3ra-434/24 — Contestarea actelor administrative

La 18 mai 2022 Olar Maria s-a adresat cu acțiunea în contenciosul administrativ împotriva Consiliului pentru Prevenirea și Eliminarea Discriminării și Asigurarea Egalității din Republica Moldova (actual Consiliul pentru egalitate), privind anularea actelor administrative. 2 În motivarea acțiunii reclamanta a invocat că, la 28 ianuarie 2022 a depus două plângeri către pârât pe faptul discriminării sale într-un local de agrement la care i s-a restricţionat accesul, pe criteriu de statut social (plângerea nr. 18/22) şi în instanţa de judecata pe criteriu de limbă vorbită şi acces la actele judecătoreşti (plângerea nr. 19/22).

Prin deciziile nr.01 şi 02 din 17 februarie 2022 şi-au luat abţinere doi membrii ai Consiliului pentru egalitate, iar prin deciziile din 22 februarie 2022 s-a constatat imposibilitatea examinării plângerilor depuse, s-a încetat examinarea plângerilor. Nefiind de acord cu deciziile indicate, a depus la 05 aprilie 2022 cererea prealabilă, solicitând anularea deciziilor din motivul că nu a declarat recuzarea membrilor Consiliului. Indică că nu a fost inivitată la şedinţa pentru a-și expune opinia sa vizavi de circumstanţa invocată pentru abţinerea membrilor consiliului. Astfel, prin răspunsul Consiliului pentru prevenirea şi eliminarea discriminării şi asigurarea egalităţii nr.03/665 din 18 aprilie 2022 s-a refuzat în admiterea cererii prealabile din motivul că urma să se adreseze direct în instanţa de judecată, ceea ce contravine art.165 Cod administrativ

Menționează că în sensul Codului administrativ scrisoarea nr.03/665 din 18 aprilie 2022 este un act administrativ individual.

Referitor la constatările din deciziile din 22 februarie 2022 cauza nr. 18/22 şi cauza nr. 19/22 le consideră neîntemeiate, or art. 1 alin. (1) Legea cu privire la asigurarea egalităţii nr. 121/2012, stabileşte că scopul prezentei legi este prevenirea şi combaterea discriminării, precum şi asigurarea egalităţii tuturor persoanelor aflate pe teritoriul Republicii Moldova în sferele politică, economică, socială, culturală şi alte sfere ale vieţii, fără deosebire de rasă, culoare, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie sau convingeri, sex, vârstă, dizabilitate, opinie, apartenenţă politică sau orice alt criteriu similar; art. 2 oferă definiţia discriminării ca fiind orice deosebire, excludere, restricţie ori preferinţă în drepturi şi libertăţi a persoanei sau a unui grup de persoane, precum şi susţinerea comportamentului discriminatoriu bazat pe criteriile reale, stipulate de prezenta lege sau pe criterii presupuse; art. 3 stabileşte că subiecţi în domeniul discriminării sunt persoanele fizice şi juridice din domeniul public şi privat.

Susține că conform art.10 din Legea nr.121/2012, subiecţii cu atribuţii în domeniul prevenirii şi combaterii discriminării şi asigurării egalităţii sînt: a) 2 Consiliul pentru prevenirea şi eliminarea discriminării şi asigurarea egalităţii.

Indică că conform art.11 din Legea nr.121/2012, Consiliul pentru prevenirea şi eliminarea discriminării şi asigurarea egalităţii este un organ colegial cu statut de persoană juridică de drept public, instituit în scopul asigurării protecţiei împotriva discriminării şi al asigurării egalităţii tuturor persoanelor care se consideră a fi victime ale discriminării. Consiliul acţionează în condiţii de imparţialitate şi independenţă faţă de autorităţile publice.

Susține că a respectat condiţiile de depunere a plângerii, prevăzute de art. 13 din Legea nr.121/2012, constatarea existenţei sau inexistenţei faptei de discriminare se iniţiază de Consiliu din oficiu sau la cererea persoanelor interesate, inclusiv la cererea sindicatelor şi a asociaţiilor obşteşti care activează în domeniul promovării şi protecţiei drepturilor omului. Legea nr.121/2012 nu prevede un astfel de temei de respingere (lăsării fără de examinare) a plângerii, la art.14 din Legea nr.121/2012.

