, instanța de apel (punctul 20 de mai sus) și Curtea de Casație (punctul 27 de mai sus) au considerat că administrația a acționat în bună credință. 44. Prin urmare, orice interes patrimonial sau creanță pe care reclamanții o revendică în forță din contractul de vânzare neaprobat nu avea o bază suficientă în dreptul intern pentru a putea fi considerată drept un cu dispozițiile Convenției în sensul art. 35 alin. (3) lit. (a) și trebuie respinsă în conformitate cu art. Andrea ROMANZZI este un resortisant italian născut în 1969 și rezident în ROME Nicoletta ROMANAZZI este un resortisant italian născut în 1967 și rezident în CAPALBIO (Grosseto) LMPIRA 1 SRL este o societate cu răspundere limitată italiană cu sediul în ROME
Requête n
o
18931/09
Paolo ROMANAZZI et autres
contre l’Italie
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 4 novembre 2014 en une Chambre composée de
:
Ișıl Karakaș,
présidente,
Guido Raimondi,
Nebojša Vučinić,
Helen Keller,
Paul Lemmens,
Egidijus Kūris,
Robert Spano,
juges,
et de Abel Campos,
greffier adjoint de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 8 avril 2009,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
1.
La liste des parties requérantes figure en annexe. Les requérants sont représentés devant la Cour par M
es
A.
Les circonstances de l’espèce
2.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
1.
La stipulation du contrat de vente et la décision du ministre de ne pas l’approuver
3.
Les trois premiers requérants étaient les seuls associés (
unici soci
) de la société anonyme
Officine Romanazzi
(ci-après, la «
société O.R.
»). Les deux premiers requérants sont également les seuls associés de la quatrième requérante, la société à responsabilité limitée Lempira, qui, comme indiqué au paragraphe 22 ci-après, est ensuite devenue le successeur légal de la société O.R.
4.
La société O.R. était la propriétaire d’un immeuble et d’un vaste terrain, sis à Rome, dans une aire à destination industrielle. En juin 1989, la société O.R. décida d’exécuter d’importants travaux de restructuration de l’immeuble en question et s’engagea auprès d’une entreprise de construction.
5.
Entre-temps, l’administration des postes et télécommunications de Rome (ci-après, l’«
administration des postes
») était à la recherche d’un immeuble et d’un terrain dans une zone facile d’accès afin d’y transférer ses bureaux. En juin 1990, la société O.R. proposa de vendre le terrain et l’immeuble décrits ci-dessus à l’administration des postes, qui retint cette offre. S’ensuivirent de longues négociations, aux cours desquelles les bureaux administratifs compétents formulèrent des avis favorables à l’achat du bien de la société O.R.
; il fut en outre précisé par l’administration que le vendeur devait s’engager à exécuter de plus importants travaux de restructuration et à garantir, au moment de la consigne de l’immeuble, la levée des hypothèques et la mutation de la destination de l’aire concernée de «
industrielle
» à zone pour «
services généraux publics
». Les requérants soulignent qu’afin de satisfaire aux demandes de l’administration, la société O.R. fut contrainte de s’endetter lourdement auprès des banques.
6.
Le 27 mars 1992, la société O.R. et l’administration des postes signèrent un acte notarié de vente moyennant un prix de 131
500
000
000 lires (ITL – environ 67
914
082 euros (EUR)). La consigne de l’immeuble restructuré fut fixée au 31 mai 1993. La société O.R. s’engagea à obtenir, au plus tard pour cette date, le changement de la destination de l’aire
; à défaut, le contrat aurait été résilié
de jure
.
7
.
L’acte notarié de vente contenait en outre la clause suivante
: «
Le présent contrat est d’ores et déjà contraignant pour le vendeur, il sera contraignant pour l’administration des postes seulement après avoir été approuvé en conformité avec la loi
».
8.
Le 7 mai 1992, la société O.R., qui s’était déclarée prête à consigner la première tranche de l’immeuble, ce qui aurait entraîné le paiement d’une partie du prix de vente, informa l’administration des postes que sa situation financière était précaire et qu’une banque créancière avait
de facto
bloqué son activité commerciale. Partant, l’absence d’une approbation du contrat de vente à bref délai était susceptible de provoquer un préjudice irréversible.
9.
Le directeur des postes répondit que le processus d’approbation était encore en cours.
