Kips DOO și Drekalović împotriva Muntenegrului

Primul reclamant a fost fondat în 1990 și are scaunul său în Podgorica. Al doilea reclamant s-a născut în 1952 și locuiește în Podgorica. Al doilea reclamant este fondatorul primului reclamant, directorul executiv și proprietarul 99.2698 % din acțiunile sale. Restul 0,7302% este deținut de soția și fiul celui de-al doilea reclamant. La 3 august și, respectiv, 11 noiembrie 1998, prima reclamantă a încheiat două contracte cu Fondul Social pentru Terenul de Dezvoltare (Društveni fond za greevinsko zemljište, poslovni prostor i puteve Podgorica). În temeiul primului contract, primul reclamant a obținut dreptul de utilizare (pravo korišćenja) patru parcele de terenuri de dezvoltare (graשevinsko zemljište) cu o suprafață totală de 11.443 m2, pe care a planificat să construiască un centru comercial și o clădire de birouri.

Al doilea contract se referă la taxele comunitare pentru infrastructura necesară pe terenul în cauză (naknada za ureשenje graδevinskog zemljišta). La o dată neespecificată după aceea, cele patru parcele de teren s-au alăturat într-un singur, marcate ca nu. 2090/1036. În conformitate cu articolele 419 și 420 din Legea privind proprietatea din 2009 (a se vedea punctul 61 de mai jos) primul reclamant a devenit proprietarul terenului în cauză la 9 decembrie 2011. La 15 aprilie 2005, administrația proprietății (Uprava za nekretnine) a emis o decizie prin care a împărțit parcela cadastrală de teren nr. 2090/1036 în doi, unul dintre care a păstrat numărul 2090/1036 și a avut 11.365 m2, și altul care a fost înregistrat ca nu.

2090/1220 și care avea 77 m2. La 3 martie 2016 plot cadastral de teren nr. 2090/1036 a fost în continuare împărțit în două, partea mai mică de 44 m2 devenind o parcelă cadastrală de teren nr. 2090/1581. Partea mai mare a păstrat numărul 2090/1036 și a măsurat 11.321 m2. La o dată neespecificată în 2004, primul plan al reclamantului pentru centrul comercial și clădirea de birouri a fost înregistrat într-un plan urbanistic detaliat (planul Detaljni urbanistički, “DUP”). 10. În decembrie 2004, DUP pentru zona relevantă a fost schimbată, una dintre schimbările fiind că ploma cadastrală a terenului nr. 2090/1036 și o parcelă adiacentă de teren de 1.557 m2, deținută de municipiul, au fost alăturate într-o singură parcelă urbană (urbanistička parcela).

11. La 6 iunie 2005, președintele municipiului a hotărât să modifice în continuare DUP-ul relevant, care a intrat în vigoare la 7 iulie 2005. Prin urmare, construcția în zonă a fost interzisă pentru următoarele 90 de zile, cu excepția investitorilor care au obținut deja un permis de construcție înainte de prezenta decizie. 12. La 6 octombrie 2005 s-a emis o altă decizie, cu condiția ca DUP-ul să fie schimbat în termen de 90 de zile și construcția să fie interzisă în continuare până la adoptarea unui nou DUP, dar până la cel mult un an. Interdicția nu se aplică investitorilor care au obținut deja un permis de construcție. Prezenta decizie a intrat în vigoare la 14 octombrie 2005. 13. La 20 ianuarie 2006, a fost eliberată o nouă decizie de modificare a DUP, anulând cele două decizii anterioare.

În ceea ce privește conținutul său, aceasta a corespuns la decizia din 6 octombrie 2005. Acesta a intrat în vigoare la 23 ianuarie 2006. 14. La 21 iulie 2006 a fost eliberat un nou DUP; acesta a intrat în vigoare la 29 iulie 2006. Pe această plăți adiacente de teren care erau adăugate anterior la plățile nr. 2090/1036 a fost aparent împărțit în trei: două părți au devenit părți ale două parcele urbane nou-formate de teren și a treia parte a rămas atașată de terenul reclamantului și ar părea a fi parte a unei rute de trafic (saobraćajnica). Se pare, de asemenea, că în această parcelă urbană de teren DUP a planificat construcția de două clădiri în loc de centrul comercial planificat de primul reclamant.

