SECȚIUNEA 1 Cerere nr. 16430/13 Paolo REALE și altele împotriva Italiei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea I), care are loc la 15 septembrie 2020 într-un comitet compus din Pere Pastor Vilanova, președinte, Jovan Ilievski, Raffaele Sabato, judecători, și Renata Degener, membru al secțiunii, având în vedere cererea sus-menționată formulată la 18 februarie 2013, Având în vedere decizia de a aduce cererea la cunoștința guvernului italian (adică la ..) la 13 decembrie 2017, având în vedere observațiile părților, după ce a făcut acest lucru în mod deliberat, face următoarea decizie ÎN FAVOAREA listei părților reclamante figurează în anexă. Guvernul a fost reprezentat de fostul său agent, dl Spatafora, și apoi de fostul său coagent, dl G. Civinini. Circumstanțele cauzei, așa cum au fost expuse de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamanții sunt moștenitorii dlui Regina Erminia Fiocco (de cujus mai mult), proprietar al unui teren de 35 807 sis la Rovigo. La 15 decembrie 1966, municipalitatea Rovigo a adoptat un plan general de urbanism (pian regolator general PRG La 21 februarie 1979 a intrat în vigoare un nou PRG, care afecta pentru prima dată terenul în raport cu categoria de echipamente școlare, spații verzi și parcări publice. Prin două deliberări, adoptate în 1982 și 1985, municipalitatea Rovigo a modificat PRG-ul. Întrucât deliberările nu au fost aprobate niciodată de președintele regiunii, terenul a fost supus regimului zonelor cu aspect alb (art. 4 din Legea nr. 10 din 1977), precum și restricțiilor în materie de construcții asociate (punctul 16 de mai jos). La 21 martie 1990, Consiliul municipal a aprobat o nouă versiune a PRG, care a destinat terenul în cauză unui parc public urban în care era vorba despre crearea unor spații verzi, a unor echipamente sportive și a unui drum. Prin această deliberare, aprobată în 1994, terenul a fost lovit de un permis de expropriere. În ceea ce privește tipurile de construcții autorizate, reclamanții, pe baza acordului administrației publice, puteau construi pe terenul lor infrastructuri și clădiri în legătură cu această nouă destinație a parcului public urban În special, în cazul echipamentelor sportive, al piscinelor, al restaurantelor, al barurilor, al spațiilor destinate asociațiilor sportive și locuințelor personalului de supraveghere. În conformitate cu dreptul aplicabil, conform căruia un permis de expropriere devine caduc în termen de cinci ani de la expropriere sau de la adoptarea unui plan de urbanism detaliat, permisul de expropriere impus de PRG modificat la 21 martie 1990 a devenit caduc în august 1999. Prin deliberările din 19 decembrie 2003, municipalitatea Rovigo va reseta permisul de expropriere, confirmând astfel cel expirat anterior. 10. În februarie 2005, cuju a prezentat comunei Rovigo un proiect de program integrat de remodelare urbană și de mediu ( Pentru construirea de loturi rezidențiale, care a fost inițial adoptat de municipalitate la 21 februarie 2005, apoi respins la 31 martie 2006. La 28 septembrie 2006, cuius a introdus în fața instanței o acțiune în temeiul articolului 39 din Decretul prezidențial nr. 327 din 2001. Ea a cerut să fie despăgubită pentru reeditarea permisului de expropriere pentru terenul său. 12. Prin hotărârea din 4 mai 2010, Curtea de Apel din Veneția a respins această acțiune. Subliniind că deliberarea din 19 decembrie 2003 prin care municipalitatea Rovigo repetase permisul de expropriere nu fusese niciodată aprobată de președintele regiunii, aceasta a invalidat permisul menționat și a considerat că terenul era supus standardelor de protecție prevăzute la art. 3 din Legea nr. 765 din 6 august 1967 și constrângerile de construcție care se aplicau. 