3ra-508/24 — Contestarea actului administrativ

La 10 iunie 2022 Colibă Andrei și Colibă Ana au depus acțiune în contencios administrativ împotriva Consiliului mun. Ungheni, prin care au solicitat: anularea deciziei nr. 2/13 din 12 mai 2022 „Cu privire la atribuirea în proprietate a terenurilor proprietate publică a mun. Ungheni de pe lângă casa individuală de locuit”; obligarea pârâtului să emite actul administrativ individual privind transmiterea în proprietate privată cu titlu gratuit reclamanților a terenului aferent casei de locuit amplasat în xxxxx, cu nr. cadastral xxxxx, cu suprafața totală de 0,2061 ha, în limitele parametrilor planului geometric aprobat în cadrul înregistrărilor primare masive; încasarea din contul pârâtului a cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamanții au indicat că în anul 2018, au cumpărat casa de locuit cu nr. cadastral xxxxx, amplasată în xxxxx. Obiect al contractului de vânzare-cumpărare a fost doar casa de locuit, deoarece, în cadrul înregistrării primare masive efectuată în or. Ungheni în perioada anilor 2000-2005, nu a fost perfectat și eliberat titlul de autentificare a dreptului deținătorului de teren în privința terenului aferent casei de locuit ce a aparținut fostului proprietar. Însă, în cadrul înregistrării primare masive, a fost întocmit și aprobat, prin decizia Consiliului or. Ungheni, planul cadastral al sectorului xxxxx, inclusiv planul cadastral al parcelei 104, care este parte componentă a sectorului xxxxx.

Au menționat că la 12 mai 2022, prin decizia nr. 2/13 Consiliul mun. Ungheni, ca urmare a satisfacerii cererii privind atribuirea terenului aferent casei de locuit în proprietate privată, le-a atribuit în proprietate teren aferent casei de locuit cu nr. cadastral xxxxx în limită de 49 % din suprafața totală de 0,2061 ha.

Reclamanții consideră că decizia este ilegală, adoptată în contradicție cu normele de drept material. Deși, în cadrul înregistrării primare masive a fost întocmit și aprobat planul cadastral al sectorului xxxxx, inclusiv planul cadastral al parcelei 104, care este parte componentă a sectorului xxxxx cu suprafața totală a terenului de 0,2061 ha, totuși, Consiliul mun. Ungheni, la adoptarea actului administrativ contestat, a aplicat eronat prevederile art. 11 alin. (2) subpct. 2) din Codul funciar. Or, terenul aferent casei de locuit amplasat în mun. Ungheni, str.- la Cocostârcilor, 8, nu face parte din rezerva intravilanului Primăriei mun. Ungheni, casa de locuit și anexele gospodărești nu urmau a fi construite după atribuirea terenului, dar existau până la momentul intrării în vigoare a Codului 1 funciar, terenul fiind atribuit foștilor proprietari în folosință veșnică (în conformitate cu prevederile Codului civil al RSSM în vigoare până în 2002), încă de către administrația sovhozului „PRUT”.

Astfel, dreptul reclamanților de a obține în proprietate privată cu titlu gratuit terenul aferent casei de locuit, în limitele suprafeței totale de 0,2061 ha, reprezintă și un bun în sensul art. 1 al Protocolului adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale. Curtea Europeană pentru Drepturile Omului interpretează mai pe larg noțiunea de „bun” și se referă la această noțiune ca fiind orice „drept privat care reprezintă valoare patrimonială”. Bunuri, în sensul art. 1 al Protocolului nr. 1 la Convenție, se consideră și așteptarea întemeiată a transmiterii patrimoniului sau a dreptului patrimonial în baza actului administrativ a organului autorității publice. Deposedarea abuzivă a reclamanților de o parte din terenul respectiv este o încălcare flagrantă a acestui drept, iar, revendicarea proprietății private din posesia ilegală a unui terț este imposibilă fără anularea actelor administrative translative de drepturi.

Instanța de fond a concluzionat că actul administrativ este ilegal și urmează a fi anulat, întrucât reclamanții au dreptul la atribuirea în proprietate fără plată a întregului teren de pe lângă casa de locuit ce le aparține cu drept de proprietate.

