R.E. împotriva Regatului Unit

Reclamantul s-a născut în 1989 și locuiește în Newtownabbey, Irlanda de Nord. În 2006, un avocat din Irlanda de Nord a fost arestat și acuzat de o serie de infracțiuni, inclusiv incitarea paramilitarilor la crimă și perturbărea cursului justiției. Cazul a apărut din înregistrarea secretă a consultărilor sale cu clienții de la secția de poliție Antrim. Ca consecință directă a procedurii penale, avocatii din Irlanda de Nord au devenit conștienți că consultările lor private cu deținuți în secțiile de poliție și în închisoare ar putea face obiectul unei supravegheri secrete. După aceea, avocatii care participau la deținuți în secții de poliție și în închisoare au început să caute asigurări de la poliție că consultările lor nu ar fi făcute de o astfel de supraveghere.

Când poliția a refuzat să ofere garanții, procedurile de control judiciar au fost inițiate pe baza faptului că au existat o încălcare a dreptului de drept comun la privilegiu juridic și profesional, dreptul statutar la o consultare privată cu un avocat și articolele 6 și 8 din Convenție. În cazul Re C & alții [2007] NIQB 101A Curtea Divizională a Curții Înalte de Justiție din Irlanda de Nord a constatat că, în ciuda dreptului legal expres la consultări private, supravegherea secretă a consultărilor avocat-client a fost permisă de Regulamentul privind competențele investigatorii (Legea 2000 („RIPA”). Cu toate acestea, RIPA a prevăzut două scheme principale de supraveghere: supravegherea intruzivă și supravegherea direcționată.

La momentul audierii, supravegherea secretă a consultărilor juridice era tratată ca supraveghere directă, care era cel mai puțin restrictivă a celor două scheme. Curtea divizională a susținut că dreptul fundamental al persoanei deținute de a consulta în mod privat un consilier juridic a necesitat un sistem de autorizare îmbunătățit și că protecțiile acordate de către regizorul, în opinia schemei de supraveghere intruzivă, oferă o protecție insuficientă. În cazul în care supravegherea consultărilor dintre consilieri juridici și clienții în custodie de poliție ar trebui să fie legală în sensul articolului 8 din Convenție, garanțiile pentru efectuarea supravegherii intruzive au trebuit să se aplice.

Reclamanții din această procedură de revizuire judiciară au apelat împotriva hotărârii instanței că supravegherea a fost permisă de legislația internă. Apelul a fost adresat Casei Lordilor, unde a fost numit Re McE (Irlanda de Nord) [2009] UKHL 15. Camera Lorzilor a fost de acord cu Curtea Divizională cu privire la faptul că, deși dispozițiile RIPA ar putea anula, printre altele, privilegiul profesional juridic, era necesar nivelul mai ridicat al autorității necesare pentru un mandat de supraveghere intruzivă, mai degrabă decât mandatele de supraveghere direcționate care, până atunci, au fost emise.

10. Întrucât Serviciul de Poliție al Irlandei de Nord („PSNI”) nu a făcut apel împotriva hotărârii Curții Divizionale privind faptul că utilizarea schemei de supraveghere direcționate a încălcat art. 8 din Convenție, Camera de Lords a criticat Secretarul de Stat pentru faptul că nu a luat nicio măsură pentru a se asigura că supravegherea secretă a consultărilor juridice nu este tratată ca supraveghere direcționată. 11. În urma hotărârii Casei Lordilor din Re McE, a fost adoptat regulamentul competențelor investigatorii (Extensiunea dispozițiilor autorizației: consultații juridice) Ordinul 2010 („Ordinul 2010”) și la 6 aprilie 2010 a intrat în vigoare un cod de practică revizuit privind supravegherea acoperită („Codul revizuit”).

În conformitate cu Ordinul din 2010, urma să fie tratate, în sensul RIPA, supravegherea directă a consultărilor între un deținut și consilierul său juridic profesional, reprezentativ sau medical în legătură cu procedurile juridice. 12. La 15 martie 2009, reclamantul a fost arestat în legătură cu uciderea unui agent de poliție care credea că a fost ucis de disidenți republicani. 13. Când a fost arestat prima dată, reclamantul a fost evaluat de către ofițerul medical forensei ca „persoană vulnerabilă” în sensul Codului de practică al Legii privind terorismul. În conformitate cu alineatul 11.9 din acest cod de practică, el nu a putut fi intervievat, cu excepția unor circumstanțe excepționale, în absența unui „adult adecvat”.

