Satakunnan Markkinaporssi Oy și Satamedia Oy împotriva Finlandei

Companiile solicitante au loc în Kokemäki. Prima companie solicitantă Satakunnan Markkinapörssi Oy publică revista Veropörssi din 1994. Revista publică anual informații despre veniturile și activele persoanelor fizice impozabile. Aceste informații sunt publice în conformitate cu legea finlandeză. Mai multe alte publicații și companii de presă publică, de asemenea, aceste informații. Editorul-șef al revistei a depus o cerere la Curte în 2010 (a se vedea Antila v. Finlanda (dec.), nr. 16248/10, 19 noiembrie 2013). În 2002, revista a apărut de 17 ori și fiecare ediție se concentrează pe o anumită zonă geografică a țării. Au fost publicate date privind veniturile și activele impozabile de 1,2 milioane de persoane, care constituiau la momentul respectiv o treime din toate persoanele impozabile din Finlanda.

Revista a publicat, de asemenea, articole și anunțuri legate de taxe. Prima companie solicitantă Satakunnan Markkinapörssi Oy a lucrat în cooperare cu a doua companie solicitantă, Satamedia Oy. Companiile sunt deținute de aceleași persoane. În 2003 a doua companie solicitantă, împreună cu un operator telefonic, a început un serviciu SMS. Prin trimiterea numelui unei persoane la un număr de servicii, informațiile fiscale referitoare la persoana respectivă ar putea fi obținute în cazul în care informațiile sunt disponibile în baza de date. Baza de date a fost creată folosind datele deja publicate în revistă. Din 2006, a doua companie solicitantă publică, de asemenea, revista Veropörssi.

La o dată neespecificată, Ombudsmanul pentru protecția datelor (tietosuojavaltuutettu, dataombudsmannen) a contactat societățile solicitante și i-a recomandat să înceteze publicarea datelor fiscale în mod și în măsura în care a fost cazul în 2002. Colectarea datelor care nu trebuiau publicate nu a fost interzisă. Companiile au refuzat deoarece au considerat că această cerere a încălcat libertatea de exprimare. 10. Prin scrisoarea din 10 aprilie 2003, Ombudsmanul pentru protecția datelor a solicitat Comitetului pentru protecția datelor (tietosuojalautakunta, datasekretessnämnden) să ordone ca societățile solicitante să fie interzise să trateze datele fiscale în mod și în măsura în care aceaceasta a fost cazul în 2002 și să transmită aceste date unui serviciu SMS.

El a susținut că, în temeiul Legii privind datele personale, societățile nu au dreptul de a stabili astfel de registre de date cu caracter personal și că derogarea prevăzută în Legea privind jurnalismul nu se aplică în acest caz. Colectarea informațiilor fiscale și transmiterea acestor informații către terți nu a fost jurnalism, ci prelucrarea datelor cu caracter personal pe care societățile solicitante nu le-au avut dreptul. 11. La 7 ianuarie 2004, Consiliul de protecție a datelor a respins cererea Ombudsmanului pentru protecția datelor. Acesta a constatat că derogarea prevăzută în Legea privind datele cu caracter personal privind jurnalismul s-a aplicat în acest caz. În ceea ce privește serviciul SMS, datele utilizate în acest serviciu au fost deja publicate în revista Veropörssi și, prin urmare, legea nu se aplică.

12. Prin scrisoarea din 12 februarie 2004, Ombudsmanul pentru protecția datelor a interzis Curtea Administrativă de la Helsinki (all-oikeus, förvaltningsdomstolen) să reitereze cererea de a interzice societățile solicitante să trateze informațiile fiscale în mod și în măsura în care aceaceasta a fost cazul în 2002 și să transmită aceste date serviciului SMS. 13. La 29 septembrie 2005, Curtea Administrativă a respins recursul. Acesta a constatat că derogarea prevăzută în Legea privind datele personale privind jurnalismul, care are originea în Directiva 95/46/CE, nu ar trebui interpretată prea strict, deoarece ar favoriza astfel protecția vieții private față de libertatea de exprimare. Curtea a considerat că revista Veropörssi are un scop jurnalistic și că, de asemenea, este în interesul public să publice aceste date.