10.
Par une note du 30 mai 1992, le ministre des postes et télécommunications (ci-après, «
le ministre
») précisa que le 25 avril 1992, le gouvernement était entré en situation de crise, ce qui limitait son activité à l’administration courante. Or, l’approbation du contrat de vente litigieux excédait les bornes de celle-ci. En outre, la presse et un syndicat avaient âprement critiqué le choix de transférer les bureaux de la poste dans l’immeuble de la société O.R. Enfin, une directive sur la gestion du bilan de l’État avait suspendu toute nouvelle dépense publique jusqu’au 30
septembre 1992. Le ministre en concluait qu’en l’état de choses il n’était pas possible d’approuver le contrat de vente.
11
.
Le 2 juin 1992, le conseil communal de Rome adopta un ordre du jour par lequel il demandait au maire et à la commission communale (
Giunta comunale
) de n’octroyer aucune autorisation au changement de la destination de l’immeuble de la société O.R. et de l’aire sur laquelle il était bâti, qui selon le Conseil communal aurait dû rester destinée uniquement à des activités productives.
12.
Le 22 juin 1992, la société O.R., notant que la conduite des autorités l’avait plongée dans une crise financière très grave, mit en demeure l’administration des postes, lui intimant d’approuver le contrat de vente dans un délai de quinze jours.
13
.
Par un décret du 1
er
août 1992, le ministre décida de ne pas approuver le contrat de vente litigieux. Il observa que l’ordre du jour adopté par le Conseil communal de Rome rendait impossible d’utiliser l’immeuble de la société O.R. pour des activités autres que les activités productives. Dès lors, la destination de l’aire ne satisfaisait pas aux exigences de l’administration des postes et il y avait lieu d’appliquer l’article 113 § 1 du décret royal n
o
826 du 23 mai 1924 (paragraphe 30 ci-après), qui permettait de refuser l’approbation des contrats pour de graves motifs d’intérêt public.
2.
La procédure civile en dédommagement entamée par la société O.R.
14.
Le 4 août 1992, la société O.R. assigna l’administration des postes devant le tribunal de Rome afin d’obtenir la résiliation pour faute du contrat de vente et la réparation des dommages subis, qu’elle évalua à 100 milliards ITL (environ 51
645
15.
Par un jugement du 25 mars 1994, prononcé dans une procédure séparée, le tribunal de Rome déclara la faillite de la société O.R.
16.
Par un jugement du 7 novembre 2000, dont le texte fut déposé au greffe le 20 novembre 2000, le tribunal de Rome rejeta la demande de la société O.R. Il observa qu’aux termes de l’article 19 du décret royal n
o
2440 du 18 novembre 1923, les contrats étaient contraignants pour l’administration seulement s’ils avaient été approuvés, et qu’en l’espèce une telle approbation avait été refusée. Par ailleurs, selon la jurisprudence du Conseil d’État, l’approbation en question n’était pas un acte dû (
atto dovuto
), mais un acte laissé à la discrétion de l’administration, tenue à évaluer si tous les éléments de fait et de droit du contrat continuaient à satisfaire aux exigences de l’intérêt public.
On ne pouvait donc pas imputer à l’administration une responsabilité contractuelle. Pour ce qui était de la responsabilité précontractuelle (qui surgissait en cas de non-conclusion d’un contrat), elle devait être exclue, car à l’issue des négociations un contrat de vente, bien que dépourvu d’effets, avait été stipulé.
17
.
Le tribunal de Rome précisa que si elle souhaitait contester la décision du ministre et l’exercice qui y avait été fait du pouvoir discrétionnaire, la société O.R. aurait dû attaquer le décret ministériel du 1
er
août 1992 devant les juridictions administratives, les juridictions judiciaires n’étaient pas compétentes en la matière.
18.
La société O.R. interjeta appel.
19.
Par un arrêt du 17 juillet 2004, dont le texte fut déposé au greffe le 9
septembre 2004, la cour d’appel de Rome confirma le jugement de première instance.
20
.
Elle observa qu’il était vrai que la jurisprudence interne admettait désormais la possibilité d’une responsabilité précontractuelle de l’administration. Cependant, en l’espèce l’administration avait tenu un comportement correct et avait agi en bonne foi. À cet égard, il convenait de noter que l’acte notarié de vente prévoyait la résiliation du contrat en cas de non-obtention, par le vendeur, de la mutation de la destination de l’aire avant le 31 mai 1993.