În cazul unei persoane care erau vulnerabile mintale, un adult corespunzător ar putea fi un rude sau un tutore, sau o persoană care are experiență în tratarea cu persoanele cu tulburări mentale sau cu vulnerabilitate mintală. Cu toate acestea, înainte de a fi văzut de către un avocat sau un adult adecvat, reclamantul a solicitat să vorbească cu ofițerii responsabile cu investigația „din afara dosarului”. El a fost intervievat de ofițeri de poliție în absența unui avocat sau a unui adult adecvat și în cursul acestui interviu el a dat informații care au dus la recuperarea pistolului utilizat în uciderea agentului. 14. Reclamantul a fost reținut în arest timp de douăsprezece zile. În acest timp, el a fost văzut de două ori de un consultant psihiatrist și, în fiecare ocazie, a fost evaluat ca fiind vulnerabil și cere prezența unui adult adecvat.

De asemenea, în acest timp, avocatul său a obținut o asigurare de la PSNI că consultările sale cu reclamantul nu ar fi supuse unei supravegheri secrete. 15. La 25 martie 2009, reclamantul a fost acuzat de deținerea informațiilor privind uciderea agentului. 16. În urma acuzării, reclamantul a fost reținut în arest pe motiv că, dacă ar fi eliberat, ar fi riscat să fie rănit de către republicanii disidenți. 17. Reclamantul a fost eliberat pe cauțiune la 8 iunie 2009. El a fost arestat și interogat într-o altă ocazie în octombrie 2009, dar a fost ulterior eliberat fără condamnare. 18. La 4 mai 2010, reclamantul a fost arestat pentru a treia oară în legătură cu uciderea agentului. După arestarea sa, avocatul său a cerut din nou o asigurare de la PSNI că consultările sale nu vor fi supuse unei supravegheri secrete.

PSNI l-a informat că „nu pot confirma nici nega dacă în orice caz a fost efectuată vreo formă de supraveghere secretă. Supravegherea acoperită este reglementată de Regulamentul privind puterile de anchetă din 2000, instrumentele legale aferente și Codul de practică revizuit [Covert Surveillance]”. 19. Reclamantul a solicitat permisiunea de a solicita revizuirea judiciară a refuzului PSNI de a acorda o angajare ca consultările sale cu avocatul său să nu fie supuse unei supravegheri secrete. În special, el a susținut că motivele pe care ar fi adecvată autorizarea unei astfel de supraveghere nu erau suficient de clare și că orientările privind asigurarea și distrugerea informațiilor confidențiale privilegiate din punct de vedere juridic nu erau suficient de clare sau precise.

20. La 6 mai 2010, el a primit permisiunea de a solicita reexaminarea judiciară. În acordarea permisiunii, instanța a ordonat ca orice consultări ulterioare cu avocatul său și consilierul medical său să nu fie supuse supravegherii secrete. 21. La 7 mai 2010, reclamantul a avut prima sa consultare cu un consultant psihiatrist. 22. Reclamantul a fost eliberat fără taxe la 8 mai 2010. 23. Acuzația de reținere a probelor pare să fi încheiat fără proces. 24. Audierea cererii de reexaminare judiciară a avut loc la 28 iunie 2010 la o Curtea Divizională a Curții Înalte de Justiție din Irlanda de Nord. La 21 septembrie 2010, Curtea divizională a respins cererea reclamantului. 25. În respingerea cererii, Curtea s-a bazat pe Kennedy v. Regatul Unit, nr. 26839/05, 18 mai 2010, care a constatat că regimul în temeiul părții I a RIPA este compatibil cu articolele 6 și 8 din convenție.

Deși a remarcat că Kennedy se interesează numai de partea I a RIPA, instanța a considerat că raționarea exprimată este „foarte relevantă în funcție de paralelele dintre partea I și partea II a regimurilor juridice de supraveghere”. 26. Curtea a constatat, în special, că citirea RIPA, a Ordinei 2010 și a Codului Revizuit împreună a fost clar că o operațiune de supraveghere ar putea fi justificată în mod corespunzător numai în cazul în care aceasta ar fi un răspuns cu adevărat proporțional la un risc real constituit de persoana care a făcut obiectul supravegherii și în cazul în care utilitatea potențială a supravegherii a fost demonstrată în mod evident. După cum a indicat Curtea în Kennedy, cerința de previzibilitate nu a solicitat o definiție exhaustivă a tuturor comportamentelor care ar putea justifica o decizie privind, de exemplu, motivele de securitate națională și raționarea similară aplicată în acest caz.