În susținerea acestei poziții, instanța de judecată a menționat că, la atribuirea în proprietate a loturilor de pe lângă casă, administrația publică locală, în speță, Consiliul mun. Ungheni, trebuie să ia în considerare suprafața terenului atribuit anterior în folosință proprietarilor de case individuale de locuit conform documentației existente în dosarul cadastral al acestuia. Lipsa contractului de dare în folosință a terenului pe termen nelimitat, având în vedere că terenul în litigiu nu a fost atribuit pentru construcția și exploatarea casei de locuit, ci era deținut legal de către foștii posesori încă din 05 aprilie 1932, nu poate fi imputată reclamanților, or, evidența și păstrarea unor asemenea contracte era în sarcina administrației publice locale și a altor organe competente. 2

Studiind copia dosarului cadastral al terenului cu nr. cadastral xxxxx, instanța de contencios administrativ nu a identificat un asemenea contract, însă, a stabilit mai multe înscrisuri din care rezultă că foștii proprietari dețineau în folosință terenul respectiv cu suprafața de 2097 m2 sau 0,2097 ha. Mai mult ca atât, potrivit art. 85 alin. (3) din Codul administrativ, autoritatea publică trebuie să stabilească din oficiu aspectele de fapt ale cazului care face obiectul procedurii, fără a se limita la dovezile şi afirmațiile participanţilor. Pentru aceasta, autoritatea publică stabileşte scopul investigațiilor necesare şi felul acestora.

Astfel, la caz, pârâtul urma să efectueze cercetări și să stabilească ce suprafață de teren era în folosința legală a proprietarilor casei de locuit construită pe acesta.

Cu privire la argumentul pârâtului precum că prin prisma deciziei comitetului executiv Ungheni nr. 10 din 29 octombrie 1993, proprietarilor casei de locuit de pe terenul cu nr. cadastral xxxxx nu li se putea atribui o suprafață mai mare de 0,10 ha, instanța de judecată a reținut că acesta nu a demonstrat faptul că, în baza deciziei respective, cât ea a fost în vigoare până la 10 februarie 1995 (când a intrat în vigoare Legea pentru modificarea şi completarea Codului funciar nr. 369 din 10 februarie 1995 și s-a abrogat Legea nr. 514-XII din 20 februarie 1991), ar fi fost emis vreun act administrativ prin care să fie atribuită în folosință doar 0,10 ha.

Hotărârea instanţei de fond a fost contestată cu apel, la 23 mai 2023 de către Consiliul mun. Ungheni.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a reținut că reclamanții sunt proprietarii bunului imobil amplasat pe terenul cu nr. cadastral xxxxx din data de 30 martie 2018. Terenul cu suprafața de totală de 0,2061 ha s-a aflat în folosința foștilor proprietari, fapt ce rezultă din certificatul din 07 mai 1993, eliberat de ÎS Cadastru Ecaterinei Turtureanu în vederea perfectării contractului de donație. Faptul deținerii în folosință a terenului cu suprafața de 2097 m2 rezultă și din adeverința nr. 3832 din 15 decembrie 1984 eliberată pe numele lui Turtureanu Vladimir .

Potrivit art. 4 alin. (10) din Legea privind prețul normativ şi modul de vânzare-cumpărare a pământului nr. 1308 din 25 iulie 1997, în vigoare la data inițierii procedurii administrative, terenul de pe lângă casă atribuit în folosință temporară şi terenul cu care lotul de pământ de pe lângă casă depășește norma prevăzută de legislație, se vând la preţul normativ conform tarifului indicat la poziţia I din anexa la lege sau se dau în arendă persoanelor în a căror folosință se 3 află. Art. 8 din aceeași Lege prevede că loturile de pământ de pe lângă casă includ terenurile ocupate de casă, de anexele gospodărești şi de grădini, atribuite conform legislaţiei, inclusiv conform art. 82 din Codul funciar al R.S.S. Moldova cu toate modificările şi completările ulterioare. Nu sunt supuse vânzării-cumpărării loturile de pământ de pe lângă casă aflate în folosinţa temporară a cetățenilor, precum şi terenurile a căror suprafață depășește norma prevăzută de legislație. Terenurile menționate se vând conform art.4.

Instanța de apel a menționat că, prin Legea nr. 1357 din 18 martie 1993 pentru completarea Legii cu privire la modificarea articolului 82 din Codul funciar al R.S.S.Moldova, la alin. (1) al art. 82 s-a introdus următorul text: „altor familii care locuiesc în orașe, orășele şi suburbii pe ale căror teritorii au fost ori sunt situate întreprinderi agricole, la decizia organelor de autoadministrare locală, li se repartizează până la 0,1 hectare”.