21.
Entre-temps, le 17 février 2003, les deux premiers requérants constituèrent la société à société limitée Lempira, qui est la quatrième requérante.
22
.
Le 25 novembre 2003, le liquidateur de la faillite de la société O.R., dûment autorisé par le juge délégué de la faillite, céda à la société Lempira toute créance découlant du contrat de vente stipulé avec l’administration des postes.
23.
Le 15 avril 2005, la quatrième requérante, agissant en sa qualité d’acheteuse de la créance de la société O.R. envers l’administration des postes, se pourvut en cassation contre l’arrêt de la cour d’appel de Rome du 17 juillet 2004.
24.
Par une ordonnance du tribunal de Rome du 7 juin 2006, la procédure de faillite fut clôturée, la société O.R. ayant cessé d’être en état d’insolvabilité.
25
.
En avril 2007, la société O.R. fut transformée en une nouvelle société, S.E.G.I. S.r.l., dont les quotes-parts appartenaient aux trois premiers requérants. Le 22 octobre 2007, ces derniers cédèrent les quotes-parts en question à une autre société, DB constructions S.r.l., qui devint ainsi l’unique associé de la société S.E.G.I. S.r.l.
26.
Par un arrêt du 8 juillet 2008, dont le texte fut déposé au greffe le 10
octobre 2008, la Cour de cassation, estimant que la cour d’appel avait motivé de façon logique et correcte tous les points controversés, débouta la quatrième requérante de son pourvoi.
27
.
Elle observa que le 2 juin 1992, le conseil communal de Rome avait adopté un ordre du jour par lequel il demandait au maire et à la commission communale de n’octroyer aucune autorisation au changement de la destination de l’immeuble de la société O.R. (paragraphe 11 ci-dessus). Il était vrai qu’un tel ordre du jour n’était pas contraignant
; il n’en demeurait pas moins qu’il s’agissait d’un acte de direction (
atto di indirizzo
) et de contrôle politique et administratif. Il était partant improbable que le maire et la commission communale pût l’ignorer et autoriser la mutation de destination litigieuse. Il s’ensuivait que le refus d’approuver le contrat de vente ne pouvait pas être censuré sur le plan administratif et que l’administration avait correctement appliqué l’article 19 du décret royal n
o
2440 de 1923. En effet, le ministre avait dûment tenu compte du fait que la non-obtention de la mutation litigieuse était une cause de résiliation automatique du contrat de vente. L’intérêt public justifiait donc la décision du ministre, qui en refusant d’approuver un contrat destiné à être résilié, avait agi en bonne foi et aussi dans l’optique d’éviter tout préjudice ultérieur au vendeur. Par ailleurs, ce dernier n’avait pas démontré de s’être activé auprès des organes administratifs compétents afin d’obtenir la mutation de la destination urbanistique de son immeuble.
28.
La Cour de cassation nota également que la quatrième requérante reprochait au ministre de ne pas avoir fait usage du pouvoir, qui lui était conféré par l’article 81 du décret présidentiel n
o
616 du 24 juillet 1977, de demander au Conseil des Ministres d’adopter la mutation urbanistique litigieuse. Cependant, le ministre n’avait pas l’obligation de se servir de cette faculté, et la quatrième requérante n’avait pas démontré l’existence d’un intérêt étatique prédominant qui aurait imposé d’agir de la sorte.
B.
Le droit interne pertinent
29
.
Dans ses parties pertinentes, l’article 19 du décret royal n
o
2440 de 1923 se lit comme suit
:
«
1.
Les actes d’adjudication définitive et les contrats, même si stipulés par correspondance (...), ne sont obligatoires pour l’administration que lorsqu’ils ont été approuvés par le ministre ou par l’officier public délégué
ad hoc
et ne peuvent être exécutés (
non sono eseguibili
) qu’après l’approbation.
2.
L’approbation des contrats pour lesquels est nécessaire l’avis du Conseil d’État doit être donnée par décret ministériel. (..).
»
30
.
Aux termes de l’article 113 § 1 du décret royal n
o
826 du 23 mai 1924,
«
Pour des graves motifs d’intérêt public ou étatique, le ministre ou l’autorité déléguée pour l’approbation peut refuser l’approbation des contrats même si reconnus comme étant réguliers.