15. La 28 iulie 2010, a fost eliberată o nouă decizie de modificare a DUP-ului. 16. La 16 mai 2013, DUP a fost modificată din nou, ceea ce se pare că prevede construcția de clădiri similare cu cele planificate inițial pentru a fi construite acolo de către solicitanți. 17. În urma modificărilor DUP din decembrie 2004 (a se vedea punctul 10 de mai sus), la 25 ianuarie 2005, primul reclamant a contactat Secretariatul de proprietate (Direkcija za imovinu; „Secretariatul”) în comuna Podgorica.

Acesta a căutat să "completeze" parcela urbană, adică să cumpere parcela catastrală adiacentă de terenuri care au fost adăugate pe propriile sale terenuri, formând astfel o parcelă urbană de terenuri; nu a primit niciun răspuns, nu și-a reînnoit cererea la 23 mai 2005 și 2 august 2005. 18. La 27 ianuarie 2005, Secretariatul de Planificare Spațială al Comunității Podgorica a emis Condiții Tehnice Urbane, care a declarat că parcela cadastrală de teren nr. 2090/1036 a fost mai mic decât parcela urbană relevantă și a trebuit să fie “completat” (potrebno je izvršiti nijeno dokompletiranje). 19. La 23 februarie 2005, Ministerul Protecției Mediului și Planificării Spațiale („Ministrul”) a acordat primului reclamant o locație pentru construcția de sedii de afaceri pe plot nr. 2090/1036, în conformitate cu DUP 2004. Decizia a specificat că Condițiile tehnice urbane din 27 ianuarie 2005 au constituit o parte constitutivă a prezentei decizii.

20. La 15 august 2005, primul reclamant a făcut apel, după ce nu a primit niciun răspuns din partea secretariatului. În aceeași zi, secretariatul a informat primul reclamant că nu s-ar putea realiza nici un complot, având în vedere că revizuirea DUP a fost în curs de desfășurare la momentul respectiv, ceea ce înseamnă „reconsiderarea urbanistă a zonei” în cauză. 21. Până la 6 aprilie 2017 au existat cel puțin șapte mandate, fie de către administratorul șef al Comunității (în calitate de organism competent de a doua instanță) sau de Curtea Administrativă. 22. În cursul prezentelor proceduri, la 2 septembrie 2016 secretariatul a solicitat administrației proprietăților în cazul în care aceeași parcelă urbană de teren, așa cum existase în momentul în care primul reclamant a depus prima cerere de finalizare, ar putea fi formată din nou.

La 23 septembrie 2016, administrația proprietății a răspuns că mărimea respectivei parcele de teren a fost schimbată între timp și că nu există nicio bază pentru reformularea parcelei urbane așa cum a fost odată. 23. La 6 aprilie 2017, Secretariatul a respins din nou cererea primului reclamant. La 19 mai 2017, administratorul șef a susținut această decizie, având în vedere că, datorită modificărilor documentelor de planificare, nu s-a putut realiza această parcelă de teren și că, prin urmare, cererea primului reclamant a fost respinsă corect. La 23 iunie 2017, primul reclamant a instituit un litigiu administrativ în fața Curții administrative, care ar părea încă în așteptare.

24. La 11 iulie 2005, primul reclamant a solicitat Agenției pentru Construcție și Dezvoltare a Podgorica (Agencija za izgradnju i razvoj Podgorice; „Agenția”), succesor juridic al Fondului Social pentru Terenul de Dezvoltare, pentru a calcula taxele comune finale pentru parcela urbană nr. 2090/1036. 25. La 20 iulie 2005, Agenția a răspuns că calculul nu poate fi efectuat din cauza interdicției de construcție. 26. La 26 iulie și 6 septembrie 2005, primul reclamant a solicitat Agenției să efectueze calculul necesar, susținând că interdicția se aplică numai construcțiilor și nu calculului taxelor. 27. La 13 septembrie 2005, primul reclamant a efectuat propria evaluare a taxelor comunitare în valoare de 131.324.65 euro (EUR) și a efectuat plata.