Invocă că conform art.162 Cod administrativ, procedura prealabilă urmăreşte scopul de a verifica legalitatea actelor administrative individuale. Dacă autoritatea publică nu soluţionează petiţia în termenele prevăzute de prezentul cod, persoana afectată este în drept să depună cerere prealabilă. Cererea prealabilă poate fi îndreptată spre: a) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ individual ilegal sau nul; b) emiterea unui act administrativ individual.

Menționează că conform art.209 Cod administrativ, acţiunea în contestare şi acţiunea în obligare se înaintează în decurs de 30 de zile, dacă legea nu prevede altfel. Acest termen începe să curgă de la: a) data comunicării sau notificării deciziei cu privire la cererea prealabilă sau data expirării termenului prevăzut de prezentul cod pentru soluţionarea acesteia; b) data comunicării sau notificării actului administrativ individual, dacă legea nu prevede procedura prealabilă.

Prevederile art.165 alin.(1) referitoare la nesoluţionarea în termen se aplică corespunzător. Dacă informaţia cu privire la exercitarea căilor de atac nu se conţine în actul administrativ individual sau în decizia cu privire la cererea prealabilă ori este indicată incorect, înaintarea acţiunii în contencios administrativ se admite în termen de un an de la comunicarea sau notificarea actului administrativ sau a deciziei cu privire la cererea prealabilă. Pentru acţiunea în realizare, acţiunea în constatare şi acţiunea de control normativ nu există termen de înaintare a acţiunii în contencios administrativ.

Indică că conform art.67 Cod administrativ, şedinţele organelor colegiale sînt publice, dacă legea nu prevede altfel. (2) Autorităţile publice au obligaţia să asigure condiţiile pentru participarea persoanelor interesate la şedinţele organelor colegiale. Susține reclamanta că nu a fost informată în scris despre aceasta în decursul unui termen rezonabil despre iniţierea în privinţa sa procedura administrativă de către Consiliul.

Conform art.70 Cod administrativ, dacă iniţiază o procedură administrativă din oficiu, autoritatea publică informează în scris participanţii despre aceasta în decursul unui termen rezonabil. Dacă iniţiază o procedură administrativă la cerere şi la procedură participă şi alte persoane, autoritatea publică îi informează în scris, în decursul unui termen rezonabil, despre procedura iniţiată. Invocă că în cazul în care petiţionarul solicită confirmarea înregistrării cererii, autoritatea publică este obligată să-i confirme petiţionarului în scris data şi numărul de înregistrare.

Solicită Olar Maria anularea deciziilor nr. 01 și nr. 02 din 17.02.2022 3 privind abținerea membrilor, anularea deciziilor nr. 18/22 și 19/22 din 21.02.2022, obligarea examinării plângerilor nr. 18/22 și nr. 19/22 din 28.01.2022 cu adoptarea deciziilor de constatare a încălcărilor, anularea răspunsului nr. 03/665 din 18.04.2022, obligarea examinării cererii prealabile din 05.04.2022 cu adoptarea deciziei de admitere a cererii și anularea deciziilor nr. 01 și nr. 02 din 17.02.2022 privind abținerea membrilor, anularea deciziilor nr. 18/22 și 19/22 din 21.02.2022

Totodată, invocând ilegalitatea hotărârii instanței de fond, în partea în care pretențiile au fost respinse, la 20 iulie 2023 Olar Maria a declarat apel împotriva hotărârii Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani din 28 iunie 2023.

Instanța de apel a apreciat că instanța de fond, în mod întemeiat, a respins acțiunea reclamantei în partea ce ține de pretențiile privind anularea deciziilor nr. 01 și nr. 02 din 17.02.2022, prin care s-a constata imposibilitatea participării membrilor Consiliului – Ian Feldman și Evghenii Alexandrovici Goloșceapov la examinarea cauzelor nr. 18/2022 și 19/2022, inițiate ca urmare a plângerilor depuse de dna Maria Olar.

