Hotărâre nr. 17 din 18.07.2024

La originea cauzei se află două sesizări depuse la Curtea Constituțională de dl Vasile Bolea, deputat în Parlamentul Republicii Moldova, pe baza articolelor 135 alin. (1) literele a) și b) din Constituție, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale.

Prin sesizarea depusă la 23 noiembrie 2023, înregistrată cu nr. 252b/2023, autorul, în principiu, i-a solicitat Curții Constituționale să explice, prin interpretarea articolelor 122 alin. (1) și 136 alin. (2) din Constituție, următoarele chestiuni: i) Este competent Consiliul Superior al Magistraturii care activează într-o componență incompletă să numească un judecător la Curtea Constituțională? ii) Sunt afectate independența Curții Constituționale și principiul separației puterilor în stat în cazul în care Consiliul Superior al Magistraturii numește un judecător la Curtea Constituțională cu o majoritate simplă, calculată din numărul membrilor prezenți și în care prevalează numărul membrilor non-judecători?

Ulterior, prin sesizarea depusă la 1 decembrie 2023, înregistrată cu nr. 265a/2023, autorul i-a solicitat Curții Constituționale să verifice constituționalitatea articolelor 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. Prin aceeași sesizare, dl deputat i-a solicitat Curții Constituționale să explice, prin interpretarea articolelor 122 alin. (1) și 136 alin. (2) din Constituție, următoarele chestiuni: i) Numirea judecătorilor constituționali de Consiliul Superior al Magistraturii are loc pe baza unei proceduri administrative, reglementată de legi infraconstituționale, sau pe baza unei proceduri constituționale, reglementată de Constituție? ii) Poate să-și exercite Consiliul Superior al Magistraturii competențele constituționale într-o altă componență decât cea stabilită la articolul 122 alin. (1) din Constituție? iii) Sunt aplicabile prevederile articolelor 9, 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii în procesul numirii judecătorilor la Curtea Constituțională? iv) Poate fi reglementată procedura alegerii judecătorilor constituționali prin acte administrative normative adoptate de Consiliul Superior al Magistraturii?

Totodată, autorul sesizării nr. 265a/2023 i-a solicitat Curții să declare neconstituțională numirea dnei Viorica Puica în calitate de judecător la Curtea Constituțională.

În cadrul examinării sesizărilor, dna judecător Viorica Puica i-a prezentat Plenului o cerere de abținere de la examinarea cauzei. Analizând motivele invocate în cerere, Curtea Constituțională a decis admiterea ei.

Având în vedere că sesizările abordează probleme similare, Curtea a decis să le conexeze într-un singur dosar, pe baza articolului 43 din Codul jurisdicției constituționale, dosar căruia i-a atribuit numărul 252b/2023.

Prin decizia Curții Constituționale din 30 ianuarie 2024, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării sesizărilor, Curtea Constituțională a solicitat opiniile Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, Consiliului Superior al Magistraturii, Asociației „Vocea Justiției” și Asociației Judecătorilor din Republica Moldova.

Î n ședința publică a Curții au fost prezenți dl Vasile Bolea, autor al sesizărilor. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Radu Radu. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, secretar de stat la Ministerul Justiției. II. Legislația pertinentă

Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele: Articolul 6 Separația și colaborarea puterilor „Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenței autorității judecătorești.” Articolul 121 1 Rolul [Consiliului Superior al Magistraturii] „Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei autorităţii judecătoreşti.” Articolul 122 Componența [Consiliului Superior al Magistraturii] „(1) Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri: șase judecători aleși de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelurile instanțelor judecătorești, și șase persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională şi integritate personală, cu experiență în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătorești şi nu sunt afiliate politic. (2) Procedura și condițiile de alegere, numire şi încetare a mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii sunt stabilite de lege. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii pot fi revocați, în condițiile legii. (3) Candidații la funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii care nu fac parte din rândul judecătorilor sunt selectați prin concurs, în baza unei proceduri transparente, în bază de merit, şi sunt numiți de Parlament cu votul a trei cincimi din deputații aleși. (4) Dacă numirea candidaților care nu fac parte din rândul judecătorilor la funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii în condițiile alineatului (3) a eșuat, procedura şi condițiile de numire a acestora sunt stabilite de lege. (5) Membrii Consiliului Superior al Magistraturii sunt aleși sau numiți pentru un mandat de 6 ani, fără posibilitatea de a deține două mandate.” Articolul 123 Atribuțiile [Consiliului Superior al Magistraturii] „(1) Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detașarea, promovarea în funcție şi aplicarea de măsuri disciplinare față de judecători. Consiliul Superior al Magistraturii își exercită atribuțiile în mod direct sau prin intermediul organelor sale specializate. (2) Modul de organizare şi funcționare al Consiliului Superior al Magistraturii se stabilește prin lege organică.” Articolul 136 Structura [Curții Constituționale] „[…] (2) Doi judecători sunt numiți de Parlament, doi de Guvern şi doi de Consiliul Superior al Magistraturii.”