Plățile au fost returnate a doua zi, deoarece au fost făcute “să nu fie cauza” (uplaćen bes osnova). 28. În cursul procedurii, reclamantul și-a repetat cererea către agenție în mai multe ocazii, inclusiv între 5 și 14 octombrie 2005, declarând că interdicția de construcție ca bază pentru refuz era ilegală și/sau interdicția nu era în vigoare la momentul respectiv. 29. Până la 1 decembrie 2005, cererea reclamantului a fost refuzată de către agenție de cel puțin patru ori din cauza interzicerii construcției în conformitate cu decizia de a modifica DUP-ul din 6 iunie 2005 sau cu decizia din 6 octombrie 2005. De asemenea, Agenția a susținut că calculul nu ar putea fi efectuat deoarece primul reclamant nu avea permis de construcție.

30. La 1 decembrie 2005, organismul de a doua instanță a respins primul recurs al reclamantului, având în vedere că acest lucru nu a fost o chestiune de proceduri administrative. Primul reclamant a inițiat un litigiu administrativ în fața Curții administrative în acest sens, dar având în vedere avizul organismului de a doua instanție care a retras această cerere și a continuat, în schimb, procedurile în fața Curții Comerciale. 31. La 16 septembrie 2005, la Podgorica, prima reclamantă a încheiat o procedură în fața Curții Comerciale (Priverdni sud) împotriva Agenției pentru refuzul de a calcula taxele comunitare. 32. La 7 aprilie 2006, Curtea comercială a hotărât în favoarea primului reclamant și a ordonat agenției să calculeze taxele.

Curtea a considerat în special că prima decizie de modificare a DUP, care a interzis construcția, a intrat în vigoare la 7 iulie și a expirat la 5 octombrie 2005, în timp ce următoarea decizie a intrat în vigoare la 14 octombrie 2005. Prin urmare, nu au existat interdicții de construcție înainte de 7 iulie 2005 sau între 5 și 14 octombrie 2005, atunci când primul reclamant a solicitat calculul taxelor comunitare și atunci când agenția a fost obligată să le calculeze. Curtea a remarcat, de asemenea, faptul că argumentul agenției pentru refuzarea cererii primului reclamant, în special faptul că „calculul [nu ar putea fi] efectuat deoarece primul reclamant nu avea permis de construcție” este ilogic, deoarece calculul taxelor era o condiție prealabilă pentru obținerea unui permis de construcție.

33. Curtea de Apel și Curtea Supremă au susținut decizia anterioară la 18 aprilie și, respectiv, la 29 decembrie 2008. Curtea Supremă a hotărât, printre altele, că primul reclamant a fost acordat locația de construcție de către Ministerul competent înainte de a fi hotărât că DUP va fi schimbat și că o decizie de modificare a DUP nu poate afecta investitorii care au primit deja o locație. 34. La 6 august 2008, Agenția a calculat taxele. Acesta prevedea încheierea unui nou contract cu primul reclamant, care a specificat că în temeiul contractului din 1998, reclamantul a plătit deja o anumită sumă și că suma rămasă care urmează să fie plătită este de 269.309,83 EUR. 35. La 13 octombrie 2008, la cererea primului reclamant, Curtea comercială a eliberat o procedură de aplicare, cu condiția ca agenția să calculeze taxele în termen de 30 de zile sau să facă față unei penalități de 550 EUR, și ar trebui să calculeze taxele în următoarele 15 zile.

36. La 20 octombrie 2008, primul reclamant a primit calcularea de mai sus de la agenție. La 22 octombrie 2008, Comisia a solicitat ca contractul să precizeze în conformitate cu care DUP ar fi întreprinsă construcția. 37. La 27 octombrie 2008, agenția a răspuns că cererea primului reclamant nu are competența agenției și că primul reclamant ar trebui să se ocupe de organismele responsabile cu planificarea urbană în acest sens. La 28 octombrie 2008, agenția a notificat Curtea Comercială că a respectat hotărârea sa și ordinul de executare. 38. La 10 noiembrie 2008, primul reclamant a informat Curtea Comercială că nu a luat în considerare hotărârea relevantă executată, deoarece avea „obiecții grave” la documentele prezentate de agenție din cauza căreia nu le-a semnat.

39. La 16 februarie 2009, agenția a informat Curtea Comercială că primul reclamant nu a avut nicio obiecție în ceea ce privește calculul în sine și a remarcat că niciun statut nu prevede o obligație sau o posibilitate pentru primul reclamant de a semna calculul. 40. La 8 iulie 2005, primul reclamant a solicitat un permis de construcție pentru centrul comercial de la Minister. 41. La 26 iulie 2005, primul reclamant a notificat Ministerului că Agenția refuza să calculeze taxele și a solicitat Ministerului să ceară Agenției să facă acest lucru. La 12 august 2005, Ministerul a răspuns că nu are competență în ceea ce privește aspectele legate de calculul taxelor. 42. La 14 septembrie 2005, primul reclamant a informat Ministerul că a efectuat însuși calculul și a efectuat plata (a se vedea punctul 27 de mai sus).