»
GRIEF
31.
Invoquant l’article 1 du Protocole n
o
1 à de la Convention, les requérants se plaignent de la non-approbation du contrat de vente.
32.
Les requérants considèrent que le refus, par le ministre, d’approuver le contrat de vente a porté atteinte à leur droit au respect de leurs biens, tels que garanti par l’article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention.
Cette disposition est ainsi libellée
:
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.
»
33.
Les requérants affirment être titulaires d’un intérêt patrimonial, et donc d’un «
bien
» aux termes de la disposition en question. À cet égard, ils notent que les trois premiers requérants étaient les seuls associés de la société O.R., qui avait stipulé le contrat de vente avec l’administration des postes, et que la quatrième requérante, en tant que successeur légal de la société O.R., est devenue titulaire de la créance de cette dernière envers ladite administration.
34.
Les requérants considèrent qu’en l’espèce l’application de l’article
19 du décret royal n
o
2440 de 1923 s’analyse en une ingérence disproportionnée dans leur droit au respect de leurs biens. Ils observent que tout particulier est lié par un contrat dès sa signature, alors que l’administration n’y est liée qu’après l’approbation du contrat par le ministre compétent ou son délégué. L’article 19 précité ne garantirait aucune protection du particulier face au comportement arbitraire de l’administration. Or, la Cour a eu l’occasion de préciser que le droit interne doit offrir une certaine protection contre des atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par la Convention et que la loi irait à l’encontre de la prééminence du droit si le pouvoir d’appréciation accordé à l’exécutif ne connaissait pas de limite. En conséquence, elle doit définir l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir avec une netteté suffisante (les requérants citent, à cet égard,
Zlinsat, Spol S r.o. c. Bulgarie
, n
o
57785/00, § 98, 15 juin 2006).
35.
Selon les requérants, le refus d’approuver le contrat ne poursuivait aucun but légitime
: il a été décidé avant l’expiration du délai fixé pour l’obtention de la mutation de destination de l’aire et en dépit des avis favorables exprimés par les organes administratifs compétents. Seules des considérations de caractère politique auraient poussé le ministre à refuser son accord.
36.
Les requérants soulignent enfin que la société O.R. avait en bonne foi confié que l’administration aurait honoré ses engagements, l’approbation du contrat paraissant une simple formalité administrative. Seule l’exécution du contrat aurait permis à la société O.R. de couvrir les frais exposés pour les œuvres sollicitées par l’administration. Le fait qu’à la suite du refus d’approuver le contrat, aucune indemnisation n’ait été octroyée à la société
O.R. ou à son successeur légal démontrerait que l’État n’a pas ménagé un juste équilibre entre les intérêts publics et privés concurrents.
37.
La Cour note tout d’abord que les trois premier requérants ont introduit leur requête en leur qualité d’associés de la société O.R. et que le 25 novembre 2003, le liquidateur de la faillite de celle-ci a cédé à la quatrième requérante toute créance découlant du contrat de vente stipulé avec l’administration des postes (paragraphe 22 ci-dessus). Dès lors, l’on pourrait soutenir qu’à partir de cette date, la société O.R. et ses associés ont cessé d’être «
victimes
» d’une atteinte alléguée à leur droit de propriété par rapport à la conduite des autorités relative au contrat en question. Par ailleurs, en 2007, la société O.R. a été transformée en une nouvelle société, dont les trois premiers requérants ont par la suite cédé les quotes-parts (paragraphe 25 ci-dessus).
38.
Il convient également de noter que dans son jugement du 7
novembre 2000, le tribunal de Rome a précisé que si elle souhaitait contester la décision du ministre et l’exercice qui y avait été fait du pouvoir discrétionnaire, la société O.R. aurait dû attaquer le décret ministériel du 1
er
août 1992 devant les juridictions administratives, les juridictions judiciaires n’étaient pas compétentes en la matière (paragraphe 17 ci-dessus). Or, il ne ressort pas du dossier qu’un tel recours administratif ait été introduit par les requérants ou par l’un d’entre eux.
39.