Prevederile relevante ale Legii nr. 947 din 19 iulie 1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii sunt următoarele: Articolul 9 Durata mandatului „(1) Durata mandatului de membru al Consiliului Superior al Magistraturii este de 6 ani. Aceeași persoană poate fi numită sau aleasă în funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii doar o singură dată. (2) Membrul Consiliului Superior al Magistraturii continuă să îşi exercite atribuțiile şi după expirarea mandatului, până la preluarea funcției de către membrul care urmează să-l substituie.” Articolul 15 Ședințele „ [...] (2) Ședința Consiliului Superior al Magistraturii este deliberativă dacă la ea participă cel puțin două treimi din membrii care sunt în exercițiul funcției şi nu se află în situațiile menționate la art. 18 alin. (1). [...]. ” [ articolul 15 alin. (2) în redactarea Legii nr. 246 din 29 iulie 2022 ] Articolul 15 Ședințele „ [...] (2) Ședința Consiliului Superior al Magistraturii este deliberativă dacă la ea participă cel puțin două treimi din membrii lui. [...]. ” [ articolul 15 alin. (2) în redactarea anterioară Legii nr. 246 din 29 iulie 2022 ] Articolul 19 Propunerea pentru numirea în funcția de judecător, de președinte sau vicepreședinte al instanței judecătorești „[...] (4) În cazul în care Președintele Republicii Moldova respinge candidatura propusă, Consiliul Superior al Magistraturii, în condițiile art. 11 din Legea cu privire la statutul judecătorului, poate propune aceeași sau altă candidatură pentru funcția vacantă cu votul a două treimi din membrii săi.” Articolul 24 Adoptarea de hotărâri „(1) Consiliul Superior al Magistraturii adoptă hotărâri cu votul deschis al majorității membrilor prezenți , cu excepția cazului prevăzut la art. 19 alin. (4). [...] .” [ articolul 24 alin. (1) în redactarea Legii nr. 246 din 29 iulie 2022 ] Articolul 24 Adoptarea de hotărâri „(1) Consiliul Superior al Magistraturii adoptă hotărâri cu votul deschis al majorității membrilor săi, cu excepția cazului prevăzut la art. 19 alin. (4). La adoptarea hotărârilor cu privire la cariera judecătorilor, răspunderea disciplinară a acestora, sancționarea și eliberarea din funcție a judecătorilor, membrii de drept ai Consiliului Superior al Magistraturii participă fără drept de vot. [...] .” [ articolul 24 alin. (1) în redactarea anterioară Legii nr. 246 din 29 iulie 2022 ] ÎN DREPT I. Argumentele autorului sesizărilor 1. Sesizarea nr. 252b/2023

Autorul sesizării a notat că, potrivit articolului 136 alin. (2) din Constituție, doi judecători ai Curții Constituționale sunt numiți de Consiliul Superior al Magistraturii. Totodată, în conformitate cu articolul 122 din Constituție, Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri: șase judecători aleși de Adunarea Generală a Judecătorilor, care reprezintă toate nivelele instanțelor judecătorești, și șase persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională şi integritate personală, cu experiență în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătorești și nu sunt afiliate politic.

La data depunerii sesizării, Consiliul Superior al Magistraturii nu activa într-o componență deplină. În special, nu erau aleși toți membrii judecători. Astfel, autorul sesizării consideră că, în condițiile în care componența Consiliului Superior al Magistraturii nu este deplină, iar deciziile se iau cu o majoritate simplă, există posibilitatea ca numirea judecătorilor la Curtea Constituțională să fie efectuată cu o majoritate în care prevalează membri non-judecători. Autorul sesizării consideră că acest mod de luare a deciziilor de Consiliul Superior al Magistraturi afectează principiul separației puterilor în stat.

În motivarea sesizării, autorul a făcut trimitere la Hotărârea Curții Constituționale nr. 9 din 7 aprilie 2022, în care s-a subliniat importanța distribuirii mandatelor membrilor Consiliului Superior al Magistraturii între judecători și non-judecători, astfel încât să fie asigurat un echilibru între condiția asigurării independenței judecătorilor și condiția evitării autoguvernării corporatiste în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii. 2. Sesizarea nr. 265a/2023

În această sesizare, autorul a menționat că Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nu conține reglementări speciale referitoare la procedura numirii judecătorilor la Curtea Constituțională. În acest context, autorul sesizării se întreabă dacă prevederile generale ale Legii cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii sunt aplicabile și în raport cu procedurile prin care Consiliul Superior al Magistraturii își exercită competențele constituționale. În opinia autorului sesizării, prevederile Legii cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii reglementează doar modul în care Consiliul își exercită competențele administrative, nu și pe cele constituționale.

De asemenea, autorul sesizării întreabă care este autoritatea competentă să efectueze controlul procedurii de numire a judecătorilor constituționali de Consiliul Superior al Magistraturii, sugerând că Curtea Constituțională ar fi instanța competentă. În acest sens, autorul sesizării a făcut trimitere la Hotărârea Curții Constituționale nr. 13 din 27 iulie 2021 prin care au fost declarate neconstituționale două hotărâri ale Parlamentului care aveau ca obiect retragerea mandatului unui judecător constituțional și numirea altui judecător. În special, autorul sesizării a făcut trimitere la § 28 din Hotărâre, potrivit căruia Curtea este singura autoritate competentă să se pronunțe în mod definitiv cu privire la un aspect care ține de Constituție şi care vizează direct funcționarea Curții Constituționale şi raporturile ei cu autoritățile statului, fiind exceptată de la orice cenzură din partea unei autorități publice care aplică şi interpretează norme inferioare Constituției.

Autorul sesizării a menționat că, potrivit articolului 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, Consiliul adoptă hotărâri cu votul deschis al majorității membrilor prezenți, cu excepția cazului prevăzut la articolul 19 alin. (4) din aceeași lege. Excepția se referă la cazurile în care Consiliul propune repetat, cu două treimi din membri, candidaturile la funcția de judecător. De asemenea, articolul 15 alin. (2) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii prevede că ședința Consiliului Superior al Magistraturii este deliberativă dacă la aceasta participă cel puțin două treimi din membrii care sunt în exercițiul funcției. Autorul sesizării consideră că normele menționate îi oferă Consiliului Superior al Magistraturii posibilitatea să-și exercite atribuțiile constituționale, inclusiv să numească judecători la Curtea Constituțională, cu o majoritate care nu asigură un echilibru corect între numărul membrilor judecători și cu al membrilor non-judecători ai Consiliului.