Prin urmare, instanța a susținut că formularea din Codul Revizuit este suficient de clară. 27. În ceea ce privește a doua afirmație a reclamantului, instanța a acceptat faptul că dispozițiile statutare prevăzute în partea I a RIPA, care au fost examinate de Curtea din Kennedy, au fost mai detaliate, prescriptive și precise decât cele din partea II. Cu toate acestea, luarea împreună a Ordinei 2010, a Codului revizuit și a Codului de punere în aplicare a procedurii de serviciu al PSNI, dispozițiile în vigoare pentru utilizarea, păstrarea și distrugerea materialelor reținute în contextul consultărilor juridice au fost conforme cu art. 8 drepturile persoanelor în custodie.

În plus, întrucât Codul revizuit a arătat clar că materialele care fac obiectul privilegiului profesional juridic nu sunt admisibile în instanță și ar trebui să fie protejate prin luarea de măsuri pentru a se asigura că nu aduce atingere oricărei proceduri penale sau civile, o încălcare a articolului 6 din Convenție nu va avea loc. În timp ce a existat riscul de a avea un potențial „factor chill” (în măsura în care clienții ar putea fi mai puțin sinceri cu avocatii lor dacă erau îngrijorați că erau sub supraveghere secretă), instanța a considerat că Codul revizuit este suficient de detaliat și precis pentru a asigura siguranța celor în custodie care, cu excepția unor circumstanțe excepționale, consultările lor cu avocații ar fi în privat.

28. În cele din urmă, instanța a observat că considerațiile speciale aplicate consultărilor cu avocați sau medici nu se aplică în cazul întâlnirilor cu un adult adecvat. Prin urmare, s-a urmat că supravegherea acestor reuniuni ar putea fi autorizată ca supraveghere directă, mai degrabă decât supraveghere intruzivă. 29. La 9 noiembrie 2010, Curtea divizională a auzit o cerere de concediu de recurs la Curtea Supremă. Lăsarea la recurs a fost refuzată deși instanța a certificat patru chestiuni de drept de importanță generală a publicului. Acestea au fost următoarele: „a. Dispozițiile actuale de autorizare a supravegherii secrete a consultărilor între o persoană deținută și (i) avocatul său (ii) medicului său și/sau (iii) un adult adecvat încălcă art. 6 CEDH în măsura în care permite supravegherea secretă a consultărilor privilegiate din punct de vedere juridic și păstrarea materialului care decurge din consultări privilegiate din punct de vedere juridic?

Fă curent cu dispozițiile actuale privind autorizarea supravegherii secrete a consultărilor între o persoană deținută și (i) avocatul său (ii) medicului său și/sau (iii) un adult corespunzător încălcă art. 8 CEDH ca urmare a:- (i) lipsei de precizie și claritate în orientările care reglementează autorizarea unei astfel de supraveghere; și/sau (ii) îndrumări inadecvate privind modul și atunci când materialele privilegiate juridic obținute din această supraveghere ar trebui gestionate, stocate, utilizate și distruse. Serviciul de Poliție al procedurii de serviciu a Irlandei de Nord „în conformitate cu legea” în sensul articolului 8 CEDO?

Regimul actual de autorizare a supravegherii secrete a consultărilor între o persoană deținută și un adult corespunzător încălcă art. 8 CEDO deoarece această supraveghere poate fi autorizată în conformitate cu instrucțiunile în loc de supravegherea intruzivă?” 30. Curtea Supremă a refuzat, la 11 aprilie 2011, o cerere de aprobare a recursului la Curtea Supremă.

5. The applicant was born in 1989 and lives in Newtownabbey, Northern Ireland. 6. In 2006 a solicitor in Northern Ireland was arrested and charged with a number of offences, including inciting paramilitaries to murder and perverting the course of justice. The case arose out of the covert recording of his consultations with clients at Antrim police station. As a direct consequence of the criminal proceedings, solicitors in Northern Ireland became aware that their private consultations with detainees in police stations and prisons could be the subject of covert surveillance. Thereafter, solicitors attending detainees in police stations and prisons began to seek assurances from the police that their consultations would not be the subject of such surveillance.