43. La 23 septembrie 2005, Ministerul a respins cererea primului reclamant din cauza faptului că nu a plătit taxele comune sau a finalizat parcela urbană în conformitate cu condițiile tehnice urbane. 44. La 18 noiembrie 2005, primul reclamant a instituit un litigiu administrativ în fața Curții administrative. Acesta a susținut, printre altele, că obligația de a cumpăra o parcelă de teren adiacente a fost introdusă în plus și nu a fost necesară având în vedere că centrul comercial a fost planificat în întregime pe parcela cadastrală a terenului nr. 2090/1036. De asemenea, a susținut că refuzul de a calcula taxele era nefondat, deoarece interdicția legată numai de construcții și nu de calculul taxelor, și că a fost o obstrucție deliberată.

45. La 29 decembrie 2005, Curtea Administrativă a respins prima cerere a reclamantului din cauza faptului că nu exista nici un contract între primul reclamant și Agenția în ceea ce privește taxele comunitare, că primul reclamant nu a prezentat toate elementele de probă solicitate de dispoziția legală relevantă pentru obținerea unui permis de construcție și că nu a obținut o parcelă de teren adiacente, în conformitate cu condițiile tehnice urbane. Curtea nu s-a ocupat de afirmația explicită a primului reclamant că aceste cerințe sunt ilegale și/sau inutile.

46. La o dată neespecificată după aceea, primul reclamant a depus o cerere de reexaminare judiciară în fața Curții Supreme, menținând că exista un contract între sine și agenția încheiat în 1998. De asemenea, a susținut că instanțele au învinovățit primul reclamant pentru faptul că nu a plătit taxele și a completat parcela, chiar dacă a făcut tot posibilul pentru a respecta aceste cereri, și s-au plâns în realitate în ceea ce privește ilegalitatea refuzului organismelor de stat relevante de a coopera în aceste chestiuni. 47. La 2 martie 2006, Curtea Supremă a susținut decizia anterioară, având în vedere faptul că primul reclamant nu a reușit într-adevăr să prezinte dovezi că a plătit taxele comunitare și a finalizat parcela urbană, după cum a fost solicitat.

48. La 29 august 2014, după modificarea DUP în 2013, primul reclamant a solicitat un permis de construcție pentru „clădirea activităților centrale” (za izgradnju objekta centralnih Djelatnosti). La 27 iulie 2017, după cinci mandate, procedurile erau încă în așteptare. 49. Între 15 august 2005 și 20 septembrie 2006 primul reclamant a depus trei deliberări cu Curtea Constituțională pentru evaluarea constituționalității și legalității deciziilor de modificare a DUP emisă la 6 iunie 2005, 20 ianuarie și, respectiv, 21 iulie 2006. 50. La 30 ianuarie 2006, Curtea Constituțională a întrerupt procedura (obustavlja se postupak) pe prima propunere, deoarece decizia impugnată din 6 iunie 2005 nu mai a fost în vigoare.

51. La 6 decembrie 2006 și, respectiv, 27 iunie 2007, Curtea Constituțională a respins celelalte două motive. 52. DUP în zona în cauză a fost supusă modificărilor din 1990, 1996, 1997, 1999 (modificațiile din 1999 au fost efectuate în conformitate cu cererea primului reclamant în acest sens), 2002 (întrase în vigoare în 2003), 2004 (întrase în vigoare în 2005), 2006, 2010 și 2013. Scopul terenului s-a schimbat, de asemenea, cu timpul, de la „sporturi și recreere” la “activitati centrale” (centralne Djelatnosti). 53. Între 8 februarie și 8 iulie 2005, primul reclamant a obținut o serie de permise legate de construcția planificată a centrului comercial (electro-energetic, aprovizionare cu apă, sanitar, geo-mecanic, urbanist, precum și cele legate de siguranța incendiului, protecția mediului, siguranța locului de muncă, traficul etc.).

