Hotărâre nr. 2 din 24.01.2017

La originea cauzei se află sesizarea deputaților în Parlament Mihai Ghimpu, Ion Apostol, Valerian Bejan, Roman Boțan, Lilian Carp, Ion Casian, Petru Cosoi, Iurie Dîrda, Oleg Ogor, Ștefan Vlas, Alina Zotea, depusă la Curtea Constituţională la 10 ianuarie 2017, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru interpretarea articolului 98 alin.(4) și alin.(6) din Constituţia Republicii Moldova.

Autorii sesizării solicită Curţii Constituţionale ca prin interpretarea articolului 98 alin.(4) și (6) din Constituţie să explice: „1) Dispune Președintele Republicii Moldova de un drept de veto nominativ la numirea echipei Guvernului după acordarea votului de încredere de către Parlament sau la numirea unor membri ai Guvernului, conform propunerii înaintate de Prim-ministru, în caz de remaniere guvernamentală? 2) Care este înțelesul termenului de „ numire ", utilizat în alin.(4) și alin.(6) ale art.98 din Constituție, și care este întinderea dreptului discreționar al Președintelui în executarea obligației de „numire" a Guvernului sau a unor membri ai Guvernului, în sensul dacă Președintele este obligat să accepte sau poate refuza propunerea Prim-ministrului? 3) În ce termen Președintele Republicii Moldova urmează să-și exprime opțiunea sau să-și execute obligația constituțională de numire a Guvernului sau a unor membri ai Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală? 4) În cazul în care refuză o propunere a Prim-ministrului privind numirea unui nou ministru, de câte ori Președintele are dreptul să refuze în continuare și alte propuneri? 5) În cazul în care Președintele refuză o propunere concretă, are Prim-ministrul dreptul să propună din nou aceeași persoană și este obligat Președintele, în acest caz, să accepte nominalizarea?"

Curtea a decis să examineze admisibilitatea concomitent cu fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova și Guvernului. ÎN FAPT

La 13 decembrie 2016 Curtea Constituțională a confirmat rezultatele alegerii Preşedintelui Republicii Moldova din 13 noiembrie 2016 și a validat alegerea dlui Igor Dodon în funcţia de Preşedinte al Republicii Moldova.

La 23 decembrie 2016 dl Igor Dodon a depus jurământul în faţa Parlamentului şi a Curţii Constituţionale. Prin urmare, de la data depunerii jurământului Preşedintele Republicii Moldova a intrat în exercițiul funcției.

Prevederile relevante ale Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern (republicată în M.O., 2002, nr. 131-133, art. 1018) sunt următoarele: Articolul 4 Componenţa Guvernului şi modul de formare a lui „Guvernul se formează în următoarea componenţă: Prim-ministrul, prim-viceprim-ministrul, viceprim-miniştrii, miniştrii şi alţi membri stabiliţi prin lege. Membri ai Guvernului pot fi numai persoanele care deţin cetăţenia Republicii Moldova şi au domiciliul în ţară. Preşedintele Republicii Moldova, după consultarea fracţiunilor parlamentare, desemnează un candidat pentru funcţia de Prim-ministru. Candidatul pentru funcţia de Prim-ministru, în termen de 15 zile de la desemnare, cere votul de încredere al Parlamentului asupra programului de activitate şi a întregii liste a Guvernului. Preşedintele Republicii Moldova, în baza votului de încredere acordat de Parlament, numeşte Guvernul. În termen de trei zile de la data numirii Guvernului, Prim-ministrul viceprim-miniştrii, miniştrii şi ceilalţi membri ai Guvernului vor depune individual, în faţa Preşedintelui Republicii Moldova, jurământul al cărui text este prevăzut la art.79 alin.(2) din Constituţie. În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele Republicii Moldova revocă şi numeşte, la propunerea Prim-ministrului, pe unii membri ai Guvernului . [...]" ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă, procedura remanierii guvernamentale şi partajarea competenţelor între Preşedintele Republicii Moldova şi Prim-ministru în cadrul acesteia.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională conexe, precum separaţia şi colaborarea puterilor în stat.

Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputaţii în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie presupune stabilirea sensului autentic şi deplin al normelor constituţionale, care poate fi realizată prin interpretarea textuală sau funcţională, în măsura în care poate fi dedusă din textul Constituţiei, ţinând cont de caracterul generic al normei şi situaţiile complexe în care norma trebuie aplicată.

Curtea reţine că anterior a interpretat unele prevederi ale articolului 98 din Constituţie. Totuşi, aspectele invocate de către autorii sesizării nu au făcut anterior obiectul interpretării Curţii Constituţionale.

Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există un alt temei de sistare a procesului în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Curtea reţine că a fost sesizată legal şi că este competentă să hotărască asupra interpretării articolului 98 alin.(6) din Constituţia Republicii Moldova. Prin urmare, Curtea va examina fondul cauzei.

Autorii sesizării solicită Curţii Constituţionale interpretarea prevederilor articolului 98 alin. (4) şi (6) din Constituţie în vederea clarificării conţinutului exact al acestor dispoziții privind procedura remanierii guvernamentale şi partajarea competenţelor între Preşedintele Republicii Moldova şi Prim-ministru în cadrul acesteia.

Autorii sesizării susțin că atribuţiile, rolul şi puterea reală de decizie a Preşedintelui Republicii Moldova în cadrul numirii executivului nu sunt clare și exacte. 2. Argumentele autorităţilor

Președintele Republicii Moldova, în opinia sa, susține că procedura învestirii Guvernului și cea a remanierii guvernamentale reprezintă două proceduri distincte. Astfel, în cazul remanierii guvernamentale, înlocuirea miniștrilor se face exclusiv prin colaborarea Primului-ministru și a șefului statului.

Instrumentul constituțional de frâne și balanțe între Prim-ministru și Președintele Republicii Moldova, stabilit la articolul 98 alin. (6) din Constituție, urmărește scopul de a exclude arbitrarul și conflictul politic în cadrul puterii executive. Or, o astfel de situație este inadmisibilă chiar și în cazul regimului parlamentar.

Totodată, în opinie se menționează că Președintele nu poate fi obligat să accepte necondiționat propunerea Prim-ministrului de revocare din funcție a unui membru al Guvernului și de numire a unei alte persoane. Prin urmare, acesta poate respinge motivat propunerea și poate solicita Prim-ministrului de a propune candidatura altei persoane.

Guvernul, în opinia sa, susține că din textul art.98 alin. (6) din Constituție rezultă că, în cazul încetării funcției de membru al Guvernului, ca urmare a remanierii guvernamentale sau de vacanță a funcției, Primul-ministru are obligația de a propune, iar Președintele Republicii Moldova are obligația de a numi un nou ministru titular. Astfel, Prim-ministrul își păstrează integral dreptul de a decide asupra numirii miniștrilor, Președintele neputând avea un rol decident asupra propunerilor făcute de către Prim-ministru, ci are doar sarcina constituțională de a emite actul de numire.

Parlamentul nu a prezentat opinia sa. 3. Aprecierea Curţii 3.1.Cu privire la obligația de loialitate constituţională

Curtea reține că, potrivit articolului 77 din Constituție, Preşedintele Republicii Moldova reprezintă statul şi este garantul suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării.

Constituția reglementează statutul juridic al Președintelui Republicii, atribuțiile , jurământul , imunitățile şi incompatibilitățile .

Curtea constată că obligaţia de loialitate constituţională derivă din jurământul pe care îl depune Președintele țării, potrivit articolului 79 din Constituție: „Jur să-mi dăruiesc toată puterea şi priceperea propăşirii Republicii Moldova, să respect Constituţia şi legile ţării, să apăr democraţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, suveranitatea, independenţa, unitatea şi integritatea teritorială a Moldovei".

Depunerea jurământului constituie asumarea de către Președintele Republicii Moldova a unui angajament juridic faţă de poporul Republicii Moldova de a acţiona în spiritul Constituţiei, de a manifesta respect faţă de hotărârile Curţii Constituţionale, în calitatea acesteia de garant al supremaţiei Constituţiei, faţă de democraţie şi valorile statului de drept.