Sub acest aspect, autorul sesizării a menționat că, potrivit recomandărilor Comisiei de la Veneția, cvorumul pentru ședințele Consiliului Superior al Magistraturii ar trebui să fie determinat pe baza numărului de membri stabilit de Constituție.

Așadar, autorul sesizării i-a solicitat Curții să verifice constituționalitatea articolelor 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii prin prisma articolelor 6 ( separația și colaborarea puterilor ), 7 ( Constituția, Lege Supremă ), 8 ( respectarea dreptului internațional și a tratatelor internaționale ), 116 ( statutul judecătorilor ), 121 1 ( rolul Consiliului Superior al Magistraturii ) și 122 ( componența Consiliului Superior al Magistraturii ) din Constituție.

Pentru că, în opinia autorului sesizării, Curtea Constituțională ar fi competentă să verifice actele Consiliului care vizează activitatea și funcționarea Curții, dl deputat i-a solicitat Curții să declare neconstituțională numirea dnei Viorica Puica în calitate de judecător la Curtea Constituțională. În acest context, autorul a afirmat, în principal, că Consiliul Superior al Magistraturii a desemnat-o pe dna Viorica Puica în calitate de judecător la Curtea Constituțională cu o componență redusă în care membrii judecători au fost subreprezentați. II. Argumentele autorităților și ale organizațiilor care și-au prezentat opiniile

În opinia sa, Consiliul Superior al Magistraturii a menționat că, la 29 iulie 2022, Parlamentul a amendat articolul 15 alin. (2) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, substituind textul „membrii lui” cu „membrii care sunt în exercițiul funcției și nu se află în situațiile menționate la articolul 18 alin. (1)”.

Consiliul consideră că această modificare fixează regula potrivit căreia ședințele Consiliului sunt deliberative dacă la acestea participă majoritatea simplă a membrilor aflați în exercițiul funcției, nu majoritatea simplă a membrilor calculată din numărul total de membri ai Consiliului. De asemenea, Consiliul subliniază că i-a solicitat Comisiei juridice, numiri și imunități să explice cum trebuie să fie aplicat acest text de lege și cum trebuie să fie stabilit cvorumul, i.e. din numărul total de membrii sau din numărul membrilor Consiliului care sunt în exercițiul funcției. În răspunsul său, Comisia a precizat că Consiliul este autoritatea care rezolvă orice chestiune ce ține de activitatea sa și care îi este atribuită prin lege. Comisia parlamentară a mai subliniat că respectarea regulii celor două treimi din numărul de membri trebuie verificată prin raportare la articolul 3 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii și că legea trebuie aplicată astfel încât aceasta să producă efecte, nu în sensul în care nu ar produce niciun efect.

Președintele Republicii Moldova notează că Curtea Constituțională este alcătuită din șase judecători, care sunt numiți de Parlament, de Guvern și de Consiliul Superior al Magistraturii. Procedura de numire a judecătorilor la Curtea Constituțională este prevăzută în Constituție și în alte acte normative care dezvoltă prevederile constituționale.

Președintele Republicii Moldova precizează că Consiliul Superior al Magistraturii reprezintă un organ colegial și că acesta soluționează în plen orice chestiune de pe agenda sa, inclusiv cine va fi judecător constituțional. Articolul 15 alin. (2) din Legea privind Consiliul Superior al Magistraturii stabilește că ședința Consiliului este deliberativă dacă la aceasta participă cel puțin două treimi din membrii care sunt în exercițiul funcției și nu se află în situațiile de incompatibilitate de la articolul 18 alin. (1) din Lege. Totodată, articolul 24 alin. (1) din Lege prevede că Consiliul adoptă hotărâri cu votul deschis al majorității membrilor prezenți, cu excepția cazului prevăzut la articolul 19 alin. (4) din Lege.

Președintele subliniază că, în Hotărârea nr. 9 din 7 aprilie 2022, Curtea a notat câteva repere cu privire la regula cvorumului în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, în situația componenței reduse a acestuia. În Hotărârea citată, Curtea a subliniat că autoguvernarea corporatistă apare doar în situația în care un număr redus de membri ai Consiliului, care fac parte din rândul judecătorilor, au competența să decidă cu privire la numirea, transferarea, detașarea, promovarea în funcție și aplicarea de măsuri disciplinare față de judecători. Totuși, în acest caz, în exercițiul funcției la data la care Consiliul a adoptat Hotărârea nr. 534/35 din 24 noiembrie 2023 privind desfășurarea concursului pentru desemnarea unui judecător la Curtea Constituțională, se aflau opt membrii, dintre care un membru judecător nu putea să participe la examinarea acestei chestiuni din cauză că avea mandatul expirat. Proporția membrilor în Consiliu era de patru membri non-judecători și, respectiv, de trei membri judecători și, prin urmare, jurisprudența citată nu poate fi aplicată în acest caz, pentru că proporția dintre membrii judecători și membrii non-judecători în cadrul Consiliului a fost respectată. De asemenea, Președintele consideră că au fost respectate condiția numărului necesar de membri și condiția cvorumului stabilite de lege.

În final, Președintele subliniază că, în jurisprudența sa, Curtea a notat că normele Constituției urmăresc să asigure continuitatea exercitării puterii de către instituțiile statului și că, indiferent de circumstanțele care au determinat blocajul unei autorități publice, Constituția impune obligația de a asigura funcționalitatea deplină a instituțiilor statului. Președintele consideră că această jurisprudență se aplică în prezenta cauză.