Astfel, Curtea de Apel Chișinău a notat că materialele cauzei și ale dosarului administrativ atestă că prin decizia Comitetului executiv al Primăriei or. Ungheni nr. 10 din 29 octombrie 1993, au fost stabilite normativele maximale pentru terenurile de lângă casă atribuite în proprietate în microraioanele or. Ungheni și anume în microraionul centru – 0,07 ha și în microraioanele periferice (Vasilica, Berești, Ungheni-Vale, Ungheni-Deal și Dănuțeni) – 0,10 ha.

Prin urmare, pârâtul Consiliul mun. Ungheni, prin decizia nr. 2/13 din 12 mai 2022, întemeiat și în conformitate cu prevederile legale a atribuit în proprietate privată lui Colibă Andrei și Colibă Ana 49 % din lotul de teren proprietate publică cu nr. cadastral xxxxx, cu suprafața de 0,2061 ha, de pe lângă casa individuală de locuit. Iar, terenul cu care lotul de pământ de pe lângă casă depășește norma prevăzută de legislație, urmează a fi vândut la prețul normativ conform tarifului indicat la poziția I din anexa la Legea nr. 1308-XIII din 25 iulie 1997 sau urmează a fi dat arendă persoanelor în a căror folosință se află (art. 4 alin. (10) din Legea nr. 1308-XIII din 25 iulie 1997).

În motivarea recursului, reprezentantul recurenților a indicat că, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) Cod Funciar, autorităţile administrației publice locale atribuie cetățenilor terenuri fără plată, eliberându-le titluri de proprietate; trec în proprietatea cetățenilor sectoarele de teren ocupate de case, anexe gospodărești și grădini care li s-au atribuit în conformitate cu legislația.

A susținut că, în temeiul normei de drept materială imperativă menționată, cetățeanul (proprietarul casei de locuit) pentru a obține dreptul de proprietate 4 asupra terenului aferent casei de locuit, trebuie să probeze doar dreptul de proprietate asupra casei de locuit şi anexelor gospodărești, inclusiv care a fost suprafața terenului atribuită în folosință anterior adoptării Codului Funciar, iar consiliile locale au obligația atribuirii în proprietate cetățeanului (proprietarului casei de locuit) întreaga suprafață de teren care i-a fost transmisă în folosință anterior. Astfel, nu pot fi reținute argumentele instanţei de apel, or, o parte din normele de drept invocate de instanţa de apel în motivarea deciziei adoptată, erau deja abrogate/caduce la momentul adoptării actului administrativ individual contestat, iar, altă parte nu au relevanță în prezenta speță.

Recursul a fost întemeiat în baza prevederilor art. 2451, alin. (1), lit. d) din Codul administrativ.

Art.245 din Codul administrativ prevede următoarele: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiţie în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451, alin. (1), lit. d) din Codul administrativ, reglementează că: „(1) Recursul este admis dacă: hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor.”

Art. 246, alin. (1) din Codul administrativ statuează că: „(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților.”

Art. 246, alin. (2) , lit. h) din Codul administrativ, reglementează că: „(1) Recursul se declară inadmisibil în special când recursul este vădit neîntemeiat.”

Din analiza prevederilor legale reținute supra, rezultă că admisibilitatea sau inadmisibilitatea recursului, în special, urmează să însușească, în condițiile Codului administrativ, exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil, bazat pe temeiuri concludente şi serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanţei de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie reţine că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar şi cerinţa de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile şi esențiale încălcări de drept procedural şi material capabile să răstoarne deciziile instanţei de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curţii de Apel ca primă instanţă într-o eventuală examinare în fond şi invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conţină o motivare convingătoare şi întemeiată în condiţiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanţele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului şi filtrului de admisibilitate.

Instanţa de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recursul depus de Colibă Andrei și Colibă Ana, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul recurenților cu soluția pronunțată de Curtea de Apel Chişinău şi nu relevă interpretarea contrară a legii şi aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Colibă Andrei și Colibă Ana, în susținerea recursului au indicat temeiul de admisibilitate prevăzut la art. 245¹ alin. (1) lit. d) din Codul administrativ.