54. Între ianuarie și august 2005 au existat cel puțin patru alte cereri referitoare la terenuri în ceea ce privește care a fost schimbat DUP (trei dintre care au fost, de asemenea, pentru finalizarea parcelelor relevante de teren). În toate cele patru cazuri, reclamanții au fost informați că cererile lor nu au putut fi îndeplinite având în vedere modificările pe care DUP le-a efectuat. 55. La 14 august 2006, Ministerul a trimis o scrisoare primarilor tuturor municipiilor. Scrisoarea a afirmat, în esență, că „certe unități de guvernare locală” au interpretat art. 33 din Legea privind planificarea și dezvoltarea spațială (Zakon o planiranju i ureu) (a se vedea punctul 69 de mai jos), care prevedea posibilitatea unei interdicții de construcție, dacă este cazul, într-un mod incompatibil cu conținutul, esența și sensul acestuia.

De asemenea, Ministerul a explicat că o decizie privind „un interdicție de construcție” se referă exclusiv la o interdicție privind emiterea unei decizii privind acordarea unei locații, ca document pe baza căruia a fost eliberat un permis de construcție și că, în cazul în care decizia privind locația a fost eliberată înainte de interdicția de construcție, organismul competent a avut obligația de a emite un permis de construcție unui investitor, cu condiția ca condițiile prevăzute în secțiunea 34 din Legea privind construcțiile (Zakon o izgradnji objekata) să fie îndeplinite, indiferent dacă interdicția de construcție în zona relevantă este în vigoare. 56. Între 1 august și 8 decembrie 2006, primul reclamant a fost acordat o locație și a fost eliberat condiții de planificare urbană pentru construcția unui depozit într-o altă parte a Podgorica.

De asemenea, a obținut alte consimțământe relevante (în ceea ce privește aprovizionarea cu apă, electricitatea, protecția incendiului, traficul, ecologia, sanitarizarea etc.) și acordul urbanism al Ministerului la documentația tehnică. La 28 decembrie 2006, a încheiat un contract cu agenția privind taxele și, la 10 ianuarie 2007, a obținut un permis de construcție pentru această locație. Până la 17 decembrie 2007, acesta a construit depozitul și a obținut un permis de utilizare a acestuia (upotrebna dozvola). 57. La 27 august 2015, după propunerea primului reclamant în acest sens, s-a desfășurat o ședință între reprezentanții primului reclamant și agenția. Agenția s-a angajat să studieze observațiile primului reclamant în ceea ce privește parcela urbană a terenului nr. 2090/1036, inclusiv cel pe care nu i-a fost permis să-l îndeplinească toate obligațiile.

Cu toate acestea, se pare că primul reclamant nu a primit niciun răspuns din partea agenției.

5. The first applicant was founded in 1990 and has its seat in Podgorica. The second applicant was born in 1952 and lives in Podgorica. The second applicant is the first applicant’s founder, executive director, and the owner of 99.2698 % of its shares. The remaining 0.7302% is owned by the second applicant’s wife and son. 6. On 3 August and 11 November 1998 respectively the first applicant concluded two contracts with the Development Land Social Fund (Društveni fond za građevinsko zemljište, poslovni prostor i puteve Podgorica). Under the first contract the first applicant obtained the right to use (pravo korišćenja) four plots of development land (građevinsko zemljište) with a total surface of 11,443 m2, on which it planned to build a shopping centre and an office building.

The second contract concerned the communal charges for the necessary infrastructure on the land at issue (naknada za uređenje građevinskog zemljišta). On an unspecified date thereafter the four plots of land were joined into one, marked as no. 2090/1036. Pursuant to sections 419 and 420 of the Property Act 2009 (see paragraph 61 below) the first applicant became the owner of the land at issue on 9 December 2011. 7. On 15 April 2005 the Property Administration (Uprava za nekretnine) issued a decision by which it divided the cadastral plot of land no. 2090/1036 into two, one of which kept the number 2090/1036 and had 11,365 m2, and another one which was registered as no. 2090/1220 and which had 77 m2.

8. On 3 March 2016 the cadastral plot of land no. 2090/1036 was further split into two, the smaller part of 44 m2 becoming a cadastral plot of land no. 2090/1581. The bigger part kept the number 2090/1036 and measured 11,321 m2. 9. On an unspecified date in 2004 the first applicant’s plan for the shopping centre and the office building was registered in a Detailed Urbanistic Plan (Detaljni urbanistički plan, “DUP”). 10. In December 2004 the DUP for the relevant area was changed, one of the changes being that the cadastral plot of land no. 2090/1036 and an adjacent plot of land of 1,557 m2, owned by the Municipality, were joined into one urban plot (urbanistička parcela).