Curtea a subliniat, în special, faptul că datele publicate au fost publice. Derogarea prevăzută în Legea privind datele personale privind jurnalismul a fost astfel aplicată în cazul în cauză. În ceea ce privește serviciul SMS, instanța a convenit cu Consiliul de protecție a datelor că, având în vedere că informațiile au fost deja publicate în revistă, legea nu se aplică acesteia. 14. Prin scrisoarea din 26 octombrie 2005, Ombudsmanul pentru protecția datelor a apelat în continuare la Curtea Supremă Administrativă (korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen), reprezentând motivele de recurs deja prezentate la Curtea Administrativă. 15. La 8 februarie 2007, Curtea Administrativă Supremă a hotărât să solicite Curtea a Uniunii Europene o hotărâre preliminară privind interpretarea Directivei 95/46/CE.

16. La 16 decembrie 2008, Curtea a Uniunii Europene, ședința într-o compoziție a Marei Camere, și-a hotărât (a se vedea Hotărârea C3/07 Tietosuojavaltuutettu v. Satakunnan Markkinapörssi Oy și Satamedia Oy, hotărârea din 16 decembrie 2008 (Mare Chamber)). Acesta a constatat în primul rând că activitățile în cauză constituiau „prelucrarea datelor cu caracter personal” la care se aplică directiva. În plus, activitățile care implică prelucrarea datelor cu caracter personal, cum ar fi cele referitoare la dosarele datelor cu caracter personal care conțin numai și sub formă nealterată, materiale care au fost deja publicate în mass-media, intră, de asemenea, în domeniul de aplicare al directivei. Pentru a ține seama de importanța dreptului la libertatea de exprimare în fiecare societate democratică, a fost necesară interpretarea noțiunilor referitoare la această libertate, cum ar fi jurnalismul, în general.

Cu toate acestea, pentru a obține un echilibru între cele două drepturi fundamentale, protecția dreptului fundamental la confidențialitate impune ca derogările și limitările în ceea ce privește protecția datelor prevăzute în directivă să se aplice numai în măsura în care este strict necesar. În concluzie, activitățile, cum ar fi cele implicate în procedurile interne, referitoare la datele din documente care se aflau în domeniul public în temeiul legislației naționale, ar putea fi clasificate ca „activitati de jurnalism” dacă obiectul acestora ar fi de a divulga informațiile, avizele sau ideile publice, indiferent de mediul folosit pentru a le transmite. Acestea nu s-au limitat la întreprinderile media și ar putea fi întreprinse în scopuri de profit.

17. La 23 septembrie 2009, Curtea Administrativă Supremă a anulat deciziile anterioare și a trimis cazul înapoi la Consiliul de Protecție a Datelor. Acesta a solicitat Consiliului să interzică prelucrarea datelor fiscale în mod și în măsura în care acestea au fost efectuate în 2002. Curtea a remarcat în primul rând că termenul „periodizarea” nu a fost definit în Directiva 95/46/CE, ci că, în conformitate cu Curtea a Uniunii Europene, este necesară interpretarea noțiunilor referitoare la libertatea de exprimare, cum ar fi jurnalismul, în general. Cu toate acestea, atunci când s-a echilibrat împotriva dreptului la intimitate, orice derogare în favoarea acesteia trebuia să fie păstrată numai la ceea ce era strict necesar.

În contextul echilibrarii dreptului la libertate de exprimare împotriva dreptului la intimitate, Curtea a constatat că factorul decisiv este de a evalua dacă o publicație a contribuit la o dezbatere publică sau a fost destinat doar să satisfacă curiozitatea cititorilor. Curtea Supremă Administrativă a constatat că publicarea întregii baze de date colectate în scopuri jurnalistice nu a putut fi considerată ca activitate jurnalistică. Interesul public nu a solicitat o astfel de publicare a datelor cu caracter personal în măsura în care se observă în acest caz, în special deoarece derogarea din Legea privind datele cu caracter personal ar trebui interpretată în mod strict. La fel se aplică și serviciului SMS-ului.

18. Serviciul SMS a fost închis după ce hotărârea Curții Supreme de Administrație a fost servită societăților solicitante. Revista a continuat publicarea datelor fiscale în toamna anului 2009, când conținutul său era doar o cincime din conținutul precedent. De atunci revista nu a apărut. 19. La 26 noiembrie 2009, Consiliul de protecție a datelor a interzis prima societate solicitantă să trateze datele fiscale în mod și în măsura în care aceaceasta a fost cazul în 2002 și să transmită aceste informații unui serviciu SMS. Cea de-a doua societate solicitantă a fost interzisă să colecteze, să salveze sau să transmită unui serviciu SMS orice informații primite din registrele primei societăți solicitante și publicate în revista Veropörssi.