În acest sens, instanța de apel a reținut că declarațiile de abținere, fiind întemeiate, au fost admise. Or, membrul Consiliului este obligat să declare orice conflict de interese și, în acest caz, să se abțină de la examinarea plângerii. Totodată, Consiliul acționează în condiții de imparțialitate și independență față de alte autorități publice, persoane fizice sau juridice.

Totodată, potrivit art. 50 alin. (1) din Codul administrativ, în cadrul unei proceduri administrative nu pot acționa, în calitate de membri ai unei autorități publice, persoanele în privința cărora există un motiv de justificare a neîncrederii cu privire la exercitarea imparțială a funcției. 4

Prin urmare, instanța de apel a respins argumentul apelantei Olar Maria potrivit căruia declarațiile de abținere menționate supra nu puteau fi admise în lipsa unei cereri de recuzare formulate de aceasta. Or, în conformitate cu prevederile art. 51 alin. (1) din Codul administrativ, persoana aflată în una dintre situațiile prevăzute la art. 49 sau 50 are obligația să declare în scris superiorului său ierarhic conflictul de interese existent.

Totodată, instanța de apel a concluzionat că instanța de fond întemeiat a anulat deciziile Consiliului pentru Prevenirea și Eliminarea Discriminării și Asigurarea Egalității din Republica Moldova nr. 18/22 din 21.02.2022 și nr. 19/22 din 21.02.2022 și a obligat Consiliul pentru Prevenirea și Eliminarea Discriminării și Asigurarea Egalității din Republica Moldova să examineze plângerile reclamantei Olar Maria nr. 18/22 și nr. 19/22 din 28.01.2022, conform legii

În acest sens, instanța de apel a indicat că prin Decizia Consiliului pentru egalitate nr. 19/22 din 21 februarie 2022, s-a constatat imposibilitatea examinării plângerii depuse de Maria Olar, din lipsă de cvorum, dispunându-se încetarea examinării plângerii petiționarei nr. 19/22 din 28 ianuarie 2022 .

De asemenea, prin Decizia Consiliului pentru egalitate nr. 18/22 din 21 februarie 2022 s-a constatat imposibilitatea examinării plângerii depuse de Maria Olar, din lipsă de cvorum, dispunându-se încetarea examinării plângerii petiționarei nr. 18/22 din 28 ianuarie 2022.

În motivarea acestor soluții, membrii Consiliului care au participat la ședința de deliberare, și anume: 1- Ian Feldman – președinte; 2- Svetlana Doltu – membră; 3- Andrei Brighidin – membru; 4 - Victorina Luca – membră; 5- Evghenii Alexandrovici Goloșceapov – membru, au reținut că Consiliul se află în imposibilitate obiectivă de a examina în fond plângerea depusă de petiționară. În acest sens, Consiliul a indicat că, în lipsa celor doi membri care au formulat declarații de abținere de la examinarea plângerii în speță, ședința nu este deliberativă, întrucât legea prevede expres că ședințele Consiliului sunt deliberative dacă la acestea participă patru membri. În consecință, Consiliul a constatat imposibilitatea de a continua examinarea plângerilor depuse de Maria Olar.

Din analiza celor expuse, Curtea de Apel Chișinău a constatat existența unei contradicții în argumentele reținute de Consiliul pentru egalitate. Astfel, pe de-o parte, în deciziile contestate sunt indicați cinci membri ai Consiliului care au participat la ședința de deliberare, respectiv Ian Feldman – președinte, Svetlana Doltu – membră, Andrei Brighidin – membru, Victorina Luca – membră și Evghenii Alexandrovici Goloșceapov – membru, iar, pe de altă parte, Consiliul a reținut că, în lipsa celor doi membri care au formulat declarații de abținere de la examinarea plângerii, ședința nu este deliberativă, deși legea prevede că ședințele Consiliului sunt deliberative în cazul participării a patru membri.

Mai mult, atât decizia nr. 18/22, cât și decizia nr. 19/22 din 21.02.2022 au fost semnate de toți cinci membri ai Consiliului pentru egalitate.

Nu în ultimul rând, instanța a specificat că potrivit art. 15 alin. (4) din Legea cu privire la asigurarea egalității nr. 121 din 25.05.2012, în vigoare la data inițierii procedurii administrative, în urma examinării plângerii, Consiliul adoptă o decizie motivată cu majoritatea voturilor membrilor săi.