11. On 6 June 2005 the President of the Municipality decided to change the relevant DUP further, which decision entered into force on 7 July 2005. Construction in the area was prohibited thereby for the next 90 days except in case of those investors who had already obtained a building permit prior to this decision. 12. On 6 October 2005 another decision was issued, providing that the DUP would be changed within 90 days and construction was further prohibited until the adoption of a new DUP but up to one year at most. The ban did not apply to the investors who had already obtained a building permit. This decision entered into force on 14 October 2005. 13. On 20 January 2006 a new decision to change the DUP was issued, revoking the previous two decisions.

As regards its contents it corresponded to the decision of 6 October 2005. It entered into force on 23 January 2006. 14. On 21 July 2006 a new DUP was issued; it entered into force on 29 July 2006. Thereby the adjacent plot of land that had previously been added to plot no. 2090/1036 was apparently split into three: two parts became parts of two newly-formed urban plots of land and the third part remained attached to the applicant’s land and would appear to be part of a traffic route (saobraćajnica). It would also appear that in this urban plot of land the DUP planned the construction of two buildings instead of the shopping centre planned by the first applicant. 15. On 28 July 2010 a new decision to change the DUP was issued.

16. On 16 May 2013 the DUP was changed again, apparently providing for the construction of buildings similar to those initially planned to be built there by the applicants. 17. Following the changes of the DUP in December 2004 (see paragraph 10 above), on 25 January 2005 the first applicant contacted the Property Secretariat (Direkcija za imovinu; “the Secretariat”) in the Podgorica Municipality. It sought to “complete” the urban plot, that is to buy the adjacent cadastral plot of land which had been added to its own land, thus forming one urban plot of land; having received no reply it renewed its request on 23 May 2005 and 2 August 2005. 18. On 27 January 2005 the Spatial Planning Secretariat of Podgorica Municipality issued Urban Technical Conditions, which stated that the cadastral plot of land no. 2090/1036 was smaller than the relevant urban plot and that it needed to be “completed” (potrebno je izvršiti njeno dokompletiranje).

19. On 23 February 2005 the Ministry of Environmental Protection and Spatial Planning (“the Ministry”) granted the first applicant a location for the construction of business premises on plot no. 2090/1036, in accordance with the 2004 DUP. The decision specified that the Urban Technical Conditions of 27 January 2005 were a constituent part of this decision. 20. On 15 August 2005 the first applicant appealed, having received no reply from the Secretariat. The same day the Secretariat informed the first applicant that no completion of plots could be done given that the revision of the DUP was ongoing at the time, which meant “urbanistic reconsideration of the area” at issue. 21. By 6 April 2017 there had been at least seven remittals, either by the Municipality’s Chief Administrator (as the competent second-instance body) or the Administrative Court.

22. In the course of these proceedings, on 2 September 2016 the Secretariat enquired at the Property Administration if the same urban plot of land, as it had existed at the time when the first applicant had first filed a request for completion, could be formed again. On 23 September 2016 the Property Administration replied that the size of the said plot of land had been changed in the meantime and that there was no basis for re-forming the urban plot as it once had been. 23. On 6 April 2017 the Secretariat dismissed the first applicant’s request again. On 19 May 2017 the Chief Administrator upheld this decision, considering that due to the changes of the planning documents the completion of the said plot of land could not be done and that therefore the first applicant’s request had been correctly dismissed.

On 23 June 2017 the first applicant instituted an administrative dispute before the Administrative Court, which would appear to be still pending. 24. On 11 July 2005 the first applicant requested the Agency for Construction and Development of Podgorica (Agencija za izgradnju i razvoj Podgorice; “the Agency”), a legal successor of the Development Land Social Fund, to calculate the final communal charges for the urban plot no. 2090/1036. 25. On 20 July 2005 the Agency replied that the calculation could not be made due to the construction ban. 26. On 26 July and 6 September 2005 the first applicant urged the Agency to make the necessary calculation, submitting that the ban applied only to construction and not to the calculation of charges.