Depunând jurământul, Preşedintele Republicii Moldova îşi asumă necondiţionat, în mod public și solemn obligaţia de a acționa exclusiv în spiritul loialităţii faţă de Constituţie şi de a nu încălca jurământul în nici o împrejurare .

Jurământul Președintelui Republicii Moldova reflectă principalele valori consacrate prin Constituție, care sunt legate de valorile fundamentale ale statului Republica Moldova şi identitatea constituţională a acestuia, valori inseparabile una faţă de cealaltă. Curtea reţine că Președintele Republicii Moldova, în exercitarea mandatului său, nu poate devia de la aceste valori fundamentale.

Obligația de loialitate constituţională a Președintelui Republicii Moldova se naşte în momentul depunerii jurământului. Astfel, fără depunerea jurământului, Președintele Republicii nu își poate începe mandatul , urmând a fi convocate noi alegeri prezidențiale.

Prin urmare, Curtea reţine că jurământul Președintelui Republicii Moldova nu este un act formal sau simbolic, nu reprezintă doar rostirea solemnă și semnarea textului jurământului. Jurământul depus de Președintele Republicii Moldova are valoarea unui act juridic constituțional , prin urmare, produce efecte juridice constituționale.

Curtea reţine că Președintele Republicii Moldova este obligat să acţioneze în interesele întregii societăți, şi nu ale unei părţi a acesteia, ale unui grup sau partid politic. Din aceste considerente, Președintele Republicii Moldova nu poate fi membru al unui partid politic şi nu poate promova sub nici o forma interesele unui partid politic.

Curtea subliniază că încălcarea jurământului este, pe de o parte, o încălcare gravă a Constituției, iar o încălcare gravă a Constituției este, pe de altă parte, o încălcare a jurământului . Gravitatea acestei încălcări poate ridica o problemă de incompatibilitate a Președintelui cu funcția exercitată. 3.2. Cu privire la partajarea competenţei în cadrul remanierii guvernamentale

Potrivit articolului 98 alin.(6) din Constituţie, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a funcţiei, Preşedintele Republicii Moldova revocă şi numeşte, la propunerea Prim-ministrului, pe unii membri ai Guvernului.

Curtea constată că prevederea de la articolul 98 alin.(6) din Constituţie urmează a fi interpretată prin aplicarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat în articolul 6 din Legea fundamentală. Pe baza acestui principiu, pentru evitarea blocajelor instituţionale şi pentru buna lor funcţionare, autorităţile publice au obligaţia de a colabora.

În jurisprudența sa, Curtea a reținut că, în reglementarea raporturilor dintre Prim-ministru şi Preşedinte, Constituţia prevede cooperarea acestora în procesul de formulare a deciziilor, astfel încât aceste competenţe să se echilibreze reciproc, în sensul evitării deciziilor discreţionare şi abuzurilor. Toţi aceşti participanţi se supun însă prevederilor constituţionale, trebuind să respecte normele legale în ceea ce priveşte modul de interacţiune şi să acţioneze în comun în vederea îndeplinirii misiunii de revocare sau numire a miniştrilor (HCC nr. 7 din 18 mai 2013).

Curtea reţine că, în cadrul regimului parlamentar al Republicii Moldova, Preşedintele Republicii Moldova are un volum de competenţe expres stabilite de Constituţie. Deoarece Președintele nu poartă nici o responsabilitate politică pentru activitatea Guvernului, rolul acestuia în configurarea competenței Guvernului este unul limitat.

Totodată, Curtea constată că raporturile dintre Preşedintele Republicii Moldova şi Prim-ministru nu pot fi pur formale. De aceea, verificarea îndeplinirii condiţiilor de numire în cazurile prevăzute de articolul 98 alin.(6) din Constituţie intră în competenţa Preşedintelui Republicii Moldova la exercitarea, pentru prima dată, de către Prim-ministru a dreptului de a propune.

Aplicând acest raţionament la speţa dată, Curtea reţine că, în exercitarea competenţei sale prevăzute de articolul 98 alin.(6) din Constituţie, Preşedintele Republicii Moldova poate să refuze propunerea Prim-ministrului de numire a unei persoane într-o funcţie vacantă de ministru şi să-i ceară să facă o altă propunere .