Parlamentul a menționat că Consiliul Superior al Magistraturii este un organ independent, format în vederea organizării și funcționării sistemului judecătoresc, fiind garantul independenței autorității judecătorești. Atribuțiile constituționale ale Consiliului Superior al Magistraturii sunt reglementate la articolul 123 din Constituție. Cvorumul necesar pentru ședințele Consiliului este prevăzut la articolul 15 alin. (2) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, care prevede că ședința Consiliului este deliberativă dacă la aceasta participă cel puțin două treimi din membrii care sunt în exercițiul funcției. Potrivit articolului 24 alin. (1) din Lege, Consiliul adoptă hotărâri cu votul deschis al majorității membrilor săi, cu excepția cazului prevăzut la articolul 19 alin. (4).

Parlamentul subliniază că pct. 6.4 1 din Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii prevede că ședințele la care se examinează chestiuni ce țin de cariera judecătorului, aplicarea sancțiunii judecătorului ș.a. sunt deliberative dacă cel puțin jumătate din membrii prezenți la ședință sunt judecători. Parlamentul susține că acest text normativ se aplică și în cazul desemnării judecătorului constituțional. Astfel, ședințele Consiliului la care se examinează numirea judecătorilor la Curtea Constituțională sunt deliberative dacă la acestea participă cel puțin două treimi din membrii aflații în exercițiul funcției și dacă cel puțin jumătate din ei sunt judecători.

Parlamentul susține că modificările contestate referitoare la cvorum au fost avizate de către Comisia de la Veneția și de Directoratul General pentru Drepturile Omului și Statul de Drept al Consiliului Europei, care, într-o opinie comună, au precizat că, potrivit Constituției Republicii Moldova, Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri – șase judecători și șase membri non-judecători. Orice cvorum ar trebui să fie determinat pe baza numărului de membri ai Consiliului, astfel cum este definit de Constituție. Presupunând că articolul 15 alin. (2) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii stabilește cvorumul la nivelul a opt membri (două treimi din doisprezece), Comisia de la Veneția a considerat că acest prag se încadrează în gama de soluții acceptabile. În plus, pentru a respecta concepția constituțională a Consiliului, în special ideea de reprezentare a judecătorilor și a membrilor non-judecători în acest organ, este important ca majoritățile decizionale să nu poată fi asigurate exclusiv de voturile unuia dintre aceste grupuri (CDL-AD(2022)019, § 49).

Într-o altă ordine de idei, Parlamentul a precizat că, în Hotărârea nr. 6 din 16 mai 2013, la § 59, Curtea a notat că orice normă juridică care are ca efect blocarea sub orice formă a funcționalității unei instituții constituționale se consideră neconstituțională ab initio . În acest sens, Parlamentul susține că, judecând în baza experienței anilor precedenți privind numirea membrilor judecători în Consiliul, exista riscul ca niciun candidat să nu fie ales membru al Consiliului. Totodată, reforma justiției care a fost inițiată în anul 2022 a demarat cu evaluarea extraordinară a integrității etice și financiare a membrilor organului de autoadministrare judecătorească. Pentru promovarea acestei reforme, la diferite etape de implementare, organul de autoadministrare judecătorească trebuie să se implice, pentru a nu admite blocaje în activitatea sistemului judecătoresc. Din acest motiv, Parlamentul susține că este necesar ca Consiliul să activeze și să examineze orice chestiuni care țin de competența sa. Astfel, la analiza argumentelor sesizărilor, Curtea trebuie să țină cont de situația existentă în sistemul judecătoresc la data la care a fost modificată Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii și de faptul că fusese demarată procedura extraordinară de evaluare a judecătorilor.

În opinia sa, Guvernul precizează că numirea judecătorilor Curții Constituționale este stabilită la articolul 136 alin. (2) din Constituție, care are drept scop să asigure un echilibru între cele trei puteri, reprezentate de Parlament, Guvern și Consiliul Superior al Magistraturii. Atât timp cât în procesul de numire a judecătorilor sunt implicate autoritățile legislativă, executivă și judecătorească, nu poate fi reținută încălcarea acestui echilibru.

Articolul 122 alin. (1) din Constituție stabilește că Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri, dintre care 6 judecători și 6 persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională și integritate personală, cu experiență în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătorești și nu sunt afiliate politic. Dispozițiile legale existente nu fac nicio deosebire între mandatul de membru al Consiliului Superior al Magistraturii deținut de un judecător și mandatul deținut de un membra non-judecător. Conform articolului 3 din Legea ca privire la Consiliul Superior al Magistraturii, desemnarea membrilor non-judecători este efectuată în mod deschis și transparent de către Comisia juridică, numiri și imunități, în baza unui concurs public, aceștia fiind numiți prin hotărârea Parlamentului cu votul a trei cincimi dintre deputății aleși. Guvernul precizează că această procedură este conformă cu prevederile articolului 122 din Constituție.

Guvernul subliniază că autoguvernarea corporatistă apare în situația în care un număr redus de membri ai Consiliului care fac parte din rândul judecătorilor au competența să decidă cu privire la numirea, transferarea, detașarea, promovarea în funcție și aplicarea de măsuri disciplinare față de judecători. În acest caz, sistemul judecătoresc este lipsit de o monitorizare din partea membrilor non-judecători ai Consiliului. III. Aprecierea Curții Constituționale A. Admisibilitatea

Prin Decizia sa din 30 ianuarie 2024, Curtea a verificat respectarea, în prezenta cauză, a condițiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudența sa constantă.

Conform articolului 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și articolului 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, deputații în Parlament au competența de a sesiza Curtea Constituțională.

Obiectul sesizării nr. 252b/2023 îl constituie interpretarea unor norme constituționale, iar sesizarea nr. 265a/2023 are ca obiect verificarea constituționalității unor norme legale, interpretarea unor norme constituționale și verificarea constituționalității numirii de către Consiliul Superior al Magistraturii a unui judecător constituțional.