13. de cuius s-a ocupat de casare la 3 noiembrie 2011.14 printr-o hotărâre din 4 septembrie 2012, Curtea de Casație a confirmat decizia instanței de apel de la Veneția. Aceasta a arătat mai întâi că adoptarea deliberării din 2003 nu a împiedicat cujus să-și folosească terenul. Ea este apoi mai mică decât cea a cujus Ar fi putut pune administrația publică în întârziere să adopte o decizie cu privire la soarta proprietății sale și astfel să pună capăt regimului zonelor cu aspect alb. Aceasta stabilește, de asemenea, că cujus nu putea pretinde o despăgubire, dacă legislația internă recunoaștea acest drept decât în cazurile în care există o reînnoire formală și efectivă a permisului de expropriere, cu alte cuvinte atunci când a existat confirmarea de către un organism competent și intrarea în vigoare a deciziei prin care s-a prevăzut inițial. Or, în speță, nu a fost aprobată ulterior de către un organism competent al deciziei inițiale. Curtea de Casație a amintit, de asemenea, jurisprudența sa potrivit căreia interdicțiile de construcție care continuau să lovească terenuri după expirarea unui permis de expropriere (regimul zonelor cu aspect alb) A se vedea, de asemenea, hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-482/99, ECLI:EU:C:2006:291, punctul 41. În sensul prezentei cauze, trebuie amintit că, în conformitate cu jurisprudența internă, în cazul în care interdicția de construcție expiră la sfârșitul perioadei de cinci ani, terenurile în cauză nu își recuperează alocarea inițială și nu sunt rezervate automat pentru uzul la care sunt destinate terenurile învecinate. Stabilirea noii repartiții a unui teren necesită un act pozitiv al administrației, sub forma unei versiuni modificate a unui plan general de urbanism sau a unui plan detaliat de . În așteptarea unui astfel de act, terenurile în cauză sunt considerate, în conformitate cu jurisprudența (a se vedea hotărârile n 7 și 10 din 1984 a Camerei Plenare a Consiliului de Stat), ca fiind zone cu aspect alb, supuse regimului prevăzut la art. 4 din Legea nr. 10 din 1977 (inclusă în Decretul prezidențial nr. 380/2001, art. 9) privind terenurile din districtele care nu au adoptat PRG. Potrivit acestei dispoziții, concepută inițial de legiuitor pentru municipalități fără PRG, un coeficient de construcție pentru un volum foarte redus (0,03 metri cubi pe metru pătrat) se aplică, în anumite condiții, terenurilor situate în afara unui sector urbanizat, orice construcție nouă în interiorul sectorului fiind interzisă. GRIEF 17. Invocând art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, reclamanții se plâng că Curtea de Casație nu a considerat deliberarea luată de municipalitatea Rovigo în 2003 ca o remitere a unui permis de expropriere, privându-i astfel de orice despăgubire. Curtea amintește că, deși observațiile scrise ale părților se referă și la perioada anterioară anului 2003, singurul aspect al cauzei pe care este chemată să o examineze din perspectiva articolului 1 din Protocolul nr 1 se referă la efectele pe care le-a produs municipalitatea Rovigo în 2003 pe teren în litigiu. În acest sens, reclamanții invocă art. 1 din Protocolul nr. 1 o încălcare a dreptului de a-și respecta bunurile și, prin urmare, orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât din motive de interes public și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile anterioare nu aduc atingere dreptului statelor de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa utilizarea bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau amenzi. Teze ale părților Guvernul 19. Guvernul pledează pentru neobosirea căilor de atac interne pe motiv că reclamanții ar fi rămas în imposibilitatea de a solicita direct municipiului Rovigo să își recalifice terenul, acordându-le astfel inacțiunea administrației în cauză. 20. Interdicția de a construi în vederea exproprierii sale de către administrația municipală. Simpla atașare a terenului la crearea unui parc public Nu se poate compara cu o interdicție de construcție. Terenul în cauză nu ar fi destinat unor proiecte imobiliare. Nu s-ar fi declarat niciodată teren de construcție și nici un permis de construcție nu ar fi fost niciodată eliberat proprietarilor săi, morfologia terenului în afară de destinația respectivă. 21. Întrucât terenul este destinat cultivării diferitelor cereale tipice zonei Rovigo, reclamanții ar fi plătit întotdeauna impozitele pe terenurile agricole. 22. Guvernul arată că, în lipsa aprobării de către președintele regiunii, deliberarea adoptată de municipalitatea Rovigo în 2003 nu a avut o existență juridică. 23. El adaugă că procedura, care a fost o procedură de planificare și nu de expropriere, referitoare la terenul inconstrucibil al Ö n Õ a avut impact nici asupra dreptului lor de proprietate, nici asupra posibilității acestora de a-și utiliza terenul. 