Cu toate acestea, voinţa politică a Preşedintelui nu poate constitui o sursă de blocaj, pe de o parte, şi nu poate anula, pe de altă parte, competenţele Prim-ministrului în cadrul procedurii de codecizie în remanierea guvernamentală. Prin urmare, Curtea urmează să stabilească (1) de câte ori Preşedintele are dreptul să procedeze în acest mod şi (2) dacă Primul-ministru este îndreptăţit să repete prima nominalizare, astfel încât dezacordul Preşedintelui şi al Primului-ministru să nu creeze blocaje instituţionale inadmisibile, de natură să împiedice buna funcţionare a Guvernului . a. Dreptul Președintelui de a solicita Prim-ministrului să facă o altă propunere pentru funcția de ministru

Curtea menționează că, în situația prevăzută la articolul 98 alin. (4) din Constituție, Președintele numește Guvernul în baza votului de încredere acordat de Parlament. Prevederile alin.(4) al articolului 98 din Constituţie au un caracter imperativ şi executarea lor este obligatorie şi nu depinde de voinţa Preşedintelui ţării.

Curtea reține că numirea Guvernului de către Preşedintele Republicii Moldova este un act de executare a hotărârii Parlamentului și de învestire, pe această bază, a miniştrilor de către şeful statului. Hotărârea organului reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova [art.60 alin.(1) din Constituţie] este un act obligatoriu, pe care Preşedintele nu l-ar putea refuza decât prin săvârşirea unor fapte grave de încălcare a Constituţiei.

Curtea menționează că Președintele Republicii Moldova numeşte Guvernul ca rezultat al aprobării acestuia de către Parlament prin acordarea votului de încredere asupra Programului de activitate şi a întregii liste a Guvernului. Prin urmare, potrivit normelor constituţionale citate, Preşedintele nu poate refuza numirea Guvernului, ea trebuie să fie conformă exigenţelor ce rezultă din votul de încredere acordat de Parlament.

În temeiul controlului reciproc al puterilor în stat, bazat pe sistemul „frânelor şi contrabalanţelor", puterea executivă nu poate fi instituită fără o voinţă expres exprimată de puterea legislativă, prin intermediul Parlamentului, exercitată în procesul învestirii Guvernului. Conform procedurilor constituţionale, Guvernul, ca exponent al puterii executive, este opera comună a legislatorului, ca autoritate reprezentativă supremă, căreia poporul i-a delegat cea mai înaltă valoare - suveranitatea şi puterea de stat (art.2 din Constituţie), şi a şefului de stat, ca garant al suveranităţii (art.77 din Constituţie).

În jurisprudența sa, Curtea a constatat că, după acordarea votului de încredere Guvernului de către Parlament, Preşedintele Republicii Moldova nu este în drept să nu numească Guvernul, fie că este sau nu este de acord cu componenţa nominală a Guvernului, fie pentru alte motive. Or, decizia opţională a Preşedintelui Republicii Moldova în problema numirii Guvernului, care a primit votul de încredere al Parlamentului, ar fi în contradicţie cu prevederile constituționale, care îl obligă să emită actul de numire a Guvernului. Neexercitarea atribuţiilor constituţionale de către Preşedintele ţării ar conduce în acest caz la încălcarea principiului separaţiei şi colaborării puterilor în stat, stipulat de articolul 6 din Constituţie (HCC nr. 15 din 23 martie 1999).

Curtea reţine că remanierea guvernamentală este o situaţie distinctă de cea a învestirii unui Guvern în condițiile articolului 98 alin. (4) din Constituție. De aici derivă şi rolul distinct al Preşedintelui în cadrul acestor proceduri.

Curtea constată că Preşedintele Republicii Moldova are dreptul să verifice corespunderea candidatului propus de Prim-ministru pentru funcţie, însă nu are drept de veto faţă de propunerea Prim-ministrului . În toate cazurile respingerea candidaturii trebuie să fie motivată, excluzând astfel validitatea unui refuz arbitrar .