Cependant, dans les circonstances particulières de la présente affaire la Cour n’estime pas nécessaire de se pencher sur les questions de savoir si les trois premiers requérants peuvent se prétendre «
victimes
» des faits qu’ils dénoncent et si les requérants ont épuisé les voies de recours internes, la requête étant de toute manière irrecevable pour les raisons suivantes.
40.
Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut alléguer une violation de l’article 1 du Protocole n
o
1 que dans la mesure où les décisions qu’il incrimine se rapportent à ses « biens » au sens de cette disposition. La notion de « biens » peut recouvrir tant des «
biens actuels » que des valeurs patrimoniales, y compris, dans certaines situations bien définies, des créances. Pour qu’une créance puisse être considérée comme une « valeur patrimoniale » tombant sous le coup de l’article 1 du Protocole n
o
1, il faut que le titulaire de la créance démontre que celle-ci a une base suffisante en droit interne, par exemple qu’elle est confirmée par une jurisprudence bien établie des tribunaux. Dès lors que cela est acquis, peut entrer en jeu la notion d’« espérance légitime » (
Maurice c. France
[GC], n
o
11810/03, §
63, CEDH 2005-IX, et
Varesi et autres c. Italie
(déc.), n
o
49407/08, § 34, 12 mars 2013).
41.
En revanche, l’espoir de voir reconnaître la survivance d’un ancien droit de propriété qu’il est depuis bien longtemps impossible d’exercer effectivement ne peut être considéré comme un « bien » au sens de l’article
1 du Protocole n
o
1, et il en va de même d’une créance conditionnelle s’éteignant du fait de la non-réalisation de la condition (voir le rappel des principes pertinents dans
Malhous c. République Tchèque
(déc.), n
o
; voir également
Prince Hans-Adam II c.
Allemagne
[GC], n
o
;
Stretch c.
Royaume-Uni
, n
o
44277/98, §
32, 24 juin 2003
; et
Nerva c.
Royaume-Uni
, n
o
42295/98, § 43, 24
septembre 2002).
42.
En l’espèce, le contrat de vente signé par les requérants n’était pas immédiatement productif d’obligations contractuelles pour l’administration des postes. En effet, l’article 19 du décret royal n
o
2440 de 1923 prévoit expressément que les contrats ne lient l’administration que lorsqu’ils ont été approuvés par le ministre ou par l’officier public délégué
ad hoc
et ne peuvent être exécutés qu’après leur approbation (paragraphe 29 ci-dessus). Les requérants ne pouvaient pas ignorer cette circonstance, car une clause de l’acte notarié de vente indiquait que le contrat serait devenu «
contraignant pour l’administration des postes seulement après avoir été approuvé en conformité avec la loi
» (paragraphe 7 ci-dessus).
43.
Aux yeux de la Cour, l’approbation par le ministre ou son délégué était une condition de validité du contrat litigieux. Or, cette condition ne s’est pas réalisée car par un décret du 1
er
août 1992, le ministre a décidé de ne pas approuver le contrat (paragraphe 13 ci-dessus). Quant à une éventuelle responsabilité précontractuelle de l’administration, elle dépendait de l’existence d’un comportement fautif et d’un lien de causalité entre ce comportement et le préjudice allégué par les requérants. Or, la cour d’appel (paragraphe 20 ci-dessus) et la Cour de cassation (paragraphe 27 ci-dessus) ont estimé que l’administration avait agi en bonne foi.
44.
Il s’ensuit que tout intérêt patrimonial ou créance que les requérants revendiquent en force du contrat de vente non-approuvé n’avait pas une base suffisante en droit interne pour pouvoir être considéré comme un «
bien » au sens de l’article
1 du Protocole n
o
1.Cette disposition ne trouve donc pas à s’appliquer en l’espèce.
45.
Il s’ensuit que la requête est incompatible
ratione materiae
avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3
a) et doit être rejetée en application de l’article
35
§
4.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
Abel Campos
Ișıl Karakaș
Greffier adjoint
Présidente
Paolo ROMANAZZI est un ressortissant italien né en 1933 et résidant à ROME
Andrea ROMANAZZI est un ressortissant italien né en 1969 et résidant à ROME
Nicoletta ROMANAZZI est une ressortissante italienne née en 1967 et résidant à CAPALBIO (Grosseto)
LEMPIRA 1 SRL est une société à responsabilité limitée italienne ayant son siège à ROME