Potrivit articolului 135 alin. (1) lit. b) din Constituție, sesizările privind interpretarea Constituției țin de competența ratione materiae a Curții Constituționale.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, Curtea poate exercita controlul constituționalității legilor şi a hotărârilor Parlamentului, a decretelor Președintelui Republicii Moldova, a hotărârilor şi a ordonanțelor Guvernului, precum şi a tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte. Așadar, controlul constituționalității articolelor 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii ține de competența Curții Constituționale. Prevederile articolului 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nu au fost contestare anterior la Curtea Constituțională, însă articolul 15 alin. (2) din aceeași lege a constituit obiectul unei sesizări. Prin Decizia nr. 5 1 din 2 mai 2023, Curtea a respins ca inadmisibilă sesizarea care viza prevederile în discuție, pentru că autorul sesizării nu a argumentat de ce norma contestată contravine normei constituționale (a se vedea §§ 14-16 din Decizie). Așadar, pentru că anterior nu a analizat constituționalitatea prevederilor contestate, Curtea a conchis că, în prezenta cauză, condiția lipsei unei hotărâri anterioare este îndeplinită.

Referitor la capătul de cerere din sesizarea nr. 265a/2023 care vizează declararea neconstituționalității desemnării de către Consiliul Superior al Magistraturii a dnei Viorica Puica în calitate de judecător la Curtea Constituțională, Curtea a reiterat prevederile articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, care stabilesc competența materială a Curții și enumeră actele care pot fi verificate de Curtea Constituțională ( i.e. legile şi hotărârile Parlamentului, decretele Președintelui Republicii Moldova, hotărârile şi ordonanțele Guvernului, precum şi tratatele internaționale la care Republica Moldova este parte). Legislatorul constituant nu i-a acordat Curții competența de a exercita controlul de constituționalitate al actelor Consiliului Superior al Magistraturii, indiferent de conținutul acestora.

Curtea a observat că, în susținerea opiniei sale, autorul sesizării a făcut trimitere la Hotărârea Curții Constituționale nr. 13 din 27 iulie 2021 prin care au fost declarate neconstituționale două hotărâri ale Parlamentului care aveau ca obiect retragerea mandatului unui judecător constituțional și numirea altui judecător. Totuși, în Hotărârea nr. 13 din 27 iulie 2021, Curtea și-a început analiza privind competența materială citând textul articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, care stabilește competența sa de a exercita controlul de constituționalitate al hotărârilor Parlamentului (a se vedea § 22 din Hotărâre).

Prin urmare, dat fiind faptul că Constituția nu autorizează Curtea să verifice constituționalitatea actelor Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea a respins ca inadmisibil capătul sesizării care vizează controlul actului de desemnare a dnei Viorica Puica în calitate de judecător la Curtea Constituțională.

Referitor la solicitările de interpretare a articolelor 122 alin. (1) și 136 alin. (2) din Constituție, Curtea a observat că în ambele sesizări autorul abordează aceleași probleme. Rezumând argumentele autorului, Curtea a reținut că, în principal, sesizările ridica problema cvorumului și a majorității cu care Consiliul Superior al Magistraturii poate adopta hotărâri în vederea realizării atribuțiilor sale constituționale, inclusiv pentru a desemna judecători la Curtea Constituțională.

Aceeași chestiune este abordată de autorul sesizării și în capătul de cerere referitor la controlul constituționalității articolelor 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii.

Așadar, Curtea a observat că nu poate examina în mod separat cele două capete de sesizări. Dacă Curtea ar trece la interpretarea Constituției, ea ar efectua, în mod implicit, un control de constituționalitate al normelor infraconstituționale referitoare la cvorum și la majoritatea necesară pentru adoptarea actelor Consiliului Superior al Magistraturii (a se vedea, mutatis mutandis , DCC nr. 106 din 21 iulie 2022, §§ 12, 13).

În continuare, Curtea a verificat dacă sunt incidente normele constituționale invocate în raport cu prevederile legale contestate și, în eventualitatea în care o să constate incidența unor principii constituționale, Curtea o să efectueze, în analiza fondului, controlul constituționalității normelor contestate, elucidând, în mod implicit, problemele ridicate în capetele de cerere referitoare la interpretarea Constituției.

Autorul sesizării i-a solicitat Curții să verifice constituționalitatea articolelor 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii prin prisma articolelor 6, 7, 8, 116, 121 1 și 122 din Constituție, motivând că prevederile contestate i-ar permite Consiliului Superior al Magistraturii să-și exercite atribuțiile constituționale, inclusiv să numească judecători la Curtea Constituțională, cu o majoritate care nu asigură un echilibru corect între numărul membrilor judecători și numărul membrilor non-judecători ai Consiliului.

Conform articolelor 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, în redactarea actuală ( i.e. după intrarea în vigoare a Legii nr. 246 din 29 iulie 2022), cvorumul necesar pentru ținerea ședințelor Consiliului Superior al Magistraturii constituie două treimi din membrii care sunt în exercițiul funcției, iar hotărârile se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți. În redactarea anterioară Legii nr. 246 din 29 iulie 2022, articolele în discuție stabileau cvorumul de două treimi din numărul total al membrilor Consiliului Superior al Magistraturii și faptul că hotărârile se adoptau cu votul majorității membrilor.

În jurisprudența sa, Curtea a subliniat importanța distribuirii mandatelor membrilor Consiliului Superior al Magistraturii între judecători și non-judecători, astfel încât să fie asigurat un echilibru între condiția asigurării independenței judecătorilor și condiția evitării autoguvernării corporatiste în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii (a se vedea ACC nr. 1 din 22 septembrie 2020, § 125; ACC nr. 2 din 3 decembrie 2020, § 82; HCC nr. 9 din 7 aprilie 2022, § 72).