27. On 13 September 2005 the first applicant made its own assessment of the communal charges in the amount of 131,324.65 euros (EUR) and made the payment. The payment was returned the next day as it had been made “without cause” (uplaćen bez osnova). 28. In the course of the proceedings the applicant repeated its request to the Agency on several occasions, including between 5 and 14 October 2005, submitting that the construction ban as the basis for refusal was unlawful and/or the ban was not in force at the relevant time. 29. By 1 December 2005 the applicant’s request had been refused by the Agency at least four times on the grounds that construction was banned pursuant to either the decision to change the DUP of 6 June 2005 or the decision of 6 October 2005. The Agency also held that the calculation could not be done as the first applicant had no building permit.

30. On 1 December 2005 the second-instance body rejected the first applicant’s appeal on the grounds that this was not a matter for administrative proceedings. The first applicant initiated an administrative dispute before the Administrative Court in this regard but in view of the opinion of the second-instance body it withdrew that claim, and instead pursued the proceedings before the Commercial Court. 31. On 16 September 2005 the first applicant instituted proceedings before the Commercial Court (Privredni sud) in Podgorica against the Agency for refusing to calculate the communal charges. 32. On 7 April 2006 the Commercial Court ruled in favour of the first applicant and ordered the Agency to calculate the charges.

The court considered in particular that the first decision to change the DUP, which prohibited construction, had entered into force on 7 July and expired on 5 October 2005, while the next decision had entered into force on 14 October 2005. Therefore, there had been no construction ban before 7 July 2005 or between 5 and 14 October 2005, when the first applicant requested the communal charges to be calculated and when the Agency was bound to calculate them. The court also noted that the Agency’s reasoning for refusing the first applicant’s request, notably that “the calculation [could] not be done as the first applicant had no building permit” was illogical, since the calculation of charges was a pre-condition for getting a building permit.

33. The Court of Appeals and the Supreme Court upheld the previous decision on 18 April and 29 December 2008 respectively. The Supreme Court held, inter alia, that the first applicant had been granted the location for construction by the competent Ministry before it was decided that the DUP would be changed and that a decision to change the DUP could not affect the investors who had already been granted a location. 34. On 6 August 2008 the Agency calculated the charges. It provided for a new contract to be concluded with the first applicant, which specified that pursuant to the 1998 contract the applicant had already paid a certain amount and that the remaining amount to be paid was EUR 269,309.83.

35. On 13 October 2008, upon the first applicant’s request, the Commercial Court issued an enforcement order, which provided that the Agency would calculate the charges within 30 days or it would face a penalty of EUR 550, and would have to calculate the charges within the following 15 days. 36. On 20 October 2008 the first applicant received the above calculation from the Agency. On 22 October 2008 it requested that the contract specify in accordance with which DUP the construction would be undertaken. 37. On 27 October 2008 the Agency replied that the first applicant’s request was outside the Agency’s competence and that the first applicant should address bodies in charge of urban planning in that respect.

On 28 October 2008 the Agency notified the Commercial Court that it had complied with its judgment and the enforcement order. 38. On 10 November 2008 the first applicant informed the Commercial Court that it did not consider the relevant judgment enforced as it had “serious objections” to the documents submitted by the Agency due to which it had not signed them. 39. On 16 February 2009 the Agency informed the Commercial Court that the first applicant had no objections in respect of the calculation itself, and noted that no statute provided for an obligation or a possibility for the first applicant to sign the calculation. 40. On 8 July 2005 the first applicant requested a building permit for the shopping centre from the Ministry.

41. On 26 July 2005 the first applicant notified the Ministry that the Agency was refusing to calculate the charges and asked the Ministry to urge that the Agency do so. On 12 August 2005 the Ministry responded that it had no competence as regards matters relating to the calculation of the charges. 42. On 14 September 2005 the first applicant informed the Ministry that it had done the calculation itself and had made the payment (see paragraph 27 above). 43. On 23 September 2005 the Ministry dismissed the first applicant’s request on the grounds that it had not paid the communal charges or completed the urban plot pursuant to the Urban Technical Conditions. 44. On 18 November 2005 the first applicant instituted an administrative dispute before the Administrative Court.