Totodată, potrivit pct. 64 din Regulamentul de activitate al Consiliului pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea egalității, aprobat prin Legea nr. 298 din 21.12.2012, în vigoare la data inițierii procedurii administrative, 5 decizia se adoptă cu votul a trei membri ai Consiliului și este semnată de membrii care au participat la adoptarea acesteia.

Prin urmare, instanța de apel a constatat că Consiliul pentru egalitate urma să examineze în fond plângerile depuse de Olar Maria și să constate existența sau lipsa faptei discriminatorii.

Mai mult, din prevederile legale precitate supra nu rezultă competența Consiliului pentru egalitate de a constata imposibilitatea examinării plângerii din lipsa de cvorum. Or, după cum rezultă din cadrul legal aplicabil, Consiliul are atribuţia de a examina plîngerile depuse; să declare inadmisibile plîngerile; să emită decizii prin care Consiliul soluţionează plîngerea şi constată existenţa sau lipsa faptei discriminatorii; precum și să respingă plîngerea.

În ce privește pretenția reclamantei cu privire la anularea răspunsului nr. 03/665 din 18.04.2022, obligarea examinării cererii prealabile din 05.04.2022, aceasta a fost apreciată de instanțele ierarhic inferioare netemeiniciei. Or potrivit pct. 65 al Regulamentului de activitate al Consiliului pentru prevenirea şi eliminarea discriminării şi asigurarea egalităţii, aprobat prin Legea nr. 298 din 21.12.2012 (în vigoare la data inițierii procedurii administrative), decizia Consiliului poate fi contestată în instanţa de contencios administrativ. Astfel, Regulamentul cu privire la activitatea Consiliului aprobat prin Legea nr. 298/2012 nu prevede procedura prealabilă, considerent din care Consiliul pentru egalitate nu poate fi obligat la examinarea acesteia.

În motivarea recursului a invocat aplicarea eronată a legii, or, plângerea s-a lăsat fără examinare în temeiul unui motiv care nu este prevăzut de art. 14 din Legea nr. 121/2012. Prin urmare, soluția adoptată nu are suport legal.

Totodată, hotărârea instanței de judecată nu conține o motivare suficientă și efectivă cu privire la temeiul lăsării plângerii fără examinare, fapt ce afectează dreptul recurentului la un proces echitabil, garantat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

La 10 iunie 2024 Consiliul pentru egalitate a depus recurs împotriva deciziei din 27 februarie 2024 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea ei cu emiterea unei noi decizii de respingere integrală a acțiunii.

În motivarea recursului a invocat că soluția Curții de Apel Chișinău este una arbitrară, bazată pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, cu interpretarea eronată normele de drept şi neelucidarea pe deplin a circumstanţelor importante pentru soluţionarea cauzei.

A susținut că Consiliul nu putea examina în fond plângerile, deoarece, în urma abținerii președintelui și a unui membru, rămâneau doar 3 membri, în timp ce pct. 11 din Regulamentul Consiliului impune participarea a cel puțin 4 membri pentru o ședință deliberativă. Menținerea abținerilor prin hotărârea instanței, concomitent cu anularea deciziilor de încetare, conduce practic la obligarea Consiliului să examineze cauza cu 3 membri, ceea ce ar contraveni normelor 6 imperative privind cvorumul. Iar, în condițiile lipsei cvorumului, încetarea examinării cauzelor nr. 18/22 și nr. 19/22 reprezenta unica soluție legală și a fost adoptată în limitele competenței sale. Astfel, deciziile de încetare au fost emise în conformitate cu cadrul legal.

Consiliul dezaprobă argumentul instanţei de apel şi reafirmă că aceasta nu a supus unei analize minuţioase şi nu a verificat circumstanţele speţei, prin prisma cadrului legal aplicabil, şi nu a clarificat toate aspectele importante pentru soluţionarea cazului. în rezultat, Curtea de Apel a adoptat o decizie arbitrară, deci ilegală şi neîntemeiată, bazată pe concluzii greşite ce au fost determinate de aprecierea vădit nerezonabilă a prevederilor legale.