20. Prin scrisoarea din 15 decembrie 2009, după ce Consiliul de protecție a datelor și-a luat decizia, Ombudsmanul de protecție a datelor a solicitat societăților solicitante să indice ce măsură urmăresc să ia în considerare decizia Consiliului. În răspunsul lor, societățile solicitante au întrebat punctul de vedere al Ombudsmanului pentru protecția datelor cu privire la condițiile în care acestea ar putea continua să publice date privind impozitarea publică cel puțin într-o anumită măsură. În răspunsul său, Ombudsmanul pentru protecția datelor a declarat că, în conformitate cu hotărârea Curții Supreme de Administrație, societățile reclamante nu avea dreptul legal de a menține baza de date impozitare și de a-l publica și le-a amintit de datoria sa de a raporta poliției orice încălcare a Legii privind datele personale.

21. Prin scrisoarea din 9 februarie 2010, societățile solicitante au apelat împotriva deciziei Consiliului de protecție a datelor la Curtea Administrativă de Helsinki, care a transferat cazul la Curtea Administrativă Turku. Ei s-au plâns că decizia a încălcat interdicția de cenzură garantată de Constituție, precum și libertatea lor de exprimare. Constituția finlandeză a oferit o mai bună protecție decât tratatele internaționale privind drepturile omului, deoarece acestea din urmă nu interziceau pe deplin cenzura. În conformitate cu legislația internă, nu s-a putut împiedica publicarea informațiilor pe baza cantității de informații care urmează să fie publicate sau a mijloacelor utilizate pentru publicarea acesteia.

Nici nu a fost posibilă utilizarea „interesului public” ca criteriu de prevenire a publicării în cazul restricției preventive a libertății de exprimare. Acceptarea acestui lucru ar însemna că autoritățile ar putea preveni publicarea, dacă au crezut că publicul nu promovează discuția asupra unui subiect de interes public. 22. La 28 octombrie 2010, Curtea Administrativă Turku a respins recursul societăților solicitante. Acesta a constatat că, în măsura în care această chestiune a fost hotărâtă de Curtea Supremă de Administrație în decizia sa din 23 septembrie 2009, nu a putut lua o poziție în această privință. În ultimă decizie, Curtea Administrativă Supremă a declarat că cazul nu se referă la natura publică a documentelor fiscale, nici la dreptul de a publica astfel de informații.

Întrucât instanța examina doar decizia dictată de Consiliul de protecție a datelor, care a fost eliberată ca urmare a hotărârii Curții Supreme de Administrație din 23 septembrie 2009, aceasta nu a putut examina aspectele pe care Curtea Supremă de Administrație a exclus-o din domeniul de aplicare al deciziei sale. Întrucât decizia Consiliului corespunde conținutului deciziei Curții Supreme de Administrație, nu exista niciun motiv pentru a-l schimba. 23. Prin scrisoarea din 29 noiembrie 2010, societățile reclamante au apelat în continuare la Curtea Supremă de Administrație, reprezentând motivele de recurs deja prezentate la Curtea de Administrație. Acestea au remarcat, în special, faptul că decizia emisă de consiliul de protecție a datelor a interzis prelucrarea informațiilor fiscale în scopuri publice, precum și impunerea ca registrele interne ale primei societăți solicitante să fie protejate într-un mod obligatoriu de legea privind datele cu caracter personal.

În practică, întreprinderile au fost împiedicate să colecteze informații în scopuri de publicare, ceea ce a însemnat că există o interdicție pentru publicare a acestor informații. Companiile au remarcat că Constituția finlandeză a interzis, de asemenea, cenzura preventivă indirectă. 24. La 18 iunie 2012, Curtea Administrativă Supremă a susținut hotărârea Curții Administrative. Acesta a constatat că cazul nu a fost vorba despre dreptul de a publica informații fiscale ca atare, nici despre cenzura preventivă. Din aceste motive și din motivele menționate în raționamentul Curții administrative, instanța a constatat că nu există niciun motiv pentru a modifica hotărârea acesteia.