It submitted, inter alia, that the requirement to buy an adjacent plot of land had been introduced in addition and was unnecessary given that the shopping centre was planned entirely on the cadastral plot of land no. 2090/1036. It also maintained that the refusal to calculate the charges was groundless as the ban related to construction only and not to the calculation of the charges, and that it was a deliberate obstruction. 45. On 29 December 2005 the Administrative Court dismissed the first applicant’s claim on the grounds that there was no contract between the first applicant and the Agency concerning the communal charges, that the first applicant had failed to submit all the evidence required by the relevant statutory provision in order to obtain a building permit, and it had failed to obtain an adjacent plot of land as required by the Urban Technical Conditions.

The court did not deal with the first applicant’s explicit submission that the said requirements were unlawful and/or unnecessary. 46. On an unspecified date thereafter the first applicant lodged a request for judicial review before the Supreme Court, maintaining that there was a contract between itself and the Agency concluded in 1998. It also submitted that the courts had blamed the first applicant for not paying the charges and completing the plot, even though it had done everything it could to comply with these requests, and had actually complained about the unlawfulness of the relevant State bodies’ refusal to cooperate in these matters. 47. On 2 March 2006 the Supreme Court upheld the previous decision, considering that the first applicant had indeed failed to submit proof that it had paid the communal charges and completed the urban plot as requested.

48. On 29 August 2014, following the change of the DUP in 2013, the first applicant requested a building permit for “central activities building” (za izgradnju objekta centralnih djelatnosti). On 27 July 2017, after five remittals, the proceedings were still pending. 49. Between 15 August 2005 and 20 September 2006 the first applicant filed three motions with the Constitutional Court for the assessment of the constitutionality and legality of the decisions to change the DUP issued on 6 June 2005, 20 January and 21 July 2006 respectively. 50. On 30 January 2006 the Constitutional Court discontinued the proceedings (obustavlja se postupak) upon the first motion as the impugned decision of 6 June 2005 was no longer in force.

51. On 6 December 2006 and 27 June 2007, respectively, the Constitutional Court rejected the other two motions. 52. The DUP in the area at issue was subject to changes in 1990, 1996, 1997, 1999 (the changes in 1999 were done pursuant to the first applicant’s request to that effect), 2002 (entered into force in 2003), 2004 (entered into force in 2005), 2006, 2010 and 2013. The purpose of the land also changed over time, from “sports and recreation” to “central activities” (centralne djelatnosti). 53. Between 8 February and 8 July 2005 the first applicant obtained a number of permits related to the planned construction of the shopping centre (electro-energetic, water supply, sanitation, geo-mechanic, urbanistic, as well as those related to fire safety, environmental protection, workplace safety, traffic, etc.).

54. Between January and August 2005 there were at least four other requests relating to the land in respect of which the DUP was changed (three of which were also for completion of relevant plots of land). In all four cases the claimants were informed that their requests could not be met in view of the changes which the DUP was undergoing. 55. On 14 August 2006 the Ministry sent a letter to the mayors of all Municipalities. The letter stated, in substance, that “certain local government units” interpreted section 33 of the Spatial Planning and Development Act (Zakon o planiranju i uređenju prostora) (see paragraph 69 below), which provided for a possibility of a construction ban where appropriate, in a way that was incompatible with its contents, essence and meaning.

The Ministry further explained that a decision on ‘a construction ban’ related exclusively to a ban on issuing a decision granting a location, as a document on the basis of which a building permit was issued, and that in a case where the decision on location had been issued prior to the construction ban, the competent body had a duty to issue a building permit to an investor, provided that the conditions provided in section 34 of the Construction Act (Zakon o izgradnji objekata) were fulfilled, regardless of whether the construction ban in the relevant area was in force. 56. Between 1 August and 8 December 2006 the first applicant was granted a location and was issued urban planning conditions for the construction of a warehouse in another part of Podgorica.

It also obtained other relevant consents (concerning water supply, electricity, fire protection, traffic, ecology, sanitation, etc.) and the Ministry’s urbanistic consent to technical documentation. On 28 December 2006 it concluded a contract with the Agency concerning the charges, and on 10 January 2007 it obtained a building permit for that location. By 17 December 2007 it had built the warehouse and obtained a permit to use it (upotrebna dozvola). 57. On 27 August 2015, following the first applicant’s proposal to that effect, a meeting was held between the representatives of the first applicant and the Agency. The Agency undertook to study the first applicant’s submissions in relation to the urban plot of land no. 2090/1036, including the one that it had not been allowed to honour all the obligations.

It would appear, however, that the first applicant never received any response from the Agency.