Curtea subliniază că Președintele Republicii Moldova poate să refuze propunerea Prim-ministrului de numire a unei persoane într-o funcție vacantă de ministru și să-i ceară să facă o altă propunere, fără a constitui, însă, o sursă de blocaj instituțional sau a anula competențele Prim-ministrului în cadrul procedurii de codecizie la remanierea guvernamentală.

Astfel, în caz de neacceptare a candidaturii de către Președinte, Prim-ministrul are dreptul să propună pentru funcția de ministru o altă persoană sau să reitereze aceeași candidatură, pe care Președintele este obligat să o numească . b. De câte ori Președintele poate cere desemnarea altei candidaturi

Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea va recurge la o analogie privind mecanismul constituţional de soluţionare a conflictului juridic în cadrul procedurilor de promulgare a legilor.

În jurisprudența sa anterioară, Curtea a reţinut că Preşedintele Republicii Moldova, în cazul în care are obiecţii asupra unei legi, este în drept să o restituie Parlamentului spre reexaminare, dar numai o singură dată (HCC nr.9 din 26 februarie 1998).

Curtea apreciază că această soluţie are valoare constituţională de principiu în soluţionarea conflictelor juridice între două sau mai multe autorităţi publice care au atribuţii conjuncte în cadrul unor proceduri prevăzute de Legea fundamentală şi că acest principiu este de aplicare generală în cazuri similare .

Curtea reține că, aplicată la procesul de remaniere guvernamentală, această soluţie este de natură să elimine blocajul ce s-ar genera prin eventualul refuz repetat al Preşedintelui Republicii Moldova de a numi un ministru la propunerea Prim-ministrului .

Astfel, Preşedintele Republicii Moldova poate refuza o singură dată, motivat, propunerea prim-ministrului de numire a unei persoane în funcţia vacantă de ministru .

Totodată, limitarea la o singură respingere a propunerii se justifică prin faptul că, în continuare, răspunderea pentru o altă nominalizare revine, în exclusivitate, Prim-ministrului.

În acest sens, Curtea a menționat că din prevederile constituţionale şi legale Curtea deduce rolul primar al Prim-ministrului în procedurile privind revocarea sau numirea miniştrilor. Curtea a dedus importanţa menţinerii echipei guvernamentale pe toată durata mandatului acordat de Parlament. Concluzia în cauză se cristalizează şi din prevederile art.103 alin.(1) din Constituţie, conform cărora odată cu încetarea mandatului Parlamentului încetează şi mandatul Guvernului (HCC nr. 7 din 18 mai 2013).

În consecinţă, respingerea candidaturii pentru funcția vacantă de ministru propusă de către Prim-ministru poate avea loc o singură dată și trebuie să fie întemeiată pe respectarea cerințelor legale pentru exercitarea funcției de membru al Guvernului.

Totodată, Curtea menționează că în Constituţie nu este stabilit un termen concret pentru numirea Guvernului după ce Parlamentul i-a acordat vot de încredere. În același timp, pentru a nu afecta intrarea Guvernului în exerciţiul funcţiilor sale, în general, şi al funcţiilor de conducere generală a administraţiei publice, în special, Curtea a reținut că acest termen urmează să fie rezonabil (HCC nr. 15 din 23 martie 1999).

În contextul celor menționate, Curtea subliniază că aceleași raționamente urmează a fi aplicate și în cazul desemnării individuale a unor membri ai Guvernului. Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. b) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂŞTE : 1. În sensul articolului 98 alineatul (6) din Constituţie: - Preşedintele Republicii Moldova poate refuza, o singură dată , motivat , propunerea Prim-ministrului de numire a unei persoane în funcţia vacantă de ministru, atunci când consideră că persoana propusă nu corespunde cerinţelor legale pentru exercitarea funcţiei de membru al Guvernului; - Prim-ministrul poate face o altă propunere Preşedintelui sau reitera aceeaşi candidatură pentru funcţia de ministru, pe care Preşedintele este obligat să o numească . 2. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Preşedinte Alexandru TĂNASE Chişinău, 24 ianuarie 2017 HCC nr.2 Dosarul nr. 5b/2017