5. The applicant companies have their seat in Kokemäki. 6. The first applicant company Satakunnan Markkinapörssi Oy has been publishing Veropörssi magazine since 1994. The magazine publishes yearly information about natural persons’ taxable income and assets. This information is public according to Finnish law. Several other publications and media companies also publish such information. The editor-in-chief of the magazine lodged an application with the Court in 2010 (see Anttila v. Finland (dec.), no. 16248/10, 19 November 2013). 7. In 2002 the magazine appeared 17 times and each issue concentrated on a certain geographical area of the country. Data on 1.2 million persons’ taxable income and assets was published, which constituted at the time a third of all taxable persons in Finland.

The magazine also published taxrelated articles and announcements. 8. The first applicant company Satakunnan Markkinapörssi Oy has worked in cooperation with the second applicant company, Satamedia Oy. The companies are owned by the same persons. In 2003 the second applicant company, together with a telephone operator, started an SMSservice. By sending a person’s name to a service number, taxation information concerning that person could be obtained if information was available in the database. The database was created using data already published in the magazine. Since 2006 the second applicant company has also been publishing Veropörssi magazine. 9. On an unspecified date the Data Protection Ombudsman (tietosuojavaltuutettu, dataombudsmannen) contacted the applicant companies and advised them to stop publishing taxation data in the manner and to the extent that had been the case in 2002. Collecting data which was not to be published was not forbidden.

The companies declined because they felt that this request violated their freedom of expression. 10. By letter dated 10 April 2003 the Data Protection Ombudsman requested the Data Protection Board (tietosuojalautakunta, datasekretessnämnden) to order that the applicant companies be forbidden to process taxation data in the manner and to the extent that had been the case in 2002 and to pass such data to an SMS-service. He claimed that, under the Personal Data Act, the companies had no right to establish such personal data registers and that the derogation provided by the Act concerning journalism did not apply to the present case. The collecting of taxation information and the passing of such information to third parties was not journalism but processing of personal data which the applicant companies had had no right to do.

11. On 7 January 2004 the Data Protection Board dismissed the request of the Data Protection Ombudsman. It found that the derogation provided by the Personal Data Act concerning journalism applied to the present case. As concerned the SMS-service, the data used in the service had already been published in Veropörssi magazine and the Act did not therefore apply to it. 12. By letter dated 12 February 2004 the Data Protection Ombudsman appealed to the Helsinki Administrative Court (hallinto-oikeus, förvaltningsdomstolen), reiterating his request that the applicant companies be forbidden to process taxation information in the manner and to the extent that had been the case in 2002 and to pass such data to the SMS-service.

13. On 29 September 2005 the Administrative Court rejected the appeal. It found that the derogation provided by the Personal Data Act concerning journalism, which had its origins in Directive 95/46/EC, should not be interpreted too strictly as it would then favour protection of privacy over freedom of expression. The court considered that Veropörssi magazine had a journalistic purpose and that it was also in the public interest to publish such data. The court emphasised, in particular, that the published data was public. The derogation provided by the Personal Data Act concerning journalism thus applied to the present case. As concerned the SMS-service, the court agreed with the Data Protection Board that, as the information had already been published in the magazine, the Act did not apply to it.

14. By letter dated 26 October 2005 the Data Protection Ombudsman appealed further to the Supreme Administrative Court (korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen), reiterating the grounds of appeal already presented before the Administrative Court. 15. On 8 February 2007 the Supreme Administrative Court decided to request a preliminary ruling from the Court of Justice of the European Union on the interpretation of Directive 95/46/EC. 16. On 16 December 2008 the Court of Justice of the European Union, sitting in a Grand Chamber composition, gave its judgment (see Case C3/07 Tietosuojavaltuutettu v. Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy, judgment of 16 December 2008 (Grand Chamber)).

It found first of all that the activities in question constituted “processing of personal data” to which the Directive applied. Moreover, activities involving the processing of personal data such as that relating to personal data files which contained solely, and in unaltered form, material that had already been published in the media, also fell within the scope of the Directive. In order to take account of the importance of the right to freedom of expression in every democratic society, it was necessary to interpret notions relating to that freedom, such as journalism, broadly. However, in order to achieve a balance between the two fundamental rights, the protection of the fundamental right to privacy required that the derogations and limitations in relation to the protection of data provided for in the Directive had to apply only in so far as was strictly necessary.