Concluzia Curții cu privire la acest aspect s-a bazat, în principal, pe bunele practici europene. În acest context, cu referire la ponderea judecătorilor în componența Consiliului Superior al Magistraturii, Comisia de la Veneția a menționat că o parte substanțială sau majoritatea membrilor Consiliului Judiciar trebuie să fie aleasă chiar de judecători (Raportul privind numirile judecătorilor, CDL-AD(2007)028, § 50). În același timp, pentru a evita corporatismul și politizarea, este necesară monitorizarea sistemului judiciar prin intermediul membrilor non-judecători ai Consiliului (a se vedea Opinia CDL-AD(2018)003-e, § 56).

Având în vedere că prevederile contestate, în redactarea în vigoare, au redus cvorumul de două treimi calculate din 12 membri la două treimi calculate din numărul membrilor în exercițiu și au redus majoritatea necesară pentru adoptarea hotărârilor Consiliului, Curtea a considerat necesar să analizeze dacă noile praguri asigură un echilibru corect între condiția asigurării independenței judecătorilor și condiția evitării autoguvernării corporatiste în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii. De altfel, în jurisprudența sa anterioară Curtea a analizat în fond prevederi similare care aveau ca obiect suspendarea aplicabilității reguli cvorumului de două treimi și a majorității calculate din numărul total al membrilor Consiliului (a se vedea HCC nr. 9 din 7 aprilie 2022, §§ 35 și 84).

Curtea a notat că, deși autorul sesizării a susținut încălcarea mai multor articole din Constituție, în jurisprudența anterioară în care s-a ridicat problema echilibrului corect în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii Curtea a constatat incidența articolului 122 din Constituție ( ibidem , §§ 31, 32 și 36). De asemenea, pentru că măsura examinată se referă la componența din care se determină cvorumul pentru ședințele Consiliului, aceasta trebuie să respecte inclusiv valoarea independenței justiției. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că scopul principal al existenței Consiliului Superior al Magistraturii este să protejeze independența justiției de orice influență din partea altor puteri ale statului, în special în chestiuni ca selecția, numirea în funcție și exercitarea funcțiilor disciplinare (a se vedea HCC nr. 38 din 7 decembrie 2021, §§ 73 și 76). Totodată, Curtea a menționat că doar o modalitate echilibrată de numire a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii poate garanta independența sistemului judiciar (a se vedea ACC nr. 1 din 22 septembrie 2020, § 123).

În jurisprudența sa, Curtea Europeană a precizat că consiliile judiciare îndeplinesc rolul de protectori împotriva influențării politice a sistemului judiciar și a punctat, totodată, necesitatea protecției independenței consiliului judiciar, în special în ceea ce privește numirile judiciare, de orice ingerință din partea puterilor legislativă și executivă ( Grzęda v. Poland [MC], 15 martie 2022, § 346; Żurek v. Poland , 16 iunie 2022, § 148). Așadar, Curtea a reținut că articolul 116 alin. (1) din Constituție este incident în prezenta cauză.

Prin urmare, Curtea a conchis că articolele 15 alin. (2) și 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii pretind o examinare în fond, prin prisma articolelor 116 alin. (1) și 122 (1) din Constituție, iar celelalte capete ale sesizărilor sunt inadmisibile. B. Fondul cauzei 1. Principii generale

Curtea notează că, potrivit articolului 122 alin. (1) din Constituție, Consiliul Superior al Magistraturii este format din 12 membri: șase judecători aleși de Adunarea Generală a Judecătorilor, reprezentând toate nivelele instanțelor judecătorești, și șase persoane care se bucură de o înaltă reputație profesională și integritate personală, cu experiență în domeniul dreptului sau în alt domeniu relevant, care nu activează în cadrul organelor puterii legislative, executive sau judecătorești și nu sunt afiliate politic.

Curtea constată că Constituția nu stabilește cerințe referitoare la cvorumul necesar pentru ca ședința Consiliului Superior al Magistraturii să fie deliberativă și nici nu stabilește vreo majoritate necesară pentru adoptarea hotărârilor. În schimb, Constituția prevede că modul de organizare și de funcționare al Consiliului Superior al Magistraturii se reglementează prin lege organică (a se vedea articolele 72 alin. (3) lit. e) și 123 alin. (2)). Aceste din urmă dispoziții îi permit Curții să conchidă că Parlamentul este autoritatea care posedă competența de a determina numărul de membri ai Consiliului care alcătuiesc cvorumul.

Deși legislatorului îi este recunoscută o marjă discreționară la alegerea măsurii din opțiunile disponibile, aceasta nu este una absolută. În Opinia comună a Comisiei de la Veneția și a Directoratului General pentru Drepturile Omului și Statul de Drept al Consiliului Europei nr. 1082/2022 din 20 iunie 2022 privind proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative (sistemul judecătoresc) se precizează că cvorumul ar trebui să fie determinat pe baza numărului de membri ai Consiliului Superior al Magistraturii stabilit de Constituție. Presupunând că articolul 15 alin. (2) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii stabilește cvorumul de opt membri (două treimi din 12), acest prag se încadrează în gama de soluții acceptabile. De asemenea, pentru a respecta conceptul constituțional al Consiliului Superior al Magistraturii, în special ideea de reprezentare a judecătorilor și a membrilor non-judecători, este important ca majoritățile decizionale să nu fie asigurate exclusiv de voturile unuia dintre aceste grupuri (§§ 48 și 49 din Opinie (CDL-AD(2022)019)).