24. Acesta concluzionează că, având în vedere caracterul temporar al limitărilor și al măsurilor de salvgardare care afectează terenul, părțile interesate nu au dreptul la nicio compensație. În cazul în care un stat membru nu a prezentat un proiect de PIRUEA pentru construirea de loturi rezidențiale (punctul 10 de mai sus) și a introdus în fața instanțelor civile o acțiune în despăgubire pe baza reiterării permisului de expropriere (punctul 10 de mai sus). 11 de mai sus. De asemenea, ei susțin că dreptul de a-și detalia terenul spre crearea unui parc public, la mai mult de o obligație echivalentă cu o interdicție de construcție. 26. Ei se plâng că, din cauza interpretării date de instanțele interne, nu au putut fi obligați să aplice măsurile lor de protecție pe teren; ei reamintesc că, dacă autoritățile ar fi finalizat procedura de repetare, ar fi putut fi despăgubiți. 27. Ei consideră că deliberarea din 2003 nu a avut nimic de-a face cu o chestiune de planificare, ci că aceasta se referă la resetarea unui permis de expropriere.Evaluarea Curții 28. Curtea arată că, în februarie 2005, reclamanții au prezentat comunei Rovigo un proiect al PIRUEA (punct 10 de mai sus) și în septembrie 2006 au sesizat instanțele civile cu o acțiune întemeiată pe art. 39 din Decretul prezidențial nr. 327 din 2001, acțiune pe care a considerat-o în cauza Tiralongo c. Carbe ((dec.), nr 4686/06, 27 noiembrie 2012) ca fiind efectiv și ca fiind necesar să fie exercitat în scopul epuizării căilor de atac interne și, prin urmare, consideră că excepția guvernului trebuie respinsă. 29. Curtea constată, de asemenea, că terenul în cauză a fost clasificat drept "verde agroalimentare" În 1966 a fost apoi alocat pentru crearea unui parc public și a fost lovit de un permis de expropriere în temeiul unui plan general de urbanism adoptat în 1994. Doar acestea puteau fi realizate pe un teren destinat să devină un parc public urban de echipamente sportive, piscine, restaurante, baruri și locuințe pentru personal (punctul de mai sus). 30. Întrucât permisul de expropriere a expirat în 1999, terenul a fost supus regimului de zone albe și limitării dreptului de a construi prevăzute de Legea nr. 10 din 1977. Permisul de expropriere a fost apoi repetat printr-o deliberare luată în 2003, care nu a fost niciodată aprobată de președintele regiunii. 31. Curtea consideră că restricțiile care decurg din planul de urbanism se evaluează printr-o interferență în exercitarea de către solicitanți a dreptului lor la respectarea proprietăților lor. Curtea consideră că această interferență intră sub incidența reglementării utilizării bunurilor, în sensul celui de-al doilea paragraf al articolului 1 din Protocolul nr 1 (a se vedea, mutatis mutandis Sporrong și Lönnroth c. Suedia, 23 septembrie 1982, § 64, seria A n 52, Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl c. Italia (dec.), n 75248/01, 13 mai 2004, Galtieri c. Italia (dec.), n 72864/01, 24 ianuarie 2006, Perinelli și alții c. Italia (dec.), n 7718/03, 26 iunie 2007, Campanile și alții c. Italia (dec.), 32635/05 , 15 ianuarie 2013 și Verga și Cannarella c. Italia (dec.), n 20984/08, 15 noiembrie 2016). Curtea ia notă de faptul că constrângerile care afectează terenul reclamanților aveau un temei juridic în dreptul intern, și anume planul de urbanism. Restricțiile impuse vizau conservarea naturii și a mediului, ceea ce, în opinia Curții, răspunde unui imperativ al colectivităților locale și este în conformitate cu interesul general în sensul celui de-al doilea paragraf al Protocolului nr. 1 (Glattieri) Verga și Cannarella decizii menționate mai sus). 33. În măsura în care reclamanții se plâng de faptul că Curtea de Casație a considerat că, în lipsa aprobării de către președintele regiunii, decizia comună de reînnoire a permisului de expropriere nu ar deschide niciun drept la despăgubire, Curtea consideră că aceasta aparține instanțelor naționale de înscriere a dreptului intern și de punere în aplicare a acestuia de la caz la caz. Prin urmare, aceasta nu poate înlocui propria sa apreciere cu cea reținută de Curtea de apel și Curtea de Casație (Campanile și alții, § 29, și Verga și Cannarella, decizii menționate mai sus). 34. Rămâne de stabilit dacă a fost stabilit un echilibru corect între cerințele de interes general și imperativele de salvgardare a drepturilor fundamentale ale persoanelor ( Cooperativa La Laurentina Italia , nr. 23529/94 , § 95, 2 august 2001, Campanile și alte decizii menționate anterior, și Scagliarini și alții (dec.), 56449/07 3 martie 2015). 