7. When the police refused to give assurances, judicial review proceedings were initiated on the basis that there had been a breach of the common law right to legal and professional privilege, the statutory right to a private consultation with a lawyer, and Articles 6 and 8 of the Convention. 8. In the case of Re C & Others [2007] NIQB 101A the Divisional Court of the High Court of Justice in Northern Ireland found that, despite the express statutory right to private consultations, the covert surveillance of lawyer-client consultations was permitted by the Regulation of Investigatory Powers Act 2000 (“RIPA”). However, RIPA provided for two principal surveillance schemes: intrusive surveillance and directed surveillance.

At the time of the hearing, covert surveillance of legal consultations was being treated as directed surveillance, which was the least restrictive of the two schemes. The Divisional Court held that the fundamental right of a detained person to consult a legal adviser privately necessitated an enhanced authorisation scheme and that protections afforded by the directed as opposed to the intrusive surveillance scheme offered insufficient protection. If the surveillance of consultations between legal advisers and clients in police custody was to be lawful for the purposes of Article 8 of the Convention, the safeguards for the carrying out of intrusive surveillance had to apply. 9. The applicants in these judicial review proceedings appealed against the court’s ruling that the surveillance was permitted by the domestic legislation.

The appeal went to the House of Lords, where it was referred to as Re McE (Northern Ireland) [2009] UKHL 15. The House of Lords agreed with the Divisional Court that although the provisions of RIPA could override, inter alia, legal professional privilege, the higher level of authority necessary for an intrusive surveillance warrant was required rather than the directed surveillance warrants that had, until then, been issued. 10. As the Police Service of Northern Ireland (“PSNI”) had not appealed against the Divisional Court’s ruling that the use of the directed surveillance scheme had breached Article 8 of the Convention, the House of Lords criticised the Secretary of State for not having taken any steps to ensure that covert surveillance of legal consultations was not treated as directed surveillance.

11. Following the decision of the House of Lords in Re McE the Regulation of Investigatory Powers (Extension of Authorisation Provisions: Legal Consultations) Order 2010 (“the 2010 Order”) was adopted and on 6 April 2010 a revised Covert Surveillance Code of Practice (“the Revised Code”) came into effect. Pursuant to the 2010 Order, directed surveillance of consultations between a detainee and his or her professional legal adviser, representative or medical practitioner in connection with legal proceedings was to be treated, for the purposes of RIPA, as intrusive surveillance. 12. On 15 March 2009 the applicant was arrested in connection with the murder of a Police Constable believed to have been killed by dissident Republicans.

13. When first arrested the applicant was assessed by the Forensic Medical Officer as a “vulnerable person” within the meaning of the Terrorism Act Code of Practice. Pursuant to paragraph 11.9 of that Code of Practice, he could not be interviewed, save in exceptional circumstances, in the absence of an “appropriate adult”. In the case of a person who was mentally vulnerable, an appropriate adult could be a relative or guardian, or a person experienced in dealing with mentally disordered or mentally vulnerable people. However, prior to being seen by either a solicitor or an appropriate adult, the applicant asked to speak to the officers in charge of the investigation “off the record”. He was interviewed by police officers in the absence of a solicitor or an appropriate adult and during the course of that interview he gave information which led to the recovery of the gun used in the Constable’s murder.

14. The applicant was detained in custody for twelve days. During this time he was twice seen by a Consultant Psychiatrist and on each occasion he was assessed as being vulnerable and requiring the presence of an appropriate adult. Also during this time his solicitor obtained an assurance from the PSNI that his consultations with the applicant would not be subject to covert surveillance. 15. On 25 March 2009 the applicant was charged with withholding information about the Constable’s murder. 16. Following the charge the applicant was detained in custody on the ground that if released he would be at risk of harm from dissident Republicans. 17. The applicant was released on bail on 8 June 2009. He was arrested and questioned on a further occasion in October 2009 but was subsequently released without charge.

18. On 4 May 2010 the applicant was arrested for a third time in connection with the Constable’s murder. Following his arrest his solicitor again sought an assurance from the PSNI that his consultations would not be subjected to covert surveillance. The PSNI informed him that “[they could] neither confirm nor deny whether any form of covert surveillance has been conducted in any instance. Covert surveillance is regulated by the Regulation of Investigatory Powers Act 2000, related statutory instruments and the Revised [Covert Surveillance] Code of Practice”. 19. The applicant sought permission to apply for judicial review of the PSNI’s refusal to give an undertaking that his consultations with his solicitor would not be subjected to covert surveillance.