Curtea reține că în Opinia nr. 916/2018 din 19 martie 2018 privind Legea de modificare și completare a Constituției Republicii Moldova (CDL-AD(2018)003), Comisia de la Veneția a precizat că s copul de bază al consiliilor judiciare este de a îndeplini rolul de protectori ai principiului independenței justiției. Totuși, acest fapt nu sugerează în niciun caz caracterul consiliilor de organisme de „autoguvernare” judiciară. Pentru a evita corporatismul și politizarea, Comisia de la Veneția a recomandat monitorizarea sistemului judiciar prin intermediul membrilor non-judecători ai Consiliului. Doar o metodă echilibrată de numire a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii poate garanta independența sistemului judiciar. Corporatismul ar trebui contrabalansat prin „utilizatori” ai sistemului judiciar care aparțin altor profesii juridice (§ 56 din Opinie). 2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

Articolul 15 alin. (2) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii stabilește că ședința Consiliului Superior al Magistraturii este deliberativă dacă la aceasta participă cel puțin două treimi din membrii care sunt în exercițiul funcției și nu se află în situațiile menționate la articolul 18 alin. (1) din Lege. Curtea constată că, prin acest text de lege, legislatorul a renunțat la regula stabilită anterior, care prevedea că ședința Consiliului Superior al Magistraturii este deliberativă dacă la aceasta participă cel puțin două treimi din membrii săi.

Curtea observă că, modificând regula, legislatorul a coborât, în cazul lucrărilor Consiliului, pragul din care se stabilește cvorumul pentru ședințele Consiliului, de la numărul total de 12 membri la numărul membrilor Consiliului care se află în exercițiul funcției. Modificarea a fost adoptată prin Legea nr. 246 din 29 iulie 2022, în vigoare din 26 august 2022.

Așa cum au susținut autoritățile în opiniile lor, la baza acestei soluții au stat mai multe motive, în particular, demararea procedurii extraordinare de verificare a integrității etice și financiare a candidaților la funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii, riscul blocării activității Consiliului din cauza numărului insuficient de membri în exercițiu, precum și necesitatea asigurării funcționalității permanente a Consiliului.

În acest context, Curtea ține să sublinieze că, într-o perioadă concretă de timp, componența Consiliului poate oscila de la un număr de membri care asigură cvorumul la unul care nu îl asigură. Cauzele care pot conduce la pierderea cvorumului sunt diverse, e.g. deces, demisii in corpore , boală ș.a. Totuși, nu toate motivele menționate mai sus justifică, la modul abstract, coborârea pragului din care se calculează cvorumul pentru ședințele Consiliului, pentru că Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii stabilește în mod clar procedura de completare a funcţiilor vacante de membru al Consiliului.

În Opiniile Comisiei de la Veneția este subliniat faptul că autoritățile competente să numească în funcție membrii consiliului judiciar ar putea să nu completeze în mod deliberat componența consiliului, ca să aibă un pretext formal pentru a modifica regula cvorumului și a modifica majoritățile care adoptă decizii, ca să submineze activitatea Consiliului prin intermediul unei componențe diminuate a acestuia. În acest sens, este relevantă Opinia nr. 1110/2022 din 19 decembrie 2022 referitoare la propunerile de modificare a Legii privind Consiliul Judiciar și judecătorii din Muntenegru (CDL-AD(2022)050), în care este indicat că: „25. […] riscul de blocaj sau de disfuncționalitate a unei instituții – în special a „instituțiilor de protecție” – nu ar trebui să conducă la abandonarea condiției unei majorități calificate. […] Comisia de la Veneția subliniază că interesul suprem al statului constă în protejarea instituțiilor statului democratic. Respectarea principiului separării puterilor în stat impune ca niciunei puteri în stat/instituții constituționale să nu i se permită, prin inacțiune deliberată sau prin simpla incapacitate de a acționa, să blocheze funcționarea unei alte puteri în stat/instituții constituționale.”

În acest context, Curtea menționează că, chiar dacă asigurarea funcționalității Consiliului ar putea reprezenta un scop legitim care să justifice derogări de la regula cvorumului, realizarea sa nu are o pondere absolută.

Curtea constată că în Opinia Comisiei de la Veneția nr. 1088/2022 din 24 octombrie 2022 privind funcționarea Consiliului Judiciar din Serbia (CDL-AD(2022)030) se menționează că scopul unei majorități calificate de opt voturi (din unsprezece membri) este de a evita corporatismul. Altfel, exisă riscul ca toate deciziile Consiliului Judiciar să fie adoptate doar cu voturile membrilor-judecători și ca membrii aleși din rândul societății civile să nu aibă niciun cuvânt de spus. O majoritate calificată garantează că, pentru anumite decizii, este nevoie de voturile membrilor judecători și ale membrilor societății civile (§ 89 din Opinie).

Curtea menționează că în Opinia comună nr. 1082/2022, CDL-AD(2022)019 s-a subliniat că pentru a respecta rațiunea Constituției, în special ideea de reprezentare a judecătorilor și a membrilor non-judecători în acest organ, este important ca majoritățile decizionale să nu poată fi asigurate exclusiv prin voturile unuia dintre aceste grupuri (§ 49 din Opinie). Curtea subliniază că o asemenea reprezentare este justificată, pentru că activitatea consiliului judiciar nu se reduce doar la protecția intereselor judecătorilor, ci mai ales a interesului general. Membrii non-judecători îi pot oferi consiliului judiciar legitimitate democratică și o nouă perspectivă asupra a ceea ce este necesar pentru a deveni și a fi „un bun judecător” (a se vedea Opinia nr. 1060/2021 din 13 decembrie 2021, CDL-AD(2021)043, § 51).