Susține că prin emiterea deciziilor de încetare a examinării plângerilor pe cauzele nr. 18/22 şi nr. 19/22, Consiliul şi-a exercitat dreptul discreţionar în limitele legale şi conform scopului acordat prin lege.

Art. 244 alin. (1) din Codul administrativ: „Hotărârile curţii de apel ca instanţa de fond, precum şi deciziile instanţei de apel pot fi contestate cu recurs.”

Art. 2451 alin. (1) și (3) din Codul administrativ: „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin. (1) lit. d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța de judecată contrar prezentului cod.”

Art. 246 alin. (1) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților.”

Art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ: „Recursul se declară inadmisibil în special când: recursul este vădit neîntemeiat.”

Din analiza prevederilor art. 2451 – 246 din Codul administrativ, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curţii Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Completul Curţii Supreme de Justiție atestă că motivele de casare invocate în recursuri, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 245¹ din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul recurenților cu soluția pronunțata de către instanța de apel și nu relevă interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

De asemenea, instanţa de recurs atestă că, recursurile nu conțin o motivare convingătoare și întemeiată. Criticile precum că decizia instanței de apel este arbitrară, bazându-se pe o lege irelevantă speței și că instanța de apel a interpretat eronat legea nu sunt susținute de argumente plauzibile.

Or, noțiunea de „hotărâre arbitrară” este definită prin raportare la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și la explicațiile din nota informativă a Legii nr.246/2023. O hotărâre este considerată arbitrară atunci când nu are nicio bază juridică în dreptul intern, nu stabilește legătura între faptele cauzei, legea aplicabilă și soluția adoptată sau este rezultatul unei erori de fapt ori de drept pe care nicio instanță rezonabilă nu ar comite-o. De asemenea, intră în această categorie hotărârile pronunțate cu bună știință contrar legii, în special în cazul normelor imperative care nu oferă judecătorului marjă de apreciere. Arbitrarietatea presupune o încălcare evidentă și gravă a legalității, iar nu o simplă eroare de judecată. În astfel de cazuri, hotărârea reprezintă o denegare a justiției și afectează fundamental echitatea procedurii.

Pe de altă parte, sintagma „bazată pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor” presupune că hotărârea se sprijină pe o evaluare eronată și evident nejustificată a probatoriului, iar această evaluare a fost decisivă pentru soluția adoptată. Nu orice greșeală în aprecierea probelor atrage admiterea recursului, ci doar acea eroare care este evidentă pentru un profesionist și nu poate fi explicată rațional. Pentru ca recursul să fie admis în temeiul art. 245¹ alin. (1) lit. d) din Codul 8 administrativ, este necesar ca partea care atacă hotărârea să demonstreze în mod clar existența unei asemenea erori și caracterul ei determinant asupra soluției.

În lipsa unor argumente din care să rezulte că hotărârea contestată a fost pronunțată cu încălcarea unei norme imperative sau că soluția se bazează în mod determinant pe o apreciere vădit nerezonabilă a probelor, recursul nu poate fi admis.

Așadar, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că, recursurile depuse conțin obiecții de fapt şi de drept, care au fost analizate minuțios de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător.

În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurenților la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție subliniază că, admisibilitatea recursului trebuie analizată în contextul rolului și funcției legale atribuite instanței judecătorești supreme, care constau, în principal, în asigurarea aplicării și interpretării unitare a legii în soluționarea cauzelor de contencios administrativ. În acest sens, orice cerere de recurs trebuie să fie motivată în concordanță cu aceste principii fundamentale, pentru a trece filtrul de admisibilitate şi a avea succes.

În acest context, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (a se vedea hotărârile CtEDO Golder c. Regatul Unit, 1975, §38; Stanev c. Bulgariei [MC], 2012, §230). Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privinţă de o anumită marjă de apreciere (a se vedea hotărârea CtEDO Luordo c. Italiei, 2003, §85). Condiţiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (a se vedea hotărârea CtEDO Levages Prestations Services c. Franţei, 1996, §45).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 şi art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibile recursurile depuse de către Olar Maria, reprezentată de avocatul Alexei Croitor și de către Consiliul pentru egalitate. Încheierea este irevocabilă Președinte, judecător Diana Stănilă Judecători Ana Cucerescu Ion Munteanu 9