35. În această privință, Curtea arată că efectele denunțate de solicitanți decurg toate din disponibilitatea redusă a bunului în cauză. Acestea rezultă din limitările dreptului de proprietate, precum și din consecințele acestora asupra valorii terenului, deoarece, în cazul în care a pierdut substanța sa, dreptul în cauză nu a dispărut complet. Efectele măsurilor în cauză nu sunt astfel încât să le putem asimila unei privări de proprietate. Curtea ia notă în acest sens de faptul că nu au pierdut nici accesul la teren, nici stăpânirea acestuia și că, în principiu, posibilitatea de a utiliza și de a-l vinde a reieșit. 36. În plus, ca Curtea de Casație laa recunoscut în hotărârea sa privind cujus În această privință, Curtea remarcă faptul că a examinat deja un îndrăznit similar în cauza Verga și Cannarella a declarat inadmisibil. 38. Curtea face trimitere, de asemenea, la concluzia Curții de Casație potrivit căreia cujus , în absența unei decizii cu privire la întinderea terenului, putea solicita administrației publice să ia o decizie cu privire la soarta proprietății sale și să pună astfel capăt regimului zonelor albe 39. Trebuie amintit că, în cadrul amenajării teritoriului, modificarea sau schimbarea reglementărilor este general acceptată și practicată. Într-adevăr, în cazul în care titularii de drepturi de creanță pecuniară pot, în general, să se prevaleze de drepturi ferme și intangibile, acesta nu este același în materie de urbanism sau de amenajare a teritoriului, domenii care se referă la drepturi de natură diferită și care sunt, prin natura lor, evolutive ( Gorraiz Lizarraga și alte Spania, n 62543/00, § 70, CEDH 2004 III și Galtieri Pe de altă parte, într-un domeniu atât de complex și de dificil precum amenajarea orașelor, statele contractante au o marjă considerabilă de apreciere pentru a-și desfășura politica urbanistică (Terazzi S.r.l.c. Italia, nr 27265/95, § 85, 17 octombrie 2002, Elia S.r.l. c. Italia, n 37710/97, § 77, CEDH 2001 IX, Saliba și alții, Malta, n 20287/10, § 45, 22 noiembrie 2001, Mellacher și alții c. Austria, 19 decembrie 1989, § 55, seria A n 169, și Chapman c. Regatul Unit [GC], n 27238/95, § 104, CEDO 2001 I. În lipsa unor alegeri vădit arbitrare sau iraționale, Curtea nu poate înlocui propria sa apreciere cu cea a autorităților naționale în ceea ce privește mijloacele cele mai adecvate pentru obținerea, la nivel intern, a rezultatelor vizate de această politică (Galtieri Campanile și altele, § 31, și Verga și Cannarella, § 34, decizii menționate anterior). 40. Cu toate acestea, Comisia consideră că, în cazul de față, Comisia consideră că măsura în cauză constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Cu toate acestea, Curtea consideră că atunci când o măsură de reglementare privind utilizarea bunurilor este în cauză, lipsa de mai multe despăgubiri, în cazul în care este unul dintre factorii care trebuie luați în considerare pentru a stabili dacă a fost respectat un echilibru corect, nu poate fi, în sine, vorba despre o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 (Depalle c. France [GC], nr 34044/02 , § 91, CEDH 2010, și Galtieri Verga și Cannarella , decizii sus-menționate). 41. Având în vedere circumstanțele cauzei, Curtea nu poate concluziona că ingerința în litigiu a încălcat echilibrul corect care trebuie să guverneze, în ceea ce privește reglementarea utilizării bunurilor, între interesul public și interesul privat. Prin aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară cererea inadmisibilă. Făcut în franceză și comunicat în scris la 8 octombrie 2020. Renata Degener Pere Pastor Vilanova Grefier Adjunct Președinte Anexă Nume Nume Nume Data nașterii Locul nașterii Locul nașterii Paolo REALE 25/02/1961 Rovigo Lucia REALE 26/01/1967 Rovigo Pietro REALE 11/08/1963 Rovigo
Requête n
o
16430/13
Paolo REALE et autres
contre l’Italie
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant le 15 septembre 2020 en un comité composé de
:
Pere Pastor Vilanova,
président,
Jovan Ilievski,
Raffaele Sabato,
juges,
et de Renata Degener,
greffière adjointe de section
,
Vu la requête susmentionnée, introduite le 18
février 2013,
Vu la décision de porter la requête à la connaissance du gouvernement italien («
le Gouvernement
») le 13 décembre 2017,
Vu les observations des parties,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
La liste des parties requérantes figure en annexe.