Referitor la temeiul menționat, completul de judecată relevă că noțiunea de „hotărâre arbitrară” este definită prin raportare la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și la explicațiile din nota informativă a Legii nr.246/2023. O hotărâre este considerată arbitrară atunci când nu are nicio bază juridică în dreptul intern, nu stabilește legătura între faptele cauzei, legea aplicabilă și soluția adoptată sau este rezultatul unei erori de fapt ori de drept pe care nicio instanță rezonabilă nu ar comite-o. De asemenea, intră în această categorie hotărârile pronunțate cu bună știință contrar legii, în special în cazul normelor imperative care nu oferă judecătorului marjă de apreciere. Arbitrarietatea presupune o încălcare evidentă și gravă a legalității, iar nu o simplă eroare de judecată. În astfel de cazuri, hotărârea reprezintă o denegare a justiției și afectează fundamental echitatea procedurii. 6

Pe de altă parte, sintagma „bazată pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor” presupune că hotărârea se sprijină pe o evaluare eronată și evident nejustificată a probatoriului, iar această evaluare a fost decisivă pentru soluția adoptată. Nu orice greșeală în aprecierea probelor atrage admiterea recursului, ci doar acea eroare care este evidentă pentru un profesionist și nu poate fi explicată rațional. Pentru ca recursul să fie admis în temeiul art. 245¹ alin. (1) lit. d) din Codul administrativ, este necesar ca partea care atacă hotărârea să demonstreze în mod clar existența unei asemenea erori și caracterul ei determinant asupra soluției.

În lipsa unor argumente din care să rezulte că hotărârea contestată a fost pronunțată cu încălcarea unei norme imperative sau că soluția se bazează în mod determinant pe o apreciere vădit nerezonabilă a probelor, recursul nu poate fi admis.

Așadar, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că, recursul depus de Colibă Andrei și Colibă Ana, reprezentați de avocatul Onofrei Andrei, conține obiecții de fapt şi de drept, care au fost analizate minuțios de către Curtea de Apel Chişinău, fiind apreciate în mod corespunzător.

Criticile recurenților, astfel cum sunt formulate, nu se circumscriu niciunuia dintre temeiurile de admisibilitate ale recursului prevăzute de art. 2451 din Codul administrativ și, prin urmare, nu sunt apte să influențeze admisibilitatea acestuia.

În acest sens recursul depus de Colibă Andrei și Colibă Ana, reprezentați de avocatul Onofrei Andrei, nu susţine filtrul admisibilităţii.

Pe latura procesuală a recursului, completul mai reține că argumentarea recursului se rezumă în esență la expunerea concluziilor instanței de apel, fără o individualizare clară a motivelor de admisibilitate prevăzute limitativ de art. 2451 din Codul administrativ. Chiar și trecând peste această deficiență și analizând pe fond, criticile se dovedesc nefondate pentru rațiunile expuse.

În consecinţă, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurenților la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în instanța de apel, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenţiei.

Completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia deciziei şi care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum şi dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii faţă de actul de dispoziţie pronunţat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părţii, instanţa a pronunţat o hotărâre neîntemeiată.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție subliniază că admisibilitatea recursului trebuie analizată în contextul rolului și funcției legale 7 atribuite instanței judecătorești supreme, care constau, în principal, în asigurarea aplicării și interpretării unitare a legii în soluționarea cauzelor de contencios administrativ. În acest sens, orice cerere de recurs trebuie să fie motivată în concordanță cu aceste principii fundamentale, pentru a trece filtrul de admisibilitate şi a avea succes.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (a se vedea hotărârile CtEDO Golder c. Regatul Unit, 1975, §38; Stanev c. Bulgariei [MC], 2012, §230). Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privinţă de o anumită marjă de apreciere (a se vedea hotărârea CtEDO Luordo c. Italiei, 2003, §85). Condiţiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (a se vedea hotărârea CtEDO Levages Prestations Services c. Franţei, 1996, §45). Curtea de la Strasbourg a mai reiterat că modul de aplicare a art. 6 din CEDO procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de specificul acestor proceduri, urmând a se ține cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național şi de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (a se vedea hotărârea CtEDO Botten c. Norvegiei, 1996, §39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac şi procedurile care implică doar chestiuni de drept, şi nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea hotărârea CtEDO Helmers c. Suediei, 1991, §31, 36).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 şi art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Colibă Andrei și Colibă Ana, reprezentați de avocatul Onofrei Andrei. Încheierea este irevocabilă. Președinte Diana Stănilă Judecători Gheorghe Stratulat Ana Cucerescu 8