De asemenea, în Hotărârea nr. 9 din 7 aprilie 2022, la § 87, Curtea a stabilit că autoguvernarea corporatistă se manifestă în situația în care un număr redus de membri ai Consiliului care fac parte din rândul judecătorilor au competența să decidă cu privire la numirea, transferarea, detașarea, promovarea în funcție și aplicarea de măsuri disciplinare față de judecători. În acest caz, sistemul judecătoresc este lipsit de o monitorizare din partea membrilor non-judecători ai Consiliului și, prin urmare, încrederea publicului în organul de administrare a puterii judecătorești are de suferit.

Curtea reține că, în prezent, nouă membri din cadrul Consiliului au un mandat deplin, dintre care cinci sunt judecători și patru au fost numiți din rândul societății civile, trei mandate continuând să fie vacante. În acest caz, aplicarea articolului 15 alin. (2) din Lege are ca rezultat faptul că cvorumul în cadrul Consiliului este asigurat dacă la o ședință sunt prezenți șase membri. Totuși, o asemenea modalitate de stabilire a cvorumului prezintă mai multe deficiențe din perspectiva independenței justiției și a condiției evitării autoguvernării și corporatismului în cadrul Consiliului.

În primul rând, cvorumul calculat din numărul membrilor în exercițiu permite unui număr redus de membri ai Consiliului să decidă chestiuni importante pentru sistemul judecătoresc. Curtea reține că regula cvorumului pentru ședințele Consiliului fixează nu doar numărul minim de membri care trebuie să fie prezenți la o ședință pentru ca aceasta să se desfășoare, ci asigură inclusiv faptul că un număr minim de membri vor ajunge să ia o decizie . Cu cât numărul membrilor prezenți la o ședință este mai mare, cu atât numărul de voturi pentru adoptarea unei decizii trebuie să fie mai mare. Curtea notează că votul unui număr mai mare de membri contribuie la legitimitatea deciziilor adoptate și a procesului decizional în cadrul Consiliului. Pe de altă parte, un cvorum mic, în situații concrete, ar permite unei categorii de membri (judecători sau non-judecători) să adopte hotărâri.

În al doilea rând, Curtea constată că articolul 15 alin. (2) din Lege le permite autorităților abilitate cu numirea membrilor în funcțiile vacante ale Consiliului să facă abuz de competența lor. Curtea menționează că evaluarea candidaților la funcția de membru reprezintă un exercițiu extraordinar și că acesta își epuizează efectele atunci când este evaluat ultimul candidat înscris în concurs. Ulterior, orice numire în funcție va trebui să parcurgă procedura stabilită în Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. Pe de altă parte, regula cvorumului reglementată în prezent le permite autorităților să nu completeze funcțiile vacante, subminând procesele în cadrul Consiliului.

În aceste condiții, inacțiunea autorităților are ca rezultat un Consiliu care funcționează cu o componență redusă, iar norma contestată face posibil ca doar doi membri, în cazul unei componențe formate din trei membri, să asigure cvorumul și să decidă cele mai importante chestiuni pentru sistemul judecătoresc. Curtea reține că un asemenea scenariu nu este compatibil cu valoarea independenței justiției și cu condiția evitării autoguvernării corporative în cadrul Consiliului.

Curtea subliniază că autoritățile sunt obligate, pe baza principiului bunei guvernări, de a remedia cu celeritate eventualele carențe din activitatea unor instituții (a se vedea, mutatis mutandis , DCC nr. 142 din 26 octombrie 2023, § 33). Legislatorul trebuie să adopte norme care să permită alegerea/numirea operativă a membrilor Consiliului și să asigure funcționalitatea acestuia.

În jurisprudența sa, Curtea a menționat că preeminența dreptului și rolul justiției într-o societate democratică impun garantarea protecției independenței judecătorilor și asigurarea efectului ei deplin (a se vedea HCC nr. 38 din 7 decembrie 2021, § 80; HCC nr. 9 din 7 aprilie 2022, § 97).

Așadar, având în vedere considerentele de mai sus, Curtea subliniază că articolul 15 alin. (2) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nu respectă articolele 116 alin. (1) și 122 alin. (1) din Constituție și urmează a fi declarat neconstituțional.

În capătul privind controlul constituționalității articolului 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea precizează că considerentele expuse la §§ 54-73 ale prezentei Hotărâri se aplică, mutatis mutandis , și în privința acestei dispoziții.

În contextul declarării neconstituționalității prevederilor examinate, Curtea va dispune revigorarea textului „Ședința Consiliului Superior al Magistraturii este deliberativă dacă la ea participă cel puțin două treimi din membrii lui.” din articolul 15 alin. (2), precum și a textului „Consiliul Superior al Magistraturii adoptă hotărâri cu votul deschis al majorității membrilor săi, cu excepția cazului prevăzut la art. 19 alin. (4).” din articolul 24 alin. (1) din Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nr. 947 din 19 iulie 1996 în redactarea anterioară Legii nr. 246 din 29 iulie 2022. Curtea notează că această soluție își găsește fundament în dispozițiile constituționale ale articolului 134 alin. (3) privind rolul Curții Constituționale de garant al supremației Constituției și în articolul 140 alin. (2) din Constituție, care stabilește că hotărârile Curții Constituționale sunt general obligatorii. În jurisprudența sa, Curtea a procedat de o manieră similară și în alte cazuri care au vizat controlul constituționalității unor dispoziții normative de modificare, stabilind că soluția neconstituționalității conduce la revigorarea prevederilor legale în redactarea anterioară modificării lor (a se vedea HCC nr. 27 din 31 octombrie 2019; HCC nr. 17 din 10 iunie 2021; HCC nr. 19 din 13 i