Le Gouvernement a été représenté par son ancien agent, M
me
E.
Spatafora, puis par son ancien coagent, M
me
M.G. Civinini.
Les circonstances de l’espèce
1.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
2.
Les requérants sont les héritiers de M
me
Regina Erminia Fiocco («
la
de cujus
»), propriétaire d’un terrain d’une superficie de 35
807
m
2
sis à Rovigo.
3.
Le 15 décembre 1966, la municipalité de Rovigo adopta un plan général d’urbanisme (
piano regolatore generale
,
«
PRG
») qui classait ledit terrain dans la catégorie «
vert agricole
».
4.
Le 21
février 1979 entra en vigueur un nouveau PRG qui affectait pour la première fois le terrain litigieux à la catégorie «
équipements scolaires, espaces verts et parkings publics
».
5.
Par deux délibérations, adoptées en 1982 et en 1985, la municipalité de Rovigo modifia ce PRG. Les délibérations n’ayant jamais été approuvées par le président de la région, le terrain fut soumis au régime des «
zones blanches
» prévu par l’article
4 de la loi n
o
10 de 1977, ainsi qu’aux restrictions en matière de construction qui s’y trouvaient associées (paragraphe
16 ci-dessous).
6.
Le 21 mars 1990, le conseil municipal approuva une nouvelle version du PRG, qui destinait le terrain en question à un parc public urbain où il s’agissait de créer «
des espaces verts, des équipements sportifs et une route
». Par cette délibération, approuvée en 1994, le terrain fut frappé d’un permis d’exproprier.
7.
En termes de types de constructions autorisées, les requérants, sur accord de l’administration, pouvaient édifier sur leur terrain des infrastructures et bâtiments en rapport avec cette nouvelle destination de «
parc public urbain
», notamment des équipements sportifs, des piscines, des restaurants, des bars, des locaux destinés aux associations sportives et au logement du personnel de surveillance.
8.
Conformément au droit applicable, selon lequel un permis d’exproprier devient caduc s’il n’est pas procédé dans un délai de cinq ans à une expropriation ou à l’adoption d’un plan d’urbanisme détaillé, le permis d’exproprier imposé par le PRG modifié le 21 mars 1990 devint caduc en août 1999.
9.
Par une délibération du 19 décembre 2003, la municipalité de Rovigo réitéra le permis d’exproprier, confirmant ainsi celui précédemment expiré.
10.
En février 2005, la
de cujus
présenta à la commune de Rovigo un projet de programme intégré de réaménagement urbain et environnemental («
») visant à la construction de lots résidentiels, qui fut d’abord adopté par la municipalité le 21 février 2005, puis rejeté le 31 mars 2006.
11.
Le 28 septembre 2006, la
de cujus
introduisit devant la cour d’appel de Venise un recours sur le fondement de l’article
39 du décret présidentiel n
o
327 de 2001. Elle demandait à être indemnisée pour la réitération du permis d’exproprier frappant son terrain.
12.
Par un arrêt du 4 mai 2010, la cour d’appel de Venise rejeta ce recours. Soulignant que la délibération du 19 décembre 2003 par laquelle la municipalité de Rovigo avait réitéré le permis d’exproprier n’avait jamais été approuvée par le président de la région, elle invalida ledit permis et jugea que le terrain était soumis aux normes de protection visées à l’article
3 de la loi n
o
765 du 6 août 1967 et aux contraintes de construction qui s’y attachaient.
13.
La
de cujus
se pourvut en cassation le 3 novembre 2011.
14.
Par un arrêt du 4 septembre 2012, la Cour de cassation confirma la décision de la cour d’appel de Venise. Elle releva d’abord que l’adoption de la délibération de 2003 n’avait pas empêché la
de cujus
d’utiliser son terrain. Elle estima ensuite que la
de cujus
aurait pu mettre l’administration publique en demeure d’adopter une décision sur le sort de son bien et faire cesser ainsi le régime des «
zones blanches
». Elle établit par ailleurs que la
de cujus
ne pouvait prétendre à une indemnisation, dès lors que la législation interne ne reconnaissait pareil droit que dans les cas où il y avait renouvellement formel et effectif du permis d’exproprier, autrement dit lorsqu’il y avait confirmation par un organe compétent et entrée en vigueur de la décision l’ayant initialement prévu. Or en l’espèce il n’y avait pas eu approbation ultérieure par un organe compétent de la décision initiale. La Cour de cassation rappela par ailleurs sa jurisprudence selon laquelle les interdictions de construire qui continuaient de frapper des terrains après l’expiration d’un permis d’exproprier (régime des «
zones blanches
», applicable jusqu’à l’intervention d’une nouvelle décision urbanistique de l’administration) n’ouvraient pas droit à indemnisation.