In conclusion, activities such as those involved in the domestic proceedings, relating to data from documents which were in the public domain under national legislation, could be classified as “journalistic activities” if their object was to disclose to the public information, opinions or ideas, irrespective of the medium which was used to transmit them. They were not limited to media undertakings and could be undertaken for profitmaking purposes. 17. On 23 September 2009 the Supreme Administrative Court quashed the previous decisions and referred the case back to the Data Protection Board. It requested the Board to forbid the processing of taxation data in the manner and to the extent carried out in 2002. The court noted first that the term “journalism” was not defined in Directive 95/46/EC but that, according to the Court of Justice of the European Union, it was necessary to interpret notions relating to freedom of expression, such as journalism, broadly.

However, when balanced against the right to privacy, any derogations to the latter were to be kept only to what was strictly necessary. When balancing the right to freedom of expression against the right to privacy, the Court had found that the decisive factor was to assess whether a publication contributed to a public debate or was solely intended to satisfy the curiosity of readers. The Supreme Administrative Court found that the publication of the whole database collected for journalistic purposes could not be regarded as journalistic activity. The public interest did not require such publication of personal data to the extent seen in the present case, in particular as the derogation in the Personal Data Act was to be interpreted strictly.

The same applied also to the SMS-service. 18. The SMS-service was shut down after the decision of the Supreme Administrative Court was served on the applicant companies. The magazine continued publishing taxation data in autumn 2009 when its content was only one fifth of the previous content. Since then the magazine has not appeared. 19. On 26 November 2009 the Data Protection Board forbade the first applicant company to process taxation data in the manner and to the extent that had been the case in 2002 and to forward this information to an SMSservice. The second applicant company was forbidden to collect, save or forward to an SMS-service any information received from the first applicant company’s registers and published in Veropörssi magazine.

20. By letter dated 15 December 2009, after the Data Protection Board had made its decision, the Data Protection Ombudsman asked the applicant companies to indicate what measure they were envisaging to take in view of the Board’s decision. In their reply, the applicant companies asked the Data Protection Ombudsman’s view on the conditions under which they could continue publishing public taxation data at least to a certain extent. In his reply the Data Protection Ombudsman stated that, according to the Supreme Administrative Court’s decision, the applicant companies lacked the legal right to maintain their taxation database and to publish it, and reminded them of his duty to report any breach of the Personal Data Act to the police.

21. By letter dated 9 February 2010 the applicant companies appealed against the decision of the Data Protection Board to the Helsinki Administrative Court which transferred the case to the Turku Administrative Court. They complained that the decision violated the prohibition of censorship guaranteed by the Constitution as well as their freedom of expression. The Finnish Constitution provided better protection than the international human rights treaties as the latter did not prohibit censorship fully. According to the domestic law, it was not possible to prevent publication of information on the basis of the amount of information to be published or of the means used for its publication. Nor was it possible to use “public interest” as a criterion for preventing publication when preventive restriction of freedom of expression was concerned.

Accepting that would mean that the authorities would be able to prevent publication, if they thought that the publication did not promote discussion of a topic of public interest. 22. On 28 October 2010 the Turku Administrative Court rejected the applicant companies’ appeal. It found that, as far as the matter had been decided by the Supreme Administrative Court in its decision of 23 September 2009, it could not take a stand on the issue. In the latter decision the Supreme Administrative Court had stated that the case was not about the public nature of the taxation documents, nor about the right to publish such information. As the court was now examining only the decision rendered by the Data Protection Board which was issued as a result of the Supreme Administrative Court’s decision of 23 September 2009, it could not examine the issues which the Supreme Administrative Court had excluded from the scope of its decision.

As the Board’s decision corresponded to the content of the Supreme Administrative Court’s decision, there was no reason to change it. 23. By letter dated 29 November 2010 the applicant companies appealed further to the Supreme Administrative Court, reiterating the grounds of appeal already presented before the Administrative Court. They noted in particular that the decision issued by the Data Protection Board had prohibited the processing of taxation information for publishing purposes as well as requiring that the internal registers of the first applicant company be protected in a manner required by the Personal Data Act. In practice the companies were prevented from collecting information for publishing purposes, which meant that there was an interdiction to publish such information.

The companies noted that the Finnish Constitution also prohibited indirect preventive censorship. 24. On 18 June 2012 the Supreme Administrative Court upheld the judgment of the Administrative Court. It found that the case was not about the right to publish taxation information as such, nor about preventive censorship. On these grounds and the grounds mentioned in the Administrative Court’s reasoning, the court found that there was no reason to change the latter’s decision.