In particular, he alleged that the grounds upon which the authorisation of such surveillance would be appropriate were not sufficiently clearly defined and that the guidance concerning the securing and destruction of legally privileged confidential information was not sufficiently clear or precise. 20. On 6 May 2010 he was granted permission to apply for judicial review. In granting permission, the court directed that any subsequent consultations with his solicitor and his medical adviser should not be subject to covert surveillance. 21. On 7 May 2010 the applicant had his first consultation with a Consultant Psychiatrist. 22. The applicant was released without charge on 8 May 2010. 23. The charge of withholding evidence appears to have concluded without trial.

24. The hearing of the judicial review application took place before a Divisional Court of the High Court of Justice in Northern Ireland on 28 June 2010. On 21 September 2010 the Divisional Court dismissed the applicant’s claim. 25. In dismissing the claim, the court relied on Kennedy v. the United Kingdom, no. 26839/05, 18 May 2010, which found that the regime under Part I of RIPA was compatible with Articles 6 and 8 of the Convention. Although it noted that Kennedy was concerned only with Part I of RIPA, the court considered that the reasoning expressed was “very relevant in view of the parallels between Part I and Part II of the surveillance legal regimes”.

26. The court found, in particular, that reading RIPA, the 2010 Order and the Revised Code together it was clear that a surveillance operation could only properly be justified if it was a truly proportionate response to a real risk posed by the individual who was the subject of the surveillance, and if the potential usefulness of the surveillance was demonstrably shown. As the Court had indicated in Kennedy, the requirement of foreseeability did not require an exhaustive definition of all conduct that might justify a decision on, for example, national security grounds, and similar reasoning applied in the present case. Consequently, the court held that the wording in the Revised Code was sufficiently clear.

27. With regard to the applicant’s second allegation, the court accepted that the statutory provisions under Part I of RIPA, which had been considered by the Court in Kennedy, were more detailed, prescriptive and precise than those in Part II. However, taking together the 2010 Order, the Revised Code and the PSNI Service Procedure Implementing Code, the arrangements in place for the use, retention and destruction of retained material in the context of legal consultations was compliant with the Article 8 rights of persons in custody. Moreover, as the Revised Code made it clear that material subject to legal professional privilege was not admissible in court and should be safeguarded by the taking of steps to ensure that it did not prejudice any criminal or civil proceedings, a breach of Article 6 of the Convention would not occur.

While there was a risk of a potential “chill factor” (insofar as clients might be less than frank with their solicitors if they were concerned that they were under covert surveillance), the court considered that the revised Code was sufficiently detailed and precise to reassure those in custody that, save in exceptional circumstances, their consultations with lawyers would be in private. 28. Finally, the court observed that the special considerations which applied to consultations with lawyers or doctors did not apply in the case of meetings with an appropriate adult. It therefore followed that surveillance of such meetings could be authorised as directed surveillance rather than intrusive surveillance.

29. On 9 November 2010 the Divisional Court heard an application for leave to appeal to the Supreme Court. Leave to appeal was refused although the court certified four questions of law of general public importance. These were as follows: “a. Do the current arrangements for authorisation of covert surveillance of consultations between a detained person and (i) his/her solicitor (ii) his/her medical practitioner and/or (iii) an appropriate adult violate Article 6 ECHR in as much as they permit the covert surveillance of legally privileged consultations and the retention of material deriving from legally privileged consultations?

b. Do the current arrangements for authorisation of covert surveillance of consultations between a detained person and (i) his/her solicitor (ii) his/her medical practitioner and/or (iii) an appropriate adult violate Article 8 ECHR as a result of:- (i) a lack of precision and clarity in the guidance governing the authorisation of such surveillance; and/or (ii) inadequate guidance as to how and when legally privileged material obtained from such surveillance should be handled, stored, used and destroyed. c. Is the Police Service of Northern Ireland’s Service Procedure “in accordance with the law” within the meaning of Article 8 ECHR?

d. Do the current arrangements for authorisation of covert surveillance of consultations between a detained person and an appropriate adult violate Article 8 ECHR because such surveillance can be authorised as directed rather than intrusive surveillance?” 30. An application for permission to appeal to the Supreme Court was refused by the Supreme Court on 11 April 2011.