Le droit interne pertinent
15.
Le droit interne pertinent est décrit dans les arrêts
Scordino c.
Italie (n
o
2)
(n
o
36815/97
, §§
25
‑
45, 15 juillet 2004), et
Odescalchi et Lante della Rovere
c
.
Italie
(n
o
38754/07, §§
22
‑
32, 7 juillet 2015).
16.
Pour les besoins de la présente affaire, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence interne, dans le cas où l’interdiction de construire expire à la fin du délai de cinq ans, les terrains concernés ne récupèrent pas leur affectation originale et ne sont pas automatiquement réservés à l’usage auquel sont destinés les terrains voisins. La détermination de la nouvelle affectation d’un terrain requiert un acte positif de l’administration, sous la forme d’une version modifiée d’un plan général d’urbanisme ou d’un plan détaillé d’urbanisme.
Dans l’attente d’un tel acte, les terrains concernés sont considérés, conformément à la jurisprudence (voir les arrêts n
os
7 et 10 de 1984 de la chambre plénière du Conseil d’État), comme étant des «
zones blanches
», soumises au régime prévu par l’article
4 de la loi n
o
10 de 1977 (disposition incluse depuis dans le décret présidentiel n
o
380/2001, article 9) relatif aux terrains des municipalités n’ayant pas adopté de PRG.
Aux termes de cette disposition, initialement conçue par le législateur pour des communes sans PRG, un coefficient de constructibilité pour un volume très réduit (0,03 mètre cube par mètre carré) s’applique, sous certaines conditions, aux terrains situés à l’extérieur d’un secteur urbanisé, toute nouvelle construction à l’intérieur du secteur étant interdite.
GRIEF
17.
Invoquant l’article
1 du Protocole n
o
1 à la Convention, les requérants se plaignent de ce que la Cour de cassation n’ait pas considéré la délibération prise par la municipalité de Rovigo en 2003 comme une réitération d’un permis d’exproprier, les privant ainsi de toute indemnisation.
18.
La Cour rappelle que, même si les observations écrites des parties portent également sur la période antérieure à 2003, le seul aspect de l’affaire qu’elle est appelée à examiner sous l’angle de l’article 1 du Protocole n
o
1 concerne les effets que la délibération prise par la municipalité de Rovigo en 2003 a produit sur le terrain litigieux.
Les requérants allèguent une violation du droit au respect de leurs biens et invoquent à cet égard l’article
1 du Protocole n
o
1, ainsi libellé
:
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.
»
Thèses des parties
Le Gouvernement
19.
Le Gouvernement plaide le non-épuisement de voies de recours internes au motif que les requérants seraient restés en défaut de demander directement à la municipalité de Rovigo de requalifier leur terrain, acquiesçant ainsi à l’inaction de l’administration concernée.
20.
Il argue que le terrain appartenant aux requérants n’a jamais fait l’objet d’une «
interdiction de construire en vue de son expropriation
» par l’administration municipale. La simple «
affectation du terrain à la création d’un parc public
» ne serait pas comparable à une interdiction de construire. Le terrain litigieux ne serait en effet pas destiné à des projets immobiliers. Il n’aurait jamais été déclaré terrain à bâtir et aucun permis de construire n’aurait jamais été délivré à ses propriétaires, la morphologie du terrain excluant pareille destination.
21.
Le terrain étant affecté à la culture de diverses céréales typiques de la zone de Rovigo, les requérants auraient toujours payé les impôts visant les terres agricoles.
22.
Le Gouvernement expose que, faute d’avoir été approuvée par le président de la région, la délibération adoptée par la municipalité de Rovigo en 2003 n’a pas d’existence juridique.
23.
Il ajoute que la procédure, qui était une procédure de planification et non d’expropriation, relative au terrain inconstructible des requérants n’a eu d’incidence ni sur leur droit de propriété ni sur la possibilité pour eux d’utiliser leur terrain.
24.
Il conclut qu’eu égard au caractère temporaire des limitations et des mesures de sauvegarde frappant le terrain, les intéressés ne peuvent prétendre à aucune indemnisation.
Les requérants
25.
Les requérants s’opposent à l’exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement. Ils rappellent avoir présenté en février 2005 un projet de PIRUEA visant à la construction de lots résidentiels (paragraphe
10 ci-dessus) et avoir introduit devant les juridictions civiles un recours en indemnisation à raison de la réitération du permis d’exproprier (paragraphe
11 ci-dessus). Ils soutiennent par ailleurs que l’affectation de leur terrain à la «
création d’un parc public
» l’a grevé d’une contrainte équivalente à une interdiction de construire.
26.
Ils se plaignent de ce qu’en raison de l’interprétation donnée par les juridictions internes, ils n’ont pas pu se faire indemniser pour l’application à leur terrain de mesures de sauvegarde. Ils rappellent que si les autorités avaient mené à terme la procédure de réitération, ils auraient pu être indemnisés.
27.
Ils estiment que la délibération de 2003 n’avait rien à voir avec une question de planification mais qu’elle concernait au contraire la réitération d’un permis d’exproprier.
Appréciation de la Cour
28.
La Cour relève qu’en février 2005 les requérants présentèrent à la commune de Rovigo un projet de PIRUEA (paragraphe
10 ci-dessus) et qu’en septembre 2006 ils saisirent les juridictions civiles d’un recours fondé sur l’article
39 du décret présidentiel n
o
327 de 2001, recours qu’elle a considéré dans l’affaire
Tiralongo c.
Carbe
((déc.), n
o
4686/06, 27
novembre 2012) comme étant effectif et comme devant être exercé aux fins de l’épuisement des voies de recours internes. Elle estime donc que l’exception du Gouvernement doit être rejetée.
29.
La Cour note également que le terrain litigieux fut classé «
vert agricole
» en 1966 et qu’il fut ensuite affecté à la création d’un parc public et frappé d’un permis d’exproprier en vertu d’un plan général d’urbanisme adopté en 1994. Seuls pouvaient être réalisés sur un terrain destiné à devenir un «
parc public urbain
» des équipements sportifs, des piscines, des restaurants, des bars et des logements pour le personnel (paragraphe
7
ci-dessus).
30.
Le permis d’exproprier ayant expiré en 1999, le terrain fut soumis au régime des «
zones blanches
» et aux limitations au droit de bâtir prévues par la loi n
o
10 de 1977. Le permis d’exproprier fut ensuite réitéré par une délibération prise en 2003, qui n’a toutefois jamais été approuvée par le président de la région.
31.
La Cour estime que les restrictions découlant du plan d’urbanisme s’analysent en une ingérence dans l’exercice par les requérants de leur droit au respect de leurs biens. Elle considère que cette ingérence relève de la réglementation de l’usage des biens, au sens du deuxième alinéa de l’article
1 du Protocole n
o
1 (voir,
mutatis mutandis
,
Sporrong et Lönnroth c.
Suède,
23 septembre 1982, §
64, série
A n
o
52,
Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl c.
Italie
(déc.), n
o
75248/01
, 13 mai 2004,
Galtieri c.
Italie
(déc.), n
o
72864/01
, 24 janvier 2006,
Perinelli et autres c.
Italie
(déc.), n
o
7718/03
, 26 juin 2007,
Campanile et autres c.
Italie
(déc.),
n
o
32635/05
, 15
janvier 2013, et
Verga et Cannarella c.
Italie
(déc.), n
o
20984/08, 15 novembre 2016).
32.
La Cour note que les contraintes affectant le terrain des requérants avaient une base légale en droit interne, à savoir le plan d’urbanisme. Les restrictions imposées visaient à préserver la nature et l’environnement, ce qui, aux yeux de la Cour, répond à un impératif des collectivités locales et est conforme à l’intérêt général au sens du deuxième alinéa de l’article
1 du Protocole n
o
1 (
Galtieri
et
Verga et Cannarella
,
décisions précitées).
33.
Pour autant que les requérants se plaignent de ce que la Cour de cassation ait considéré que, faute d’avoir été approuvée par le président de la région, la décision communale de renouveler le permis d’exproprier n’ouvrait aucun droit à indemnisation, la Cour estime qu’il appartient aux juridictions nationales d’interpréter le droit interne et de l’appliquer au cas par cas. Elle ne saurait donc substituer sa propre appréciation à celle retenue par la cour d’appel et la Cour de cassation (
Campanile et autres
, §
29, et
Verga
et Cannarella
, décisions précitées).
34.
Il reste à déterminer si un juste équilibre a été ménagé entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (
Cooperativa La Laurentina
c.
Italie
, n
o
23529/94
, §
95, 2 août 2001,
Campanile et autres
,
décision précitée, et
Scagliarini et autres
(déc.),
n
o
56449/07
,
3 mars 2015).
35.
À cet égard, la Cour relève que les effets dénoncés par les requérants découlent tous de la diminution de la disponibilité du bien en cause. Ils résultent des limitations apportées au droit de propriété ainsi que des conséquences de celles-ci sur la valeur du terrain. Cela étant, s’il a perdu de sa substance, le droit en cause n’a pas entièrement disparu. Les effets des mesures en question ne sont pas tels qu’on puisse les assimiler à une privation de propriété. La Cour note à ce sujet que les requérants n’ont perdu ni l’accès au terrain ni la maîtrise de celui-ci et qu’en principe la possibilité de l’utiliser et de le vendre a subsisté.
36.
De plus, comme la Cour de cassation l’a reconnu dans son arrêt concernant la
de cujus
, l’interdiction de construire n’était pas absolue, certains types de constructions restant possibles sous l’empire des normes de sauvegarde appliquées.
37.
À cet égard, la Cour note qu’elle a déjà examiné un grief similaire dans l’affaire
Verga et Cannarella
,
précitée, qu’elle a déclarée irrecevable.
38.
La Cour renvoie également à la conclusion de la Cour de cassation selon laquelle la
de cujus
, en l’absence d’une décision concernant l’affectation du terrain, pouvait demander à l’administration publique de trancher quant au sort de son bien et de mettre ainsi fin au régime des «
zones blanches
».
39.
Il convient de rappeler que, dans le cadre de l’aménagement du territoire, la modification ou le changement de la réglementation est communément admis et pratiqué. En effet, si les titulaires de droits de créance pécuniaires peuvent, en général, se prévaloir de droits fermes et intangibles, il n’en est pas de même en matière d’urbanisme ou d’aménagement du territoire, domaines qui portent sur des droits de nature différente et qui sont par essence évolutifs (
Gorraiz Lizarraga et autres
c.
Espagne
, n
o
62543/00
, §
‑
III, et
Galtieri
, décision précitée). Par ailleurs, dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement des villes, les États contractants jouissent d’une grande marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique (
Terazzi S.r.l. c.
Italie
, n
o
27265/95
, §
85, 17 octobre 2002,
Elia S.r.l. c.
Italie
, n
o
37710/97
, §
‑
IX,
Saliba et autres c.
Malte
, n
o
20287/10, §
45, 22
novembre 2001,
Mellacher et autres c.
Autriche
, 19
décembre 1989, §
55, série
A n
o
169, et
Chapman c.
Royaume-Uni
[GC], n
o
27238/95, §
‑
I). En l’absence de choix manifestement arbitraires ou déraisonnables, la Cour ne saurait substituer sa propre appréciation à celle des autorités nationales quant aux moyens les plus appropriés pour obtenir, au niveau interne, les résultats visés par cette politique (
Galtieri
,
Campanile et autres
, §
31, et
Verga et Cannarella
, §
34, décisions précitées).
40.
Il est vrai que les requérants n’ont pas eu droit à une compensation pour le fait que leur terrain a été soumis à des «
mesures de sauvegarde
» faute pour la délibération de 2003 réitérant le permis initial d’exproprier d’avoir été approuvée. La Cour estime cependant que lorsqu’une mesure de réglementation de l’usage des biens est en cause, l’absence d’indemnisation, si elle est l’un des facteurs à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté, ne saurait à elle seule être constitutive d’une violation de l’article
1 du Protocole n
o
1 (
Depalle c.
France
[GC], n
o
34044/02
, §
91, CEDH 2010, et
Galtieri
et
Verga et Cannarella
, décisions précitées).
41.
Eu égard aux circonstances de la cause, la Cour ne peut conclure que l’ingérence litigieuse ait enfreint le juste équilibre devant régner, en matière de réglementation de l’usage des biens, entre l’intérêt public et l’intérêt privé.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 8 octobre 2020.
Renata Degener
Pere Pastor Vilanova
Greffière adjointe
Président
N
o
Prénom NOM
Date de naissance
Lieu de résidence
1
Paolo REALE
25/02/1961
Rovigo
2
Lucia REALE
26/01/1967
Rovigo
3
Pietro REALE
11/08/1963
Rovigo